NOU 2006: 9

Kvalitetssikring av sakkyndige rapporter i barnevernsaker

Til innholdsfortegnelse

4 Beskrivelse av aktuell bruk av sakkyndige i barnevernsaker

4.1 Definisjon

Betegnelsene sakkyndig og fagkyndig synes å være brukt noe om hverandre både i alminnelig omtale og i regelverket. Det anses naturlig å følge den nye tvistelovens begrepsbruk der betegnelsen fagkyndig forbeholdes meddommere. Fagpersonene i fylkesnemnda bør tilsvarende benevnes som fagkyndige medlemmer. Den fagkyndige bidrar med sin gene­relle faglige kompetanse til å styrke avgjørelses­organet.

Den sakkyndiges oppgave vil være å utrede et saksforhold eller et begrenset tema. På barne­vernområdet vil en sakkyndig utredning ha som formål å bidra til sakens opplysning og være en del av beslutningsgrunnlaget når henholdsvis barneverntjenesten, fylkesnemnda og domstolene tar stilling til spørsmål om tiltak etter barnevernloven.

Når en sakkyndig kommer inn i saken, kan oppdragsgiveren være en av partene; dvs. den offentlige part barne­verntjenesten eller en privat part som ser seg tjent med å bruke sakkyndig. Det vil i disse tilfeller være naturlig å beskrive arbeidsforholdet som et engasjement, og omtale den sakkyndige som engasjert av barne­verntjenesten, eventuelt som sakkyndig engasjert av privat part (privat engasjert sakkyndig).

Fylkesnemnda er i likhet med domstolene, et uavhengig avgjørelsesorgan. Når domstolene ser behov for å få et saksforhold som krever særlig fagkyndighet nærmere utredet, oppnevnes sakkyndige. For fylkesnemnda har sosialtjenesteloven en bestemmelse om at lederen kan tilkalle sakkyndig. For å gjøre begrepsbruken så enhetlig og entydig som mulig, bør ordlyden endres slik at også fylkesnemnda oppnevner sakkyndige. Sakkyndige som utfører arbeid på vegne av en part er engasjert, mens en som opptrer på vegne av en nøytral instans blir oppnevnt .

Skriftlig materiale som legges til saken kan omtales som erklæringer eller rapporter. Det materiale som den sakkyndige legger fram er en rapport fra et spesifikt arbeid som det er bedt om. Utvalget reserverer betegnelsen rapport til denne type skriftlig dokumentasjon. Betegnelsen erklæringer forbeholdes dokumenter som belyser enkeltforhold, for eksempel skriftlige uttalelser om helsetilstand fra behandlere og utredere som ikke spesifikt er oppnevnt eller engasjert for den aktuelle saken. Det kan være materiale av ulik karakter som barnevernet henter inn fra helsepersonell, skole, barnehage og andre instanser som har opplysningsplikt etter Lov om barneverntjenester, eller tilsvarende materiale som den private parten legger fram.

4.2 Bruk av sakkyndige i forvaltning og rettsapparat

4.2.1 Sakkyndige engasjert av barnevern­tjenesten

I henhold til barnevernlovens § 4-3 har barnevernet rett og plikt til å foreta undersøkelser dersom det er rimelig grunn til å anta at det foreligger forhold som kan gi grunnlag for tiltak etter lovens kapittel 4. Barnevernet har en generell plikt til å påse at eventuelle tiltak er til barnets beste, jf § 4-1, og som forvaltningsorgan skal barneverntjenesten i henhold til forvaltningslovens § 17 påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes. Undersøkelsen skal likevel gjennomføres slik at den minst mulig skader noen som den berører, og den skal ikke gjøres mer omfattende enn formålet tilsier, jf § 4-3, andre ledd.

Det er ingen bestemmelser i barnevernloven som sier at barneverntjenesten skal gjøre bruk av eksterne eksperter i sin utredning. Den eneste bestemmelsen i barnevernloven som nevner sakkyndige er § 4-3, der det i siste ledd heter at: Barneverntjenesten, og sakkyndige som den har engasjert, kan kreve å få samtale med barnet i enerom . Det er altså opp til barnevernet å vurdere når, og til hva den ønsker å engasjere sakkyndig. Det er barneverntjenesten som bestemmer den sakkyndiges mandat og for øvrig hvilke rammer den sakkyndige har for sitt arbeid. Det kan være forskjellige årsaker til at barneverntjenesten velger å benytte eksterne sakkyndige.

Den antatt viktigste årsak er at barneverntjenesten selv mangler særskilt kompetanse i forhold til problemstillinger den spesielle saken reiser. Barnevernsaker kan reise et bredt spekter av problemstillinger som hver for seg er svært kompliserte. Den sakkyndige blir da engasjert som en ekspert for å utrede mindre eller mer omfattende tema i barnevernsaken. En annen årsak kan være at barneverntjenesten ønsker å kvalitetssikre sin egen utredning. Hvis den eksterne utrederen kommer til samme resultat som forvaltningen, fører det til en større trygghet for at beslutningen er riktig. Tilsvarende kan det være et korrektiv hvis den eksterne utrederen kommer til et annet resultat. Dersom det dreier seg om et inngripende tvangsvedtak, kan barnevernet oppfatte det som nødvendig å legge ved en sakkyndig utredning for å få saken gjennom i fylkesnemnda.

Barneverntjenesten har en dobbeltrolle der den både skal yte hjelpetiltak og foreslå tvangstiltak der det er nødvendig. Det kan lette barneverntjenestens mulige rollekonflikt dersom den engasjerer en sakkyndig til å foreta en utredning med tanke på et mulig tvangsinngrep. I enkelte saker er det den private parten som ønsker en sakkyndig utredning. Slike ønsker eller krav er som regel begrunnet i faglig mistillit til barneverntjenesten. Å engasjere en sakkyndig som utreder for saken kan da være et alternativ for å etablere tillit til, og samarbeid om barnevernutredningen. Det er nylig etablert en ordning der fylkesmannen utpeker sakkyndig når barneverntjenesten og den private part i barnevernsaker er uenige om hvilken sakkyndig som skal utrede saken. (Jf brev fra Barne- og likestillingsdepartementet av 21. november 2005.)

I enkelte kommuner er forholdene så små at det kan oppstå i habilitetsproblemer, for eksempel ved at den som skal utredes er i slekt eller på andre måter forbundet med personalet i barnevernet. I slike tilfeller kan en utenforstående sakkyndig utreder være en løsning. Kapasitets- og bemanningsproblemer kan også være en årsak til at noen barneverntjenester velger å engasjere en ekstern sakkyndig til å utrede saken.

Barneverntjenestens bruk av sakkyndige utdypes og drøftes videre i kapittel 6.

4.2.2 Sakkyndige oppnevnt av fylkesnemnda

I fylkesnemnda kan lederen ifølge sosialtjenestelovens § 9-6 annet ledd tilkalle sakkyndig utenom det faste utvalget av nemndsmedlemmer. Den sakkyndige deltar ikke i avgjørelsen. Når en sak fremmes for fylkesnemnda er det kommunens plikt å sørge for at den er tilstrekkelig forberedt. Dette følger av barnevernloven § 7-3. Som selvstendig forvaltningsorgan har likevel fylkesnemnda også et ansvar for å påse at saken er opplyst, jf forvaltningsloven § 17. Dersom nemndlederen kommer til at så ikke er tilfelle, kan den sende saken tilbake til barnevernet og be om en grundigere utredning. Det kan da være aktuelt at barnevernet engasjerer en utenforstående sakkyndig. Rutiner for utforming av den sakkyndiges mandat og rammer for arbeidet for øvrig vil være som ellers når barnevernet engasjerer eksterne utredere.

Når nemndas leder tilkaller sakkyndige utenom det faste utvalget, vil den sakkyndige få sitt mandat av fylkesnemnda og det er nemnda som er den formelle oppdragsgiveren, selv om det er kommunen som skal betale den sakkyndiges honorar.

Det synes å være relativt sjelden at fylkesnemnda finner grunnlag for på eget initiativ å oppnevne sakkyndige for alternativ eller supplerende utredning. Utvalget antar at det dreier seg om saker med helt spesielle problemstillinger. Det er barneverntjenesten som bringer saken med sin utredning og innstilling inn for nemnda. Rapport fra den/de sakkyndige som barneverntjenesten har engasjert vil som regel være vedlagt saksdokumentene. Den/de sakkyndige vil bli innkalt som vitne for nemnda og bli bedt om å redegjøre for det sakkyndige arbeidet og eventuelle uklarheter. Erfaringsmessig får den sakkyndige rapporten stor plass i nemndas forhandlinger.

4.2.3 Sakkyndige oppnevnt av retten

Ifølge sosialtjenesteloven § 9-10, jf barnevernloven § 7-1 kan fylkesnemndas vedtak bringes inn for tingretten for overprøving. En lovendring sommeren 2005 innebærer at antallet fagkyndige meddommere i tingretten som hovedregel nå reduseres til én fagkyndig meddommer. I følge tidligere ordning skulle det i tingretten være to meddommere, og dommeren avgjorde om disse skulle være fagkyndige eller lege. Denne endringen gjelder også i lagmannsretten.

Når en barnevernsak bringes inn for prøving på domstolsnivå vil det i de fleste tilfeller være barnets foreldre som er stevnende part. I saker om administrative frihetsinngrep etter tvistemålsloven kapittel 33, har retten et selvstendig ansvar for sakens opplysning, jf tvistemålsloven § 481 siste ledd. Retten kan da oppnevne en sakkyndig for å utrede saken. Den sakkyndige vil i så fall få sitt mandat fra retten. Det er retten som sørger for at den sakkyndige får tilgang til de opplysninger som hun/han trenger, og som dekker den sakkyndiges honorar.

4.2.4 Privat engasjerte sakkyndige

Når en sak skal behandles i fylkesnemnda eller i domstolen, hender det også at den private parten engasjerer en sakkyndig utreder. Det er gjerne aktuelt om den private parten ikke har tillit til barneverntjenestens utredning. Parten kan legge fram denne rapporten på linje med eventuelle rapporter fra sakkyndige som er engasjert av barneverntjenesten, ut fra retten til å føre bevis. Den private engasjerte sakkyndige blir vanligvis ført som vitne.

I slike tilfeller blir den sakkyndiges mandat formulert av den private parten, eventuelt dennes advokat. Det er i prinsippet den private parten som bestemmer hvilken informasjon den sakkyndige skal få tilgang til, det vil si hvilke personer den sakkyndige skal snakke med og hvilke dokumenter som blir framlagt for den sakkyndige. Den sakkyndiges honorar vil måtte betales av den private part. Det blir i tilfelle opp til barneverntjenesten eller retten å refundere utgiftene om en finner at utredningen har hatt vesentlig betydning for opplysning av saken.

4.3 Omfanget av bruken av sakkyndige

Utvalget har ingen presis oversikt over hvor ofte barneverntjenesten, fylkesnemnda eller retten benytter sakkyndige. Et anslag er imidlertid ønskelig for å kunne vurdere hvor mange sakkyndigrapporter som årlig vil måtte gjennomgås av en eventuell Barnesakkyndig kommisjon.

I forbindelse med utvalgets arbeid ble det derfor foretatt en fylkesvis kartlegging av antallet saker der barneverntjenesten har engasjert sakkyndige og lagt rapporten fram for fylkesnemnda. Samtidig ble det kartlagt antall saker der fylkesnemnda selv har oppnevnt sakkyndige. Det ble også spurt om hvilke fagfolk som hadde opptrådt som sakkyndige, samt hvilke lovparagrafer som var aktuelle i sakene.

Tilsvarende spørsmål ble stilt til domstolene. Innenfor tidsfristen var det ikke mulig for utvalget å skaffe pålitelige anslag fra barneverntjenesten på samme måte. Det ville kreve et større arbeid med å finne et tilfredsstillende utvalg av barneverntjenester, samt å få utarbeidet spørsmål som var presise nok. Utvalget fant derfor at det ville være mer hensiktsmessig å gjøre anslag ut fra våre samtaler med representanter fra ulike barneverntjenester og noen sakkyndige, samt å anslå ut fra antall saker ført for fylkesnemnd der det ble brukt sakkyndige rapporter.

Tall fra 10 fylkesnemnder (av totalt 12) i perioden 1. januar – 31. desember 2004 – (annenhver fylkesnemnd ble anmodet om tall fra henholdsvis høst eller vår halvår) – viser at det med en slik halvårsregistrering ble lagt fram sakkyndigrapporter i til sammen 105 saker for fylkesnemnda.

Som nevnt, har ikke utvalget skaffet fram tall over hvor stort antall sakkyndige rapporter som blir innhentet av barneverntjenesten, og som ikke resulterer i at sak blir fremmet for fylkesnemnda. Utvalgets kontakt med sakkyndige som har hyppige oppdrag for ulike barneverntjenester tyder på at dette utgjør en relativt høy andel, opp mot 50 prosent. Imidlertid antas at i en del av disse tilfellene blir sak fremmet for fylkesnemnda på et senere tidspunkt, og sakene vil dermed delvis kunne omfattes av de tallene som er nevnt ovenfor for fylkesnemnda.

Kartleggingen viste videre at fylkesnemndene selv i samme tidsrom har oppnevnt sakkyndige i til sammen 7 saker, fordelt på følgende fylker: Oslo og Akershus (1), Rogaland (2), Sør- og Nord-Trøndelag (3) og Hordaland og Sogn og Fjordane (1). De øvrige fylkesnemndene har ikke oppnevnt sakkyndige i det aktuelle tidsrommet.

Kartleggingen av antallet barnevernsaker der domstolene har oppnevnt sakkyndige (perioden 1. januar – 31. desember 2004) viser at i de 4 lagmannsrettene som har svart (av totalt 5), er det benyttet sakkyndige i 33 saker. To av disse domstolene har oppgitt at de har behandlet 27 slike saker hver og oppnevnt sakkyndige i henholdsvis 9 og 10 saker, altså i ca. en tredjedel av sakene – i løpet av et år. Det er mottatt materiale fra 43 tingretter (av totalt 85 i 2004). I alt er det benyttet sakkyndige i 47 saker for disse domstolene. Dersom dette er representative tall, vil det si at tingretten behandler ca. 100 barnevernsaker årlig der det benyttes sakkyndige.

Fra og med 1. januar 2006 er tvistemålsloven endret slik at det ikke lenger er ubegrenset adgang til å bringe barnevernsaker inn for lagmannsretten. Dette må antas å redusere antall sakkyndige erklæringer som er aktuelle å behandle i en eventuell Barnesakkyndig kommisjon. Imidlertid er det sannsynlig at denne begrensning i ankeadgang vil kunne føre til et større press for å få oppnevnt sakkyndige for tingrettene, som da i mange tilfeller vil være den endelige rettsinstans.

Oppsummerende er det grunn til å anta at antallet rapporter som innhentes av barneverntjenesten og legges fram for fylkesnemnda antas å være om lag 250 per år. Antallet sakkyndige rapporter som legges fram for domstolene vil være i underkant av 100 per år. Antallet sakkyndige rapporter som blir innhentet av barneverntjenesten, men som ikke resulterer i at sak fremmes for fylkesnemnda anslår utvalget til å utgjøre 150 per år. Dette innebærer at kommisjonen vil måtte behandle om lag 500 rapporter pr. år. Utvalget ser dette som et maksimumsanslag.

4.4 Hvem kan være fagkyndige/ sakkyndige?

4.4.1 Fagkyndige

De fagkyndige medlemmene i den enkelte sak i fylkesnemndene velges fra faste utvalg av fagkyndige medlemmer oppnevnt av Barne- og likestillingsdepartementet. Oppnevningen bygger på følgende kriterier:

  • Psykologer

    må ha minimum 2 års erfaring fra direkte arbeid med barn, ungdom og familier.

  • Leger

    må minst ha gjennomført 3-årig videreutdanning innenfor området barne- og ungdomspsykiatri.

  • Barnevernpedagoger og sosionomer

    må minst ha 8 års arbeidserfaring fra direkte arbeid med barn, ungdom og familier eller må ha minst 5 års arbeidserfaring fra direkte arbeid med barn, ungdom og familier supplert med minst 3 års relevant videreutdanning.

  • Andre yrkesgrupper med spesiell kompetanse på området barn, ungdom og familier

    Øvrige yrkesgrupper med spesiell kompetanse på området, som f eks kliniske pedagoger eller PPT-rådgivere, kan også søke. De vil bli individuelt vurdert på bakgrunn av utdanning og omfattende arbeidserfaring.

Det stilles ikke formelle krav for å bli engasjert eller oppnevnt som fagkyndig meddommer i retten. Retten har ikke etablert utvalg av fagkyndige meddommere slik fylkesnemnda har.

4.4.2 Sakkyndige

Det stilles ingen formelle krav for å bli engasjert eller oppnevnt som sakkyndig i noen ledd av beslutningsprosessen, fra barnevernet til Høyesterett. Selv om retten får tilsendt liste over sakkyndige registrert med barnevernfaglig kompetanse, kreves det ikke at den sakkyndige står på listen.

For å komme på Barne- og likestillingsdepartementets liste over registrerte sakkyndige stilles det strengere krav enn hva som kreves for å bli med i utvalget av fagkyndige domsmenn. For å komme på listen kreves gjennomført opplæringsprogram for sakkyndige i barnesaker. For å tas opp i programmet må søkeren enten være spesialist i barnepsykiatri eller psykolog med veiledet klinisk arbeid med barn. Se pkt. 5.1.1 og 5.1.2.

Det er utvalgets oppfatning at en sakkyndig utreder bør ha andre kvalifikasjoner enn de rent barnevernfaglige. En erfaren og velkvalifisert barnevernpedagog eller sosionom vil være godt kvalifisert til å gjøre de barnevernfaglige vurderinger som tilligger barnevernet. Hvis det skal oppnevnes sakkyndige, bør det være fordi det kreves kunnskap som ikke forventes å finnes i barnevernet. Ofte vil det dreie seg om spørsmål knyttet til psykologiske og psykiatriske avvik og prediksjoner. Sosionomer og barnevernpedagoger bør derfor ikke kunne gå inn i rollen som sakkyndig utreder.

Utvalgets kartlegging viser at det med få unntak er psykologer som er benyttet som sakkyndige. Barnepsykiatere utgjør under 10 prosent.

4.5 Sakkyndige i tilgrensende roller

Fagpersoner som påtar seg sakkyndigoppdrag i barnevernsaker kan også ha andre, tilgrensende roller/oppgaver. De kan være medlemmer av en eller flere fylkesnemnder for sosiale saker i distriktet hvor de ellers arbeider som sakkyndig, og de kan påta seg oppdrag som fagkyndig meddommer for tingretten og lagmannsretten.

Fra tid til annen kan de samme fagpersonene ha oppdrag med å veilede personale i barneverntjenesten. Slike veiledningsoppdrag kan innebære kortere kontrakter med veiledning eller undervisning i forhold til spesielle avgrensede tema, eller konsultasjon i forhold til en konkret sak. Veiledning kan også innebære langvarige avtaler om generell kompetanseheving og/eller såkalt «prosessveiledning». Prosessveiledning er uklart definert, men kan være veiledning i forhold til internt personalsamarbeid og gruppeprosesser. Det kan også være veiledning i forhold til personalets individuelle utvikling som fagpersoner. Det er ikke uvanlig at veilederen har kontakt med de ansatte i en eller flere barneverntjenester i to timer eller flere per måned, gjennom flere år.

Det er ikke bare barneverntjenesten som ber om konsultasjon og veiledning hos sakkyndige. Også advokater og privatpersoner henvender seg og ber om råd og faglig bistand. Dette kan dreie seg om kortere konsultasjoner og råd «over bordet» hvor det ikke blir ytt honorar, men også omfattende oppdrag hvor den sakkyndige krever timehonorar for konsultasjon på vanlig måte.

I tillegg til å ta oppdrag for barneverntjenesten, fylkesnemnda, domsstolen og private hvor barnevernsaker er tema, kan sakkyndige påta seg oppdrag i barnefordelingssaker. Den sakkyndige kan da bli oppnevnt av domstolen i medhold av barnelovens § 61. Sakkyndigrollen kan da innebære å bistå retten med å megle mellom foreldrene i tvist om fast bosted eller samvær for barn, jf barneloven § 61 første ledd nr. 1, eller å utføre tradisjonelle sakkyndigutredninger etter barnelovens § 61 første ledd nr. 3. Den sakkyndige vil altså kunne opptre i forhold til samme rettsinstans i ulike roller og i forhold til to ulike lover.

4.6 Framtidig tilgang på sakkyndige

Tilgangen på fagpersoner som kan utføre sakkyndigutredninger er begrenset. Dette gjelder særlig i mindre kommuner som ligger langt fra de store byene. Det er dessuten et generelt inntrykk at antallet fagpersoner som påtar seg oppdrag for barnevernet har blitt redusert etter innføringen av ny barnelov. Mange psykologer opplever det som mer attraktivt arbeid å delta i meklingsordningen i tingretten enn å påta seg relativt belastende barnevernutredninger. Den begrensede tilgangen på kvalifiserte fagpersoner kan medføre at sakens behandlingstid i barnevernet og i retten blir forlenget fordi en må vente på at den sakkyndige skal ha tid.

Innenfor psykisk helsevern for barn og unge, i familievernet og ved ulike spesialinstitusjoner for barn innen Barne- ungdoms- og familieetaten, samt ved universiteter og høyskoler, arbeider det i dag mange høyt kvalifiserte fagpersoner, for eksempel spesialister i klinisk barnepsykologi eller barnepsykiatri. Kravene til psykologspesialiteten er økt de siste årene. Hjelp til barn og familier har vært et offentlig satsingsområde over noe tid. Tilgangen på fagpersoner som kan bidra i ulike roller når beslutninger skal tas kan derfor antas å øke.

Antall fagfolk på høyt kvalifikasjonsnivå vil likevel være begrenset og det vil måtte forbli slik at samme personer vil komme til å opptre i ulike roller. Det kan sees som en fordel at de som opptrer som sakkyndige, kjenner til utfordringene som ligger i de ulike rollene og institusjonene. Det kan være et viktig kvalifiserende element. På den andre siden kan alt samarbeid være med på å skape uheldige, ofte uklare bindinger når de samme personene møtes i nye roller.

Utvalget mener at det er en viktig oppgave å motivere flere potensielt kvalifiserte fagfolk til å kvalifisere seg til å mestre oppgaven som sakkyndig. Det kan bidra til at det blir flere som kan dekke de ulike oppgavene som krever særlig fagkyndighet (Se utvalgets forslag om videreutvikling av utdanningsprogrammet – jf kapittel 5).

Utvalget foreslår dessuten, i tilknyting til forslaget om en Barnesakkyndig kommisjonen, at den sakkyndige rapporten skal følges av en selvdeklarasjon. Det kan gi større åpenhet rundt den sakkyndiges opptreden i ulike roller, og få aktørene til å ha oppmerksomhet på dette problemområdet. Forslagene utdypes i kapittel 7.

Til forsiden