Evaluering av overtredelsesgebyr i skipssikkerhetsloven kapittel 9

Høringssvar bes sendt inn ved å bruke skjemaet for høringssvar. Alternativt kan høringsuttalelse sendes per e-post til postmottak@nfd.dep.no. Høringssvarene er offentlige og vil bli publisert på nettsiden.

Alle som ønsker det kan uttale seg, selv om de ikke er oppført på listen over høringssaker.

Vi ber om høringssvar innen 21. februar 2019.

Skipssikkerhetsloven trådte i kraft 1. juli 2007 og innebar vesentlige endringer i sanksjonsreglene til sjøs. Tidligere hadde straffeloven (1902) en rekke straffebud ved brudd på sikkerhets- og miljøregelverket, i tillegg til flere forskrifter som hadde egne straffebestemmelser. I skipssikkerhetsloven ble det lagt opp til et system med ulike tiltak som myndighetene kan iverksette for å sikre at kravene i loven etterkommes.

I henhold til skipssikkerhetsloven kan myndighetene treffe forvaltningstiltak som går ut på å sikre at mangler utbedres (lovens kapittel 8), ilegge overtredelsesgebyr for mindre vesentlige overtredelser (lovens kapittel 9) eller straffeforfølge alvorlige overtredelser (lovens kapittel 10).

Skipssikkerhetslovutvalgets begrunnelse for å foreslå overtredelsesgebyr som sanksjonsform var særlig et ønske om effektivisering. Med hjemmel for å ilegge overtredelsesgebyr kunne tilsynsmyndigheten ilegge gebyr umiddelbart etter overtredelsen istedenfor å gå veien om påtalemyndigheten og domstolene. Utvalget antok at overtredelsesgebyr også ville være en fordel ved eksempelvis overtredelser om bord på utenlandske skip, nettopp fordi sanksjonen kunne ilegges raskt.

Departementet ga sin tilslutning til lovutvalgets forslag. Det ble vist til at sjøfartsinspektørene etterforsket et hundretalls overtredelser årlig, men at det overveiende flertall var mindre lovbrudd. Departementet mente derfor at innføringen av overtredelsesgebyr ville gi et mer effektivt sanksjonssystem, samt at reaksjonen ville "virke preventivt og bidra til å styre adferd i rederier i en positiv sikkerhets- og miljømessig retning". Loven forutsatte mindre bruk av straff ved at terskelen for straff ble betraktelig hevet (avkriminalisering).^[1]

Departementet vil i sin evaluering av dagens regler se på om overtredelsesgebyr er en egnet måte å sanksjonere manglende etterlevelse av skipssikkerhetsregelverket, og om reglene fungerer etter sin hensikt. Vi vil blant annet vurdere om opplistingen av sanksjonsbelagte overtredelser i skipssikkerhetsloven § 55 er dekkende, om nivået på gebyrene er riktig satt og praktisert, og om ansvarsfordelingen mellom rederi og enkeltpersoner er hensiktsmessig.

Evalueringen begrenses til reglene om overtredelsesgebyr, og berører derfor ikke de strafferettslige reaksjonene i lovens kapittel 10. Avgrensningen anses formålstjenlig ettersom overtredelsesgebyr var den nye reaksjonsformen ved vedtakelsen av skipssikkerhetsloven. Departementet er likevel åpne for tilbakemeldinger på om selve grensedragningen mellom overtredelsesgebyr og straff, herunder skillet mellom ikke-vesentlige og vesentlige overtredelser, er hensiktsmessig regulert i dagens regelverk.

Departementet ønsker høringsinstansenes synspunkter på alle forhold omkring det aktuelle regelverket, herunder erfaringer ved ileggelse av gebyrer og innspill til endringer eller forbedringer.

Departementet vil også vurdere om overtredelsesgebyr kan være en egnet sanksjonsform for overtredelser av fartsområdebegrensningene som gjelder for skip registrert i NIS, jf. NIS loven § 4. I så fall kan det være aktuelt å foreslå endringer i NIS loven. Vi ber om synspunkter på om dette er et tiltak departementet bør gå videre med. Tilsvarende er vi åpne for innspill på om overtredelsesgebyr kan være egnet som sanksjonsform ved overtredelse av andre aktuelle bestemmelser.

Nærmere om overtredelsesgebyr i skipssikkerhetsloven

Overtredelsesgebyr er en form for administrativ sanksjon, som innebærer en negativ reaksjon rettet mot en begått overtredelse av lov, forskrift eller individuell avgjørelse, jf. forvaltningsloven § 43.^[2] Gebyret er ment å virke tilbakeskuende, og skal hovedsakelig ha et pønalt (straffende) formål. Det skal ikke ilegge overtredelsesgebyr der overtredelsen anmeldes til politiet og forfølges strafferettslig.

Overtredelser

For skipsfarten er det i skipssikkerhetsloven § 55 fastsatt at Sjøfartsdirektoratet (tilsynsmyndigheten) kan ilegge overtredelsesgebyr ved overtredelse av nærmere angitte bestemmelser i loven. Bestemmelsene kan i grove trekk inndeles i tre kategorier overtredelser på skip: 1) regler om tekniske og operative sikkerhet, jf. lovens kapittel 3, 2) regler om arbeidsmiljø og personlig sikkerhet, jf. lovens kapittel 4, og 3) regler om miljømessig sikkerhet, jf. lovens kapittel 5. Forvaltningen er avskåret fra å ilegge gebyr for overtredelser av andre bestemmelser enn de som er opplistet i loven § 55.

Selv om det foreligger en overtredelse er Sjøfartsdirektoratet ikke forpliktet å ilegge overtredelsesgebyr. Det fremgår av §§ 55 og 56 første ledd at tilsynsmyndigheten "kan" ilegge overtredelsesgebyr, hvilket åpner for en skjønnsutøvelse hos direktoratet. Sjøfartsdirektoratet avgjør om, og på hvilken måte, det skal reageres i det konkrete tilfelle.

Departementet ber om eventuelle synspunktet på om opplistingen av sanksjonsbelagte overtredelser i lovens § 55 første til tredje ledd er dekkende.

Pliktsubjekter

Overtredelsesgebyr kan ilegges både enkeltpersoner og rederi. Etter § 55 første til tredje ledd kan det ilegges overtredelsesgebyr mot en enkeltperson som forsettlig eller uaktsomt har overtrådt en av de opplistede bestemmelsene.

Ved overtredelsesgebyr mot rederi er skyldkravet et annet, da gebyr etter § 56 kan ilegges på objektivt grunnlag. Rederiet kan dermed bli ansvarlig dersom den objektive gjerningsbeskrivelsen i en av bestemmelsene i § 55 første til tredje ledd er oppfylt, uavhengig av om det er grunnlag for å ilegge gebyr mot en enkeltperson. Hvorvidt det er utvist skyld og graden av denne vil imidlertid få betydning for vurderingen av om overtredelsesgebyr skal ilegges og for utmålingen av gebyrets størrelse.^[3]

Departementet ber om eventuelle synspunkter på om ansvarsfordelingen mellom enkeltperson og rederi er hensiktsmessig.

Utmåling

Det gjelder ulike utmålingsregler for enkeltpersoner og rederi (foretak). Rederi er i henhold til skipssikkerhetsloven § 4 driftsansvarlig selskap eller skipets eier. I forvaltningsloven § 46 første ledd er foretak definert som "selskap, samvirkeforetak, forening eller annen sammenslutning, enkeltpersonforetak, stiftelse, bo eller offentlig virksomhet".

For rederi er momenter som skal vektlegges særskilt ved utmålingen av gebyrets størrelse angitt i skipssikkerhetsloven § 56 annet ledd og forskrift om overtredelsesgebyr^[4] (heretter "gebyrforskriften") § 4 annet ledd. Det vises også til forvaltningsloven § 46 annet ledd. For gebyr mot enkeltpersoner er de relevante utmålingsmomentene angitt i gebyrforskriften § 3 annet ledd, samt forvaltningsloven § 44 tredje ledd. De angitte momentene er ikke uttømmende, og også andre momenter kan være av relevans i en helhetsvurdering.

I gebyrforskriften §§ 3 og 4 gjelder det angitt et minimumsbeløp for gebyrer mot enkeltpersoner og rederi på henholdsvis 0,2 G og 0,8 G.^[5] Dette innebærer at Sjøfartsdirektoratet som utgangspunkt skal ilegge minimum et gebyr tilsvarende det angitte beløpet, dersom det først konkluderes med at overtredelsen bør sanksjoneres. I "særlige tilfeller" er det adgang til å ilegge et lavere gebyr, jf. fjerde ledd i gebyrforskriften §§ 3 og 4. I praksis har unntaksbestemmelsen blitt benyttet i tilfeller der rederiets økonomiske evne har vært av en slik karakter at det ville være urimelig tyngende å ilegge et gebyr på minstenivå, og i tilfeller der forvaltningens saksbehandlingstid har vært uforholdsmessig lang.

Gebyrsporet for enkeltpersoner i gebyrforskriften § 3 angir et maksimumsbeløp for overtredelsesgebyr. For enkeltpersoner er dette satt til 0,6 G, men for rederi finnes det p.t. ingen tilsvarende maksimumsgrense.

Departementet anser det nødvendig å fastsette en øvre ramme/maksimumsbeløp også for overtredelser begått av rederi. Det vises til forvaltningsloven § 44 første ledd hvor det fremgår at overtredelsesgebyr kan ilegges "innenfor en øvre ramme". Det antas at det kan være relativt stort sprik i alvorlighetsgraden på overtredelser, og særlig overtredelser av miljøbestemmelsene i lovens kapittel 5 tilsier at grensen ikke settes for lavt. Samtidig bør den øvre rammen heller ikke settes for høyt, sett hen til at saker av en viss størrelse og alvorlighetsgrad heller bør gå i straffesporet. En øvre grense på 10 G, per i dag i underkant av 1 million kroner, kan være en aktuell angivelse av den øvre rammen. Som oppfølging til denne evalueringen vil det foreslås endringer i gebyrforskriften i egen høring.

Departementet ønsker synspunkter på om nivået på gebyrene er riktig satt og praktisert, herunder om det kan være hensiktsmessig å operere uten et minimumsbeløp eller med faste satser for enkelte typer overtredelser. Det gis en nærmere gjennomgang av direktoratets praksis nedenfor.

Praksis ved overtredelsesgebyr

Statistikk fra Sjøfartsdirektoratet viser at fiskefartøy er den fartøygruppen som blir ilagt flest overtredelsesgebyr, og at mer enn to tredjedeler av alle overtredelsesgebyrsakene omhandler fartøyssertifikater. Direktoratet opplyser også om en økt mengde overtredelser der fartøy bryter begrensningene som fremgår av sertifikatet, eksempelvis fartsområde- eller passasjerbegrensninger.

I tabellen under gis et oversiktsbilde over antall varsler og vedtak om overtredelsesgebyrer siden innføringen av ny skipssikkerhetsloven i 2007 frem til 2017.

Overtredelsessaker

Det har vært en klar økning i sertifikatsaker de siste årene (lovens § 13). Direktoratet opplyser at det kan settes i sammenheng med innføringen av krav til fartøysinstruks for både mindre fiskefartøy og mindre lasteskip. For sistnevnte gruppe trådte kravene først i kraft i 2017. Miljøsaker utgjør i underkant av 15 % av Sjøfartsdirektoratets saksmengde, mens de resterende sakene er relativt jevnt fordelt mellom de øvrige bestemmelsene angitt i § 55 første til tredje ledd. Det har ikke blitt gitt overtredelsesgebyr for brudd på kapittel 4 de siste årene. Dette skyldes i all hovedsak at disse sakene ofte er oppstått etter en ulykke og at skadefølgen i disse tilfellene gjør at overtredelsene anses å være vesentlige, noe som gjør at disse sakene sanksjoneres i straffesporet.^[6]

Under følger en oversikt over hvilke bestemmelser i loven som er overtrådt i perioden 2015-2017. Ved overtredelser av flere hjemler er saken knyttet til den mest sentrale av disse.

Fartøytype

Det har vært en klar økning i andelen fiskefartøy som ilegges overtredelsesgebyr, som settes i sammenheng med innføringen av krav om fartøysinstruks. Under følger en oversikt over antall vedtak fordelt på fartøy i perioden 2015-2017:

Gebyrets størrelse

Majoriteten av overtredelsesgebyrene ilegges på minstegebyrnivået og lavere, både for gebyrer mot enkeltpersoner og rederier. Under følger en oversikt over størrelsesorden på gebyrene i perioden 2015-2017:

Økningen i andelen under minstegebyr kan relateres til at det er flere mindre fiskefartøy som ilegges gebyr og at rederiene i disse sakene ofte har en liten økonomisk evne. Samtidig så ser en også økning tilknyttet overtredelsesgebyr over 100 000 kroner, noe som i all hovedsak er saker som omhandler miljøovertredelser.

Avslutning

Det vises til gjennomgangen over, med særlig fokus på typer overtredelse, de ulike pliktsubjektene og utmålingsreglene. Vi ber som nevnt om høringsinstansenes innspill og synspunkter på alle forhold omkring det aktuelle regelverket.

Vi vil også be om synspunkter på hvorvidt overtredelsesgebyr kan være egnet som sanksjonsform ved overtredelser av fartsområdebegrensingene i NIS-loven, eventuelt andre bestemmelser som i dag ikke omfattes av opplistingen i skipssikkerhetsloven.

Med hilsen

^[1] Se Ot.prp.nr.87 (2005-2006) kapittel 15.

^[2] Bestemmelse i nytt kapittel IX om administrative sanksjoner i lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven). Kapitlet trådte i kraft 1. juli 2017.

^[3] se Ot.prp.nr.87 (2005-2006) s. 131.

^[4] Forskrift 2. juli 2007 nr. 852 om fastsettelse og gjennomføring av overtredelsesgebyr etter lov 16. februar 2007 om skipssikkerhet (skipssikkerhetsloven) § 55 og § 56.

^[5] Grunnbeløpet (G) i folketrygden. Per 1. mai 2018 er grunnbeløpet 96 883 kr.

^[6] Totalt har direktoratet i perioden 2015-2017 gitt 33 uttalelser til politiet vedrørende overtredelser av bestemmelser i skipssikkerhetsloven. Dette gjaldt i hovedsak overtredelser av § 22 Tilrettelegging og utføring av arbeidet om bord (11 saker) og overtredelse av § 14 Navigering (18 saker).

Alle departementene

Sjøfartsdirektoratet

Kystverket

Kystvakten

Fiskeridirektoratet

Direktoratet for arbeidstilsynet

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap

Petroleumstilsynet

Regelrådet for næringslivet

Statens Havarikommisjon for transport

Telenor Kystradio

Politidirektoratet

Sysselmannen på Svalbard

Statens innkrevingssentral

Hovedredningssentralene Nord-Norge og Sør-Norge