Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

Direktoratsboka

En orientering om arbeidet i direktoratene og om direktoratenes forhold til Regjering, Storting og andre forvaltningsorganer.

Utgitt av Administrasjonsdepartementet februar 1993
Trykt i Aktietrykkeriet i Trondhjem, Trondheim 1993
ISBN 82-91080-00-3

1. Innledning

Som en oppfølging av Regjeringens program for fornyelse av Staten, lagt fram ved kgl. res. 22. mai 1987, utga Arbeids- og administrasjonsdepartementet 15. september 1990 «Departementsboka». Boka var ment som en praktisk innføring i enkelte hovedpunkter om departementenes organisasjon og virksomhet. Fordi departementsarbeidet er så nært knyttet til Regjeringens virksomhet og delvis også Stortingets, inneholdt Departementsboka også egne kapitler om departementets forhold til disse to organer.

Departementsboka ble utdelt til alle departementsansatte. Det ble såvidt stor etterspørsel etter boka, at man fant å burde trykke den i nytt opplag våren 1991. Boka kan bestilles fra Statens forvaltningstjeneste, Seksjon trykksakekspedisjon (som dokument P-0811 eller ISBN 82-91080-00-3).

Ettersom Departementsboka ble ansett for å være en nyttig publikasjon både for offentlig ansatte og andre, har Administrasjonsdepartementet funnet det riktig å utgi en ny og

delvis tilsvarende publikasjon, med direktorater og lignende sentraladministrative forvaltningsorganer som emne.

I likhet med Departementsboka er Direktoratsboka ikke ment som noen «instruks». Den gir en del faktiske opplysninger og gjør kort rede for hvordan noen av disse forvaltningsorganer er organisert, og hvorledes virksomheten drives. Det gjelder internt i institusjonen og i forhold til overordnede organer (først og fremst til vedkommende departement samt til Regjering og Storting, eventuelt også til mulig styre eller råd). Vi ser på forholdet til underliggende etat, samarbeidet med andre statlige eller kommunale organer, samt forholdet til publikum og omverdenen ellers.

Som grunnlagsmateriale for boka er hentet inn opplysninger fra ialt ca. 60 institusjoner. 23 av disse har betegnelsen DIREKTORAT i sitt navn, men de øvrige er betegnet TJENESTE, TILSYN, o.l.

De sistnevnte er tatt med i grunnlagsmaterialet fordi de i hovedtrekk fungerer som direktorater. De er antatt å være representative for et utvalg av enda flere lignende organer, seredegjørelsen i kap. 2. 6. Vi bruker derfor i boka stort sett betegnelsen direktorat som fellesnevner. En liste over de institusjonene som vi har sett nærmere på er tatt inn som bilag 1.

Boka gir bare enkelte detaljopplysninger om alle disse direktoratenes arbeidsoppgaver, personale, budsjett osv. Den er ikke ment som noen «oppslagsbok» om direktoratene i forvaltningen. Mer utførlige detaljopplysninger må søkes i andre publikasjoner, som Statskalenderen, statsbudsjettet, direktoratenes årsberetninger o.l.

Det skriftlige materialet som er kommet inn er supplert med enkelte muntlige konferanser. Et utkast til boka har også vært sent vedkommende institusjoner og alle departementene til høring.

Det refereres stort sett bare til forfatter (og årstall for utgivelse av det verk det refereres til) i teksten. Verkets tittel er angitt i litteraturlisten.

Boka er utarbeidet på oppdrag for Administrasjonsdepartementet av tidligere direktør i Samferdselsdepartement, Rolf Normann Torgersen, som også utarbeidet Departementsboka.

Boka kan fås ved henvendelse til Statens forvaltningstjeneste, Seksjon trykksakekspedisjon (postboks 8169 Dep, 0032 Oslo).

KAPITTEL 2 Direktoratet

2.1. Hva er et direktorat?

Et språklig utgangspunkt er at et direktorat er en betegnelse på en enhet som ledes av en direktør. Ellers er det, som vi senere skal se, ulike oppfatninger om hva et direktorat er og om hvordan man skal beskrive direktoratene og deres virksomhet. Men divergensen er ikke stor, selv om praksis og språkbruk er noe ujevn og tilfeldig. I denne boka legger vi til grunn følgende definisjon: Et direktorat er et statlig forvaltningsorgan. Det har sentrale administrative (forvaltningsmessige) og som oftest også andre faglige oppgaver, som er tillagt institusjonen i lov, eller i instruks eller fullmakt iht. lov, og dette kan også omfatte myndighetsutøvelse. Det arbeider med hele landet som virkefelt. Det er ikke integrert i noe departement. Det er likevel direkte underlagt et (eller flere) departementers instruksjonsmyndighet.

2.2. Teorien.

I juridisk og statsvitenskapelig faglitteratur er det flere ulike definisjoner eller beskrivelser av hva et direktorat er. Til å begynne med var det i juridiske framstillinger av statsforfatningsrett og statsforvaltningsrett at man fant anførsler om denne del av forvaltningen. I den første forvaltningsretten som ble utgitt av Morgenstierne i 1912 har han et eget kapittel om det som kalles «sentrale forvaltningsmyndigheter under et departements overledelse og kontroll.» Han påpeker at det er et stort antall av slike myndigheter, «virkende for det hele Land», og de er som regel tillagt en «ikke ubetydelig selvstendig avgjørelsesmyndighet». Noen av dem er utstyrt med et stort over- og underordnet personale (f.eks. Statistisk Centralbureau, Norges Statsbaner og Telegrafstyrelsen). Videre fortsetterMorgenstierne: «I enkelte Tilfælde er Ledelsen af en Forvaltningsgren organiseret som f.eks. Fængselsstyrelsen og Poststyrelsenn. Da disse Afdelingers Chefer kan være udstyret med en lignende selvstændig Afgjørelsesmyndighed som Direktørene for de udenfor Departementerne organiserede centrale Embedsverk, bliver der ingen skarp Grænse mellom disse to ordninger, og i det enkelte Tilfælde kan man være i Tvil, om vedkommende Direktør staar i den ene eller den anden af disse Stillinger (Medicinaldirektør, Landbrugsdirektør, Veterinærdirektør etc.) Det afgjørende Kjendetegn paa, at vedkommende ikke helt og ublandet er Departements-Tjenestemand, maa være, at han i enkelte Embedssager korresponderer med Departementet.»

Dette er den første, mer presise fremstilling i norsk forvaltningsrettslig teori av direktoratsystemet, slik det hadde eksistert i mange år tidligere og som har fortsatt helt til våre dager. Morgenstierne lister forøvrig opp et 40-tall forvaltningsorganer, slik han definerer dem. Om ikke alle av dem kan anses som direktorater etter dagens oppfatning, står dog 14 av dem idag fortsatt med denne status i norsk forvaltning.

Når det gjelder nyere jurdiske forfattere skriver Eckhoff i sin Forvaltningsrett (4. utg. 1992) at et direktorat er et forvaltningsorgan utenfor departementene, som er organisert på lignende måte som disse og har myndighetsutøvelse som en av sine oppgaver. Andenæs er derimot svært knapp. I sin Statsforfatningsrett (1. utg. 1945) nevner han bare direktoratene i en bisetning: «Sentraladministrasjonen består av departementene og en rekke mer eller mindre selvstendige direktorater og råd». Bokas 8. utg. (1990) er like knapp og inneholder samme setning. I sin bok Statsadministrasjonen (1978) definerer Debes, på samme måte som Eckhoff og Modalsli-utvalget, se nedenfor, et direktorat som et forvaltningsorgan utenfor departementene. Men Debes anfører administrative oppgaver istedet for myndighetsoppgaver, og han tilføyer at et direktorat har hele landet som virkefelt. Hverken Eckhoff eller Debes nevner den ulike navnebruken på disse forvaltningsorganene.

I andre verker finner vi ikke direkte og presise definisjoner, men istedet mer generelle beskrivelser. Her vises det til at det brukes ulike betegnelser for disse institusjoner. Deres plassering i forvaltningshierarkiet understrekes. Man regner opp ulike oppgaver osv. Frihagen, Forvaltningsrett bd. I (1977) viser således til at det «under departementene» er en rekke «sentrale embetsverk», som har myndighet til å treffe vedtak på saklig avgrensede områder, som «frittstående» eller «egne» forvaltningsorgan. Noenlunde tilsvarende beskrivelser finner vi også i Christensen og Egebergs Forvaltningslære (1991).

2.3. Komiteutredninger.

Til teorien kan også sies å høre de prinsipielle betraktninger som settes fram i grunnleggende offentlige utvalgs- og komiteutredninger. Etter krigen har det her vært fem viktige utredninger som berører emnet: Den første er Tilråding fra Tollvesenets administrasjonskomite i 1953 ( Hognestad-komiteen). Her finner man en bred drøfting av hva som kalles «norske sentraladministrative direktorater og fagstyrer». Komiteen gir ingen definisjon, men tar utgangspunkt i at det har vært en stigende tendens til å ta opp under statens direkte styre flere og flere fellesoppgaver, som det kreves faglig innsikt for å løse. Dermed har man fått «særskilte sentralforvaltningsgreiner med spesiell fagkunnskap i vegstell, jernbane-, post-, telegraf-, fengsels- og medisinalstell osv. Disse forvaltningsgreiner har i større eller mindre grad fått overdratt sjølstendig avgjerdsmyndighet. Slik delegasjon av myndighet er en absolutt forutsetning for et rasjonelt og effektivt statsstyre i vår tid». Utredningen peker videre på de ulike tilknytningsformer og gjennomgår grundig alle «fagstyrer og direktorater», plassert i tre grupper: a) de som treffer vedtak bare på statsrådens vegne, b) på statsrådens og egne vegne og c) bare på egne vegne. I den første gruppen gjennomgås ialt 11 organer, derav 8 med navnet direktorat, inkorporert i 4 ulike departementer. I annen gruppe settes 13 enheter i 5 ulike departementer og i den siste (»selvstendige») gruppen ialt 26, men også inklusive institusjoner som Norges eksportråd, riksmeglingsmannen, og Statens kornforretning. Komiteens hovedtilråding var opprettelse av et Tolldirektorat, som imidlertid både skulle ha «stor sjølstendig avgjerdsmyndighet», men også virke som en avdeling i Finansdepartementet med tolldirektøren som ekspedisjonssjef. Dette ønsket ikke departementet og man fikk istedet i 1956 et Tollstyre og et Tolldirektorat utenfor departementett.

Innstillingen fra Forvaltningskomiteen ( Wold- komiteen) kom 5 år senere, i 1958. Den gjennomgår også sentraladministrasjonen som bakgrunn for sitt forslag om forvaltningslov og ombudsmannslov. Det pekes på at det gjennom årene har vist seg behov for sentraladministrative organer som kunne stå i en mer fri stilling enn departementene og at «visse forvaltningsområder ble i tidens løp skilt ut og lagt til mer eller mindre selvstendige institusjoner». Men et viktig forhold var også at man på nye forvaltningsområder fant å måtte fravike departementsordningen «hvor den tradisjonelle departementale saksbehandling ikke kan brukes eller passer mindre godt», og hvor man derfor valgte direktoratsformen, f.eks. i det daværende Direktoratet for import- og eksportregulering og Prisdirektoratet. Videre pekes på at man på enkelte områder av statens forretningsdrift etterhvert har valgt en enda friere stilling for institusjoner ved å skille dem ut som egne rettssubjekkter, som aksjeselskap eller i.h.t. egen lov. Ellers gir Wold-komiteen ingen entydig definisjon. Komiteen gjennomgår ialt 30 direktorater og fagstyrer, hvorav ca. 20 er opprettet etter siste krig. Komiteen nytter samme tredeling av institusjonene som Hognestadkomiteen. Woldkomiteen understreker - altså for 35 år siden - at det «rår fremdeles adskillig uklarhet og usikkerhet på dette område». Direktoratene er så viktige at «det er et spørsmål om ikke deres oppgaver i forvaltningen, deres organisasjon og arbeidsordning burde tas opp til særskilt og samlet vurdering». Det er ikke gjort ennå, 35 år etterpå, bortsett fra det som er sagt i innstillingen omtalt i neste avsnitt, og det er fortsatt uklarhet og usikkerhet.

Modalsli-utvalgets innstilling kom i 1970, 12 år senere. Her drøftes også forholdet mellom departementene og hva utvalget kaller «sentraladministrative ytre etater», og spesielt i forhold til organer som både er departementsavdelinger og «mer selvstendige organer». Utvalget sier at det er vanskelig å anvise kriterier som med noenlunde sikkerhet avgjør hvilken kategori man her står overfor. Graden av selvstendighet kan spille en rolle, men like betydningsfullt er hva man velger å kalle enheten, og hvor dens midler er plassert på statsbudsjettet. Ellers understrekes kriteriet hvorvidt et vedtak av en enhet treffes «i statsrådens navn og på hans ansvar» eller på vedkommende enhets ansvar, uansett hva den kalles. Avgjørende er om en leder sender skriv som går fra departementet eller om han i alle saker korresponderer med departementet.

Maktutredningen arbeidet fra 1972 til 1982. I sin sluttutredning i januar 1982, 12 år etter Modalsliutvalget, kom Maktutredningsuvalget i relativt liten grad inn på problemstillinger vedrørende direktoratene. Utredningen påpekte at spørsmålet om organisering i departement eller frittstående direktorat har vært «et av de viktigste og hyppigste stridstemaene i norsk forvaltningshistorie» og det hadde vært en sterk vekst av stillinger i direktoratene fra 1947-77. Mange direktorater hadde ofte bare 'en klientgruppe, var dominert av en profesjon, var ofte store, med monopol på faglig kunnskap, med lange tradisjoner og sterk etatsfølelse, - lite påvirket av premisser utenfra. Men utredningen drøftet ikke reformer i ordningen.

Hermansen-utvalget ga sin utredning 17. mars 1989 (NOU 1989:5), 6 år senere. Dette er det siste større utvalg som har behandlet forvaltningspolitiske emner med en viss tilknytning til direktoratsproblemet. Men utvalget hadde som mandat å se spesielt på de tilknytningsformer som idag nyttes for statlig virksomhet, spesifisert i modellene tradisjonelle forvaltningsorganer, stiftelser, statsaksjeselskaper og særskilte statsselskaper. Utvalget hadde ikke fått i oppdrag å analysere eller vurdere direktoratsformen eller tilsvarende former for organisering av forvaltningen, og da heller ikke spesielt tilknytningsformene mellom departementer og disse organer. Utvalget så på forvaltningsorganenes rettslige og ansvarsmessige forutsetninger, styringsbetingelser, budsjett- og stillingshjemmelsystemet, m.m. Det gir derfor ikke særlige holdepunkter for noe nytt, prinsipielt syn på direktoratene. Men etterssom utvalget prinsipalt tilrår at forvaltningsorganformen bør nyttes ved organisering av statsapparatet, eventuelt med særskilte fullmakter, trekkes det i utredningen opp hovedpunkter for generell tilknytning og styring også for forvaltningsorganer som har direktorats form. Men utvalget tar altså ikke konkret stilling til om denne formen for forvaltningsorganer bør nyttes i framtiden eller ikke.

2.4. Særtrekk ved direktoratene.

Det kan være nyttig å se nærmere på noen viktige særtrekk ved dagens direktorater. Det gjelder deres karakter av

  • statlige organer
  • med sentrale oppgaver
  • som utøver myndighet
  • ikke er noen departementsavdeling
  • er frittstående, men ikke selvstendige
  • og har ulike betegnelser (navn)
2.4.1. Statlige organer.

Et viktig særtrekk er direktoratenes tilhørighet. Hvor hører de hjemme? Direktoratsbegrepet er som nevnt vokst fram av betegnelsen på en direktørs embete eller oppgaver. Det finnes direktører både i statlig, kommunal og privat sektor av samfunnet. Men direktorater finnes i Norge bare i statlig sektor, - det vil med andre ord si at hos oss betyr ordet direktorat at vi har med et statlig forvaltningsorgan å gjøre.

2.4.2. Sentrale oppgaver.

Et annet særtrekk vi kan feste oss ved er et direktorats oppgaver. Hva er det direktoratene gjør? Står de i en spesiell særstilling blandt statsorganene? Her er det viktig å slå fast at et direktorat er ment å ha sentrale administrative oppgaver. For så vidt ligner de på departementene ved å ha et virkefelt som gjelder hele landet. De skiller seg fra organer som bare har et distrikt, en region, en kommune å forvalte.

Det behøver ikke å innebære at direktoratets geografiske plassering må være sentralt, i hovedstaden. Det er flere eksempler på direktorater og lignende organer som er plassert utenfor Oslo:

  • Fiskeridirektoratet i Bergen - Oljedirektoratet i Stavanger - Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern i Tønsberg
  • Bergvesenet, Hovedkontoret, i Trondheim
  • Norges geologiske undersøkelser (NGU) i Trondheim
  • Direktoratet for naturforvaltning i Trondheim
  • Statens kartverk i Hønefoss.

I Norge har slik utflytting gjerne vært et resultatat av distriktspolitiske overveielser og hensyn. Nærhet til brukerne kan ha vært et moment i samband med opprettelsen av Fiskeridirektoratet og Oljedirektoratet, men neppe de tre andre.

I Sverige har man ingen tilsvarende distriktspolitikk som i Norge. Likevel har det gjennom årene, men med ulik vekt, vært en overordnet politikk at så mange forvaltningsorganer (sentrala verk) som mulig burde «utlokaliseres», dvs. plasseres andre steder enn i Stockholm, ikke alltid med hell. Det hendte at ledelsen ble sittende igjen i Stockholm, mens verket lå i Borås.

2.4.3. Myndighetsutøvelse.

Mange direktorater har, og bør etter behov kunne tillegges arbeidsoppgaver som gjelder myndighetsutøvelse Det vil si at Kongen eller departementet etter vanlig delegasjon med hjemmel i lov, forskrift eller instruks, gir et direktorat adgang til å utferdige forbud og påbud og andre bestemmelser av bindende karakter for landets borgere. Vegdirektoratet har slik myndighet når det gjelder trafikken og Prisdirektoratet når det gjelder prisregulering og -kontroll. Myndigheten kan omfatte retten til å avgjøre klagesaker. Ved delegasjon kan det også gis hjemmel til ikke bare å utøve myndighet i henhold til gitte bestemmelser, men også til å utferdige generelle forskrifter og andre regelverk.

Men det finnes også direktorater og direktoratslignende institusjoner som ikke er tillagt myndighetsutøvelse. Eksempler på dette er Statskonsult og STIL (Statens tilsynsinstitusjonar i landbruket).

2.4.4. Direktoratet er ikke en departementsavdeling.

Det synes idag alminnelig akseptert at et direktorat ikke bør være (eller gjøres til) en integrert del av et departement. Dette bør nå være regelen, selv om en institusjon er ment å skulle ha sentrale oppgaver, som vil omfatte hele landet. Likeså bør det være uten betydning at institusjonen ligner på et departement, f.eks. er organisert med sterke hierarkiske trekk, og i sin saksbehandling og sine oppgaveløsninger ikke skiller seg meget fra et departement.

Men slik har man ikke alltid sett på det i norsk forvaltnings- praksis. I mange år var det i systemet direktorater som hadde en organisatorisk plassering «i» og samtidig «utenfor» et departement. Det betød at på noen saksområder opptrådte direktoratet som en departementsavdeling ville gjort. Utgående brev i slike saker ble undertegnet på vegne av statsråden (etter fullmakt). For andre saksområder kunne direktoratet ha en myndighet som var direkte lagt til direktoratet i en lovbestemmelse.

Slike saker avgjorde direktoratet på egne vegne. Utgående brev kunne undertegnes av direktøren eller de som han hadde gitt fullmakt til det. I slike saker brukte direktoratet sine egne brevark. Til intern kommunikasjon brukte de ansatte notater, som dog ikke gikk lenger enn til direktøren. Måtte departementet likevel inn i bildet, skrev direktoratet brev til departementet og la notatet som bilag, selvom man satt i samme hus. Mellom Vegdirektorat og Samferdselsdepartement kunne det således omkring 1960 hvert år gå 800 brev, men i tillegg ble det sendt over 1000 notater. Ellers viser vi til kap. 3.1. og 3.3. nedenfor.

2.4.5. Direktoratenes «frihet».

I mange år har det vært diskusjon om direktoratenes formelle status med utgangspunkt i to adjektiver: Skal direktoratene være «selvstendige»? Skal direktoratene være «frittstående»?

I diskusjonen er det lagt ulikt innhold i to ordene. Dersom en departementsavdeling gjøres til et eget forvaltningsorgan blir enheten nok fristilt, dvs. den tar med sine saksområder og sitt personale og føres ut av departementet, får f.eks. en annen adresse eller ihvertfall andre telefonnummere, den får spesielle fullmakter osv. Den står «på egne ben» og lever «utenfor» sitt departement. Men enheten blir ikke dermed selvstendig i den forstand at den f.eks. har sine egne inntekter og utgifter til egen disponering, «frigjort fra statsbudsjettet» (som noen har sagt) og kan treffe avgjørelser uten overordnede rammer eller inngrep.

Men noen selvstendighet i egentlig forstand har Regjeringen antakelig aldri hatt til hensikt å etablere ved de utflytninger som er gjort, selvom det kan ha vært en bihensikt å markere avstanden fra departementet. Derfor er uttrykket «selvstendige direktorater» misvisende, selvom noen institusjoner i kraft av myndighet tillagt i lov eller i instruks eller på annen måte treffer visse avgjørelser på egen hånd, og m.a.o. har har en viss selvstendighet i forhold til dette spesielle rettsgrunnlaget. Dessuten vil departementet i prinsippet ha sin instruksjonsrett, også hvor direktoratets myndighet er gitt i lov. Og Stortinget kan i lovs form uttrykkelig avskjære departementets instruksjonmyndighet og dermed påvirke ansvarsforholdet se ndf. under avsnitt 4.11 Men det vil nok kunne oppstå grensetilfeller eventuelt på politisk grunnlag, med spørsmål om hvor langt instruks-myndigheten rekker. Og det vil kunne anføres at når man først hhar valgt å skille direktoratet ut fra et departement bør det også ha størst mulig «selvstendighet» (rettere: frihet) i forhold til sitt fagområde. Her vil politiske omstendigheter lett kunne få innvirkning på problemstilingen.

Det synes for tiden å være en noenlunde fast forvaltningspraksis her. Man forsøker også å være konsekvent i språkbruken og enten omtale direktoratene utenfor departementene som «frittstående» og ikke «selvstendige», eller bare stilltiende forutsette at idag er alle frittstående, unntatt Fengselsstyret (se nærmere kap. 3.2).

Et eksempel på et tiltak for å skape klarere linjer har vært endringer vedrørende det tidligere Statens personaldirektorat. Dette har alltid vært en departementsavdeling, på linje med andre avdelinger, først i Finansdepartementet, senere i Lønns- og prisdepartementet, så i Forbruker- og administrasjonsdepartementet, også etter at dette var døpt om til Arbeids- og administrasjonsdepartementet. Ved lederskiftet i direktoratet i 1990 fant man så at det burde skifte navn. Det ble derfor omdøpt til Arbeidsgiveravdelingen. Kort etter ble en annen avdeling med betegnelsen Statens informasjonstjeneste, men med direktoratslignende oppgaver, ført ut av departementet. SI beholdt sitt navn etter utflyttingen. Noe formelt vedtak om at utflytningen av SI også skulle innebære at det nå var gjort til et frittstående direktorat, ble ikke truffet. Forøvrig ble begge institusjonene sittende i sine lokaler og med stort sett med sammme personale og arbeidsoppgaver, dog slik at opplæringsvirksomheten i Statens personaldirektoratet ble flyttet til Statskonsult, som også ligger under samme departement.

2.4.5. Direktoratenes ulike navn.

Ikke alle direktorater kalles direktorater. Det har vært ulik praksis når det gjelder å navngi direktorater og direktoratslignende forvaltningsorganer gjennom årene. Mange av de forvaltningsorganer som er opprettet og hvis virksomhet er i samsvar med de hovedtrekk vi har anført ovenfor, er - av ulike grunner - ikke kalt direktorater. De har forskjellige betegnelser som f.eks. «forvaltning», «tilsyn», «tjeneste», «sentralbyrå», «sentralenhet» og «verk». Hvorfor de ikke er kalt direktorat er vanskelig å si. I Sverige brukes ikke direktoratsbetegnelsen, og man sier istedet «sentrala verk» Men heller ikke der er man konsekvent og flere verk heter noe annet, som f.eks. styrelse, inspektion og nämnd. I noen tilfelle kan kanskje de bestemmende personer ha funnet ordet direktorat psykologisk uheldig, og tror at det kan oppfattes som om vedkommende forvaltningsorgan først og fremst skal dirigere (Debes). Nesten alle disse institusjoners ledere kalles likevel direktør eller administrerende direktør, - men en har tittelen «styrer» (tidligere Statens skogfrøverk), og en annen tittelen «mester» (bergmester, sjef for Bergvesenet).

2.5. Institusjoner som ikke er direktorater.

Flere institusjoner har i hovedsak andre arbeidsoppgaver enn de rent forvaltningsmessige, og bruker tildels andre arbeidsformer. De står således i grupper for seg. Det gjelder f.eks. utvalg, råd, nemnder og også ombud. Andre institusjoner er statens bedrifter, 100% statseide aksjeselskaper (10) og statsselskaper organisert etter lov 25. juni 1965 eller med hjemmel i særlov (4), statlig organiserte stiftelser (20) og statsforetak etter lov 30. august 1991 nr. 71, (4), samt et 20-tall stiftelseslignende organer og forvaltningsorganer, med særskilte fullmakter underlagt statens avtaleverk på personalområdet. (Kilde: NOU:1992:11, s. 34).

I den senere tid er Direktoratet for statens skoger omgjort til statsforetaket Statskog, Statens bygge- og eiendomsdirektorat til statsbedriften Statsbygg, Norsk Medisinaldepot fra statsbedrift til statsaksjeselskap og Medinova til statsforetak. På den annen side fant man, da det oppsto behov for omorganisering og styring i utdanningssektoren, at et utdanningsdirektorat utenfor departementet ikke var noen hensiktsmessig modell, sett i forhold til endel viktige styringsprinsipper som departementet ønsket å legge til grunn (se St. meld nr. 37 for 1990-91 og St.prp. nr. 75 for 1991-92). Istedet ble andre institusjoner etablert.

Finansinstitusjoner er en gruppe for seg. Forsknings- og undervisningsorganer en annen, likeså de fleste institutter. Man kan velge andre grupperinger. Ulike organer for geistlighet, rettsvesen og forsvar må anses som særlige forvaltningsorganer i denne sammenheng. Det samme gjelder sykehus og andre helseinstitusjoner, museer og gallerier, riksmeglingsmannen o. a.

Utviklingen med omorganiseringer og endrede tilknytningsformer mellom statlige virksomheter vil nok fortsette. Kanskje dukker det også opp helt nye former på tvers av de foreliggende utredninger og tilrådinger.

Uten å gå nærmere inn på prinsipielle betraktninger her, har vi funnet at den overveiende del av de institusjoner som er nevnt ovenfor ikke bør anses som direktorater i egentlig forstand, og vi har derfor ikke vurdert deres virksomhet i denne boka, se nedenfor kap. 2.6

2.6. Direktoratsbokas grunnlagsmateriale.

I denne boka har vi tatt utgangspunkt i dette grunnsynet. Men vi har måttet bruke et visst skjønn. Vi har bare sett på et begrenset utvalg av de kanskje 70-80 institusjoner som man kunne regne opp. Maktutredningen (1982) antyder f.eks. 67 ulike sentraladministrative institusjoner. Lægreid og Roness (1983) behandler ialt 72, og tar da med både ombud, råd og fonds. Buchalik (1990) går ut fra definisjonen hos Eckhoff (tidl. 1982, nå 1990) og Tilråding I fra Tollvesenets administrasjonskomite (1948) og regner opp 78 direktorater i sin utredning.

De fleste av de organer som er nevnt i forrige avsnitt har vi ikke sett nærmere på. Men noen institusjoner befinner seg i en gråsone, og vi har derfor bedt om opplysninger fra forvaltningsorgan som synes å stå i en slik mellomstilling, også slike med navn som «institutt» og «råd». Vi har her også tatt med noen institusjoner med egen fagbetegnelse som f.eks. Produktregistret, Riksantikvaren, Norges geologiske undersøkelser (NGU) og Det norske meteorologiske institutt.

For Landbruksdepartementet valgte vi først de 5 institusjoner som er listet opp i bilag 1. En gjennomgang av direktorater og liknende institusjoner med egne budsjettkapitler på statsbudsjettet er tatt inn i bilag 2. Der er Statens skogfrøverk og Veterinærinstituttet ikke med, derimot Reindriftsadministrasjonen, Statens næringsmiddeltilsyn og Statens tilsynsinstitusjoner i landbruket (som ikke var med i utvalget i bilag 1). Landbruksdepartement har påpekt at departementet ikke lenger har ansvaret for et eget direktorat, etter at Direktoratet for statens skoger er gjort til statsforetak. Departementet peker videre på at av underliggende institusjoner har ialt 3: Reindriftsadministrasjonen, Statens tilsynsinstitusjoner i landbruk (STIL) og Statens næringsmiddeltilsyn store likheter med direktorat. Under høringen har likeledes Utenriksdepartementet anført at Skipsregistrene bør tas med ii fortegnelsen.

Det må understrekes at denne boka ikke tar sikte på å gi noen fullstendig liste over alle sentraladministrative institusjoner. Her viser vi til Norges statskalender. Oppregningen i Bilag 1 og 2 er bare ment som hjelpemidler, ikke som samlet oversikt.

Grunnlaget for denne boka er derfor først alle de 23 forvaltnings- organer som idag har betegnelsen eller navnet direktorat, enten uttrykt som «Direktoratet for...» et bestemt saks- eller fagområde, eller med sammensatt kortbetegnelse, som f.eks. Arbeidsdirektoratet, Rusmiddeldirektoratet, Vegdirektoratet, osv.

Dernest er også endel institusjoner uten navnet direktorat sett på (ialt 36). De er tatt med i grunnlagsmaterialet etter sine arbeidsoppgaver, sin størrelse, etc. og er listet opp sammen med direktoratene i bilag 1, gruppert etter ansvarlig departement.

KAPITTEL 3 Historikk og prinsipper

3.1. Historikk.

En relativt inngående redegjørelse om direktoratenes historie i norsk forvaltning finner man i Benum (1983), Maurseth (1979), Tønnesson (1979), Debes (1980) og Steffens (1915). En kortfattet oversikt har Christensen (i Egeberg og Christensen 1992).

Det dreier seg om flere faser eller bølger i den historiske utvikling, og flere «modeller» med ulike betegnelser:

  • direktorater i departementene («dansk» løsning)
  • direktorater utenfor departementene («svensk» løsning)
  • direktorater i og utenfor departementene («norsk» løsning)
3.1.1. Språkbruken - Directeur, Directoriat, Direction.

Direktoratene har lange røtter i norsk forvaltning, men egentlig begynte de med direktørene. Ved kgl. res. allerede 18. mai 1814 ble det første direktørembete opprettet. Innehaveren skulle ha «Overtilsyn med hele Rigets Politie, som skal bære Navn af General-Politie-Directeur og have directe Referance til Kongen». Embetet forsvant dog i stillhet da innehaveren (Diriks) ble utnevnt til professor og senere statsråd høsten 1814. Det var nærmest grunnlovsstridig at en direktør skulle ha direkte referat til Kongen, utenom regjeringen.

Noen år senere var landet kommet seg på fote og begynte å ekspandere i næringsliv og investeringer. Dette fikk følge for statsforvaltningens organisering. De første skritt tok man for innenlandsk samferdsel. I Tønsberg hadde det siden 1813 vært to inspektører for henholdsvis havnesaker og kanalsaker. Embetenes innehavere ble gjort til «Directeurer» og flyttet til Oslo. Det var de første spirer til direktorater, - men de ble ikke betegnet som sådanne. Den neste samferdselssektor som ekspanderte var telegrafvesenet, som fikk sin direktør i 1855 og jernbanene fikk sin i 1865.

I 1864 ble opprettet et nytt embete som «Vejdirecteur». To år senere fikk vegdirektøren hjelp ved at Regjeringen opprettet et embete som «Contorchef ved Vejdirectoriatet». Det var såvidt ses første gang direktoratsnavnet ble brukt i Norges Statskalender og betegnelsen ble nyttet i kalenderen fram til 1895. Da ble kontorsjefembetet gjort om til overingeniørstilling ved «Veidirektørkontoret», og betegnelsen «Veidirektørkontoret» ble brukt helt til 1923. I listen over de ansatte ved dette kontoret anførte kalenderen at «Veidirektørkontorets Sekretærer og Assistenter lønnes efter det for Departementsfunksjonærer gjeldende Regulativ». Veidirektoratets navn ble ikke anvendt igjen før i kalenderen for 1924. Helt fram til 1. verdenskrig var det Veidirektørens budsjettforslag som ble drøftet i budsjettproposisjonen til Stortinget (det ble ikke kalt Veidirektoratets forslag).

En annen variant i språkbruken var jernbanen, der man tidlig etablerte hva man senere kalte et fagstyre. Man ønsket også politisk innsyn og kontroll fra Stortingets side. Ved siden av jernbanedirektøren ble det derfor satt et styre, betegnet «Direction» (eller styre).

3.1.2. Første fase. 1840-1880.

Som nevnt var det omkring midten av forrige århundre at Norges forvaltning ble søkt effektivisert bl.a. ved opprettelse av spesialiserte faginstitusjoner som forvaltningsorganer og plassert utenfor departementene. Havnedirektørene og kanaldirektøren er alt nevnt. Eckhoff lister videre opp 10-12 «direktorater» som opprettet i tiden fram til 1877:

1847 Kanaldirektoratet, senere avviklet, inngikk i NVE
1847 Havnedirektoratet, senere avviklet, inngikk i Kystdirektoratet
1855 Teledirektoratet, nå avviklet
1858 Norges Geologiske Undersøkelser
1864 Vegdirektoratet
1865 Jernbanedirektoratet, senere avviklet, inngikk i NSB
1874 Skogdirektoratet, senere avviklet, inngikk i Landbruksdeptet
1875 Riksarkivet
1876 Justerdirektoratet, nå Direktoratet for måleteknikk
1876 Statistisk sentralbyrå
1877 Trafikkdirektoratet, senere avviklet, inngikk i NSB
1877 Landbruksdirektoratet, senere avviklet, inngikk i Landbr.dep.

Fem av disse direktorater eksisterer også idag. De er frittstående og med arbeidsoppgaver som nok er økt i omfang, men som i sine hovedtrekk ikke er vesentlig endret.

Christensen (og Maurseth) peker på at direktoratsløsningen også var begrunnet i departementsjuristenes dominans og ønsket om å styrke faglig ekspertise utenfor departementene (den «svenske» løsning). Etterhvert ble det også behov for å styrke faglig kompetanse i departementene og man fikk sakkyndige som ledere av egne avdelinger (den «danske» løsning), f. eks. for skole- og medisinalforvaltningen i 1850-årene.

Oversikten ovenfor viser at en ny «bølge» frittstående direktorater kom i 1870-årene. Med bakgrunn i Stortingets kamp mot kongemakt og regjering, håpet man at frittstående forvaltningsorganer ville minske mulighetene for styring fra Regjeringens side. Omkring 1880 var det ialt 12 direktorater, hvorav alle unntatt en var frittstående.

3.1.3. Annen fase 1880-1914.

I perioden 1884 til 1914 ble det bare opprettet 6 nye direktorater. Blant annet fikk Riksarkivaren i 1904 utvidet sitt ansvar fra bare å bestyre Riksarkivet til å bestyre hele etaten Arkivverket. Etter at vi fikk parlamentarismen, fikk nemlig Stortinget et annet grunnsyn på formene for Stortingets kontroll av Regjeringen og den utøvende makt. Det var derfor ikke lenger ansett som så viktig å unngå at fagfolkene i forvaltningen ble for nær knyttet til departementene. Disse institusjoner hadde tidligere vært ledet av jurister som embetsmenn og som statsråder. Etter 1884 vokste Stortingets innflytelse og løsningene gikk mer ut på at departementene ved statsrådene skulle stå ansvarlige for de ulike fagområdene. Derved kunne Stortinget gjøre ansvar gjeldende overfor den politiske ledelse i departementene. Man så ikke noe uheldig i at man fikk «dobbeltordninger» med direktorater som avdelinger i departementene. Denne ordningen (den «norske») ble således løsningen i det nyopprettede Landbruksdepartement i 1900. De eksisterende direktører i Indredepartementet (landbruksdirektøren fra 1871, skogdirektøren fra 1874 og veterinærdirektøren fra 1892) ble da overført til Landbruksdepartementet, «hvor de ved Siden af sine Forretninger som Direktører tillige skulle overtage Bestyrelsen av hvert sitt Kontor». Disse kontorer ble senere omgjort til direktorater i departementet, og atter igjen (i 1980) omgjort til avdelinger, mens lederne fortsatt betegnes direktører!

3.1.4. Tredje fase 1914-1939.

Under 1. verdenskrig ble det opprettet noen såkalte «krisedirektorater», som senere ble avviklet. I 1920 var tallet på direktorater økt til 29. Etterhvert ledet bl. a. den økonomiske nedgangstid til ny diskusjon om direktoratsorganisasjonen. Det kom til harde drøftinger mellom direktoratenes ledere, representert bl. a. ved den såkalte «Riksdirektørenes forening» (stiftet i 1896) på den ene side og Stortingets «øksekomite» på den annen. En livlig skildring av konflikten gir bl. a. Debes (1978) og Christensen (1992). Vi kan ikke gå nærmere inn på saken her. Et viktig poeng var at direktoratene fortrinnsvis burde inkorporeres i departementene. Det ble konkret foreslått at det skulle gjøres med 12 direktorater, og skjedde også med halvparten av disse i løpet av 1920- årene. Men det ble aldri mer enn en fjerdedel av alle direktoratene som fikk en slik organisasjonsløsning (Christensen 1992).

3.1.5. Fjerde fase 1945-1992.

Også under 2. verdenskrig fikk man krisedirektorater, som imidlertid forsvant etterhvert. Men effektivisering av statsforvaltningen ble tidlig tatt opp. I Rasjonaliseringskomiteen (R-komiteen) med Jens Chr. Hauge som formann drøftet man sentraladministrasjonens organisering, arbeidsbelastningen for statsrådene, opprettelse av et rasjonaliseringsdirektorat, og offentlig forretningsdrift, Når det gjaldt forholdet mellom departement og direktorat ble det vist til ordningen i Sverige, med små departement og store verk. Synspunktene fikk ikke umiddelbart gjennomslag. Først i 1955 ble det, trolig på initiativ av Hauge, gjennomført konkrete tiltak for å avlaste statsrådene ved opprettelse av departementsrådsembeter. Samtidig fikk statssekretær Karl Trasti og statsråd Mons Lid i Finansdepartementet, med utgangspunkt i Hognestadkomiteens forslag (se foran kap. 2. 3.), gjennomført opprettelse av et frittstående tolldirektorat i 1956 istedet for en tollavdeling i Finansdeparttementet.

Deretter kom en ny bølge av direktorater. I alt 22 ble opprettet fra 1956 til 1987. Ett av dem, Jorddyrkingsdirektoratet, var utskilt fra Landbruksdepartementet. Det ble etter 10 år ført tilbake dit og som enhet nærmest helt avviklet. Samme skjebne led forøvrig Hotell- og Turistdirektoratet, som ble opprettet av Samferdselsdepartementet allerede i 1946, og siden vandret ut og inn av dette departement inntil det ble overført til Næringsdepartementet og nå er en seksjon i Prosjekt- og tiltaksavdelingen i NOE. Direktoratet for sjømenn som ble opprettet i 1962 er nå under avvikling. Direktoratet for statens skoger er omdannet til statsforetak, og Statens bygge- og eiendomsdirektorat er omdannet til forvaltningsbedrift.

Helsedirektoratet og Legemiddeldirektoratet er under omorganisering. Teledirektoratet blir avviklet fra 1. januar 1993. Istedet etableres en tre divisjoner for telenettet, de private markeder og bedriftsmarkedet. Dette kalles en «matriseorganisasjon», og toppledelsen er nå betegnet Televerket, sentraladministrasjonen. Denne har også sentrale staber overordnet divisjonene. I tillegg vil telegruppen bestå av en rekke hel- og deleide selskaper, samt en divisjon for etablering av nye virksomhetsområder, se St.meld. nr. 67 for 1991-92, jfr. Innst. S. nr. 25.

Direktorater opprettet 1956-1987.

1956 Toll (senere toll- og avgift) 1972 Olje
1957 Jorddyrking, fra 1967 tilb. i LD 1973 Legemiddel, under omorg.
1957 Statens skoger, nå SF 1974 Forurensningtilsyn
1960 Bygge- og eiendom 1974 Kyst
1960 Sivilforsv. nå Dir. f. siv. beredskap 1979 Forv.tj., nå Statens forv.tjeneste
1961 Sjømenn, under avvikl. 1980 Datatilsynet
1962 Utvikl. hjelp (i deptet 1983-88) 1985 Brann- og eksplosjonsvern
1962 Sjøfart 1985 Bygningsteknisk etat
1964 Luftfart 1986 Kart
1965 Vilt og ferskv.fisk, nå Naturforv. 1986 Teleforvaltning
1968 Edruskap, nå Rusmiddel 1987 Utlending

Oversikten viser at det har vært en forholdsvis stabil praksis med å opprette nye direktorater. I 1950-årene ble det etablert 4, i 1960-årene 7, i 1970-årene 6 og i 1980-årene også 6.

3.1.6. Framtiden.

Idag ser vi imidlertid trangere økonomiske tider, økte offentlige underskudd og sterke ønsker om effektivisering og omstilling av offentlig sektor. Dette kan føre til en endret praksis når det gjelder å opprette direktorater. Det kan endog tenkes at pendelen svinger tilbake slik at større oppgaver igjen blir lagt til departementene. Men endog så sent som i 1988 ble NORAD, fra å være gjort til en «departementsavdeling», ført ut som frittstående direktorat, med den begrunnelse at bistandsforvaltningen skulle gjøres mer rasjonell og målrettet. «Et organisatorisk skille mellom departementsoppgaver og direktoratsoppgaver legger forholdene bedre tilrette for målstyring av bistandsinnsatsen enn når utforming av bistandsinnsatsen og iverksetting er samlet i ett organ» (St.pr. nr. 130 for 1987-88). Legger man imidlertid oppgavene til departementene harmonerer det antakelig ikke så godt med ønsket om å styrke departementenes funksjoner som sekretariat for politisk ledelse.

En annen løsning kan være å overføre flere oppgaver til ytre etat (enten lokalt, eller eventuelt regionalt), ut fra tanken om å redusere forvaltningsnivåene. Dette er under overveielse bl. a. i Finland. Et mulig EF-medlemskap kan også komme til å ha innvirkning på denne utviklingen.

Det er grunn til tro at i tiden framover, ihvertfall til århundreskiftet, vil Staten som hovedregel organisere sin virksomhet på grunnlag av forvaltningsorganer, dvs. at forvaltningsorganer (inklusive direktorater) blir den dominerende form av statlig virksomhet. Her kan det vises til Hermansen-utvalgets innstilling og til den siste forvaltningsmeldingen (St.meld. nr. 35 for 1991-92, s. 33. Se også Innst. S. nr. 63 s. 16)

3.2. Særlig om Helsedirektoratet, Fengselsstyret og planene om et Politidirektorat.

Noen eksempler fra de senere år er interessante. Det gjelder Helsedirektoratets skjebne på bakgrunn av tidligere omorganiseringer, forsøket på å reformere Fengselsstyret og diskusjonen omkring forslaget om å opprette et politidirektorat,

  • a) Helsedirektoratet. Helsesakene, dengang kalt sundhetssakene, pendlet etter 1814 mellom flere departementer: Opprinnelig ble sakene lagt til 3dje Departement, gikk over til Kirkedepartementet, så til Indredepartementet og til Justisdepartementet, inntil de i 1913 endelig havnet i Sosialdepartementet. Hver flytting hadde sine spesielle begrunnelser, som tildels var sammenfallende, men ikke alltid.

    Men allerede i 1875 ble en medisinaldirektør ansatt i det daværende departement, med myndighet til selvstendig å avgjøre saker i h. t. sin instruks. I 1891 ble imidlertid medisinaldirektøren plassert utenfor departementet og med ny instruks. Utrolig nok var det personale som skulle tjenestegjøre ved «medisinaldirektørens kontor» fremdeles ansatt i Justisdepartementet og var det fram til 1899. Dobbeltordningen gjaldt fram til 2. verdenskrig, tilslutt med henholdsvis 3 kontorer i Sosialdepartementet og 2 kontorer i Direktoratet for det sivile medisinalvesen. Under krigen arbeidet Karl Evang, utnevnt som medisinaldirektør i 1938, for en sammenslåing. Regjeringen i London besluttet ved kgl. res 28. 11. 1942 at de to enheter skulle slås sammen. Ved en resolusjon 15. september 1944 ble sammenslutningen oppløst igjen og den tidligere ordning gjenopprettet. Men en kgl. res. 8. mai 1945 om midlertidig ordning av sentraladministrasjonen etter frigjøringen gjeninnførte ordningen med et Helsedirektorat. Direktoratet ble en egen avdeling i Sosialdepartementet og skulle - som det het i resolusjonen av 1942 - legge sine saker frem «direkte for Sosialministeren». Den endelige formalisering skjedde først ved kgl. res. 12. mars 1948. Ordningen varte fram til det ved kgl. res. 8. juli 1983 nr. 1255 ble bestemt at den sentrale helseforvaltning skulle omorganiseres og at det skulle opprettes en helseavdeling i Sosialdepartementet og et Helsedirektorat under Sosialdepartementet.

    I 1992 ble det så igjen fremsatt planer om en reorganisering av helsetjenesten, der Helsedirektoratet i hovedtrekkene skulle falle bort (se Ot.prp. nr. 43 for 1991-92 av 6. mars 1992). Man ville, som det heter i proposisjonen, effektivisere den statlige helseforvaltning, hindre overlapping, sikre enklere rutiner for samordning og samarbeid, skape en klarere styringsstruktur og mer systematisk organisering av faglig kompetanse. Det skulle etableres to nivåer i forvaltningen, uten noe sentralt direktorat, men opprettes flere sentre for forebygging, helsetjenestekompetanse m.m. Fylkeslegene skulle knyttes direkte til departementet. En ny Helsetjenesteavdeling og en Forebyggingsavdeling skulle opprettes i Sosialdepartementet. Stortinget godtok ikke dette, (møte 15. juni 1992). Direktoratet ble fortsatt stående utenfor Sosialdepartementet, men nå med nytt navn, Statens helsetilsyn. Departementet arbeider videre med omorganiseringen.

  • b) Fengselsstyret må karakteriseres som et direktorat, selvom det ikke bærer navnet, bl. a. fordi det er direkte tillagt myndighet etter fengselsloven av 1958. Det gjelder avgjørelser om de innsattes behandling, løslatelse, gjeninnsettelse, og overføring fra en behandlingsform til en annen, samt klagebehandlingen. Slike vedtak hadde departementet ment «burde treffes av en faglig sentralmyndighet og ikke av departementet». Det var «naturligere» at disse saker ble avgjort på det embetsmessige plan enn det politiske, sa Fengselsreformkomiteen så sent som i 1956, - som grunnlag for fengselsloven av 1958. Slik hadde også ordningen vært siden den første fengselsloven av 1903.

    Fengselsstyret er derfor en del av Avdelingen for kriminalomsorg - eller uttrykt slik at det er denne avdeling i en annen kappe, der Styrets leder (ekspedisjonssjefen) vet når han, f.eks. i.h.t. fengselsloven, treffer en avgjørelse på eget ansvar, og når han handler som avdelingssjef og som departementsembetsmann på statsrådens ansvar («etter fullmakt»). Han vil også sørge for at vedtakene går ut av huset på to ulike brevark: Fengselsstyrets ark og Justisdepartements ark.

    Justisdepartementet forelo en endring av fengselsloven i Ot.prp. nr. 40 for 1988-89 og fremholdt at denne organisasjonsform burde avvikles.

    Ot.prp. nr. 40 var fremsatt av justisminister Helen Bøsterud sent i vårsesjonen 1989, og Justiskomiteen vedtok ikke-behandling 25. mai 1989. Ved valget høsten 1989 ble regjeringen Brundtland II avløst av regjeringen Syse, og proposisjonen ble ikke fremsatt på nytt (noe som er forutsetning for behandling). Istedet ble det kort etter fremmet en ny Ot.prp. om fengselsloven, men da uten forslag om endringer i Fengselsstyrets organisering.

    Dermed er Fengselsstyret fortsatt i en dobbeltstilling, og er unntak fra nåværende forvaltningspraksis m.h.t. plassering av direktorater.

  • c) Politidirektoratet. Under krigen ble det i London etablert et embete som Rikspolitisjef under Justisdepartementet og ordningen fortsatte en kort tid etter frigjøringen. Deretter ble den sentrale politiadministrasjon lagt til en avdeling i Justisdepartementet.

    Det viste seg etterhvert at arbeidsoppgavene økte vesentlig og opprettelsen av et Politidirektorat kunne bety en avlastning av departementet og en effektivisering av tjenesten. Rikspolitisjefen fra 1945, Andreas Aulie, som var blitt Riksadvokat, ble i 1966 oppnevnt som leder av et utvalg som skulle vurdere en reform. Aulie-utvalgets tilråding ble lagt fram i 1970 og Justisdepartementet fremmet, under Korvald- regjeringen), Ot.prp. nr. 60 for 1972-73 om endring i politiloven, basert på opprettelse av et direktorat.

    Det oppstod bred diskusjon om forslaget og betydelig politisk tvil om det ikke var betenkelig å etablere et slikt direktorat. Justiskomiteen i Stortinget vedtok ikke-behandling av proposisjonen 21. mai 1973. Etter valget høsten 1973 tiltrådte regjeringen Bratteli, som valgte ikke å sette fram den omhandlede lovproposisjon på nytt. Derved falt forslaget bort.

    De administrative vanskeligheter med å ha en politiadministrasjon i departementet var fortsatt tilstede, selvom man i en periode prøvde å løse problemene ved å opprette både en Politiavdeling I og en Politiavdeling II i departementet. I 1991 nedsatte justisministeren en interdepartemental styringsgruppe for å utrede spørsmålet på nytt. Gruppen foreslo å opprette, ikke et direktorat, men et lignende organ som skulle betegnes PSF (Politiets sentrale forvaltning). PSF var ikke forutsatt å skulle ha myndighetsoppgaver av operativ, politifaglig karakter.

    Justisdepartementet anfører i St. prp. nr. 1 for 1992-93 at styringsgruppens forslag ble «lagt tilside». Justisdepartementet tilføyer at «svakhetene med dagens sentrale politiorganisering er dermed fortsatt uløste. Hovedproblemet er avdelingens sakmengde som fører til at man ikke får frigjort tilstrekkelig tid og oppmerksomhet spesielt til rollen som sekretariat for politisk ledelse og etatsleder for ytre etat.» Men departementet vil i 1993 fortsatt arbeide for å bedre den sentrale politiledelses arbeidsbetingelser.

3.3. Prinsippdiskusjonene.

Redegjørelsen foran viser at spørsmålet om et forvaltningsområde skal ligge i et departement eller et direktorat har vært diskusjonstema i snart 150 år. Debes (Statsadministrasjonen s. 41) ser det som et av de få spørsmål i norsk forvaltnings historie som har preg av dramatikk. Han understreker at departementets styringsrett alltid kan beholdes, departementet kan alltid bestemme hvilke saksområder og fullmakter som skal overføres, departementet kan lage detaljert instruks og retningslinjer, det kan føre kontroll og det kan kontrollere om målene nås og om resultatene blir som forutsatt. Hvorfor blir det derfor noe problem?

Faktisk bruker også departementene (Regjeringen) disse virkemidler når et direktorat opprettes eller dets status endres. Likevel har man i mange tilfeller ikke kunnet unngå at det blir debatt og endog også dramatiske situasjoner, både før, under og etter at et vedtak om omorganisering er truffet, eller eventuelt ikke blir truffet.

Prøver vi å analysere dette nærmere, ser vi at flere spesielle omstendigheter har virket og vil også som regel virke inn. Det gjelder personer, politikk, praktiske forhold, fag- og interessekonflikter. I vår tid, mer enn tidligere, kommer også mediene inn i bildet.

Personenes rolle ligger ikke alltid klart i dagen, men vil ofte være hovedroller. Det kan gjelde sterke personligheter, i en maktkamp med andre av samme kaliber, som vil flytte grenser for revirer og styrke egne posisjoner. Omvendt kan det være ønsker om å flytte på for sterke personligheter. Endelig kan det oppstå behov for å rokere personer som anses svake eller hvis resultater ikke anses gode nok, slik at det også blir nødvendig å foreta organisasjonsendringer.

I tillegg til disse spesialproblemer med visse personer, kan det være at også andre personer, både ledere og saksbehandlere, ser at et saksområde trenger reform. Av egne notater eller drøftinger med kolleger og annet erfaringsmateriale danner man seg ikke sjelden en oppfatning om at en omorganisering - idag gjerne kalt omstilling - er et påkrevd tiltak. Dette kan for så vidt være saklig begrunnet, men det er klart at det også kan ligge personlige ambisjoner eller håp bak initiativet.

Denne «personavhengigheten» kommer ikke alltid til uttrykk i de offisielle dokumenter i saken. Den kommer heller fram i biografier eller historiske utredninger i ettertid. På de aktuelle tidspunkter er den likevel en realitet for dem som kjenner sakene «fra innsiden».

Debes` merknad om dramatikk knytter seg antakelig nettopp til personer og da i første rekke til at personer har søkt om avskjed fra lederstillinger i direktorater på grunn av uenighet i forhold til vedkommende departement. Uenighet vil da som regel gjelde noen av de andre forhold som vi nevnte foran, men det var personenes handlemåte som ble utslagsgivende for utfallet i den enkelte sak. Vi kan ikke gå i detalj når det gjelder disse sakene og må vise til de historiske framstillinger. Men som eksempler fra eldre og nyere tid kan nevnes Ketil Motzfeldts avgang fra postverket i 1856, Kr. Nickelsens avgang som telegrafdirektør i 1925, og etter pressen å dømme Sven Aasmundstads avgang fra Kredittilsynet i 1992.

Politikkens rolle har variert noe over tid. Særlig kan man si at den knytter seg til Stortingets holdning til den utøvende makt, som nok har vært skiftende, og som det er redegjort for i kap. 3.1. foran.

Aktuelle i denne sammenheng er de politiske holdninger i etterkrigstiden. Statsforvaltningens effektivisering var ikke noe stort tema i de første etterkrigsår, bortsett fra det initiativ som er nevnt foran med Rasjonaliseringskomiteen av 1945, og dermed opprettelsen av Rasjonaliseringsdirektoratet i 1948.

Kings Bay-ulykken i 1962 markerer et viktig skille. Antakelig ga etterdønningene etter denne, bl. a. granskning av virksomheten i Indsutridepartementet (Fleischer- utvalget), også foranledning til en gjennomgang av organisasjonen av hele sentralforvaltningen (Modalsliutvalget 1970). Det grunnsyn at direktoratene må anses som de mest hensiktsmessige organer for vesentlige oppgaver innenfor sentraladministrasjonen fikk tilslutning av Modalsliutvalgets flertall, men ikke tilsvarende støtte i Regjeringen (Brattelis 2. regjering). Man ønsket tilsynelatende heller en overføring av myndighet til regionale og lokale organer. dvs. desentralisering som hovedtrend. Jfr. i denne forbindelse Hovedkomiteen for reformer i lokalforvaltningen og etableringen av fylkeskommunene som egne politiske og administrative enheter. Dette har hatt betydning for direktoratsutviklingen.

Stortingets kontroll med forvaltningen ble utredet av Ingvaldsenkomiteen 1972, som imidlertid ikke sa meget om direktoratenes plass i bildet.

Forbruker og administrasjonsdepartementet ble opprettet 8. mai 1972 og gjorde i 1975 forsøk på å markere en linje når det gjaldt direktoratenes plass i forvaltningen (St.meld. nr. 31 for 1975-76). I Stortinget var man imidlertid tilbakeholdende når der gjaldt å legge noe bestemt hovedsynspunkt til grunn for statens virksomhet i tiden framover. Administrasjonskomiteen uttalte i Innst. S. nr. 239 for 1975-76 som prinsipp, noe pragmatisk, at saksfordelingsspørsmål «må vurderes og avgjøres på grunnlag av det som til en hver tid er mest hensiktmessig for løsningen av den oppgave som foreligger.»

Departementet, som senere ble reorganisert og omdøpt til Arbeids- og administrasjonsdepartementet (igjen omdøpt til Administrasjonsdepartementet fra 1993), ønsket etter regjeringsomdanningene i 1990 og i 1991 pånytt å legge fram en melding for Stortinget om et «helhetlig syn på forvaltningspolitikkens utvikling». I St.meld. nr. 35 for 1991- 92, av 3. april 1992, fremholder departementet at statlig forvaltning har fire sentrale funksjoner:

  • være sekretariat for politisk ledelse
  • forvalte spesialisert kunnskap og ekspertise
  • utøve myndighet
  • produsere og utføre tjenester for befolkningen

Hver av disse funksjonene stiller egne krav til utførelsen av oppgaven. Organisasjon, kompetanse og arbeidsformer må tilpasses kravene som stilles.

Departementet fremholder at direktoratene er direkte underlagt departementene og skal i hovedsak ivareta spesialistfunksjoner. Med bakgrunn i kompetanse og erfaringer som fortløpende vinnes, skal det gis faglige innspill til departementenes utformning av overordnede politiske rammer og retningslinjer. Og de skal ikke minst lage gjennomføringsstrategier og stå for operativ iverksetting av politiske vedtak. Endelig sies det at selv om forvaltningen har et felles verdigrunnlag, har den flere roller. Et departement spiller en annen rolle enn et direktorat, en ytre etat eller statlig forretningsvirksomhet. Rollene må ikke blandes. Og rollen bør alltid klargjøres og identifiseres.

Som nevnt ovenfor gir departementet i meldingen uttrykk for at når det gjelder styring og resultatorientering (kap. 6), vil forvaltningsorgan etter de retningslinjer som trekkes opp fortsatt være den dominerende formen for organisering av statlig virksomhet. Det gjelder også direktorater som forvaltningsorgan. Organisasjons- og styringsformene må passe for de mange forskjellige oppgavene som staten skal utføre i samfunnet. De må være fleksible og kunne tilpasses samfunnsendringer og stå imot press utenfra.

Det burde være enklere å ta stilling til de praktiske forhold. Likevel savnes det ofte en grundig analyse av vedkommende saksområde. Det er viktig å få fram praktiske problemstillinger med henvisning til «hard facts», dvs tall, tid og årsverk, kostnader og konsekvenser, ikke minst når det gjelder sakenes omfang, behandlingstiden og vedtakskompetansen på de respektive saksområder.

Det er her interessant å se på de utredningene som ble gjort i forrige århundre, f.eks. da man i 1894 foretok en større omlegning av hele statsforvaltningen («Det Civile Embedsværk»). Her ble vurderingene gjort på grunnlag av detaljerte redegjørelser og statistikk over «Forretningsmængderne», over hvor mange møter som de tilsatte holdt, hvor mange reiser de foretok, også beregnet etter km. og tidsforbruk. Det ble nøye angitt hva hele virksomheten i vedkommende institusjon som var i søkelyset kostet i kroner og øre. Dette ble supplert med sidetallet («Arketallet») i brev, notater og regnskaper. Dette var en helt annen grundighet enn man ofte møter i dag i samband med omorganiseringer og flytting av saksområder. Uten særlig mange faktiske opplysninger, vises det nå bare til at problemet må løses ut fra hensynet til hva som må være en hensiktmessig ordning.

Men ofte vil det likevel være mulig å vurdere fordeler og ulemper ved en direktoratsordning, sammenlignet med departementsløsningen. Relevante faktorer er avlastning når det gjelder løpende saker og utredninger, tilsynet med hele etaten, sterkere konsentrasjon om rent faglige sider av sakene, osv. Det er utvilsomt mulig å konstatere om dobbeltarbeid kan unngås, om hvor det kan oppnås størst kapasitet og effektivitet, dersom det gjøres nøkterne beregninger over årsverk, inklusive møter, reiser, osv. I den grad disse forhold klarlegges vil avgjørelsen av hvilken ordning som vil virke best være lettere å treffe.

Endelig kan fag- og interessekonfliktene virke inn. Det kan gjelde rene faglige uenigheter eller motsetninger, f.eks. mellom jurister og ingeniører, som er av gammel dato. Eller det kan oppstå gnisninger mellom de nye faggrupper som har funnet viktige oppgaver i forvaltningen, som f.eks. medisinere (særlig i helseforvaltningen), statsvitere (kanskje flere i departementer enn direktorater), økonomer (av alle kategorier, - står sterkt både i departementer og direktorater), og sivilagronomer (særlig i landbruksforvaltningen), samt andre faggrupper. Egentlige interessekonflikter kan oppstå mellom ulike næringsinteresser, eller det kan være ulike distriktshensyn som må avveies. Blandt publikum kan det oppstå sterke synspunkter, ofte fremmet av vedkommende organisasjoner eller av media eller ved direkte opptreden (demonstrasjoner og protester).

KAPITTEL 4 Direktoratet i arbeid

4 .1. Oppgaver og ansvar.

Det overordnede syn på direktoratenes oppgaver ble pekt på foran med sitat av St.meld. nr. 35 for 1991-92, der vekten er lagt på «faglige innspill», dvs. at de skal være premissleverandører og faglige utredere og hjelpeorganer for sine overordnede, nemlig vedkommende departement og Regjeringen.

4.1.1. De administrative oppgavene.

I praksis er direktoratene først og fremst forvaltende organer og har derfor forvaltnings- eller administrative oppgaver for den sektor de er satt til å administrere. Disse forvaltningsoppgavene gjelder for det første direktoratet selv, som sentralorgan. Dernest gjelder oppgavene etaten (hvis direktoratet har en etat under seg). Med administrative oppgaver mener vi her alle slags saker vedrørende personale, lokaler, kontorutstyr, m.v. både for sentralenheten (direktoratet) og for etaten (de underliggende regionale eller lokale enheter).

Dersom et nytt direktorat skal opprettes, er endel av rammen for dette lagt i grunnlaget for opprettelsen (f.eks. vedkommende stortingsproposisjon), og med Stortingets godkjenning, vilkår og budsjettvedtak. Men ofte må en rekke tiltak gjennomføres i praksis og suppleres av institusjonen selv, ut fra de forutsetninger og vilkår som er gitt.

I allerede etablerte organer oppstår daglig behov for vedlikehold og videreføring, endringer og reformer osv., som også blir viktige arbeidsoppgaver. Det kan f.eks. gjelde opplæring, økning eller eventuelt reduksjon eller flytting av personalet, forhandlinger om lønns- og arbeidsvilkår, større fullmakter for institusjonen på personalområdet eller m.h.t. regelverket, nytt kontorutstyr, datainvesteringer osv. Det kan kanskje sies at det er like meget av «omstilling», dvs. omorganisering og flytting av saksområder internt i et direktorat som det idag er i et departement.

I et stort direktorat kan dette i sum bli meget store og arbeidskrevende oppgaver. Som regel er de rene forvaltningsoppgavene etterhvert blitt lagt til egne administrasjonsavdelinger, og mange av direktoratene har således slike avdelinger. I noen direktorater kan slike administrasjonsavdelinger endog være større enn vedkommende departements. På samme måte som i departementene kan det oppstå spørsmål om forholdet mellom et direktorats administrasjonsavdeling og dets fagavdelinger, dvs. om fagavdelingene skal stå for sin egen administrasjon eller om et direktorats administrasjonsavdeling skal være «forvaltningsfaglig avdeling» for hele institusjonen. Det vil også avhenge av vedkommende direktorats fullmakter hvor langt forvaltningsoppgavene kan løses av direktoratet selv, eventuelt etter nødvendige forhandlinger med organisasjonene, eller om avgjørelsen må treffes av departementet og derfor må forelegges dette.

4.1.2. De faglige oppgavene.

Ved siden av de rene forvaltningsoppgaver som nevnt foran, har direktoratene også andre faglige oppgaver, som jo ofte var forutsetningen for at direktoratet ble opprettet. Disse oppgavene kan være meget omfattende og varierende. To spesielle oppgaveområder er økonomi og regelverk, men som ofte også anses som deler av forvaltningsoppgavene og legges til administrasjonsavdelingene. Andre gjelder den mer spesielle faglige sektor som direktoratet arbeider innenfor, som f.eks. veg-, jernbane og vassdragssaker, o.l. Disse oppgaver kan være fastsatt i lov, overordnet forskrift, instruks eller andre overordnede direktiver eller i grunnlaget for direktoratets opprettelse. Fagoppgavene kan være svært uensartede. Det kan gjelde tekniske anlegg og vedlikehold, produksjon av varer og tjenester, eller serviceytelser av forskjellig slag.

Ut fra en helhetsbetraktning er det ikke noe i veien for at de forvaltningsmessige og andre faglige arbeidsoppgaver som her er nevnt også kan utføres av et departement. Eksempel på en administrativ sektor som i det alt vesentlige er «styrt fra toppen» er justis- og politietaten, som forvaltes av Justisdepartementet uten noe «nivå 2» i form av direktorater mellom departementet og den ytre etat.

4.1.3. Direktoratets ansvar.

Ansvaret for hvordan direktoratet utfører sine oppgaver, og dermed også ansvaret for feilhandlinger ligger hos direktoratets sjef. Det følger dels av den instruks som de fleste direktorater arbeider etter (se ndf. kap. 4.11), eller av alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper. Det er derfor ikke noen plikt for direktoratets overordnede eller foresatte (departementet) å følge opp i detalj at de underliggende organer gjør arbeidet sitt på riktig måte, f.eks. ved hyppige besøk i direktoratet nettopp for dette formål, besøk i distriktene, ved å fastlegge regelmessige rapporteringsrutiner og annet løpende tilsyn. Når disse handlinger foretas i praksis, er det et ledd i et generelt samarbeidsforhold og ikke kontroll eller tilsyn. Direktoratene lever derfor stort sett sitt eget liv. Tilsynet skjer først og fremst gjennom budsjettprosessen og dessuten det innsyn departementet får ved klager over direktoratets avgjørelser, ved mediaoppslaag om kritikkverdige forhold, og delvis også direkte spørsmål fra stortingsrepresentanter - uten at disse på forhånd er varslet hverken til direktoratet eller til departementet.

Det konstitusjonelle ansvar er et straffansvar (og det kan også idømmes erstatningansvar), som bare gjelder for statsråden, og ikke for direktoratssjefer (eller andre tjenestemenn). Det følger av lov om straff i riksrettssaker (ansvarlighetsloven) av 1932. Det er en statsråd som må svare for sine embetshandlinger, enten det gjelder hva ansvarlighetsloven kaller å unnlate «forsettlig å gi opplysninger som han forstår eller burde forstå kan ha betydning for saken, eller en statsråd gir forsettlig uriktige opplysninger, eller «på annen måte» bevirker eller medvirker til noe som er grunnlovsstridig, lovstridig eller øiensynlig skadelig for riket. Dette er jo vidtgående bestemmelser. Det kan reises spørsmål om hvor langt de rekker og i hvilken utstrekning de omfatter statsrådens embetshandlinger som departementssjef i styring og samhandling med direktoratet. Har statsråden f.eks. sørget forat nødvendig instruks for direktoratet er utferdiget? Er instruksen klar nokk og sørger departementet for at den etterleves? Har statsråden slikt «grep» på den prinsipielle, eller nødvendige løpende styring av direktoratet på ulike premisser at Stortinget ikke kan reise kritikk og f.eks. kan hevde at det ikke har fått seg forelagt alle nødvendige opplysninger i saken?

Nå er det man kaller riksrettsansvaret ikke lenger så betydningsfullt i praksis. Det konstitusjonelle ansvar har ikke vært tatt opp i riksrettsak siden 1927 og de 8 riksrettssaker vi har hatt siden 1814, har ikke gjeldt statsråders styring av eget departements underliggende sektor eller sektorens sentralorganer, direktoratene. Det ansvar som det her i tilfelle kan være aktuelt å gjøre gjeldende er det man kaller det parlamentariske ansvar, dvs. at regjeringen eller den enkelte statsråd - under konstitusjonelt ansvar (riksrettsansvar) - plikter å søke avskjed dersom Stortinget krever det gjennom mistillitsvedtak. Men det bør tilføyes at i daglig tale menes også noe mer med parlamentarisk ansvar, nemlig at i samspillet mellom regjeringen og Stortinget kan f.eks. en statsråd ikke oversitte en kritikk (således også i forhold til administrasjonen av et direktorat eller en underliggende etat) som blir så sterk, og som samler så mange, at det grunnleggeende tillitsforhold til Stortingets flertall blir rokket. Og det er Stortinget selv som til enhver tid bestemmer grensene for mistillit.

Overfor direktoratene kan reaksjoner i samband med feilhandlinger enten være at lederen gjøres strafferettslig ansvarlig, eller får avskjed eller ikke blir gjenoppnevnt ved ledighet.

4.2. Mål for arbeidet, hovedmål og delmål m.m.

Tidligere ble det som regel satt opp forholdsvis enkle mål for hva direktoratene skulle gjøre. Dels fremgikk dette av de lover som institusjonen skulle arbeide etter (dersom direktoratet ble opprettet som en konsekvens av ny lovgivning). Eller målene gikk fram av det opplegg som vedkommende departement hadde fremmet for Stortinget, debatten der og Stortingsvedtaket som grunnstenen for direktoratet. I tillegg supplerte departementet dette ved å gi instruks for den nye institusjon og i denne ble det gjerne satt opp visse punkter som utgjorde direktoratets mål. Målsettingen var således et uttrykk for den regelstyring som var fremherskende, ettersom målene ble satt av overordnet myndighet, som et ledd i og i form av bindende regler.

I de senere år har det vært en trend til sterkere å kombinere regelstyringen med mål og resultatstyring. Dette prinsipp er ikke gitt som noe overordnet direktiv. Men det er kommet til uttrykk så ofte og på mange måter, og spesielt fra autoritativt hold at det synes å være blitt en allmenn oppfatning. Her kan vi vise til fornyelsesprogrammet Den nye staten (kgl. res. 22. mai 1987), jfr. også St. meld nr. 35 for 1991-92, kap. 6. 2. Når Regjeringen på denne måten slo fast at statsinstitusjonenene skulle utarbeide virksomhetsplaner i 1990, tok dette utgangspunkt i at institusjonene selv stilte opp (fortrinnsvis klare) mål og gjerne med høy detaljeringsgrad. Og som vist nedenfor var det meningen at det burde settes opp overordnede mål, og dessuten hovedmål og delmål, tildels i grupper.

Her er noen eksempler på slike formuleringer fra endel av de direktorater som er vurdert i denne boka.

Overordnede mål: Økt økonomisk trygghet og effektivitet (Brønnøysundregistrene) Gjennomføre regulert innvandring og arbeide for reell likestilling for de som bosetter seg i Norge (Utlendingsdirektoratet) Statens legemiddelkontroll, SLK, er et tilsynsorgan og kompetansesenter på legemiddelområdet. (Legemiddelkontrollen) Medvirke til god helse og helsetjeneste for alle (Helsedirektoratet) Bidra til en forsvarlig forvaltning av de norske petroleumsressursene ved en balansert avveining mellom de naturgitte, sikkerhetsmessige, teknologiske og økonomiske sider ved virksomheten (Oljedirektoratet) Sikre at alle betaler de skatter og avgifter politiske myndigheter har vedtatt (Skattedirektoratet)

Hovedmål: BR skal dekke myndighetenes og offentlige/private brukeres behov for kvalitet på registrerte opplysninger og kapasitet på produksjon innenfor hvert av registrene (Brønnøysundreg.) Effektiv, korrekt og hensynfull gjennomføring av den regulerte innvandring (Utlendingsdirektoratet) Gode registrerte legemidler og desinfeksjonsmidler (SLK) Medvirke til å fremme helse og sikre befolkningen mot helsefare (Helsedirektoratet) Etablere, oppprettholde og videreutvikle et fullt forsvarlig sikkerhetsnivå og arbeidsmiljø i petroleumsvirksomheten. (Oljedirektoratet) Sikre at alle oppgavepliktige gir riktige og fullstendige opplysninger i rett tid (Skattedirektoratet)

Delmål: BR skal være ajour med innregistrering av dokumenter og opplysninger (Brønnøysundregistrene) Rask og riktig behandling av saker etter utlendingsloven og statsborgerloven (Utlendingsdirektoratet) Høy produktkvalitet på de registrerte legemidlene (Statens legemiddelkontroll) Kunnskap om helsetilstanden, helsefarlige forhold og helsehjelp (Helsedirektoratet) Det skal gjennomføres tiltak for at direktoratet skal kunne ivareta sin styrende og koordinerende myndighetsoppgave i petroleumsvirksomheten (Oljedirektoratet)

Flere av direktoratene foretar ytterligere spesifikasjon av delmål og undermål, ned til resultatmål med spesifikasjoner. Et gjennomgående trekk er imdlertid at målene er fastsatt i meget generelle vendinger, sjelden med konkret tallfesting, unntatt for ressursbruken.

4.3. Virksomhetsplanlegning.

Slik planlegning er særlig vokst fram etter at Regjeringen Brundtland II i en kgl. res. av 22. mai 1987 la fram et program for fornyelse av statsforvaltningen. (Resolusjonen ikke inntatt i Norsk Lovtidend) Planen ble dessuten lagt fram som vedlegg til St.meld. nr 4 for 1987-88 om perspektiver og reformer i den økonomiske politikken. Et dokument om oppfølging og gjennomføring av Fornyelsesprogrammet er lagt fram 16.9.1988 som vedlegg til St.pr. nr. 1 for 1988-89), dog uten å omtale virksomhetsplanlegningen.

Av de 74 ulike tiltak i programmet, ble det i kap. 6 om økonomistyring og resultatorientering anført at staten måtte gå bort fra detaljregulering. En ny og bedre styringsmåte var under utvikling. Målbeskrivelse og etterfølgende resultatbeskrivelse skulle gi politiske organer bedre innsikt og styring med prioriteringer og produktivitetsutvikling i statlige virksomheter. Her var virksomhetsplanlegging et viktig virkemiddel. En slik plan måtte ta utgangspunkt i de mål og delmål som var satt for virksomheten. Som første punkt under tiltak 6.3. ble det sagt at «alle departementer og underliggende etater skal ha laget sin første virksomnhetsplan innen utgangen av 1990.» Dette direktivet ble imidlertid ikke formidlet som et direkte krav, i form av et brev eller rundskriv eller på annen måte, til forvaltningsorganene av Regjeringen v/ Forbruker- og administrasjonsdepartementet eller av de respektive fagdepartementer. Statskonsult hadde imidlertid i 1988 utarbeidet en veiledning ffor utarbeidelsen av slike planer. Etterhvert fikk et stort antall institusjoner laget sine planer. Arbeidet med disse planene ble forøvrig også evaluert av Statskonsult i 1991.

Omtrent halvparten av de direktorater som er vurdert i denne boka har opplyst at de har utarbeidet virksomhetsplaner for 1991 og 1992 (jfr. anførslen nedenfor om Statskonsults kartlegging av det forberedende arbeid med slike planer). Flere av direktoratene har også i tillegg andre former for planlegning, f.eks. såkalte strategiplaner. Disse kan enten være inkorporert i virksomhetsplanen (som f.eks. Statens informasjonstjeneste gjør det), eller fremstå som et separat dokument. Planen defineres her som en oversikt over «valgte fremgangsmåter for å gjennomføre de viktigste oppgavene med et godt resultat». Til hver strategi knyttes et sett med tiltak som skal gjennomføres for å oppnå de ønskede resultater. Planen gir så «egne beskrivelser av tiltakene» med detaljert informasjon om ansvarsforhold, ressursbruk og tidspunkt for gjennomføring (eksempel: Skattedirektoratet).

Andre direktorater ser strategiplanen som en «visjon og virksomhetside» basert på «samfunnstrender og rammevilkår» (Statistisk sentralbyrå, delvis også DBE). I Statskonsults analyse av virksomhetsplanene definerte man i spørreskjemaet, noe enklere, en «strategisk» plan som en «plan for en periode på to år eller mer».

For Brønnøysundregistrene er den strategiske plan fastsatt av Justisdepartementet «som overordnede styringssignal i form av rammebetingelser, overordnede målsettinger og retningslinjer for strategiske valg og satsingsområder». Det er vanskelig her å skjelne mellom begrepsbruken og innholdet.

Atter andre direktorater knytter en «arbeidsplan» til virksomhetsplanen, men uten noe markert innholdsmessig skille (Datatilsynet). I Postdirektoratet opereres det ikke med vanlig virksomhetsplan, men med en «forretningsplan» (40 sider), «markedsplan» (87 sider med vedlegg), «effektiviseringsplan» (17 sider), «personalplan» (21 sider) og «IT-plan» (13 sider), - tildels for ulike avdelinger. Andre direktoraters rene virksomhetsplaner har også spesialdeler for avdelingene i direktoratet, men uten at planene er gitt særskilte betegnelser.

I NSB opererer man med «konsernplan», og Sjøfartsdirektoratet med «etatsplan». De direktorater som ikke har virksomhetsplaner viser til sine budsjettforslag, eller til årsberetninger.

Virksomhetsplanlegningsaktivitetene må ses i sammenheng med den langsiktige planlegning som allerede tidlig var satt igang for noen få direktoraters vedkommende, der særlig Vegdirektoratet peker seg ut. Her tok man allerede i slutten av 1960-årene (etter svensk mønster) opp arbeidet med en langsiktig vegplan for 4 år om gangen, og som er videreført. Norsk vegplan (NVP), senere omdøpt til Norsk Veg- og vegtrafikkplan (NVVP) utarbeides etter faste rutiner i et samarbeid mellom vegkontorene i fylkene, Vegdirektoratet og Samferdselsdepartementet, og legges fram for Stortinget i form av en St.meld. Også for de andre samferdselsetater har det vært lagt fram langsiktige planer i form av St.meld. Samferdselsdepartement forsøkte også en gang (uten hell) å utarbeide en fullstendig, løpende samferdselsplan som ville fått betydelige konsekvenser mht samordningen av alle de store samferdselsetaters egne planer.

En side av virksomhetsplanleggingen er den reform som er innført i budsjettproposisjonene for hvert år, og hvor det gis forholdsvis brede redegjørelser både for departementenes og etatenes (representert ved direktoratenes) virksomhet, målsetting og planer for kommende budsjettår, og rapportering om resultater av tiltak.

Ytterligere planlegging gjøres i form av de «Langtidsprogrammer» som de respektive regjeringer legger fram. Den første kom i 1948, og så fulgte to for 1952-53 og 1956-57. Ordningen med LTP for hvert fjerde år tok til med Regjeringen Gerhardsen III og kom i 1961 for årene 1962-65 (St.meld. nr. 60 for 1961-62). Senere har alle regjeringer, av skiftende politisk farge, regelmessig lagt fram LTP`er for nye fire-års perioder, fram til inneværende plan for 1990-93 ble lagt fram i St.meld. nr. 4 for 1989-90. Ny plan for 1994-97 ble lagt fram 5.2.1993 (St.meld. nr. 4 for 1992-93).

Det er nedlagt et overordentlig stort arbeid i svært mange forvaltningsorganer når det gjelder denne planlegning. Den kanskje litt uvanlige «ordre», eller rettere mangel på sådan, om å utarbeide planer i «Fornyelsesplanen» ble fulgt opp av et stort antall forvaltningsorganer. En kartlegging av det arbeid som ble utført er gjort av Statskonsult i november 1991 (Rapport 1991:16) der man konstaterte at 88% av statlige virksomheter vil ha påbegynt arbeidet med virksomhetsplanlegging og resultatstyring innen utgangen av 1992. Kartleggingen bygget på opplysninger fra ialt 513 institusjoner som hadde svart på et spørreskjema sendt til 864 virksomheter, og dekket 15 departementer og 120 direktorater/sentraler institusjoner (som dog ikke er spesifisert i rapporten).

Konklusjonen på Statskonsults kartlegging var at «konsekvensene av å ta i bruk virksomhetsplanlegging synes jevnt over å være svært positive». Målsettinger og ressurser ses i bedre sammenheng, og oversikten over virksomhetens arbeid er bedre. Det hevdes generelt at det er blitt mer delegasjon av ansvar og ressursbruk, mindre detaljstyring fra ledelsen, bedre betjening av publikum, fler deltar i planleggingen, det er bedre adgang til styringsinformasjon og produktene er blitt definert klarere.

Litt anderledes synspunkter på arbeidet kom fram på en konferanse som ble holdt i Bergen i oktober 1991 (LOS- konferansen, se Lægreid (1991). Her ble det bl. a. pekt på at om flertallet av statsinstitusjonene synes å ha oppfyllt de formelle krav m.h.t. denne planlegning, er det mer usikkert hvilke faktiske omlegninger som har skjedd i den måten etatene arbeider på. Det ble også reist spørsmål om målstyring og virksomhetsplanlegging er et effektivt styringsverktøy eller om det heller kan karakteriseres som staffasje og myteskaping.

Her vil det antakelig være delte meninger, inntil nye styringsprinsipper vinner fram i forvaltningen, og som igjen antakelig vil skape ulike oppfatninger.

Visse sider av arbeidet med virksomhetsplanlegging har vært en nyttig og positiv gjennomgang av direktoratenes arbeid og også gitt en viss klargjøring ved at institusjonene i høyere grad enn tidligere er oppfordret til, eller nærmest blitt nødt til, å gjennomgå hele virksomheten og få spesifisert de enkelte elementer. Det har kanskje også vært stimulerende med fastsetting av bestemte mål, innenfor bestemte rammer, ressurser og tidsfrister. Ressursbruken i direktoratene har i tidligere år vært lite analysert, og her har virksomhetsplanarbeidet vært nyttig. Arbeidet må i sterkere grad enn hittil samordnes med utformingen av budsjettproposisjonene, og kanskje også med Riksrevisjonens arbeid, og også annen kontroll som utøves fra Stortingets side.

Men arbeidet har også visse negative trekk ved at man fortrinnsvis holder seg til helt generelle anførsler, fragmenterer virksomheten i for høy grad etter en ressursfordeling i faste prosjekter og legger opp til et for høyt ambisjonsnivå. Det brukes gjennomgående for mange honnørord med få konkrete anførsler. Mye av arbeidet i forvaltningsorganene er også etterhvert knyttet nært opp til prosjektformen, som gir forholdsvis sterke bindinger når det gjelder tilpasningsevne og mulighet for omstilling i løsningen av arbeidsoppgavene.

Det vil antakelig være behov for en nærmere analyse av effektiviteten og resultatene av både virksomhetsplanarbeidet og arbeidet med å fastsette institusjonenes mål.

Et spesielt problem, som man ikke synes å ha vært tilstrekkelig oppmerksom på er den ofte manglende eller svake konsistensen i de mange planformuleringer, og også disse sett i sammenheng med allerede utferdigede instrukser for institusjonene. I det videre planlegningsarbeidet bør det antakelig skje en forenkling og tilstramning for å få større realisme inn i planene.

4.4. Budsjettbehandling.

Direktoratene får sine ressurser over statsbudsjettet for hvert år, og mange av dem har dette knyttet til egne kapitler eller poster på vedkommende departements fagbudsjett. Som bilag 2 er tatt en oversikt (fra statsbudsjettet for 1993) over de beløp som er foreslått bevilget fra Regjeringens side på dette budsjettet for de institusjoner som har vært under vurdering i denne boka.

Av oversikten går det fram at direktoratene etter størrelse og arbeidsoppgaver selvsagt har svært ulike bevilgninger til rådighet. Til sammenligning er i tabellen også satt opp antall tilsatte etter vedlegg 3 i Gul bok (St.prp. nr. 1 for 1992-93).

I sitt budsjettarbeid må virksomhetene tilpasse seg de tidsfrister som er satt av Finansdepartementet, og budsjettbehandlingen i virksomhetene må således ligge i forkant av budsjettbehandlingen i departementene under hele budsjettprosessen De enkelte virksomheters innspill i denne prosessen benyttes som utgangspunkt for departementenes budsjettforslag til Finansdepartementet. I sluttfasen av arbeidet må budsjettforslaget tilpasses de endelige rammer som er vedtatt av Regjeringen og meddelt fra Finansdepartementet via fagdepartementene.

Når Stortinget har gjort sitt budsjettvedtak blir også dette formidlet til direktoratet i de såkalte «tildelingsbrev». Praksis med hensyn til slik underretning var i lang tid svært ujevn, - det kunne hende at et direktoratet ikke før i mai/juni i budsjettåret fikk vite formelt hva det hadde til rådighet (men kunne selvsagt skaffe seg opplysningene på annen måte gjennom vanlige, offentlige dokumenter om statsbudsjettet). Denne uheldige praksis er etterhvert endret. Fler og fler departementer legger nå stor vekt på tildelingsbrevet som et hjelpemiddel i styringen av sine direktorater. Tildelingsbrevet inneholder, foruten oversikten over de bevilgede beløp, i noen tilfeller også en oversikt over hva departementet forventer av resultater i budsjettperioden og hvordan resultatene skal dokumenteres. En undersøkelse som Statskonsult har foretatt viser at man gjennomgående har kommet kort med å bruke tildelingsbrevene i styringsøyemed. Finansdepartementtet arbeider aktivt med videreutvikling og forbedring på dette område. Ellers vises til Reglementet for økonomiforvaltningen i departementene [en]3, 2.

Ved den timeplan som er lagt i «etatsstyringen» kan også klarlegges hvordan et direktorat skal forholde seg ved uforutsette overskridelser på budsjettet. Det kan f.eks. gjelde tiltak med sikte på å fremme forslag om tilleggsbevilgning. Og direktoratet vil som regel måtte gi forklaring på hvorfor et overforbruk eller underforbruk er oppstått.

4.5. Organisasjon.

Direktoratene varierer meget i størrelse, enten man måler i hvor mange som er tilsatt, hvilket budsjettansvar (i kroner) direktoratet har, eller omfanget av de arbeidsoppgaver som vedkommende direktorat skal utføre.

De tre minste direktorater målt etter antall tilsatte er Rusmiddeldirektoratet (22), Direktoratet for måleteknikk (32 ansatte) og Kystdirektoratet (Kystverket) (61).

De tre største er Postdirektoratet (730) og Vegdirektoratet (475). Før den nyeste omorganisering i Televerket hadde Tele direktoratet 1594 tilsatte.

Av de tilsvarende organer uten direktoratsnavn, er noen mindre, og noen større enn de nevnte. Statens atomtilsyn hadde (før det ble inkorporert i Statens strålevern) bare 3 ansatte, Statens skogfrøverk (før det gikk inn i STIL) hadde 10, og Datatilsynet 14. Store enheter er Statistisk sentralbyrå med 836, NSB, Hovedkontoret, med 664 og Statens kartverk med 605. Når det gjelder budsjettansvaret ligger flere institusjoner i milliardklassen, således Televerket med 15 mrd, mens Datatilsynet har et budsjett på 6,7 mill. og Riksbibliotektjenesten 13,5 mill. Tall for ansatte og budsjettansvar angir også omfanget av arbeidsoppgavene.

Visse av direktoratene, f.eks. de som er opprettet etter krigen, har begynt «i det små», mens oppgavene er økt etterhvert og avspeiler dermed en økning i størrelsen.

Det kan neppe stilles opp bestemte retningslinjer om noen «minimumsstørrelse» for direktorater. Også i Sverige finnes sentrale verk, med generaldirektører som sjefer, og som bare har meget få tilsatte (Haverikommissionen med 8, Statens mät- och provstyrelse med 18 og Statens arbetsmarknadsnämnd med 64). På den annen side bør det antakelig overveies om ikke andre former for forvaltningsorgan er mer velegnet dersom oppgavene er og må regnes å bli forholdsvis begrensede. Spesielt gjelder dette dersom det påtenkte direktorat skal være frittstående.

Det kan også tenkes at enten et direktorats omfang, dets egenadministrasjon, evnen til å utvise tidsmessig effektivitet i oppgaveløsningene, eller andre forhold, hver for seg eller tilsammen, blir slik at det reiser problemer. Dette har tildels vært momenter bak reformene i teleetaten, som hadde vårt største direktorat. Andre momenter var liberaliseringen på teleutstyrsmarkedet, og at man ønsket å skille forvaltningsoppgavene ut i en egen enhet (Statens teleforvaltning). Ansvaret for telenettet skulle forbli i «morsselskapet», Televerket. Markedsføring av teleutstyr ble lagt til institusjonen TBK (Televerkets bedriftsinterne kommunikasjon), som et aksjeselskap eid av Televerket. Etter få år skal Televerket nå igjen omorganiseres. Teledirektoratet blir avviklet pr. 1.1.1993. Istedet etableres en divisjonalisert matriseorganisasjon med toppledelse og sentrale staber overordnet et antall divisjoner. I tillegg vil Telegruppen bestå av en rekke hel- og deleide selsskaper, samt en divisjon for etablering av nye virksomhetsområder.

I Hermansenutvalget (NOU 1989:5) er anført at en avdeling bør være den grunnleggende enhet for vanlige forvaltningsorganer. For departementenes vedkommende er dette sagt klart i gjeldende «Reglement for departementenes organisasjon og saksbehandling» (1984) (heretter kalt Dept. regl). Avdelingen som enhet ble antydet allerede i det første Dept. regl. fra 1905. Formelt gjelder Dept. regl. bare for «direktorater som helt eller delvis avgjør saker på vedkommende departementssjefs vegne». For de fleste direktorater over en viss størrelse har det imidlertid vært naturlig å se på departementenes organisasjon ved valg av organisasjonsform, også fordi noen av direktoratene er etablert ved å skilles ut fra vedkommende departement.

I Dept. regl. heter det at avdelinger kan inndeles i kontorer. Det har vært lang praksis for dette. I de senere år har man i større utstrekning gått over til en inndeling i seksjoner i stedet for kontorer. Dette har fått tilsvarende konsekvenser i direktoratene, hvor flere nå etterhvert har opprettet seksjoner, mens andre fortsatt nytter inndeling av avdelingene i kontorer. Et direktorat som Statens forvaltningstjeneste er således nå organisert i 4 avdelinger med tilsammen 18 seksjoner mot tidligere 6 kontorer og 9 «tjenester».

Praksis er imidlertid uensartet, med seksjoner uten avdelinger (SI), avdelinger med seksjoner og kontorer, avdelinger med bare kontorer, og enheter med andre betegnelser.

I næringslivet har større virksomheter i de senere år også brukt en inndeling i divisjoner (for deler av f.eks. et konsern). Det kan gjelde enheter i bedriftenes sentraladministrasjonen, men oftest brukt om bedriftens «ytre virksomhet», fabrikker og produksjonsenheter. Slik inndeling har såvidt fått innpass i visse statsvirksomheter (NSB), men ellers synes ikke disse institusjonene i offentlig sektor å bruke organisjonsmodeller fra næringslivet. Den nye teleorganisasjonen er imidlertid basert på en divisjonsinndeling.

En annen organisasjonsform hentet inn fra annen virksomhet enn den sivile forvaltning er den opprinnelig militært begrunnede sondring mellom «linje» og «stab». Dette er blitt begreper som også har fått innpass i statlig sentraladministrasjon. I både departementer og direktorater finner man organisasjonsformer med skille mellom stabsoppgaver og linjeoppgaver.

Det er - bortsett fra de begrensede anførsler i Dept. regl. - ikke gitt generelle direktiver for direktoratenes organisajon. Spørsmålet berøres som oftest meget kort i de grunnlagsdokumenter som utarbeides ved etableringen av direktorater. Spørsmålene er ikke utredet prinsipielt. Det hender også at det i vedkommende lover fastslås hvordan en etat skal organiseres. Det har vært nødvendig i visse situasjoner. I den opphetede debatten om prisloven i 1950-årene var kritikken mot oppleggene til reguleringstiltak fra den s.k. Sjaastad- komiteen så sterk at man fant det hensiktmessig å ta inn i prisloven (1952) mer detaljerte bestemmelser enn forutsatt om f.eks. arbeidsoppgavenes fordeling på henholdsvis departement, Prisdirektorat og andre kontrollorganer, men selvsagt ikke om selve Prisdirektoratets organisasjon i enheter m.m.

Slike løsninger i lovs form kan være fordelaktig til klargjøring av kompetanseproblemer. Men de kan også bety bindinger ved senere behov for omstillinger. Ofte kan det ta flere år å få til en enkel lovendring. Direktorater må ofte tilpasse sin organisasjon raskt ettersom forholdene endrer seg. Derfor kan det være mer hensiktsmessig at direktoratsorganisasjonen ikke lovfestes, men bestemmes av departementet eller innad i direktoratet.

Som nevnt foran i kap. 4.1.1. har flere direktorater egne administrasjonsavdelinger. Det var tidligere ikke vanlig i departementene, men i de senere år har alle departementer fått slike avdelinger, - også nye departementer, selvom de er små (BFD). At det er et behov for slike avdelinger også i direktoratene følger også av at de er frittstående. Det vil være både upraktisk og i strid med målstyringsprinsippet at forvaltningsoppgaver som personaladministrasjon, lokaliseringsspørsmål, o.l. skal detaljstyres fra overordnet departement.

Direktoratene har som også nevnt spesielle tekniske arbeidsoppgaver. Det kan gjøre det nødvendig å bruke spesielle organisasjonsformer. Eksempler på dette er Veglaboratoriet, som er en avdeling i Vegdirektoratet, men er plassert i eget hus og har spesielle, avgrensede oppgaver i direktoratet.

4.6. Ledelse.

Personavhengigheten som er nevnt foran under kap. 3.3. tilsier at vi går noe mer i detalj når det gjelder ledernes status m.m. Direktoratenes toppledelse består gjerne av en øverste sjef og med et varierende antall nære medarbeidere, ofte med tittel direktør, avdelingsdirektør, administrasjonsdirektør, teknisk direktør e.l. I Sjøfartsdirektoratet er det nå opprettet en kvalitetsdirektør. (I AD er som en forsøksordning etablert en revisjonsdirektør, ikke som representant for Riksrevisjonen, men for å evaluere styringssystemer og resultatoppnåelse. På sikt kan dette kanskje også få virkning for slike stillinger i direktoratene).

4.6.1. Ledernes tittel.

Toppsjefens tittel har variert til ulike tider og i ulike institusjoner. Ved direktørutnevnelser i forrige århundre ble fagtittelen gjerne hengt på: telegrafdirektør, kanaldirektør, vegdirektør.

Toppsjefen i Norges statsbaner fikk allerede i 1880 tittelen generaldirektør. Ved en omorganisering av vassdragsvesenet ved St.beslutn. 19. mars 1920 ble det innført et Hovedstyre for etaten, og toppsjefen fikk endret tittel fra vassdragsdirektør til generaldirektør for vassdragsvesenet. Fram til 1965 var to av de store samferdselsetatene, post og tele, på samme tid både avdelinger i Samferdselsdepartementet og en slags «direktorater», med betegnelsen «styre» (Poststyret/Telegrafstyret), som hadde egne myndighetsområder. De ble også i daglig tale kalt postvesenet og telegrafvesenet og deres ledere hadde som fagdirektører betegnelsene postdirektør og telegrafdirektør. I 1965 ble de skilt ut fra departementet og gjort til frittstående direktorater, med eget styre og råd og nye instrukser. Topplederne fikk tittelen generaldirektør, ikke for vedkommende direktorat, men for henholdsvis Postverket og Televerket. Lederne av de tto andre store samferdselsetatene, vegvesenet og luftfartsverket, beholdt derimot sine titler, henholdsvis vegdirektør og luftfartsdirektør.

Ved tilsetting av ny toppsjef for NSB i 1989 ble det fremholdt at generaldirektørtittelen ikke var noen tidsmessig betegnelse. Departementet sa seg enig i det og endret tittelen fra generaldirektør til administrerende direktør, i samband med ansettelsen. Det ble også gjort for Postverket og Televerket. Ved omorganiseringen av NVE ( St.vedt. 11. juni 1985) endret man ikke generaldirektørtittelen, og den ble først omgjort i 1991 til vassdrags- og energidirektør.

Sverige har i mange år hatt generaldirektører i forvaltningen (men ikke i næringslivet). I 1992 har man ialt 70 generaldirektører. De fleste er sjefer for store og små «verk». Noen er imidlertid nå også plassert som utredere o.l. uten lederansvar i enkelte departementer. I svensk statsforvaltning finnes også 235 direktører, inklusive øverdirektører). De fleste er lønnet mellom SOK 600000 og 1 mill.

I de forvaltningsorganer som ligner direktoratene, men ikke bærer navnet, har toppsjefen likevel ofte tittelen direktør, gjerne med tilføyelse av fagområdet: kreditttilsynsdirektør, trygdedirektør, luftfartsdirektør, biblioteksdirektør og justerdirektør.

4.6.2. Ledernes alder, kjønn og utdanning.

Gjennomsnittsalderen er for topplederne er 54 år. Hittil er bare 3 kvinner utnevnt som toppsjef i et direktorat, nemlig Inger Louise Valle i Rasjonaliseringsdirektoratet (senere Statskonsult), Eva Birkeland i Rikstrygdeverket og Helen Bøsterud i Direktoratet for sivilt beredskap.

Ut fra problemet om personavhengighet er det interessant å se hvordan spørsmålet fag/jus/politikk i ledelsen avspeiler seg i utdanning og bakgrunn for skiftende toppledere i direktoratene. I kap. 3.1. og 3.3. foran så vi at problemet ofte var et tema for diskusjon helt fra forrige århundre og fram til vår tid. Som oftest var det et spesielt, faglig saksområde som de nye direktorater skulle forvalte. Det var viktig med et effektivt faglig miljø. Det var også et ønske om å frigjøre dette faglige miljø fra detaljinnblanding fra departementale jurister og også fra politikere. Det talte for at det ble krevd høy faglig (som oftest teknisk) dyktighet hos topplederne for de nye institusjoner. Til å begynne med var det ingeniøroffiserer som var teknisk utdannet og som ble brukt, f. eks i veg- og jernbaneadministrasjonen. Og teknisk utdanning preget også disse fagdirektoraters ledere i lang tid framover, - helt til vår tid. Vegdirektoratet er et godt eksempel. 7 av alle vegdirektøørene har vært ingeniøroffiserer eller ingeniører (fra 1864 Bergh, Krag, Baalsrud, Korsbrekke, Backer, Olsen og Søfteland). Det er bare ett unntak, nemlig cand. oecon., tidligere statssekretær, Eskild Jensen (1980-92).

Samme stabilitet på toppen preger NVE som bare har hatt ingeniører som ledere (etter krigen Rogstad, Vogt, Roald, Hveding, Larsen og Diesen). NSB har derimot hatt ledere med skiftende bakgrunn, - jurister, økonomer og personer uten høyere utdanning (Hoff, Sundt, Stokke, Heiberg, Nord'en, Rimberg, Rambjør). Man kan si at det er naturlig at Skattedirektoratet har jurister som ledere (Lund, Bugge, Fagernæs, Ovesen), at Statistisk sentralbyrå preges av sosialøkonomer (Jahn. Bjerve, Arctander, Øien og Longva) og Folkehelsa av medisinere (Aaser, Lerche, Hareide).

Direktoratet for sivilt beredskap har hatt flere offiserer (Tobiesen, Holtermann, Kristiansen og Bryntesen, men også en jurist (Onsrud) og en stortingsrepesentant/spesialpedagog (Bøsterud). Det var også gjerne sjøoffiserer som ledet tidligere Havnedirektoratet, Fyrdirektoratet og Losdirektoratet, mens en økonom (Vatnan) leder det Kystdirektorat som disse tre ble slått sammen til.

Alt ialt kan man si at juristene ikke fikk samme posisjoner i direktoratene som de hadde (og delvis har) i departementene. Ulike faggrupper, og ikke nødvendigvis krav om embetseksamen, har derfor preget personalet i disse institusjonene. Det teknisk faglige er i noen grad avløst av det økonomisk faglige. Dessuten har svært mange politikere (statsråder, statssekretærer og stortingsrepresentanter) i etterkrigsårene avansert til disse administrative og tidligere faglig besatte toppstillinger med utgangspunkt i og tildels lang erfaring fra ulik politisk virksomhet.

Det bør i den forbindelse nevnes en spesiell ulempe ved å utnevne stortingsrepresentanter til toppsjefer i en Stortingsvalgperiode. De kan da ikke tiltre før perioden som de er valgt for er utløpt, og det må konstitueres en stedfortreder, kanskje for flere år.

Enkelte direktorater har sterke etatstradisjoner, som kommer til uttrykk ved at regjeringene gjennom årene gjerne har hentet topplederen i avansement fra etatens egne rekker (men ikke nødvendigvis fra selve direktoratet). Det gjelder i etater som Postdirektoratet, Vegdirektoratet og Skattedirektoratet.

Det er gjennomgående ikke satt formelle krav til høyere utdanning for ledere i direktoratene. For Sjøfartsdirektoratet er anført i sjødyktighetsloven av 1903, [en]3, at «Direktoratets sjef skal være særlig kyndig i sjøvesen og skipsanliggender».

En oversikt over topplederne i endel direktorater fremgår av bilag 1.

De direktører som ble «direktoratssjefer» i forrige århundre var som regel embetsmenn, og kunne som sådanne sitte til de gikk av «av seg selv.» Senere ble det innført aldersgrense (både for tjenestemenn og embetsmenn). Men etterhånden oppsto en diskusjon om de ulike åremålsstillingene i staten, og man fant det kunne være hensiktsmessig at noen av direktoratenes sjefer ble tilsatt på åremål. Det krevde grunnlovsendring, og en sådan ble først gjennomført i Grl. [en]22 i 1992. Istedet ble ordningen at stillingene ble omgjort fra embeter til tjenestemannssstillinger og for noen av disses vedkommende til åremålsstillinger. Det skjedde således med vegdirektørembetet i 1962.

4.6.3. Ledernes lønn.

Ved forhandlingene mellom staten og hovedsammenslutningene om nye hovedtariffavtaler for perioden 1990-92 ble lederstillingene på det statlige avtaleområdet i lønnstrinn 38 og høyere tatt ut av avtaleverket. Det gjaldt departementsråder og ekspedisjonssjefer i departementene, ledere i de fleste direktorater, m.fl., ialt ca. 460 personer. Grovt regnet kan man si at det i departementene gjaldt ca. 130 personer og i direktoratene 50-60 personer. Partene var enige om at stillingsinnehaverne for framtiden skulle få sine lønns- og arbeidsvilkår fastsatt administrativt. Omleggingen innebærer mao. et nytt lønnssystem og innføringen av resultatkrav. Sammenhengen mellom de to forhold er bærebjelken i ordningen.

I Arbeids- og administrasjonsdepartementets retninglinjer for ordningen er fastsatt fire faste lønnskategorier, med basislønn opprinnelig satt til 350000, 400000, 450000 og 500000 kr, senere hevet til henholdsvis 364000, 416000, 468000 og 520000 kr. Stillingsinnehaverne kan også gis individuelle tillegg på opptil 20% av basislønn. Det er noen få direktoratsledere som etter dette ligger på topp i statlig lønnsskala (kr. 620000).

Det nye er videre at arbeidsgiver skal utforme konkrete stillingskrav med utgangspunkt i en beskrivelse av stillingens arbeidsområde, oppgaver, ansvars- og myndighetsforhold, samt kontakt og kommunikasjonsnettverk rundt stillingen. På dette grunnlag skal det stilles resultatkrav av faglig, ledelsesmessig og personlig karakter. Kravene vil dels være generelle og gjelde for flere år. Dels vil det være konkrete krav som fastsettes for ett år om gangen. Utformingen skjer i samarbeid med stillingsinnehaveren, og skal vurderes på fritt grunnlag hvert år. Stillingsinnehaverens resultatoppnåelse skal også vurderes en gang i året, og det kan lede til endring av kontraktsvilkårene at vedkommende leder får hjelp til å oppfylle dem ved forbedring av resultatene.

Som følge av denne nye lønnsordning ble så en rekke direktoratsledere i løpet av 1991 «innplassert» i de nevnte fire lønnskategorier. 74,4% kom i kategori 1, 15,9% i kategori 2, 8,9% i kategori 3 og 1,7% i kategori 4. Ingen av departmentsembetene kom i toppklassen, og bare 17 ekspedisjonssjefer av ca. 120 kom i kategori 2, mens resten havnet i kategori 4. Det er derfor få i toppkategorien og de fleste i mellomsjiktet. De personlige tilleggene varierer. Fra 1. 1. 1993 er avlønningen offentlig.

4.6.4. «Lederteam».

Det er blitt mer alminnelig i de senere år at det danner seg et «lederteam» på toppen, hvor direktørene sammen med to eller tre av de nærmeste nestsjefer utgjør den daglige, «praktiske» ledelsen og holder regelmessige møter. Det kan også være behov for nærmere kontakt mellom et direktorats toppledelse og lederne av direktoratets underliggende institusjoner. Samarbeidet her kan skje ved årsmøter (f.eks. vegsjefmøtet, o.l.) og/eller at et engere utvalg av ytre etats ledelse deltar relativt regelmessig også i direktoratsledelsen, særlig for saker som gjelder hele etaten.

4.7. Styre og råd.

Flere av direktoratene har et styre som en del av ledelsen. Noen har i stedet et råd. I en periode var det i enkelte av direktoratene etablert både styre og råd (samferdselsvirksomhetene Televerket, Postverket og NSB, men disse råd falt bort i 1988). NVE har to råd, et rådgivende råd og et beredskapsråd. Det første er omdannet fra det tidligere Hovedstyre for NVE. En omorganisering er under overveielse.

I utredningen fra Styrereformutvalget (NOU 1991:26) anføres det - etter oppgaver innhentet fra Statskonsult - at 34 sentraladministrative organer har styre. Av disse var 12 regionale styrer for Arbeidstilsynet og 3 styrer for forskningsråd, slik at 19 av direktorater og andre sentralinstitusjoner hadde styrer. Av institusjoner som danner grunnlagsmaterialet for denne boka er det imidlertid 22 som har styre.

Det antall personer som er oppnevnt i de ulike styrer varierer noe. Legger vi opplysningene i Oversikten over statlige råd og utvalg for 1991, jfr. St.meld. nr. 7 for hvert fjerde år, til grunn har således styret for Direktoratet for Arbeidstilsynet 13 medlemmer og GIEK har 10. Tre styrer har 5 medlemmer, nemlig Kredittilsynet, Statens filmsentral og NIJOS. Det gjennomsnittlige antall styremedlemmer er 7. Det er vanskelig å se begrunnelsen for slike variasjoner.

Ved etableringen av styrer oppstår regelmessig spørsmålet om hvilke instanser skal være representert i styret, og det vil variere. Spørsmålet om representasjon fra de ansatte (eller deres organisasjoner) er en gjenganger i slike saker. Andre hensyn kan være å få til et praktisk håndterbart organ, m. a. o. ikke for stort, eller det kan være et mål at antallet styremedlemmer skal være et ulike tall.

Medlemmenes funksjonstid varierer også. Som oftest finner man at det er satt 4 eller 3 års varighet for styrevervet.

Det er ikke vanlig praksis at direktøren (lederen) for institusjonen er medlem av styret. Av de 22 styrer som er undersøkt, gjaldt det bare Toll- og avgiftsstyret (som forøvrig senere er opphevet og avløst at rådgivende utvalg for tolldirektøren), samt styret for Rikstrygdeverket.

Antall møter i de respektive styrer varierer også, fra 24 møter i året i GIEK til 1 møte i Tollstyret (før opphevelsen). Ellers er gjennomsnittlig antall møter 8 i året.

Buchalik (1990) hevder at styreetableringen først og fremst er et etterkrigsfenomen, mest markant i 1960-70-årene. På 1980- tallet ser man i økende grad styrenedleggelser, og at nye direktorater ikke får styrer. Fagdirektørenes deltakelse gikk tildels ut allerede i mellomkrigstiden, og etter Ingvaldsen-komiteens tilråding er det ikke lenger aktuelt å ha med stortingsrepresentanter. Styrene er nå mer møteplass for direktoratenes ansatte og representanter for offentlige og private virksomheter.

I den nevnte NOU 1991:26 har Styrereformutvalget gjennomgått styrenes sammensetning i offentlige organer, rammevilkårene, og styrenes oppgaver og ansvar, også sett i samband med lederens ansvar. Utvalget drøfter også om ordinære statlige forvaltningsorganer bør ha styrer.

AAD la i Styrereformutvalgets mandat opp til at som hovedregel burde det ikke være styrer for ordinære forvaltningsorganer. Utvalget slutter seg til det, hvis vilkårene for at det bør være et styre ikke er tilstede. Men utvalget viser til at innenfor et gitt regelverk kan det være nødvendig å gi enkelte typer av ordinære forvaltingsorganer stor handlefrihet. Dersom overordnet myndighet i et gitt tilfelle finner at dette er hensiktsmessig, bør utvalgets forslag til normalinstruks (for styrer) komme til anvendelse. Kan denne ikke følges, bør vedkommende organ ikke ha styre. Styrereformutvalget gjennomgår deretter oppgavene for styrene i direktorater som Arbeidsdirektoratet, Direktoratet for arbeidstilsynet, Toll- og avgiftsdirektoratet, og RTV. Man fant at betegnelsen styre ikke var riktig for Arbeidsdirektoratets vedkommende, og at et råd var mer nærliggende, hensett til oppgavene. Betegnelsen styre var mer dekkende for Arbeidstilsynetts vedkommende. Styret for Toll- og avgiftsdirektoratet burde være mer et tilsynsorgan. Også for RTV fant utvalget at et styre kunne være hensiktsmessig, men slik arbeidsdelingen nå var, burde styret endre sin betegnelse til råd.

AD arbeider videre med å trekke opp retningslijer for bruk av styrer i forvaltningsorganer. Slikt arbeider foregår også i Samferdselsdepartementet, som har betydningsfulle forvaltningsbedrifter som NSB, Postverket, Televerket og Luftfartsverket under seg.

4.8. Tilsatte.

I hovedtrekkene ligner direktoratet på departementene når det gjelder organisasjonen i avdelinger og seksjoner. Likeledes med hensyn til stillingsbetegnelser på de ansatte. I ledersjiktet finner man foruten topplederen direktører med ulike spesifikasjoner, som assisterende direktør for den administrerende, teknisk direktør, administrasjonsdirektør, personaldirektør osv. samt avdelingsdirektører, noen ganger med en spesiell fagbetegnelse i tillegg.

I mellomledersjiktet har man underdirektører og kontorsjefer - men ingen byråsjefer. Denne betegnelsen er forbeholdt departementene, men synes etterhvert å være på vei ut der som stillingsbetegnelse/ ansvarsområde (det er dog over 300 byråsjefer igjen ennå).

På saksbehandlerplanet er det vanlig med stillinger som førstekonsulent og konsulent og i hjelpetjenestene finner vi sekretær og førstesekretær, fullmektig og førstefullmektig. Likeledes - som i departementene - arkivleder, skriveleder, informasjonssjef, undervisningsleder o.l. som betegnelse på lederstillinger innenfor ulike hjelpetjenester.

Som i departementene finner man videre de nye grupper av ansatte med betegnelser som prosjektleder, planlegger/ planleggingssjef, o.l. Også direktoratene er trukket med i den nye ordning med alternative karriereveger, der man bruker tittelen rådgiver og spesialrådgiver, alternativt med utreder og utredningsleder.

Ved at direktoratene er utpreget teknisk/faglige institusjoner avspeiler det seg i spesielle faglige stillingsbetegnelser, som varierer med arbeidsoppgavene. Direktoratene har således langt flere ingeniørstillinger enn departementene (Egeberg/Christensen 1992). Historisk sett var det nettopp ingeniørene - eller rettere det teknisk utdannede personalet - som ble trukket inn i de nye frittstående forvaltningsorganer fra midten av forrige århundre. Utviklingen har ført til variasjoner og graderinger her, kanskje mer etter lønnstrinn enn faglige eller ledende arbeidsoppgaver innenfor denne stillingsgruppen. Vi finner således mange hjemler for ingeniører, overingenører og sjefingeniører i alle de største tekniske direktoratene, som Teledirektoratet, Vegdirektoratet, NVE, NSB m.fl.

Gjennom det er det skapt ringvirkninger for ulike andre fagområder i enkelte direktorater. I Statsbygg kan det gjelde arkitekter. overarkitekter og sjefarkitekter. I Skattedirektoratet har man revisor, skatterevisor, bedriftsrevisor og spesialrevisor. Helsedirektoratet hadde i tidligere år et større antall hjemler for helsepersonell (leger, overleger, sjefsleger, tannleger, apoteker, overapoteker). I 1993-budsjettet for Helsedirektoratet er fortsatt ført opp 9 spesiallegestillinger. I Folkehelsa, som bl.a. også produserer serum og vaksiner, må man ha en produksjonssjef.

Dataalderen og den nye informasjonsteknologi har allerede fått spesialstillinger på plass, i direktoratene som i departementene. Det gjelder edb-fullmektig, edb-konsulent, edb- leder, edb-sjef og edb-direktør.

Det må understrekes at om et direktorat har en hjemmel for f.eks. en overingeniør, behøver ikke innehaveren nødvendigvis være sivilingeniørutdannet, men kan f.eks. være cand. real. eller endog uten høyere utdanning. Og i et byråsjefembete kan det f.eks. sitte en person med medisinsk embetseksamen.

Det kan nok hende at spesielle stillingsbetegnelser mer er kommet i stand mer i samband med lønnsforhandlinger enn som direktoratets eller eventuelt departementets (eller endog Personaldirektoratet/ADs Arbeidsgiveravdelings) forsøk på konkret betegnelse av arbeidsoppgaver. Det kan nemlig forekomme at disse spesialstillinger kunngjøres uten at det er fullt samsvar mellom arbeidsoppgave og stillingsbetegnelse. En søker kan da bli skuffet ved å finne at en tilsynelatende teknisk interessant stilling i et teknisk preget direktorat vesentlig vil måtte fylles med administrativt papirarbeid. Best mulig samsvar mellom stillingsbetegnelse og arbeidsoppgaver er derfor viktig. På den annen side blir det antakelig etterhvert allment erkjent at direktoratenes hovedoppgaver ligger på det rent administrative plan, men med sterkere faglig innsikt for så vidt angår den administrative saksbehandling. Konsekvensen av dette vil være at den teknisk/faglige spesialkompetanse delegeeres nedover, slik at direktoratene får enda sterkere karakter av departementslignende forvaltningsorganer.

Som for departementene gjelder det i direktoratene at prinsippet om alternative karriereveger bør følges opp av de nødvendige organisatoriske endringer. Det vil innebære at rådgivernes plass i institusjonen klarlegges, både m.h.t. arbeidsoppgavene og konsekvensene av vedkommende rådgivers arbeid innenfor saksbehandlingen. Her står det ennå endel igjen før reformen - som ikke er mer enn 8-10 år gammel - er blitt fullt og effektivt inkorporert i vedkommende institusjon.

4.9. Saksområder og saker.

Som departementene arbeider også direktoratene med «offentlige saker». I Departementsboka er en sak beskrevet som et «anliggende», dvs. faktiske forhold med en eller flere problemstillinger, som er til behandling hos, eller er gitt til opplysning for en myndighetsinstans, eller som er kommet inn til eller er tatt opp av denne instans for at det kan treffes en avgjørelse av myndighetsinstansen om de forhold som saken gjelder.

Denne noe tungvinte definisjon understreker imidlertid noen særlig viktige omstendigheter, som kanskje ikke alle er klar over når det gjelder direktoratene. Disse institusjoner er forvaltningsorganer, som driver vanlig saksbehandling, med saksforberedelse og vedtak som viktigste punkter. Direktoratene er også særlig kvalifiserte tekniske fagorganer. De har ansvar for oppgaver som ofte er mer konkrete i sin problemstilling enn de som man vanligvis finner i et byråkratisk forvaltningsorgan som et departement, som f.eks. bygging av veger, bruer, jernbaner og flyplasser, kontroll av bygninger og skip, osv. Dette innebærer bruk av andre arbeidsformer, som f.eks. tegning, konstruksjonsopplegg, beregninger, osv. som ikke forekommer direkte i mer typiske byråkratiorganer, men kanskje likevel skal vurderes i etterhånd av disse.

Direktoratenes arbeidsmengde kan vurderes på ulike måter. Ett utgangspunkt kan være selve sakstallet. En beregning foretatt i 1975 viste et tentativt sakstall for 35 direktorater på 480000 saker (dvs. antall journalnummer) og ca. 490000 utgående brev. Det var stor variasjon i sakstallet mellom direktoratene, fra ca. 90000 til under 1000. Tallene var dengang preget av unøyaktighet, bl.a. fordi arkivføringen var noe ujevn i de ulike institusjoner. Men formålet med undersøkelsen var bl.a. å vise at når det gjaldt direktoratenes forhold til departementene var antallet «saker» meget lavt. Tallene var på noen få hundre saker/brev i korrespondansen «oppover» med departementene, sammenlignet med flere tusen saker/brev i forhold til andre institusjoner (dvs. «nedover» og «utover»).

Det er klart at journalnummer eller antall brev ikke gir det nødvendige bilde av saksmengden, like lite som for departementenes vedkommende. Andre forhold må tas i betraktning, som kompleksitet, tidsfaktor, utredningsomfang, osv. I de senere år er bl.a. virksomhetsplanleggingen i enkelte institusjoner kommet så langt at årsverk kan angis.

Direktoratene sysler med svært ulike saksområder med hver sine spesielle forhold. Vilkår og krav og behandlingen av ofte et stort antall saker avhenger av forholdene. Det har ingen hensikt å forsøke noen nærmere konkretisering. Hvis vi imidlertid tar alle fagområdene i de direktoratene vi har sett på får vi et inntrykk av bredde og mangfold. De er spredt over hele det offentlige forvaltningsområde (hele «offentlig sektor»):

Administrasjonsrådgivning, kulturminnevern, arbeid, arbeidstilsyn, arkiv, atomer, beredskap, bergvesen, bibliotek, brann, bygg, bygningsteknikk, data, departementstjenester, eksportgarantier, elektrisitet, ernæring, fengsler, film, fisk, folkehelse, foretaksregistrering, forurensning/miljø, geologi, helse, informasjon, jernbaner, kart, kreditt, landbruk, legemiddel, luftfart, meteorologi, måleteknikk, naturforvaltning, olje, patenter, plantevern, polarforskning, post, priser, produktkontroll, rusmidler, sjøfart, skatt, skogfrø, statistikk, tele, toll, trygd, utlending, utviklingshjelp, vassdrag, veger, og veterinærer.

Sakene «oppstår» for direktoratene enten ved at det kommer inn korrespondanse, eller direktoratet selv tar saken opp. I noen tilfelle kommer saken fra departementet, gjerne som et oppdrag: til utredning eller uttalelse. En stor del av sakene gjelder forholdet til egen ytre etat (hvis direktoratene har noen sådan). En fagetat har som regel mange viktige saker i forhold til næringslivet, særlig når direktoratet står som oppdragsgiver for f.eks. bygg og anlegg.

Et viktig ledd i sakenes behandling er dokumenthåndtering, og etterhvert også databehandling med bruk av ny teknologi. Her vises til avsnittet om Arkiv, kap. 4.13. nedenfor.

4.10. Politikk.

Det hevdes fra enkelte at direktoratene ikke skal «drive politikk». Hensikten med opprettelsen av slike institusjoner har ofte vært begrunnet med at direktoratene skulle utføre det løpende, praktiske og faglige arbeid, mens politikken var forbeholdt det overordnede departement, (Debes 1978). Derfor må det så vidt mulig klargjøres hva som er politikk. Noe forenklet kan det sis at det er vedtak som vårt styringssystem gir en folkevalgt politiker ansvaret for å treffe. Direktoratene har imidlertid ingen direkte politisk ledelse (slik som departementene), og for direktoratene blir det derfor istedet «en viktig funksjon å legge faglige premisser og gi faglige råd, som grunnlag for den løpende politikkutforming og de politiske veivalg som departementene skal ta seg av» (slik det er uttrykt i AADs Retningslinjer for etatsstyring i AAD-systemet, av mai 1991).

Utviklingen har imidlertid ført til at skillet mellom politikk og administrasjon etterhvert er blitt noe utvisket, jfr Departementsboka. Det gjelder i departementene, som har en politisk ledelse, og det gjelder i direktoratene, som i prinsippet skal ha en upolitisk ledelse. Det har også på den annen side, fra departementshold, vært gitt nokså klart uttrykk for at direktoratene ikke må fremstå som politiske aktører, f.eks. ved å opptre som kamporganisasjon mot eget departement eller drive lobbyvirksomhet overfor Stortinget. Dette må anses som å være i strid med god forvaltningsskikk. Men det skal heller ikke hindre at direktoratsledere fritt og offentlig kan uttale seg om spørsmål på sitt fagfelt.

4.11. Formelle instrukser.

Sverige har, med tradisjoner fra 1600-tallet, hatt en praksis hvoretter Kongen gir de frittstående sentralorganer en offentlig kunngjort instruks. Et verk uten instruks er en anomali, (Heckscher 1963). Instruksen følger et noenlunde fast mønster og regulerer organisasjon, saksbehandling m.m. Dessuten har man en såkalt sentral verksstadga (nå Verksförordningen 1987:1100), og også andre vedtak av Kungen (Regjeringen) om verkenes struktur og funksjoner. Selvom Norge, særlig i etterkrigstiden, har hatt et øye til Sverige når det gjelder opprettelsen av nye direktorater, har noen spesiell «direktoratslov» ikke vært overveid her. Fremskrittspartiet fremmet imidlertid forslag om felles instruks for direktorater i Innst. S. nr. 63 (Innstillingen til St.meld. nr. 35 for 1991-92 om forvaltningspolitikken), men forslaget fikk ikke tilslutning i Stortinget. For de fleste av de større direktoratene er det utferdiget tildels ganske detaljerte instrukser.

Ca. halvparten av de direktorater som er vurdert i denne boka har opplyst at institusjonen har særskilt instruks. De fleste av de instruksene det er gitt opplysning om (ialt 18) er gitt ved kongelig resolusjon, men de øvrige er gitt av vedkommende departement. Mange av instruksene er av eldre dato. Riksarkivets er således av 23. mars 1904, men Riksarkivaren anfører at den likevel er brukbar, selvom den vil bli endret ved den nye arkivlov. Av de øvrige instrukser er etpar fra 1960-årene, og resten gitt i 1970-årene og i 1980-årene. Nyopprettede direktorater har selvsagt nyere instrukser, som Utlendingsdirektoratet, etablert i 1987, med instruks fra 1990. Andre og eldre direktorater har fått sine instrukser endret gjennom årene etter behov, særlig de store samferdselsdirektorater. Ved omorganiseringen av NVE ble det gitt ny instruks 28. juni 1990.

Instruksene synes ikke utformet etter noe fast mønster. Hvert overordnet departement bruker en modell som man antar passer for formålet.

Ofte er utkastet til instruks utformet av vedkommende direktorat selv, og det kan da oppstå uenighet mellom departementet og direktoratet om teksten. Spesielt må ordlyden anses som viktig når det gjelder arbeidsdelingen mellom direktoratet og dets foresatte departement, dvs. bestemmelsene om hva direktoratet skal gjøre og hvilke oppgaver som er departementets ansvar og ikke kan utføres av direktoratet på egen hånd.

Det kan synes noe tilfeldig både hvordan de forskjellige instrukser er utarbeidet, og hva de inneholder. Dette kan ha sammenheng med den tidsepoke instruksene skriver seg fra, og i hvilken grad forholdet mellom to sentraladministrative organer er gjennomdrøftet. Praksis for tiden, med vekt på mål- og resultatstyring og med virksomhetsplanlegging og tildelingsbrev som løpende styringsinstrument, tilsier antakelig en annerledes og mer tidsmessig utforming av direktoratsinstrukser. Spesielt gjelder det både hovedtrekk og detaljer mht. direktoratets «frihet». Det samme gjelder tidens behov for rask omstilling i forvaltningen, slik at det kanskje i noen tilfeller bør være mindre sterke bindinger når det gjelder organisasjonsmønster.

Det finnes også flere direktorater som ikke har noen instruks, og hvor da overordnede styringsdirektiver i enkeltsaker eller enkeltområder må tre istedet etter behovet. Erfaringen viser forøvrig at instruksverk ofte er ansett som betydningsfulle idet de utferdiges, men at instruksene etterhvert ikke brukes meget i det daglige arbeid, og at nye medarbeidere og ledere heller ikke blir gjort kjent med bestemmelsene.

Hovedpunktene i en tidsmessig direktoratsinstruks bør i tillegg til angivelse av formål og arbeidsområder m.m., samt rammer for bruk av virkemidler, antakelig også omfatte:

  • hvilke vedtak direktoratet kan treffe på egen hånd
  • hvilke (prinsipp)saker må forelegges departementet
  • når slike saker skal forelegges og i hvilken form
  • spesielt om fordeling av tilsettingsmyndighet
  • (hvis dir. har styre): hvilke saker skal forelegges styret
  • når og i hvilken form skal slike saker forelegges

Det er også viktig at instrukser er kunngjort og gjort godt kjent i de to institusjoner den angår, både i direktoratet og i departementet. Instrukser bør være offentlige og kunngjort på hensiktsmessig måte. Ettersom instruks må anses som en del av reg elverket bør offentliggjøring alltid skje i Norsk Lovtidend, og derved bli tilgjengelig i Lovdatabasen.

Vi har også nylig fått eksempler på annen form for «instruks» fra departement til direktorat, nemlig Retningslinjer for etatsstyring i AAD-systemet (av mai 1991) og Retningslinjer for styring av underliggende virksomheter på Finansdepartementets område (av 6. mars 1992). Også andre departementer arbeider visstnok med tilsvarende regelverk. I disse retningslinjer søker man å klarlegge prinsippene for arbeidsdeling, organisering av etatsstyringsfunksjonen i departementet, formell og uformell kommunikasjon, og ikke minst ved såkalt «styringskalender», dvs med faste møter for drøfting av resultater, nye politiske signaler, særlige krav, rammefordeling og andre viktige sider av budsjettprosessen.

4.12. Regelverk. Forvaltning av lover og forskrifter. Interne regelverk.

For tiden gjelder ialt 770 lover i Norge, (Lovstrukturutvalgets delutredning II, NOU:1992:32, Vedlegg 1). Flertallet av disse er forvaltningslover og angår utøvelse av offentlig myndighet, m.m. Lovarbeid gjelder fortolking av gjeldende lov, supplering av loven med forskrifter og andre bestemmelser. Ansvarlig myndighet skal følge med i hvordan loven virker, og ta opp forslag om endringer og større reformer. Dette betegnes nå gjerne også som lovforvaltning. Ansvaret for lovforvaltningen er fordelt på departementene, f.t. ialt 15. Ved endringer i departementsinndelingen skjer det en overføring av ansvar fra det ene departement til det annet, som regel ved kgl. resolusjon. Det er et mål at ansvaret for lovforvaltningen så langt som råd søkes fordelt i harmoni med faglige saksområder som fra før ligger under de respektive departementer.

I hele den lovmassen det her er tale om er det gitt myndighet til ulike forvaltningsorganer, enten generelt til Kongen eller «departementet» eller «vedkommende departement» (og bare unntaksvis er et departement nevnt med navn, noe som er feilaktig lovteknikk.). Myndighet kan i lovene også være lagt til spesifiserte, lavere forvaltningsorganer. Dette angis enten ved bruk av direktoratets navn (f.eks. Sjøfartsdirektoratet i sjøfartsloven, Vegdirektoratet i vegloven, Prisdirektoratet i prisloven). Eller det kan angis ved etatens navn eller betegnelse (tollvesenet i tolloven, tilsynet i kredittilsynsloven).

Kongen og departementet kan også delegere den myndighet som er gitt dem i loven, helt eller delvis, til et direktorat. Det kunngjøres som regel i Norsk Lovtidend og angis i en note til vedkommende lov i lovsamlingen (og Lovdatabasen). Myndigheten kan gjelde rett til å treffe vedtak i bestemte enkeltsaker, og kan også gi direktoratet adgang til å utferdige generelle bestemmelser (forskrifter) i henhold til loven.

Med dette er direktoratene gitt et regelforvaltningsansvar. Det er vanskelig å angi omfanget på dette. Det kan bero på antallet lover, men også antallet paragrafer der myndigheten er forankret (få lover, men mange paragrafer, se oversikten nedenfor). Arbeidsmengden vil også avhenge av om regelfeltet er stabilt, dvs. om det dreier seg om få fortolkningssaker eller liten oppfølging, med få endringer. Arbeidsbyrden kan være stor når feltet er stort og i hyppig bevegelse. Men her det forskjell på lover og forskrifter. Vegdirektoratet behøver sjelden ta opp lovendringer med departementet. Men det har et stort arbeid med å holde det underordnede regelverk ajour. Enten må direktoratet fremme forslag til forskriftsendringer der departementet har beholdt kompetansen, eller det må utferdige regelverk der direktoratet selv har myndighet.

Særlig «ustabil» er skattelovgivningen, som kan omfatte 10-15 lovendringer hvert år. Her dekkes arbeidsoppgavene mer av Finansdepartementet med sine to skattelovavdelinger enn av Skattedirektoratet. Men dette har likefullt et arbeid med å formidle lov- og regelendringer fra departementet nedover i rekkene.

Å fastslå omfanget av regelforvaltningen i direktoratene ved søk i Lovdatabasen er vanskelig fordi språkbruken i lovene som nevnt varierer fra navngitt direktorat, til direktorat generelt og til ord som vesen/verk/tilsyn. Søker man på navngitt direktorat, har Rikstrygdeverket flest henvisninger, ialt 144, særlig innenfor 18 trygde- og pensjonslover. Deretter følger Kredittilsynet med 142 henvisninger i 14 lover, Direktoratet for arbeidstilsynet med 84 paragrafer i 12 lover og Sjøfartsdirektoratet med 60 hjemler i 4 lover. Dette viser at det er relativt få lover som forvaltes, og at arbeidet samler seg på få av direktoratene.

Ved søk på ordet direktorat (ikke navngitt og med trunkering - *-tegn - foran og bak ordet) faller de institusjoner utenfor som ikke har denne betegnelse. Søket viser pr. 1.1.1992 ialt 360 paragrafhenvisninger, fordelt på ialt 67 lover. Det er fem direktorater som dekker nesten halvparten av paragrafhenvisningene, nemlig Sjøfartsdirektoratet, Direktoratet for arbeidstilsynet, Direktoratet for naturforvaltning, Prisdirektoratet og Skattedirektoratet.

Også arbeidet med lovforskrifter inngår i regelforvaltningsansvaret. Pr. idag finnes vel 4 000 sentrale forskrifter. Lovdatabasen gir ikke opplysninger om forskriftenes fordeling på direktorater, bare på departementer. Fem departementer dekker her 2565 eller over 60% av forskriftene: Finansdepartementet ca. 900 Sosialdepartementet » 630 Kirke-, utdann.- og forskn.dep. » 375 Landbruksdepartementet » 330 Fiskeridepartementet » 330

Flere av forskriftene er meget gamle: Kirkedepartementet forvalter forskrifter fra 1848, Justisdepartementet fra 1886, Kulturdepartementet fra 1904. Dette skulle tilsi at det er et stort behov for opprydding i forskriftsverket, noe som kan ha betydning for direktoratenes arbeidsmengde.

Oversikten foran har visse svakheter. Men den viser at regelverkets betydning for direktoratene varierer. Hovedtyngden av ansvaret for regelverk samler seg antakelig i relativt få direktorater som en kan kalle «regel-bundne». Det gjelder således RTV, Arbeidstilsynet, og Sjøfartsdirektoratet. Men en institusjon kan likevel ha betydelige arbeidsoppgaver med relativt begrenset lovgrunnlag.

Det er også direktorater som ikke forvalter spesielle lover eller forskrifter. De er heller ikke opprettet i henhold til lov eller tillagt kompetanse etter gjeldende regelverk. Slik institusjoner kan ses som nokså renskårne forvaltningsorganer på eget, underliggende område, og et godt eksempel er Statens forvaltningstjeneste. Et annet eksempel er Statens fagtjeneste for landbruket (SFFL), som er et sentralt kompetanseorgan for rådgivning, informasjonsformidling og etterutdanning i landbruket, med vitenskapelig og annen publisering og kursvirksomhet som hovedoppgaver, men som ikke forvalter lov- og regelverk og ikke treffer vedtak i forvaltningssaker basert på lover og regler.

Ellers forekommer det ofte at et direktorats tilværelse nettopp begynner i samband med en lovreform, som f.eks. Prisdirektoratet (fra det tidligere Trustkontrollkontor), jfr. prisloven av 26. juni 1953 nr. 4 [en]5, og det nye Tolldirektorat opprettet i 1956 etter endringene i toll-loven av 1928 samme år.

Direktorater kan også bli tillagt lovforvaltningsoppgaver etter andre lover enn den «nærmeste faglov». Således er Prisdirektoratet tillagt kompetanse (ved delegasjon) etter husleiereguleringsloven 1967 [en]17 og kredittkjøploven [en]7 m. fl.

Slik kompetanse eller myndighetsoverføring skjer som regel etter drøfting mellom «moderdepartementet», et annet fagdepartementet og direktoratet selv. Det må i såfall bl. a. overveies hvilken arbeidsbyrde delegasjonen innebærer, likeså de budsjettmessige og eventuelt personalmessige konsekvenser som vil følge. Det skjer ofte slik overføring av saksområder mellom departementene og de ulike direktorater.

Den kompetanse som det her er tale om gjelder dels myndighetsutøvelse etter den hjemmel i lov eller forskrift som er tillagt, f.eks. innvilgelse av løyver, behandling av klager fra underliggende etater, o.l. Forvaltningsansvaret innebærer også noe mer, nemlig plikten til å følge med i utviklingen på det område som vedkommende lov eller konkrete lovbestemmelse gjelder. Det omfatter også fortolking av lov og forskrift. Særlig stor arbeidsbyrde kan oppstå dersom det viser seg behov for lov- eller forskriftsendring. I først nevnte tilfelle vil saken måtte forberedes i direktoratet, men lovforslaget må fremmes i form av forslag til Ot.prp., som departementet må sette fram. Også forskriftsendring må forberedes i direktoratet, men forskriften kan bare vedtas av direktoratet dersom det har hjemmel til å gjøre dette. Ellers må forskriftsforslaget sendes til departementet. Vegdirektoratet har således fått «det fulle annsvar» for kjøretøyforskriftene, dels fordi det er faglig mest kompetent, men også for direktoratet har større kapasitet enn departementet. Direktoratene kan dermed opparbeide en særlig «motekspertise» til departementene.

Mange av direktoratene, særlig de større, har ved siden av den formelle hovedinstruksen også en rekke detaljinstrukser utformet i ulike former. Det kan være interne rundskriv, kontor- eller avdelingsrundskriv, eller bestemmelser fra toppledelse/direktør e.l. I de enkelte avdelinger eller seksjoner kan det også være nødvendig å gi bestemmelser for det løpende arbeid i form av notat, direktiv, ordrer, retningslinjer eller andre betegnelser.

Det er ofte en svakhet at det ikke alltid er orden og system på slike direktiver, - både av intern og ekstern karakter - slik at direktoratet fra tid til annen må foreta en opprydding eller på annen måte ajourføre sine interne bestemmelser. Dette kan skje i samband med opplæring av nye medarbeidere.

I store tekniske etater er ofte slike interne regelverk meget omfangsrike, særlig hvis de er kombinert med direktoratets bestemmelser for sin ytre etat, tildels så store at direktoratet ikke engang selv har oversikten.

En viktig side ved utferdigelsen av interne regelverk er hvordan disse gjøres kjent enten for direktoratets ytre etat eller for publikum ellers. Det kan skje på forskjellig måte - ved løpende rundskriv, trykte publikasjoner, samlinger av bestemmelser etc.

4.13. Arkivet.

Som i nevnt foran i kap. 4.9. oppstår sakene i de fleste institusjoner i arkivet, ved at det første dokumentet kommer inn utenfra og blir registrert på ulike vis, - ved stempel, innføring i manuelle registre eller dataregistre. Men sakene kan også oppstå innenfra, i direktoratet selv, ofte i form av et dokument, notat, eller PM. I arkivet danner dette grunnlaget for en ny sak eller det knyttes til materiale i saker som allerede er registrert.

Det er arkivets oppgave å holde orden på dokumentene, og slik orden og oversikt kan skapes på forskjellig vis. De fleste direktorater har i praksis postlister (eller saklister) som viser inn kommet post med de nødvendige stikkord til identifikasjon. Det ordnes gjerne også med såkalte «dagpakker» (eller med annen betegnelse) som viser hvilken korrespondanse som går ut av direktoratet. En «gammeldags» måte for informasjon er at materialet sirkulerer, til alle eller til bestemte personer. Har direktoratet tidsmessig edb-basert arkiv, vil opplysningene kunne hentes fram på skjermen av saksbehandlere (og ledere) som har interesse av det. Et edb-basert arkiv letter også oversikten og gir bedre orden, ikke minst når det gjelder å følge med i hvor sakene som er under behandling befinner seg til enhver tid.

Noen direktorater har sentralarkiv for hele institusjonen (f.eks. Vegdirektoratet), mens andre har arkiv etablert for de enkelte avdelinger.

4.14. Arbeidsmåter og kommunikasjon.

Et direktorat er i sine hovedtrekk en byråkratisk institusjon og arbeider derfor som denne. En meget stor del av arbeidet er papirbasert, dvs. at dokumenter, brevutkast, brev, notater, etc. skrives av en ansatt, som eget verk eller resultatet av fleres arbeid, og dokumentet passerer gjennom en eller helst flere andre personer til vurdering og eventuelle avgjørelser. Deretter vil en eventuell avgjørelse formidles - enten «i huset» eller til noen utenforstående.

Den departementale praksis hvoretter saker som legges bort «tas til etterretning» (t.e.), og at utgående brev fra andre enn toppsjefen påføres «etter fullmakt», følges også særlig av de store direktoratene. For den byråkratiske saksbehandlingsprosess er det således stor likhet mellom et direktorat og et department. Men det kan også være ulikheter, særlig der direktoratet driver planleggingsarbeid fra grunnen av, foretar beregninger, gir utkast til konstruksjoner og lignende arbeid som sjelden eller aldri forekommer i et departement.

Ellers arbeides det i grupper, prosjekter, i møter o.l. og sakene drøftes og behandles ved samtaler, personlig eller over telefon.

Som nevnt foran ligger de fleste direktorater i Oslo, men 7 er plassert i andre byer. Når det gjelder målbruken viste en undersøkelse for 19 direktoraters vedkommende i St.meld. nr. 53 for 1991-92 at fire hadde en tilfredsstillende bruk av nynorsk, seks hadde mellom 10 og 20% nynorskbruk, mens de øvrige 9 i hovedsak brukte bokmål.

De store og sterkt teknisk pregede direktoratetene har gjerne

spesialorganer av mindre byråkratisk karakter, hvor arbeidet skjer på annen måte. Vi kan igjen nevne Veglaboratoriet, som nærmest driver forskningsarbeid innenfor vegsektoren, undersøker ulike former for asfalt, reflekser ved oppmerking på vegbanen, både i form av laboratoriearbeid og ved forsøk i marken. Betydelig forsknings- og utviklingsarbeid drives også i tidligere Teledirektoratet, som hadde en egen avdeling for denne virksomheten.

4.15. Årsberetning

Tidligere var det ikke vanlig at direktoratene ga ut egne årsberetninger i trykt form. En oversikt over virksomheten ble enten gitt direkte i eller som et bilag til budsjettdokumentene. Eller man laget enkle, stensilerte oversikter uten illustrasjoner, nærmest for rent intern bruk. I ganske mange tilfeller var det bestemt ved lov at direktoratets årsberetning skulle forelegges Stortinget, og dette skjedde da i form av en formell Stortingsmelding, gjerne ved at vedkommende departementet skrev en kort innledning med henvisning til årsrapporten, som fulgte som vedlegg til stortingsmeldingen.

Etterhånden vokste antallet av slike St.meld. og det ble reist tvil om betydningen eller nytten av dem. En utredning om «Institusjonsmeldinger», avgitt 1983 av et utvalg nedsatt av Forbruker- og administrasjonsdepartementet, påpekte at av ca. 3300 St.meld. fremmet i perioden 1946-1981 var ca. 1400 institusjonsmeldinger. Flest slike meldinger ble gitt om statsbanker, offentlige fonds og finansinstiusjoner, samt statlige råd. Men et ganske stort antall ble også gitt av statlige etater utarbeidet av disses sentraladministrasjon (direktorater). Men det fantes også direktorater hvis årsrapporter ikke ble lagt fram som St.meld.

Utredningen foreslo en betydelig reduksjon av slike meldinger, og tilrådde at årsrapporten istedet ble offentliggjort og sendt Stortinget til orientering, slik som skjedde med andre publikasjoner. Utredningen ga også en veiledning i 12 punkter om hvordan slike årsberetninger burde utformes. Beretningen burde være kort, ikke over 25 sider enspaltet trykk for de største etater, og lavere sidetall for de mindre. Beretningen burde ha ensartet format (stående A-4), begrenset bruk av illustrasjoner, enkelt og naturlig språk og unngå fremmedord og tekniske begreper uten forklaring, sammendrag på engelsk, ikke gjenta hva som var sagt i tidligere årsberetninger, eventuelt behandle ett tema hvert år mer inngående. Kostnadene burde begrenses når det gjaldt trykk, kunstnerisk utforming, høyt opplag o.l. Det burde nyttes profesjonell lay-out og en fast produksjonsplan, slik at årsberetningen kom ut tidlig og regelmessig hvert år. Man burde ha for øye hvem årsberetningen var rettet mot,, dvs. hvem den var skrevet for. I det hele tatt burde departementene søke å oppnå større ensartethet i årsberetningene til sine underliggende institusjoner/direktorater.

Denne utredning ble fremmet for Stortinget i Innst. S. nr. 257 for 1984-85 fra Kontrollkomiteen. Etter at Stortinget hadde truffet sitt vedtak 7. juni 1985 (en dato med historiske tradisjoner) fremmet Forbruker- og administrasjonsdepartementet Ot.prp. nr. 38 for 1985-86 om de nødvendige endringer i lovverket som følge av Stortingsvedtaket, ialt 22 lover, og lovendringene ble vedtatt.

Stortinget har med dette sagt seg enig i en reform når det gjelder bruk av Stortingsmeldinger. Stortinget må også antas å ha vært positiv til antydningen i den nevnte utredning om at Stortinget i praksis kan dra nytte av årsmeldinger fra forvaltningsorganer ved at årsmeldingene mer uformelt ble stillet til rådighet, f.eks. ved vanlig oversendelse til Stortingets bibliotek eller til komiteene. Biblioteket fulgte da også opp etter de nevnte vedtak i Stortinget og etablerte en egen samling av årsberetninger (i den inngikk også meldinger fra ikke-offentlige institusjoner og bedrifter). Det har imidlertid ikke vært noen stor etterspørsel etter årsmeldinger, hverken fra representantenes eller komiteenes side. Enkelte direktorater sørger imidlertid for at deres årsberetninger i nødvendig antall sendes ikke bare Stortingsbiblioteket, men også nærmeste fagkomite, slik at komiteen løpende kan nyttiggjøre seg stoffet under behandlingen av saker knyttet til vedkommende diirektorater.

Utredningens forslag om forenkling, standardisering og økonomisering når det gjaldt utforming m.m. av årsmeldinger vakte ingen interesse, og er ikke nevnt i Innst. S. nr. 257 eller i Ot.prp. nr. 38. Det kan heller ikke ses at tilrådingen har hatt noen innvirkning på de årsmeldinger som er utformet av direktoratene i årene etter 1986.

Praksis med å avgi trykte årsberetninger er imidlertid opprettholdt. Publikasjonene gir nyttig oversikt over direktoratenes organisasjon og virksomhet, og er en viktig kilde til informasjon om arbeidsoppgavene og f.eks. også om framdriften av større prosjekter. Mange direktorater synes å følge i sporet til store banker, forsikringsselskaper og industribedrifter i konkurransen om den mest vellykte årsmelding i form av fargerike, elegante publikasjoner.

Det kan, som den foran nevnte utredning gjorde det, fortsatt reises spørsmål om forenkling av direktoratenes årsberetninger. Et annet spørsmål er om slike rapporters nytteverdi, noe som igjen henger sammen med deres utforming, distribusjon og målgruppe. Dette har betydning for informasjonen utad, særlig til publikum og media, om direktoratenes virksomhet, se kap. 5. En annen side er informasjon til Stortinget og spørsmålet om den formidling av årsrapportene til Stortingsbiblioteket, og til videresending til vedkommende fagkomiteer er hensiktsmessig. Det synes hittil ikke å være lagt opp til noe fast system her og det er mulig at representantene fortsatt holder seg til materiale som er framlagt i de offisielle stortingsdokumentene.

En konsekvens av dette synes å være at man etterhvert har forbedret redegjørelsene i budsjettproposisjonene. I den allmenne omtale og rapporteringsavsnittene (i 1992-budsjettet også med tildels fargerike diagrammer og annen grafikk), gis det nå opplysninger av et omfang og på en måte som antakelig vil kunne få virkning i framtiden for utformningen av institusjonenes vanlige årsberetninger.

I forhold til direktoratets ytre etat kan sentraladministrasjonens årsberetning være av interesse, ved siden av de beretninger som enkelte ytre etater selv avgir, se kap. 5. For andre offentlige virksomheter kan nok både tilgjengelighet og interesse være noe begrenset. Likeså i forhold til allmennheten. Publikasjonene finnes således bare unntaksvis i offentlige biblioteker og de er ikke å få kjøpt i bokhandelen.

KAPITTEL 5 Direktoratet og departementet

5.1. Styring og styringsformer.

De fleste av direktoratene er relativt gamle, noen endog over 100 år gamle. Etterhvert som de ble opprettet fikk de sine navn, lokaler og personale, mange fikk en detaljert instruks, ble gitt nødvendige fullmakter og de administrerer (forvalter) sitt eget rettsgrunnlag, som består av en eller flere lover og forskrifter. Har direktoratet egen ytre etat, bli denne administrert av direktoratet ved hjelp av bl.a. interne instrukser og retningslinjer.

Det er derfor et viktig juridisk trekk ved styringsinstrumentene, ettersom det ligger nær å gripe til formuleringer i lov, forskrift, instruks og andre regelverk når et overordnet organ (departementet) ønsker å gi uttrykk for sin oppfatning av hvordan et underordnet organ (direktoratet, og dets underordnede etat) bør handle på de saksområder som direktoratet har fått ansvaret for.

Et spesielt styringsinstrument er de personalreglementer som utformes iht. tjenestemannsloven [en]23. Innholdet i reglementet er dels bestemt av overordnet myndighet, dels fastsatt etter forhandlinger med vedkommende tjenestemannsorganisasjoner, og i endelig versjon stadfestet av Administrasjonsdepartementet. Reglementet inneholder bl.a. tilsettingsregler, kompetansekrav, enkelte regler om arbeidsordning, arbeidstid, overtid, ordensregler m.v.

Nå er det imidlertid også andre styringsinstrumenter som er praktiske og i allmenn bruk ved siden av regelstyringen, nemlig økonomistyringen. Overordnet organ styrer de ressurser som det underordnede skal rå over, ved å tildele midler bevilget av Stortinget, ved å båndlegge eller nærmere spesifisere hvordan disse midlene skal anvendes, eventuelt ved å begrense organets adgang til å skaffe andre ressurser enn de tildelte, f.eks. ved låne opptak e.l., samt ved å kreve avlagt regnskap og rapportering ellers når det gjelder forbruket. Her må direktoratene stort sett handle innenfor bestemte rammer, jfr. kap. 4.4. ovenfor.

Det finnes også andre styringsinstrumenter, generelt uttrykt som påvirkning av underordnet organs handlemåte, f.eks. gjennom bestemt planlegning (særlig hvis denne skal godkjennes av overordnet organ), medvirkning til organets egen målsetning og eventuell deltakelse ved resultatvurderingen (se kap 4.2. og 4.3. ovenfor).

Endelig kan det forekomme at et overordnet organ finner det hensiktmessig å nytte mer uformelle eller endog subtile styringsvirkemidler, f.eks. i form av muntlige anvisninger, drøftinger i møter, formidling av såkalte «politiske signaler» o.l.

Tiltross for tilgang til dette relativt store arsenal av virkemidler, vil disse likevel bare brukes av overordnet organ i relativt begrenset utstrekning når det gjelder drift av direktoratene. Det skjer mao. ingen «daglig styring» fra vedkommende departements side, jf. kap 4.1.3. foran. Det strømmer ikke inn ordrer og meldinger til direktoratet, med pålegg av forskjellig art, stadige krav om innberetninger og rapporter, osv. Direktoratet på sin side ser heller ikke behov for slike spesielle styringstiltak fra departementets side, og heller ikke nødvendigheten av noen løpende rapportering. I hovedtrekk har direktoratet sine oppgaver og sine rammer og handler etter dette. Som vist i kap. 4.9 er den gjensidige korrespondanse mellom departementene og deres direktorater relativt liten, i forhold til saksmengden totalt sett. Departementets styring av sine direktorater skjer i hvert fall i liten grad ved hjelp av brev.

Det bør dog tilføyes at direktoratsorganisasjonen i seg selv er et ganske viktig «styringsinstrument», ved at direktoratet virker som en sentraladministrasjon for vedkommende etat, og derfor kan bety en lettelse - bl.a. kommunikasjonsmessig - for departementets styring av hele etaten. Det kan gis en beskjed til direktoratet og denne kan ventes formidlet til et større antall underliggende instanser. Det kan være en fordel, som man f.eks. ikke har i Justisdepartementets administrasjon av et stort antall politikammere og lensmannskontorer eller av domstolsetaten, og som også har vært et av argumentene for opprettelsen av et politidirektorat. Men det kan også være en ulempe ved at et ekstra ledd er koblet inn mellom den øverste ledelse og de utøvende organer.

Hovedvirkemidlene for styring er derfor regelverket og tiltak gjennom budsjettprosessen. I dette inngår, som påpekt flere steder ovenfor, mål- og resultatstyring (spesielt i den grad effektive virkemidler for gjennomføring av denne prosessen blir utviklet, som f.eks. de retningslinjer for etatsstyring som det er referert til for ADs og FINs vedkommende).

Gjennom årene har det oppstått diskusjoner om styringsproblematikken, som særlig har gått på forholdet mellom departement og direktorat. Ofte har partene motsatt syn. Noe forenklet kan standpunktene formuleres slik at departementet ønsker seg mer styring, mens direktoratene ønsker mindre styring. Eller man forsøker å sondre mellom styring «i stort» og styring «i smått», som regel uten hell. Et visst uttrykk for det siste gis i ADs etatsstyringsretningslinjer. Her heter det: «konsulentvelde (at laveste nivå i departementet instruerer høyeste nivå i etaten) er ikke akseptabelt.» Finansdepartements retningslinjer kaller det «brudd på spillereglene når f.eks. medarbeidere på forholdsvis lavt nivå i departementet oppfatter det som legitimt å gi vesentlige styringssignaler eller instruksjoner til virksomheten».

5.2. Tilknytning og styring.

I kap. 2 ble det redegjort for de ulike hensyn som ligger bak opprettelsen av direktorater, spesielt ønsket om avlastning for toppforvaltningen i departementene, hensett til sakenes karakter. Det ble også vist til at det kunne være ulike oppfatninger mellom representanter for den ene eller den annen institusjonen, bestemt av politiske, økonomiske og personavhengige årsaker, men mindre av administrative, praktiske og pragmatiske. Det ble forsøkt redegjort for problemene først og fremst sett fra «et overordnet synspunkt», f.eks. hvordan skal man avlastes og samtidig beholde kontrollen. Over/underordningsforhold er ikke alltid egnet som utgangspunkt for drøftinger om arbeidsdelingen og ansvar. Mellom to slike forvaltningsorganer bør det også være sterkere innslag av sideordnet samarbeid ut fra hver institusjons spesielle arbeidsvilkår og kompetanse, til beste for løsningen av arbeidsoppgavene og til gagn for samfunnet.

Mange direktorater ønsker som nevnt størst mulig «selvstendighet» eller «frihet» til å arbeide med sine oppgaver. Det er ikke alltid lett å se hvorfor slik frihet er nødvendig, særlig fordi det så ofte er et spørsmål om skjønn eller om grunnlaget for skjønnet. Det må antakelig konstateres at full selvstendighet/frihet ikke er realistisk. Staten er en enhet og dens forvaltning er knyttet til denne enhet. Likevel har behov av ulik karakter vokst fram ettersom samfunnet har utviklet seg, slik at nye former er oppstått. Det kan pekes på stiftelsene, statsforetak, statsaksjeselskapene og de vanlige aksjeselskaper med større eller mindre statlige eierandeler. På andre fagområder finner vi banker og finansinstitusjoner. Vi finner institutter, ombudsordninger og nye - hittil ukjente - former kan oppstå dersom et behov melder segg.

For den avgrensede gruppe av direktorater - og lignende institusjoner - må vi konstatere at de må ha en tilknytning (selvom de er såkalt «frittstående»), og de må akseptere en viss form for styring fra nærmere angitte, overordnede instanser.

Etter den forvaltningsordning som gjelder hos oss er departementene de praktisk utøvende, overordnede styringsorganer, i nært samarbeid med overordnet politisk styring. Direktoratene må derfor «knyttes til» et departementet. Det uttrykkes slik at de «hører under» et bestemt departement. I det viktigste samleverk over statsorganene, nemlig Statskalenderen, vil direktoratene plasseres i avsnittet «Institusjoner m.v. under X- departementet». De vil også plasseres i vedkommende departements budsjettproposisjon og og for noens vedkommende gjerne med et eget budsjettkapittel, - men med varierende plassering i budsjett alt ettersom direktoratet er en null-bedrift (som Televerket og Postverket) eller ikke. Derimot føres direktoratet ikke opp under departementene, f.eks. i telefonkatalogen, mens andre publikasjoner (Kommunalkalenderen) følger Statskalenderens system.

I praksis lages manuskriptene til de her nevnte oversiktene i vedkommende direktorat, men etter det hovedmønster som ellers er lagt opp. I budsjettsammenheng skrives teksten av departementet. For endel år siden kunne et direktorats budsjettforslag følge departementets, som eget bilag. Stortingskomiteen kunne se om det var avvik mellom forslagene. Så kom en periode hvoretter et direktorats budsjettforslag ikke skulle være offentlig. Senere ble praksis endret igjen, og det var ikke noe til hinder for offentliggjøring. Med med årene synes interessen for slike divergenser å ha avtatt, og det legges ikke lenger vekt på å forklare offentligheten at et direktorats budsjettforslag er «kuttet» av fagdepartementet (eller av Finansdepartementet).

Praksis kan også gi uttrykk for en større grad av selvstendighet enn den som fremgår av papirene. Mye av statsforvaltningen er preget av enkeltpersoners virksomhet, som gjør at det man kan kalle den løpende styring av et direktorat kanskje bare ligger til en person, som formidler kontakten begge veger. Sakene løses ettersom de oppstår, ofte (som vist foran)ved hjelp av et fåtall brev og noen møter. På den annen side kan selvsagt et enkelt brev inneholde ganske bastant styring av en bestemt saks videre forløp og avgjørelse.

5.3. Utredninger for departementet.

Noen departementer har avdelinger med betegnelsen utredningsavdeling, i noen tilfeller som kombinert plan- og utredningsavdeling, og i FD også en forskningsavdeling. Samferdselsdepartementet fikk en slik utredningsavdeling allerede i 1964. Det har imidlertid vist seg at utredningskapasiteten i slike avdelinger blir for liten. Departementet blir nødt til å sette utredningsarbeid bort til andre. Det første alternativ er da gjerne egen underliggende etat, først og fremst dens sentraladministrasjon (direktorat). Men mye utredningsarbeid settes også bort til andre, f.eks. forskningsinstitutter, private konsulenter, universitetene, osv.

Dette betyr at enkelte direktorater må påta seg forskjellig utredningsarbeid for overordnet departement (men i liten grad for andre forvaltningsorganer). Arbeidet kan til tider bli byrdefullt, dels fordi direktoratet ikke er organisert med slik utredning for øye, f.eks. i parallellitet med departementets utredningsavdeling, noe som ville lette samarbeidet. Dessuten må arbeidet ofte spres på flere av direktoratets faglige enheter, som vil ha ulike kilder.

Et problem kan ofte være at det oppstår uklarhet, kanskje fordi departementet som oppdragsgiver ikke er presis nok i beskrivelsen av arbeidet, eller at direktoratet som utførende instans misforstår hva som skal utredes. Her kan det også i noen tilfeller eller til ulike tider ligge latent uenighet mellom de to forvaltningsorganer. Det har forekommet at et departementet - etter lengere uenighet med et av sine direktorater - måtte overta arbeidet alene.

Det er viktig at slike utredningsarbeider, f.eks. utkast til en St.meld., koordineres best mulig og «sys sammmen» til et harmonisk og faglig sterkt hele. Særlig gjelder dette når utredningene ikke bare skjer i samarbeid mellom departement og direktoratet, men også der utenforstående spesialkonsulenter trer inn i arbeidet. Et eksempel på slik komplisert utredning med mange muligheter for feiltolkinger og komplikasjoner er utredningen om plassering og bygging av ny hovedflyplass.

I denne sammenheng må også nevnes det politiske moment i utredninger. Dels skal departementet (som det øverste faglige organ for den politiske ledelse) ha hovedansvaret for de politiske momenter, men det vil lett oppstå politikk også i utredningsarbeidet.

Vanlig utredningsarbeid tar idag ofte form av prosjektorganisert virksomhet. Prosjektet kan enten i sin helhet kjøres i direktoratet, eller i et samarbeid mellom departement og direktorat, eventuelt sammen med private eksperter (konsulenter).

Ved siden av utredningsarbeid for deptet har direktoratet som regel også behov for interne utredninger, for sin egen virksomhet og for sin ytre etat.

5.4. Saksbehandling for departementet.

En spesiell form for saksbehandling er direktoratets bistand til sitt departement i enkeltsaker. Dette kan skje i flere former: 1) direktoratet utreder grunnlagsmaterialet m.m. i en enkeltsak som er kommet inn til departementet og skal i siste instans avgjøres der. 2) direktoratet overtar helt eller delvis visse saksområder, med tilhørende enkeltsaker. Årsaken til at man i sistnevnte tilfelle går til delegasjon kan være at disse sakene blir for arbeidskrevende for departementet eller andre forhold kan gjøre det praktisk å overføre dem til direktoratet. Man delegerer altså saksforberedelsen og vedtakskompetansen. I siste tilfelle er det ikke lenger noe mellomværende mellom de to institusjoner, medmindre klageadgang over direktoratets behandling i enkeltsaker går til departementet.

5.5. Arbeidsformer.

Direktoratenes arbeidsformer har stor likhet med departementenes. Stort sett er formen skriftlig. Det skrives notater, utkast til brev (som skal godtas og ekspederes av andre) eller brev som går fra saksbehandleren selv, møtereferater, planoppsett og utredninger. Det er derfor en stor papirstrøm ved siden av det samarbeidet som skjer i møter og konferanser og andre samtaler eller i form av reiser, befaringer, seminardeltakelse o.l.

Omfanget av arbeidet er sterkt knyttet til egen sektor eller etat - både når det gjelder korrespondansen og møtevirksomheten.

Det tekniske utstyr varierer etter direktoratets størrelse og arbeidets art. Det vil si at edb er iferd med å tas allment i bruk, først og fremst som tekstbehandling. Enkelte større, tekniske etater har meget avansert utstyr. Vegdirektoratet tok i bruk masseberegninger i anleggsdriften ved hjelp av edb (fra utlandet) allerede i begynnelsen av 1960-årene. Det sier seg selv at en etat som Televerket også er meget vel utstyrt på telesiden, og Skattedirektoratet har i høy grad tatt moderne teknikk i bruk. I mindre direktorater behøver det ikke å være så stort behov for avansert saksbehandling.

Enkelte direktorater har også ansvar for meget store saksmengder som til nylig i det vesentlige har vært behandlet manuelt. Her arbeider Statskonsult med et program betegnet «Nasjonal infrastruktur for edb», der følgende 7 store etater samarbeider for å oppnå en effektivisering av saksbehandlingen for disse massesakenes vedkommende: Arbeidsdirektoratet, Postdirektoratet, Rikstrygdeverket, Skattedirektoratet, Statistisk sentralbyrå, Teledirektoratet og Toll- og avgiftsdirektoratet.

Mens papirarbeidet er som ellers i staten, varierer direktoratenes faglig/tekniske arbeid svært meget. Det kan gjelde konstruksjonsarbeid og tegning m.m., - eller det kan være laboratoriearbeid. I den grad disse arbeidsmåter brukes, skjer det gjerne i særskilte enheter eller i grupper.

Kommunikasjonen mellom avdelinger og enheter fulgte tidligere det vanlige, statlige mønster, men er i de større etater (direktorater) etterhvert blitt mer avansert, med egne nettverk osv.

5.6. Forholdet til andre departementer.

Direktoratenes vanlige overordnede kontakt er til egne departementer. Det kan oppstå spørsmål om samvirkeformene når et direktorat under departement A ønsker å innlede direkte og nært samarbeid med et departement B eller et direktorat under dette. Skal direktoratet ta direkte henvendelse, eller må det gå via sitt «eget» departement? Det har f.eks. skapt misnøye at et direktorat i personalsaker tok direkte med kontakt med det tidligere Statens personaldirektorat for å oppnå visse fordeler «utenom tur», uten å gjøre eget fagdepartement kjent med saken.

Direktorater kan også overføres fra et departement til et annet. Et eksempel er den sentrale administrasjon av Postverket, som både har vært departementsavdeling, og en tid også var en del av Marine- og Postdepartementet, og som nå er en frittstående forvaltningsbedrift. Siden 1814 har Postverket hørt under 10 ulike departementer. Fra nyere tid har det, særlig i samband med regjeringsomdanninger eller endringer i departementsorganisasjonen, hendt at et direktorat har skiftet foresatt, f.eks. Direktoratet for vilt og ferskvannsfisk (senere naturforvaltning) som i 1972 gikk over fra Landbruksdepartementet til det nyopprettede Miljøverndepartementet. Noen direktorater kan også høre under flere departementer (Oljedirektoratet, Utlendingsdirektoratet).

5.7. Forholdet til Stortinget.

Ingen av direktoratene er, som vi gjentatte ganger har påpekt, «selvstendige» i den forstand at de kan handle helt på egen hånd, f.eks. i forhold til andre offentlige organer. Direktoratenes kompetanse avhenger av den status de har i henhold til det grunnlag de er opprettet på, Stortingsvedtak, regjeringsvedtak, lov eller annen bestemmelse. Et poeng er at direktoratene er faginstanser uten direkte politisk styring fra toppleder eller styre, slik at politiske sider ved direktoratenes virksomhet må reguleres og avklares gjennom departementet.

Dette får konsekvenser for direktoratets forhold til Stortinget. Forholdet kan ta forskjellige former ettersom direktoratet er stort eller lite, men gjelder spesielt i relasjon til det saksområdet direktoratet har ansvaret for. Man kan også si at det er to hovedmomenter i problemstillingen: den ene gjelder direktoratets (dvs. etatens) budsjett, den annen gjelder politisk aktuelle spørsmål innenfor direktoratets fagområde, (både løsningen av faglige enkeltsaker, prosjekter og planer, og selve rettsgrunnlaget, dvs. de lover som direktoratet forvalter).

Det er stort sett akseptert som en alminnelig regel (kanskje ikke alltid av alle direktoratssjefer) at et direktorat som anført foran i prinsippet ikke har «direkte adgang til Stortinget». I de retningslinjer for etatsstyring som ble utgitt i mai 1991 av det tidligere AAD, og som gjelder fortsatt for AD-systemet, er dette sagt i klartekst: «Underliggende organer skal ikke møte noen av Stortingets organer uten at statsråden er informert. Statsråden kan forlange å være tilstede ved slike møter.»

Det kan tenkes at Stortinget ønsker opplysninger som et direktorat er nærmest til å svare på. Henvendelser av den art må Stortinget sende som spørsmål til departementet, som både kan formidle spørsmålene til direktoratet og også kan bearbeide svarene før de sendes tilbake til Stortinget. Det kan forekomme hastesaker, og i såfall kan direktoratet svare direkte, men da med gjenpart til departementet, - hvis det dreier seg om ren informasjonsutveksling. I prinsippet skal all kontakt med Stortinget gjøres umiddelbart kjent for departementet. Disse prinsipper er det også gitt uttrykk for i de nevnte retningslinjer fra AD, og følges antakelig av de fleste direktorater.

Hvilken avdeling i departementet som skal kontaktes bør et departement klargjøre overfor sine direktorater, enten det er en administrajonsavdeling eller annen fagavdeling, eller om man ønsker at kontakten skjer til toppsjefnivå. Ved den nyorganisering som nylig ble gjort i Samferdselsdepartementet følger det også av avdelingenes navn hvem som har «styringsansvaret» (Avdelingen for post- og telekommunikasjoner, Avdelingen for luft- og banetransport).

KAPITTEL 6 Direktoratet og egen etat

6.1. Tilknytning og styring.

Det er karakteristisk for de fleste direktorater at de ikke arbeider som en avgrenset enhet i forhold til sitt departement. De er også en administrativ overordnet for en eller flere underliggende etater, (dvs. institusjoner) som direktoratet har ansvaret for og som det bruker ved løsningen av arbeidsoppgavene på vedkommende område. Her finnes flere ulike former for organisering.

Språkbruken omkring disse forhold har imidlertid vært noe varierende og ikke alltid entydig. Det gjelder spesielt ordene «etat» og «ytre etat», (mens ordene «indre etat» ikke brukes). I Statens vegvesen nytter de ansatte enten betegnelsen «statens vegvesen», eller kortformen «vegvesenet», eller mer generelt «etaten». Tilsvarende bruk av varianter finner man i andre sektorer. I Norges statsbaner vil betegnelsen gjerne være «jernbanen», men også «etaten» blir brukt. Bruk av ordet «etat» som fellesbetegnelse er derfor ganske vanlig, uansett sektor eller spesielle arbeidsoppgaver.

Ordene «ytre etat» er derimot mindre vanlig, og har et mer teoretisk preg i juridiske, forvaltningsmessige eller statsvitenskapelige sammenhenger. Det er imidlertid praktisk for å skille mellom en sentralinstans (som direktoratet) og dens underordnede (underliggende) institusjoner på regional-plan eller lokalplanet.

De her nevnte virksomheters «tilknytning» er bestemt av at de som regel har mer begrensede oppgaver enn sentralorganet, av territorial karakter eller innenfor oppgavefordeling og -ansvar. De er «knyttet til» det overordnede organ og mao. ikke frittstående eller selvstendige, men er underlagt det overordnede direktorats instruksjonsmyndighet.

I mange tilfeller er forholdet mellom de ulike trinn presisert i lov (eller forskrift), eller det kan være bestemt i spesielle instrukser eller andre overordnede direktiv eller retningslinjer for virksomheten.

Styringen av ytre etat er på mange måter en refleks av den styring som skjer «overfra og nedover», f.eks. mellom departement og direktorat. Den kan skje gjennom det som er bestemt i lov eller forskrift, eller som er fastsatt i instruks eller enkeltstående direktiver eller retningslinjer. Disse må formidles «nedover i rekkene» på en hensiktmessig måte.

Styringen kan gjelde bevilgning av midler, retningslinjer for lovtolking, konkrete vedtak, behandling av klager over avgjørelser, initiativ eller opplegg til planlegning, anlegg og vedlikehold m.m.

6.2. Organisering - regionalt og lokalt.

Som utøvende organer er direktoratene i behov av et effektivt apparat som fysisk kan gjennomføre de vedtak som blir truffet av bestemmende organer, og følge disse vedtakene opp. Avhengig av saksområdet og oppgavenes omfang må det være etablert en underliggende organisasjon, som enten kan klare seg bare med lokale enheter, eller det må etableres et samvirke mellom de lokale enheter og samordnende enheter på regional- eller fylkesplan.

For mange direktoraters vedkommende vil denne ytre etats organisasjon være vokst fram gradvis og etter de skiftende behov. Men organisasjonen må kontinuerlig «etterses» slik at den virker etter forutsetningene. Dette innebærer et betydelig arbeid for direktoratet. Dels kan det bestemme dette selv i.h.t. sine fullmakter, men som oftest må departementet medvirke. I store eller kanskje politisk vanskelig saker må kanskje også Regjering og Storting inn i bildet. Særlig er Stortinget opptatt av distriktspolitikken og hvor andre hensyn enn de rent faglige eller administrative kan bli bestemmende for hvor mange enheter en ytre etat skal ha, omfanget av den og ikke minst hvor disse enheter skal plasseres geografisk.

Det kan neppe settes noe fast mønster for de ulike fagområder under de mange direktorater. Det finnes meget store ytre etater og flere små. Enkelte direktorater har ingen ytre etat, men kan gjennomføre sine saker i et samvirke med andre offentlige etater. I noen virksomheter har man hva som kalles en «klassisk» organisasjonsmodell, som i skatteetaten med Skattedirektoratet, fylkesskattekontorene og de statlige ligningskontorer i kommunene. En annen modell finner vi i Arbeidsdirektoratet, som arbeider med fylkesarbeidskontorer og arbeidsformidlingsdistrikter på lokalt nivå. Vegdirektoratet har sine distriktskontorer (kalt vegkontorer) på fylkesnivå. Her er fylkene - unntatt Oslo - delt opp i et antall vegmesterområder som har ansvar for det praktiske vedlikehold av riks- og fylkesveger og også en viss forvaltningsmessig myndighet. Totalt antall vegmesterområder er for tiden 111. Biltilsynet, som er en del av Vegvesenet er også underlagt vegkontorene. For tiden er det ialt 67 biltilsynsstasjoner. Slik kunne man fortsette i de ulike etater, og vil da finne ulike organisasjonsformer som er søkt tilpasset arbeidsoppgavene. Men man vil også finne ordninger som er tradisjonelle, foreldede og ikke tidsmessige, og hvor det er en oppgave for et direktorat å arbeide med reformer.

6.3. Løpende administrasjon.

Et direktoratets forvaltning av sine ytre etater kan være meget arbeidskrevende. I arbeidet inngår det vi kaller «løpende saker». Viktig her er utvilsomt personalpolitikk og ledelsesutvikling. Direktoratet har ofte ansettelsesmyndighet når det gjelder ytre etat, og alle saker vedrørende personalet, så som ansettelse og avskjed, permisjoner, lønns- og arbeidsvilkår, osv. må direktoratet legge stor vekt på. Arbeidsmengden avhenger av de fullmakter som direktoratet her har fått overlatt fra departementet, og hvor langt det er foretatt en ytterligere delegasjon, slik at ytre etats enheter har egne fullmakter. Særlig viktig er forhandlingene med fagorganisasjonene.

Andre oppgaver kan gjelde lokalene, hvor problemene kan spenne fra store byggearbeider (som når SBED skal administrere bygging, fordeling og innflytning i Regjeringskvartalet), til å leie noen få rom til et postkontor i et utkantdistrikt.

Andre administrative saker gjelder kontorutstyret, hvor utviklingen og de ansattes krav på en trygg og god arbeidsplass medfører betydelig arbeid, også med stor spennvidde, fra investering i datautstyr til best mulig renhold.

I hovedsaken vil ansvaret her ligge på direktoratenes administrasjonsavdelinger, enten samlet, eller hvor oppgavene er særlig store, som f.eks. i NSB og Televerket, må ansvaret fordeles på flere enheter.

6.4. Saksbehandling og utredning.

Forholdet mellom et direktorat og dets ytre etat ligner tildels forholdet mellom departementet og direktoratet. Spesielle arbeidsoppgaver som ligger til de respektive enheter finner man det praktisk å forelegge for eller be om utredning eller behandling av hos medarbeidere nedover i den hierarkiske organisasjonen. Det kan også bety at visse saker kan vandre fra toppen og helt til lokalinstansen, og opp igjen, - kanskje flere ganger. Tidligere var praksis i flere departementer at et spørsmål til Stortingets spørretime var av en slik art at svaret måtte utarbeides på lokalt nivå, og da i tillegg under et meget sterkt tidspress. Nå utformes svarene som regel i departementene, men det er klart at det kan oppstå både presserende og mer langsiktige problemer som krever både utredningsinnsats og behandling av enkeltsaker i en hel etat.

6.5. Kommunikasjonsformer.

Det er mange ulike former for samhandlingen mellom et direktorat og dets ytre etat. Den mest vanlig form er selvsagt skriftlig korrepondanse i form av brev. Store direktorater kan ha betydelig brevveksling med en stor ytre etat med mange enheter, ofte betydelig større enn direktorater har med sitt departement. Undersøkelser i Vegdirektoratet for noen år siden viste at halvparten av direktoratets registrerte samlede korrespondanse skjedde med egen ytre etat.

De fleste direktorater har nå installert telefax, som naturlig nok brukes i stor utstrekning også i forhold til ytre etat. Telefonen er selvsagt et meget brukt hjelpemiddel, men foreløig synes ikke elektronisk post å være tatt i bruk. Flere direktorater har imidlertid planer om å bruke denne effektive korrespondanseform, men det krever både investeringer i internt nett, eller videre utvikling av telenettet, og også opplæring i bruk av systemet.

I mange direktorater foregår en utstrakt reisevirksomhet, der direktoratets ansatte besøker ytre etats personale og kontorer, eller det er etablert et system av fellesmøter, ofte på mange plan. Møtene kan skje på riksbasis, dvs. for etatspersonell fra hele landet, eller som distriktsmøter. Som eksempel fra et stort direktorat med bredt fagfelt kan nevnes Vegdirektoratet, der man har årlige vegsjefmøter (med vegsjefene fra hele landet), distriktsvise vegsjefmøter f.eks. for Vestlandet, møter av administrasjonssjefene ved vegkontorene, og biltilsynssjefmøter.

6.6. Opplæring.

Opplæring skjer dels for direktoratets egne tilsatte, dels for andre i etaten. Enkelte direktorater har etablert egne etatsskoler for utdanning av tjenestemenn. Som eksmpler kan nevnes Skatteetatskolen og Tollskolen, hvor tjenestemenn gjennomgår fagopplæring av vekslende varighet. Opplæringen foregår vanligvis ved etatsskolen, men også ved at skolen bekoster studieplasser ved ordinære høgskoler og universiteter.

KAPITTEL 7 Direktoratet og omverdenen

7.1. Forholdet til publikum.

At direktoratene skal arbeide «utenfor» departementene som «friere forvaltningsorganer», mindre bundet av de tradisjonelle begrensninger som har vært knyttet til departementsarbeidet får også den konsekvens - tildels tilsiktet - at vedtak treffes «nærmere publikum». Det betyr også at staten bedre kan oppfylle sine serviceoppgaver m.m. Dette får igjen den konsekvens at direktoratene mer enn departementene (og kanskje også med andre metoder) må opplyse publikum om sin organisasjon og virksomhet, og om publikums rettigheter og plikter overfor institusjonen. Dette kan skje gjennom alminnelig informasjon og veiledning, men kan også utvikle seg til en slags markedsføring av egen virksomhet.

Opplysningstjenesten i staten er er delvis administrert av Statens informasjonstjeneste, som er et frittstående direktorat under AD. En del av SI er Opplysningstjenesten, som holder til i et publikumssenter i Regjeringskvartalet i Oslo. Opplysningstjenesten arrangerer spesielle temauker i samarbeid med departementer og direktorater. Slike temauker inngår som ledd i større informasjonsopplegg.

Offentlig informasjon i vid forstand har nylig vært utredet av et utvalg oppnevnt av AAD, og som la fram sin utredning 19. juni 1992. (NOU 1992:21). Utvalgets grunnlagsmateriale har bl.a. bestått av to spørreundersøkelser i regi av Statistisk sentralbyrå og en av disse gjaldt departementene, direktoratene og annen sentraladministrasjon.

Spørreundersøkelsen viste at når det gjaldt organiseringen hadde 49 direktorater (og lignende institusjoner) informasjonsvirksomheten i en egen enhet i linje eller stab, delvis kombinert med andre oppgaver, og ialt med fra 1 til 40 ansatte. I 21 tilfeller kaltes lederen informasjonssjef, i 15 tilfeller informasjonsleder. Det er et gjennomgående trekk at informasjonsfunksjonen er plassert tett opp til ledelsen av institusjonen.

Det var mediekontakt som var hovedbegrunnelsen for å opprette de første informasjonsstillingene. Det var direktorater og lignende etater som var mest i mediefokus. Undersøkelsen viste videre at det var liten intern og ekstern kritikk av informasjonsvirksomheten, og halvparten var fornøyd med dagens organisering. Virksomheten var relativt høyt prioritert. Et flertall fant at de oppgaver som det var viktig å dekke i kommende år var analyse og evaluering, samt produksjon av informasjonsmateriell og mediekontakt. Det ble pekt på at Statens informasjonstjeneste idag har liten betydning for direktoratene.

I informasjonsutvalgets tilråding heter det at informasjon idag er et viktig virkemiddel for sentralforvaltningen, og vil få enda større betydning framover. Utvalget forutsetter derfor at direktorater og andre etater går gjennom sin informasjonsvirksomhet med tanke på å styrke den informasjonsfaglige kunnskap og kompetanse. Samtidig pekes det på at mange forvaltningsområder idag er inne i omfattende omstillingsprosesser. Utvalget forutsetter at etatene bygger inn informasjon og kommunikasjon som sentrale funksjoner og knyttes nært opp til ledelsen. Det bør skapes samlede informasjonsenheter. God infoflyt er en forutsetning for å oppnå troverdighet. Spesielt for direktoratene peker utvalget på at den informasjonsfaglige kompetansen varierer sterkt fra etat til etat. Muligens trenges det hjelp fra et sentralt kompetanseorgan og utvalget finner at Statens informasjonstjeneste kan være en aktiv bidragsyter for å styrke den faglige kompetansen.

Særlig gjelder dette de større direktorater, og da gjerne dem som drives som forvaltningsbedrifter. I slike virksomheter vil det ofte oppstå situasjoner hvor det kan være uenighet mellom forskjellige aktører, også i forholdet mellom direktoratet og det overordnede departement. Det kan også tenkes at direktoratet vil søke å skaffe seg alliansepartnere i vanskelige saker.

Et viktig moment for direktorater som enten selv, eller gjennom sine ytre organer har stor publikumskontakt, søker å etablere en så god førstelinjetjeneste som mulig. I de senere år er det skjedd betydelig bedring i så henseende, hvor særlig slagordet «smilet ved skranken» kanskje har hatt virkning.

7.2. Informasjon ellers - forholdet til media.

I sterkere grad enn før er media, dvs. dagspressen, radio og tv og tildels også fagpressen, interessert i direktoratenes virksomhet. Særlig gjelder det de store utadvendte direktorater med bred saklig kontaktflate til publikum, f.eks. innen samferdsel og kommunikasjon, skatter og avgifter, trygd og helse. Men medias primære interesse kan nok sies å være rettet mot politikken. Dermed står departementene og statsrådene først i søkelyset. Journalister er i høy grad oppmerksomme på samhandlingen mellom et departement og dets underliggende organer. Pressefolk er ofte dyktige til å oppfatte og gjerne også utnytte ulike oppfatninger eller konflikter i en etat eller sektor. Det gjelder både i prinsippsaker, planer og utredninger, og i enkeltsaker - kanskje særlig i klagesaker, eller saker som ligger an til å bli klagesaker. Både media i hovedstaden (presse og radio) og i distriktene kan se sin interesse i å «avdekke» ulike syn mellom sentralorganer i forvaltningen og regionalee og lokale organer.

Omvendt er det også etterhvert blitt en betydelig interesse hos direktoratene - og kanskje i en hel etat - å få best mulig mediadekning av visse saker som man har under arbeid eller har ferdigbehandlet. Det kan gjelde ren opplysningsvirksomhet for å forklare saksområder eller saker for publikum, og hvor mediadekning antas å gi større utbytte enn egne brosjyrer. Her er Vegdirektoratets interesse i vegtrafikksaker et godt eksempel på hvor viktig en effektiv slik opplysningsvirksomhet kan være. Det kan gjelde opplysning om nye og viktige trafikkregler eller trafikkskilt, endring av fartsgrenser, åpning av nye vegstrekninger, nye krav til førerkorterverv, osv. Flere direktorater har en meget omfattende virksomhet i å utgi brosjyrer, redegjørelser i bilder og tekst - ofte i farger og elegant lay-out - f.eks. om anlegg som er fullført, planer for nye tiltak, osv. Informasjonen idag skiller seg derfor vesentlig fra den nokså primitive presentasjon for bare 155-20 år tilbake.

I slike saker tas initiativet mer av et direktorat enn av media. Men en oppfordring til mediadekning gir ikke alltid resultater. Det kan være mangel på plass i pressen eller mangel på interesse hos journalistene eller redaksjonene. Men en negativ holdning hos media kan også skyldes direktoratene selv, som i sin presentasjon ikke imøtekommer pressens krav på kortfattethet og presisjon, eller ulik oppfatning hos de to parter om hva som er «nyheter». Et direktorat kan ikke sende ut en «pressemelding» på fire sider en fredag og håpe på forsideoppslag i lørdagsavisen. Direktoratet er heller ikke alltid klar til å stille på kort varsel i Dagsrevyen eller Antennetimen.

Foruten den mer nøkterne og løpende, saklige informasjon er det også nødvendig for et direktorat å dekke konfliktsituasjoner, uenighet mellom forvaltningsorganer innenfor egen etat og i forhold til andre. Slike situasjoner kan direktoratet selv bli oppmerksom på, men en etat kan også bli gjort til gjenstand for såkalt oppsøkende journalistikk.

Mens direktoratene og deres etater tidligere arbeidet nokså avskjermet fra offentlighetens søkelys, er man nå i langt sterkere grad i dette søkelyset: Årsaken til det er først og fremst forvaltningsloven og offentlighetsloven og de fremherskende prinsipper om innsyn i offentlig virksomhet, og særlig kravet om «meroffentlighet».

Mange direktorater har noe sent erkjent dette faktum og den virkelighet som preger dagens forvaltning. Først i de senere år er det etablert egne informasjonsorganer (se foran kap. 5.1.), som profesjonelt kan ta seg av begge disse oppgaver, - både å presentere direktoratets saker og svare på medias pågang i konfliktsaker og kritikk. Noen direktorater har instruks for hvordan disse problemer skal håndteres og praktiseres, hvem som kan gi opplysninger og om hva. I andre direktorater blir reaksjonene mer ad hoc-preget. Vansker kan oppstå ved at media så sterkt fokuserer på ledersjiktet og en journalist krever gjerne topplederens syn på saken.

Statens informasjonstjenestes pressesenter i Regjeringskvartalet har som mål å bidra til størst mulig åpenhet rundt arbeidet i sentraladministrasjonen. I senteret finnes bl.a. de offentlige postjournaler fra alle departementene og fra 23 underliggende direktorater og etater. Direktoratenes journaler er blandt de mest leste, som f.eks. Statens forurensningstilsyns og Kredittilsynets. I samarbeid med direktoratene har Pressesenteret laget rutiner for å gjøre tilegnelsen av materialet så rask og enkel som mulig.

Det er viktig at direktoratene legger betydelig arbeid i denne mangeartede informasjonsvirksomheten, både den løpende og forberedelsen av uventede situasjoner. Det er også viktig at det nyttes informasjonsfaglig bistand både til presentasjon av vanlig materiale, og til å takle problemsituasjonene. Tidsmomentet er også av betydning, dvs. at sakenes informasjonsbetydning søkes klarlagt i god tid på forhånd, før mulig uenighet eller konflikter oppstår. Det gjelder f.eks. planer, vedtak, ressursforbruk, hvorfor saksbehandlingen tar tid, osv. Man må unngå at det skapes unødig oppmerksomhet, uten at dette oppfattes som tildekking eller bortforklaring. Et positivt og åpent samarbeid er her av stor betydning. Samferdselsdepartementet har her gått i spissen ved sine årlige presseseminarer, hvor man samler både Oslo-pressen og lokalpressen i møter med representanter både for departement og direktorater, og gir forhåndsoversikter over viktige saker. Et formål er også å gjøre enkelte journalister til spesialister - eller rettere å gi dem særlig innsikt - i sakfelter som hører til denne sektor og å knytte kontakter til ressurspersoner.

7.3. Forholdet til andre forvaltningsorganer.

Stort sett lever nok de fleste direktorater sitt eget liv på det eller de områder hvor direktoratet er ansvarlig for virksomheten. Det er relativt sjelden at det oppstår behov for et nært, lengere samarbeid med andre instanser. Men det bør være et mål for direktoratene at man har mulige samarbeidsbehov for øye slik at det tidlig kan trerffes tiltak for å oppnå samspill og samhandling.

Enkelte direktorater har inngått formelle samarbeidsavtaler for å sikre et best mulig samarbeid og dekning av felleskontrolloppgaver. Det gjelder f.eks. mellom Skattedirektoratet og Toll- og avgiftsdirektoratet og mellom sistnevnte og Sjøfartsdirektoratet.

I visse, særlig brede sakfelter, som f.eks. vegtrafikken, kan forholdet til tider være helt åpenbart, f.eks. når det skal utferdiges regelverk, eller hvor det er etablert løpende samarbeid for visse formål. Vegdirektoratet utformer helsekrav til førerkort i et samarbeid med Helsedirektoratet, trafikkontrollen skjer i samvirke mellom Vegdirektoratets biltilsyn og politiet, miljøhensyn må tilgodeses i et samarbeid med Miljøverndepartementet og dets underliggende organer.

Direktoratene er også inne i de fleste høringsrunder, dvs. hvor komiteutredning eller lovutkast sendes til høring i ulike instanser, og hvor direktoratenes syn ofte er ønsket i tillegg til utsagn fra direktoratenes foresatte departementer.

En ting er det løpende, saklige samvirke mellom flere instanser. Noe annet er det når det oppstår uenighet eller konflikter, eller ulike instanser har ulikt syn og dette må avklares før en sak kan avgjøres. Helst bør dette skje mellom de involverte direktorater, men ikke sjelden trekkes vedkommende departementer også inn i uenigheten, som f.eks. i saker som angår f.eks. Vegdirektoratet, SFT, MVD og eget departement, SD.

Som vi så foran er det en viktig oppgave for et direktorat at dets egen etat virker effektivt i alle ledd. Det vil kunne innebære at direktoratets ytre etat må samarbeide med andre etater på lokalplanet. Direktoratet må da se til at samarbeidet glir lett, og at mulig uenighet løses på lokalplanet. Går ikke det, må et direktorat ta opp saken med en annen etats foresatte, f.eks. i form av møter, spesielt angående plan, budsjett og rapportering, koordinering av kursprogram mm.

Sentralt i mange direktoraters samarbeid med andre forvaltningsorganer står samarbeidet med fylkesmannsembetene. Samarbeidet her kan være mer eller mindre formalisert gjennom instrukser o.l. I noen tilfeller er enkelte direktorater gitt mer omfattende myndighet, som f.eks. Statens forurensningstilsyn (tildels i samarbeid med Direktoratet for naturforvaltning) i forhold til fylkesmannsembetenes miljøvernavdelinger.

7.4. Forholdet til næringsliv og organisasjoner.

Mange sektorer i næringslivet har sterke interesser i direktoratenes virksomhet, og vil på forskjellig måte være opptatt av å gjøre sine syns punkter og ønsker gjeldende. Ikke minst gjelder det i enkeltsaker som leveranser i samband med offentlige tiltak: asfalt til vegene, lokomotiver til jernbanen, biler til postombæring osv, som regel basert på anbudsinnbydelse. Flere av direktoratene har egne enheter for denne daglige, praktiske virksomheten i form av innkjøpskontorer, samtidig som juridiske enheter står for behandling av de avtalerettslige sider ved samarbeidet. Foruten kjøp, kan det bli spørsmål om leie, leasing og mer omfattende oppdrag for anlegg og vedlikehold på ulike områder.

Mye av denne samhandling skjer ved forhandling, avtaleinngåelse, m.m. foruten oppfølging ved inspeksjoner, o.l. De store tekniske direktoratene har en relativt stor del av sin virksomhet knyttet til samarbeid med næringslivet.

Kontakten til næringslivet skjer som regel med de enkelte bedrifter. Men endel av samarbeidet knytter seg også til de store næringsorganisasjoner, og organisasjoner som LO og NHO. Eksempelvis har Toll- og avgiftsdirektoratet et nært samarbeid med flere næringsorganisasjoner for i fellesskap å kunne løse problemer som måtte oppstå i den daglige virksomhet.

Men også store og små ideelle organisasjoner, eller sammenslutninger innenfor spesielle interesseområder, er relativt ofte i kontakt med direktoratene, nettopp for å fremme disse interessene. De ønsker å bli tatt med på råd, ved å være med i utvalg og komiteer, og delta i høringsrunder som direktorater gjennomfører innenfor sitt saksområde.

7.5. Nordisk og internasjonalt samarbeid.

På de aller fleste av de ca. 60 forvaltnings- eller fagområder som styres av de direktorater som er vurdert i denne boka er det etablert enten nordiske eller internasjonale samarbeidsorganer (eller både nordiske og internasjonale). Det gjelder organer innenfor Nordisk Råd, Europarådet, OECD og FN. Og i høy grad gjelder det Norges forhold til EF allerede idag og i framtiden, uansett tilknytningsformen.

Disse organer er som nevnt samarbeidsorganer og deres virksomhet i forhold til både medlemsland (men også andre land) er formidling av informasjon til og fra organisasjonen, utarbeidelse av rapporter på ulikt grunnlag, og særlig gjennom møter og konferanser i større eller mindre grupper. Aktiv medvirkning i organene kan tildels være arbeids- og tidkrevende.

I årene etter den annen verdenskrig har dette internasjonale samarbeid fått et overordentlig stort omfang. Både Norge og andre land har et stort antall personer vært mer eller mindre løpende engasjert i løsningen av de oppgaver som følger av samarbeidsformene.

Et problem når det gjelder samarbeidsformen er deltakelsen på møter. Skal denne fortrinnsvis skje fra toppen, eller nedover i rekkene og i tilfelle i hvilket felleskap? Det er f.eks. etablert såkalte «ministermøter» i Europasamarbeidet på mange fagområder, som krever statsrådens nærvær (og kanskje politiske og endog bindende vedtak). FNs generalforsamling i New York er et annet eksempel. Da er det naturlig at også andre enn bare representanter fra departementet deltar. Hvor de emner som er oppe på møter er av snevrere faglig karakter (og kanskje uten politiske implikasjoner), oppstår spørsmålet om representasjon fra direktorater på vedkommende fagområder.

Et annet problem er det løpende arbeid i forhold til de nordiske og internasjonale organer. Dette innebærer sjelden politiske spørsmål (men kan gjøre det) og som regel er det en rekke faglige spørsmål som skal besvares med redegjørelse for forholdene i Norge på vedkommende område. Her vil det kunne være mer naturlig at arbeidet overlates til direktorater som faginstanser. Ofte er det tale om rene fakta, hvor en «sjekk» fra departementets side av hva som svares ikke er nødvendig. Men ofte er det en nær sammenheng mellom rapportering, korrespondanse m.m. på den ene side og deltakelsen i møter, konferanser m.m. på den annen side.

Aktivitetene i forhold til internasjonale organer kan derfor reise følsomme problemer mellom departementer og deres direktorater. Ofte blir det en avveining mellom krevende rapporterings- og informasjonsarbeid på den ene siden og interessante utenlandsreiser på den annen. Det har også til tider oppstått problemer med ledende personale (både i departement og direktorat) som legger større vekt på internasjonal anerkjennelse enn å stå for innsats på hjemmebane. En komplikasjon for seg er når konsekvensene av samarbeidet blir at internasjonale sammenkomster må avholdes i Norge, ofte med krevende økonomisk og administrativ innsats.

Som en tentativ konflikt mellom departement og direktorat er det viktig at det skjer en mest mulig åpen behandling av såvel arbeid som reisevirksomhet. Det bør legges vekt på innberetning om betydningen av nettopp dette internasjonale arbeid for nettopp denne etat. Det bør etableres faste rutiner, både for utredning og saksbehandling og for møtedeltakelse og rapportering fra møter.

Litteratur

ANDENÆS, Johs.: Statsforfatningen i Norge, 8. utgave, Oslo 1991
BENUM, E.: Sentraladministrasjonens historie 1845-1884, Oslo 1979
BUCHALIK, I.: Styrer i direktoratene - en analyse av utviklingen. Hovedoppg. i statsvit. UiO Instit. for statsvit. Oslo 1990
DEBES, Jan: Statsadministrasjonen, Oslo 1978
DEBES, Jan: Sentraladministrasjonens historie 1940-1945, Oslo 1979
DEPARTEMENTSBOKA, Arbeids- og administrasjonsdepartementet, 2. oppl. Oslo 1991.
EGEBERG, Morten og CHRISTENSEN, Tom: Forvaltningskunnskap, Oslo 1992
ECKHOFF, Torstein: Forvaltningsrett, 4. utg. Oslo 1992.
FRIHAGEN; Arvid: Forvaltningsrett I, II, og III, Bergen 1977-1992.
HERLITZ, Nils: Nordisk offentlig rätt, III, Regeringsmakt och førvaltningsorganisation, 1. bind, Stockholm 1963
INNSTILLING om Den sentrale forvaltnings organisasjon (Modalsliutvalget), Otta 1970. Bilag til St.prp. nr. 85 for 1971-72
INNSTILLING fra komiteen til å utrede spørsmålet om mer betryggende former for den offentlige forvaltning (Forvaltningskomiteen av 1951,) Oslo 1958. Bilag til Ot.prp. nr. 38 for 1964-65 (9. april 1965)
INNSTILLING fra R-komiteen, Oslo 1946. Bilag til St.prp. nr. 1, Till. nr. 5, for 1947
LÆGREID, Per og RONESS, Paul G. : Sentraladministrasjonen, Oslo 1983
LÆGREID, Per (red): Målstyring og virksomhetsplanlegging i offentlig sektor, Bergen 1991
MAKTUTREDNINGEN, Sluttrapport, NOU 1982:3, se også St.meld. nr. 44 for 1982-83 og Innst. S. nr. 223.
MAURSETH, P. : Sentraladministrasjonens historie 1814-1844, Oslo 1979
MORGENSTIERNE, Bredo: Den norske forvaltnings- og næringsret, Kristiania 1912
NOU 1982: 3, «Maktutredningen», Oslo januar 1982
NOU 1989: 5, «En bedre organisert stat» (Hermansen- utvalget)
NOU 1991:26, «Om bruk av styrer i statlige virksomheter»
NOU 1992: 32, «Bedre struktur i lovverket»
SAMFUNNSBOKA, Statens informasjonstjeneste, 6. utg. Oslo 1992
SKARE, Leif H. (red.) Forvaltningen i samfunnet, 4. utg. Oslo 1989
STEFFENS, Haagen K.: Den norske Centraladministrations Historie 1814-1914, Oslo 1915
ST.MELD. nr. 31 for 1975-76. Administrativ utviklings- og effektiviseringsarbeid
ST.MELD. nr. 44 for 1982-83. Om Maktutredningen
ST.MELD. nr. 35 for 1991-92. Om statens forvaltnings- og personalpolitikk
TILRÅDING I fra Tollvesenets administrasjonskomite 1948, Mysen 1953
TORGERSEN, R. N.: Forvaltningens oppgaver og administrative struktur, Tidsskrift for samfunnsforskning 1978, s. 278-284
TORGERSEN, R. N. og DYRSTAD, Terje: Saksbehandlerboka, Oslo 1991
TØNNESSON, K. D.: Sentraladministrasjonens historie 1914- 1940, Oslo 1979

Bilag 1.

Oversikt over utvalgte direktorater som er bedt om å gi grunnlagsmateriale for boka (enkelte av disse er nylig omorganisert)

Departement Navn Opprettet Leder Tilsatte  
AD STATSBYGG 1960 P.Eikeland 167  
  STATSKONSULT - DIR. FOR FORVALTN.UTVIKL. 1948 T.Veierød 43  
  PRISDIREKTORATET 1952 E.Bakke 70  
  Statens forvaltningstjeneste 1979 I.Herø 247  
  Statens informasjonstjeneste     27  
FIN SKATTEDIREKTORATET 1920 W.Ovesen 382  
  TOLL- OG AVGIFTSDIREKTORATET 1956 J.Solberg 189  
  Statistisk sentralbyrå 1876 S. Longva 836  
  Kredittilsynet 1986 - 93  
FID FISKERIDIREKTORATET 1906 V.Olsen 168  
  KYSTDIREKTORATET 1974 O.Vatnan 61  
JD DIREKTORATET FOR SIVILT BEREDSKAP 1970 H.Bøsterud 97  
  Fengselsstyret 1897 -    
  Brønnøysundregistrene 1988 R.Tørrissen 176  
  Datatilsynet 1979 G.Apenes 14  
KD Statens bibliotektilsyn 1985 E.Granheim 18  
  Riksarkivet 1875 J.Herstad 172  
  Statens filmsentral - - 60  
KAD ARBEIDSDIREKTORATET 1947 B.Gjerde 178  
  DIREKTORATET FOR ARBEIDSTILSYNET 1914 D.Habberstad 173  
  DIREKTORATET FOR BRANN- OG EKPLOSJ.VERN 1985 T.Petersen 74  
  UTLENDINGSDIREKTORATET 1987 A.Kjerschow 276  
  Statens bygningstekniske etat 1985 O.Berge 17  
  Elektrisitetstilsynet - T.Rødsten 55  
  Produktregistret   F.Kornfeldt 11  
KUF Det norske meteorologiske institutt 1866 A.Grammeltvedt 454  
LD Statens plantevern - K.Årsvoll 72  
  Statens fagtjeneste for landbruket - G.Sakshaug 36  
  Statens skogfrøverk - G.Haug 10  
  Veterinærinstituttet 1911 B.Næss 123  
  Norsk inst.for jord- og skogkartlegging - K.Øyen 93  
MD DIREKTORATET FOR NATURFORVALTNING 1965 P.Schei 109  
  RIKSANTIKVAREN, DIR. FOR KULTURMINNEVERN 1988 Ø.Lunde 86  
  Statens kartverk 1986 Ø.Stene 605  
  Statens forurensningstilsyn 1974 H.Rensvik 253  
  Norsk Polarinstitutt 1948 O.Rogne 59  
NOE DIREKTORATET FOR MÅLETEKNIKK 1875 K.Birkeland 22  
  OLJEDIREKTORATET 1972 G.Berge 326  
  Bergvesenet, hovedkontor - O.Nordsteien 17  
  Patentstyret-Styret f.d. industr.rettsv. 1911 A.Gerhardsen 180  
  Norges geologiske undersøkelser - K.Heier 222  
  Norges vassdr.- og energiv.; H.ktr.NVE 1991 E.Diesen 253  
SD VEGDIREKTORATET 1864 O.Søfteland 475  
  POSTDIREKTORATET 1964 B.Fl.Pettersen 730  
  TELEDIREKTORATET 1964 T.Hermansen 1594  
  Luftfartsverket, Hovedadministrasjonen 1964 O.Liavåg 321  
  Norges statsbaner, Hovedkontoret 1888 K.Rambjør 664  
  Statens teleforvaltning 1986 O.Haugan 113  
SOS HELSEDIREKTORATET 1945 - 148  
  RUSMIDDELDIREKTORATET 1988 S.Berg 22  
  Rikstrygdeverket 1895 E.Birkeland 379  
  Statens institutt for folkehelse 1924 B.Hareide 436  
  Statens legemiddelkontroll 1973 O.Westbye 61  
  Statens ernæringsråd - - 8  
  Statens strålevern 1993 O.Harbitz 49  
UD DIREKTORATET FOR UTVIKLINGSHJELP-NORAD 1968 P.Grimstad 220  
  SJØFARTSDIREKTORATET 1903 I.Sandvik 208  
  Garantiinstituttet for eksportkreditt 1960 E.Naper 40  
      I alt tilsatte: 12061  

Bilag 2

Direktorater og annen sentraladministrasjon med egne budsjettkapitler. 1992 og 1993
Kilde: Gul bok [1]

  1992 1993  
  Kap. Mill. kr.  
AAD Statens kantiner 1502 6,5 6,7  
  Forvaltningstjenestene 1508 254,4 250,3  
  Statskonsult 1509 111,4 104,8  
  SBED 1510 88,3 88,4  
      +814,9 +796,5  
  SI 1520 55,6 55,5  
  Arbeidsdirektoratet 1540 67,1 ?  
  Prisdirektoratet 1570 54,0 53,6  
BFD Statens adopsjonskontor 851 2,6 2,2  
  Forbrukerombudet 868 7,0 6,8  
  Barneombudet 850 4,1 4,6  
  Likestillingsombudet 848 6,1 3,5  
FID Fiskeridirektoratet 1010 92,5 86,9  
  Kystadministrasjonen/Kystdir 1060 87,3 88,4  
FIN Toll- og avgiftsdirektoratet 1610 533,5 565,4  
  Oljeskattekontoret 1612 17,5 17,3  
  Skattedirektoratet/Skatteetaten 1618 2061,6 3038,4  
  SSB 1620 148,9 279,5  
  Kredittilsynet 1602 46,9 53,6  
FD Vernepliktverket 1733 67,2 69,7  
JD Brønnøysundregistrene 411 63,0 62,0  
  Datatilsynet 473 6,7 6,8  
  Direktoratet for sivil beredskap 481 267,1 271,1  
KOM Utlendingsdirektoratet 504 457,1 591,5  
  (Dir. for) Arbeidstilsynet 530 210,6 204,9  
  Dir.for brann og ekspl.vern 533 45,0 59,9  
  Statens arb.miljøinstitutter 531 54,4 47,1  
  Produktregistret 532 6,9 7,0  
  El.tilsynet 537 23,6 41,3  
  Statens bygningstekniske etat 570 13,4 12,6  
KUF Riksbibliotektjenesten 280 13,5 13,5  
  Det norske meteorologiske institutt 283 198,8 216,8  
LD Reindriftadministrasjonen 1103 18,1 28,1  
  Statens næringsmiddeltilsyn 1114 45,8 58,0  
  Statens tilsynsinst. i lbr 1110 47,4 48,6  
  Statens fagtjeneste for lbr 1101 19,9 18,3  
  Statens plantevern 1132 25,6 34,4  
  Norsk institutt for jord- og skogkartlegging 1146 40,1 42,3  
MD Direktoratet for naturforvaltning 1427 300,6 272,1  
  Riksantikvaren 1429 149,8 133,0  
  SFT 1441 363,1 373,0  
  Statens kartverk 1464 356,9 381,6  
  Norsk Polarinstitutt 1471 76,4 76,8  
ND Patentstyret 902 85,5 87,3  
  Justervesenet (Dir. for måleteknikk) 910 35,3 41,0  
  Statens veiledn.ktr. for oppfinnere 931 8,5 11,8  
  NGU 943 103,0 101,4  
  Teknologisk institutt 941 78,8 78,1  
  Bergvesenet 944 13,3 10,5  
OED Oljedirektoratet 1801 195,8 210,8  
  Statens atomtilsyn 1804 3,4 -  
  Energi- og vassdragsforvaltning 1885 183,0 173,6  
  Statnett SF 1894 10450,0 -  
  Statkraft SF 1895 33190,0 -  
SD Sivil luftfart 1310 1080,4 -  
  Vegadministrasjonen 1320 1444,8 1528,6  
  Statens teleforvaltning 1370 135,2 149,9  
SOS Rusmiddeldirektoratet 610 50,7 55,6  
  Helsedirektoratet/Statens helsetilsyn 700 60,3 209,4  
  Statens legemiddelkontroll 753 36,8 -  
  Kreftregistret 757 16,7 -  
  Statens helseundersøkelser 774 28,9 -  
UD Norad 141 104,3 108,6  
  Direktoratet for sjømenn (under avvikling) 131 6,8 6,8  
  Sjøfartsdirektoratet 130 150,9 161,7  
Statens forretningsdrift 1992 1993  
Luftfartsverket 2450 - 742 100,0  
Statsbanenes trafikkdel 2451 1 110 000,0 1 171 000,0  
Postverket 2452 449 000,0 455 700,0  
Televerket 2453 6 220 000,0 6 357 000,0  
Folketrygden.  
Trygdeetaten 1993: kap. 2600 2 382 800,0  
Rikstrygdeverket fordelt i 1992 (av 2 314 4000,0): 207,3  

[1] Reorganiseringen av departementene pr. 1.1.1993 er ikke innarbeidet.

Statens kantiner/Statkorn/Oppl.ves.fonds skoger/ Rikshospitalets apotek/Radiumhospitalets apotek) kapitler 2462, 2472, 2475, 2480, 2481 - er ikke tatt med i denne oversikten.

Denne siden er sist oppdatert 17 juni 1996 av Statens forvaltningstjeneste, ODIN-redaksjonen