Høring - forslag til revidert lov om havner og farvann m.v.

Høring av forslag til revidert lov om havner og farvann m.v.

1. Innledning

Fiskeri- og kystdepartementet sender med dette forslag til revidert lov om havner og farvann av 8. juni 1984 nr. 51 på høring. Lovforslag og høringsnotat som nærmere gjør rede for bakgrunn og innhold i lovforslaget er gjort tilgjengelig på Fiskeri- og kystdepartementets hjemmeside: http://odin.dep.no/fkd/, under dokumenter, høringer.

Fiskeri- og kystdepartementet inviterer med dette høringsinstansene til å kommentere lovforslaget. Uttalelsene sendes til Fiskeri- og kystdepartementet, Postboks 8118 Dep, 0032 Oslo. Det er ønskelig at høringsuttalelsene i tillegg til vanlig papirversjon oversendes på diskett eller på e-post til postmottak@fkd.dep.no. Liste over høringsinstanser følger vedlagt brevet her. Vi ber høringsinstansene vurdere om det er behov for å legge lovforslaget frem for underliggende etater eller andre organer som ikke er nevnt i høringslisten. Vi ber om eventuelle merknader til forslaget innen 2. april 2007.

Det gjøres i dette brevet kort rede for hovedinnhold i lovforslaget under punkt 2. Videre ber departementet spesielt om høringsinstansenes syn på spørsmålene som er drøftet under punkt 3.

For en mer fullstendig oversikt over endringer som forelås, vises det til høringsnotatets punkt 1.4 Hovedtrekk i departementets lovforslag.

2. Kort om bakgrunn og innhold i lovforslaget

Det har vært en markert utvikling på transportsektoren de senere årene. Det har blitt tydeligere konkurranseflater mellom transportformene og presset på vegnettet tiltar, samtidig som de miljømessige sidene ved transport blir viktigere og mer synlige. Et annet viktig trekk ved utviklingen er at fartøyene stadig blir større og hurtigere. I tillegg øker skipstrafikken langs norskekysten, både i og utenfor territorialfarvannet. Kravene til sikkerhet og fremkommelighet på sjøen skjerpes, og innslaget av internasjonalt regelverk øker. Hovedmålsettingen med en revidert havne- og farvannslov er å etablere et juridisk rammeverk som i lys av de nye utfordringene bidrar til at havnene får utvikle seg som logistikknutepunkt, og til en effektiv og trygg sjøtransport som med sitt miljøfortrinn hevder seg i konkurransen med øvrige transportformer. Dette er i samsvar med Regjeringens transportpolitikk.

I tillegg er det viktig å få på plass et regelverk som er mer oversiktlig og brukervennlig, og som samtidig gir et mer oppdatert forvaltnings- og styringsverktøy for myndighetene.

Viktige endringer på havnesektoren

Lovforslaget viderefører og styrker skillet mellom nasjonale havner og øvrige havner.

De viktigste havnene, nasjonalhavnene, bør utpekes av departementet med hjemmel i havne- og farvannsloven. Nasjonalhavnene må sikres god tilknytting til det landbaserte transportnettverket og til effektive og sikre farleder. Enkelte regler om organisering vil derfor rette seg bare mot nasjonalhavnene. En tydelig nasjonal havnestruktur vil kunne øke sjøtransportens konkurranseevne i forhold til andre transportformer.

Lovforslaget innholder en rekke nye definisjoner, herunder av havn, havnevirksomhet, farvann, hovedled og biled. Lovforslaget omtaler havnenes økonomiske grunnlag som ”havnekapitalen”. Begrepet er valgt for å markere avstand fra de begrensninger som er forbundet med havnekassebegrepet. Se imidlertid punkt 3 hvor departementet ber særlig om merknader til dette spørsmålet.

Reglene om havneavgifter foreslås avviklet. Det legges opp til alminnelig prising av havnens tjenester. Kommunene kan i tillegg innkreve et farledsgebyr til dekning av kostnader forbundet med å tilrettelegge for sikkerhet og fremkommelighet for fartøy som trafikkerer kommunens farleder.

Det legges også opp til en statlig tillatelsesordning ved avhending av havnearealer og andre havneanlegg og andre disposisjoner som er av vesentlig betydning for muligheten til å drive havn.

Havnene gis større lokalt handlingsrom gjennom avskaffelse av detaljregulering av havnens organisering, krav til havnestyrer m.v. Kystverket, som statens havneetat, tillegges en overordnet tilsynsrolle i havnen.

Det foreslås at loven som et utgangspunkt også gjelder private havner.

Av andre viktige forslag nevnes en ny prinsippbestemmelse om adgang til havn, og oppdaterte hjemler for krav til drift og vedlikehold i havner, krav til lasting, lossing og håndtering av persontrafikk, samt krav til sikkerhet og terrorberedskap i havner.

Endringer på farvannssektoren

Reglene om farvann er i hovedsak en innholdsmessig videreføring og oppdatering av gjeldende lov- og forskriftsverk.

Havnedistrikt videreføres i ny form. Kommunene får ansvaret for forvaltningen av sjøområdet i kommunen som ligger innenfor grunnlinjen, med unntak av hovedled og biled. Staten får ansvar og myndighet i hovedled og biled, og som hovedregel i sjøområdene utenfor grunnlinjen. Havnedistriktene sammenfaller dermed med planmyndighetsområdet under plan- og bygningsloven, og gjøres i tillegg obligatoriske. Det tas imidlertid inn en unntaksbestemmelse om adgang til utvidelse og innskrenking av det geografiske virkeområdet der dette er hensiktsmessig.

Omleggingen ventes ikke å ha store konsekvenser for kommunene da de største kostnadene ved navigasjonsveiledning m.v. vil være knyttet til hovedled og biled. Kommunens eventuelle økte kostnader vil kunne dekkes gjennom oppkreving av et kostnadsorientert gebyr for bruk av kommunale farleder.

Det foreslås at Kystverket gis adgang til å igangsette planlegging i havner og farleder tilsvarende Statens vegvesens myndighet iht. pbl § 9-4. Dette gir staten et effektivt virkemiddel for å sikre nødvendig areal i viktige havner og farleder av nasjonal betydning.

Det gis videre en hjemmel for å etablere standarder for farleder (farledsnormal). Herunder vil det i forskrift kunne fastsettes nærmere krav til drift og vedlikehold, bredde, høyde og dybde, samt krav til navigasjonsveiledning, ankringsplasser, nødhavner etc. Det vil også kunne fastsettes begrensninger i adgangen til annen bruk og aktivitet i farledene. Dette gir Kystverket et nyttig verktøy for å prioritere tiltak og kvalitetssikre farledene, herunder det viktige stamnettet.

Det foreslås å opprette et råd for kystsikkerhet og beredskap, som skal være et samarbeids- og kontaktorgan for de instanser innen statsforvaltningen som er ansvarlige for sikkerhet og beredskap langs kysten.

Av andre viktige endringer nevnes innføringen av en generell aktsomhetsnorm for all ferdsel til sjøs, en plikt til å melde om navigasjonsfarer og en ny og tydelig hjemmel for statlig inngrep overfor havarist.

3. Problemstillinger knyttet til havnekassen og eierskap

Det bes særlig om høringsinstansenes kommentarer og innspill til følgende problemstillinger:

• Hvorvidt havnen bør ha en egen økonomi (havnekasse) adskilt fra kommunenes øvrige økonomi slik som etter gjeldende lov, eller om kommunen bør kunne organisere havnen som annen kommunal virksomhet.

• Hvorvidt det skal gjelde en begrensning som innebærer at selskap som er etablert med midler fra havnekassen, kun skal kunne ha offentlige eiere.

Selv om lovforslaget skisserer bestemmelser for overnevnte problemstillinger, understrekes det at departementet ikke har konkludert, og at høringsinnspillene vil inngå i en egen gjennomgang av disse spørsmålene. Lovforslaget og høringsdokumentet må således leses med det forbehold at lovforslaget foreløpig står åpent på disse punktene.

Nærmere om havnekassen som en adskilt økonomi innenfor kommunene – alternativer

De offentlige havnene er eid av kommunene. Etter dagens lov holdes havnens midler i en egen havnekasse adskilt fra kommunens øvrige økonomi, og midlene i havnekassen kan bare brukes til havneformål. Loven har ingen regler om avvikling av havn. Det har derfor lenge vært en diskusjon om de kommunale havnenes økonomi fortsatt bør være adskilt fra kommunens øvrige virksomhet med begrensninger på bruken som nevnt.

Til fordel for en videreføring av havnekassen har det bl.a. blitt pekt på at havnene er en viktig del av det nasjonale transportsystemet, og fungerer som knutepunkt og omlastingsterminaler i transportkorridorene og varekjedene. Det er derfor betydelige nasjonale interesser i transportsektoren som skal ivaretas gjennom havnepolitikken.

En adskilt økonomiforvaltning i havnene gir et godt styringsverktøy for den nasjonale transportpolitikken og infrastrukturplanleggingen, og sikrer at kommunene ikke omdisponerer havneareal til andre formål, noe som kan skade sjøtransportens konkurranseevne i forhold til andre transportformer.

I motsetning til infrastrukturinvesteringer i bane og dels i veg, er havnenes infrastruktur og tjenesteyting finansiert gjennom gebyrer og vederlag som belastes sjøtransporten. For å oppnå målsettingen om styrket sjøtransport, er det nødvendig at verdiene i havnekassen fortsatt skal tilrettelegge for sjøtransport og effektiv havneutvikling.

Prinsippet om en adskilt havneøkonomi kan på den annen side oppfattes som en særegen konstruksjon som er til hinder for en nødvendig omstilling og endring av havnestrukturen. En alternativ løsning til kravet om havnekasse vil være å la havnene og havnenes økonomi være organisert som enhver annen virksomhet innenfor den kommunale sektoren. Nasjonale interesser innenfor transport- og havnesektoren kan i denne modellen ivaretas gjennom bestemmelsene i plan- og bygningsloven (innsigelse, statlige retningslinjer m.v.), avtalerettslige prinsipper og infrastrukturplanlegging gjennom Nasjonal transportplan.

En slik organisering vil være mer i samsvar med prinsippet om kommunalt selvstyre og helhetlig kommunal planlegging. Systemet med havnekasse har i en del tilfeller ført til at havnene disponerer arealer og inntekter som ikke nødvendigvis, eller fullt ut, benyttes til havneformål. Det har vært hevdet at kommunene bør ha full frihet til å disponere disse verdiene uten særlige lovmessige skranker.

En mellomløsning mellom gjeldende rett og avvikling av havnekassen, er å videreføre en egen økonomiforvaltning i havnene, men med visse oppmykninger., Det kan åpnes for større kommersiell frihet til å disponere havnekassen og en viss adgang for kommunene til å ta utbytte fra virksomheten etter nødvendige avsetninger. Ved avvikling av havn, skal havnekassens midler som hovedregel brukes til havneformål eller andre formål som fremmer sjøverts ferdsel. En slik oppmykning vil kunne gi kommunene et økonomisk insentiv til å bidra til hensiktsmessig utvikling av havnene og effektiv havnedrift, samtidig som havnens opparbeidede verdier fortsatt gis et lovmessig vern. En adgang til å avvikle havnekassen kan medføre en viss omstrukturering av havnene med større godskonsentrasjon i havner med naturlige konkurransefortrinn. Statlig styringsbehov vil i denne modellen ivaretas gjennom både plan- og bygningsloven og havne- og farvannsloven.

Det er den sistnevnte mellomløsning som foreløpig er skissert i lovforslaget.

Nærmere om spørsmålet om privat eierskap i selskap etablert med havnekassen

De offentlige havnene er eid av kommunene ved havnekassen. Private kan likevel eie deler av areal og innretninger i de offentlige havnene, enten alene eller sammen med havnen. I tillegg eksisterer det en rekke private havneanlegg som drives i direkte konkurranse med de offentlige havnene.

Samarbeid mellom havner, både mellom offentlige og mellom offentlige og private, er svært viktig for å utvikle et konkurransedyktig og effektivt sjøtransporttilbud. Ulike former for samarbeid vil kunne bidra til nødvendig godskonsentrasjon og restrukturering innenfor havnesektoren, samt løse arealbrukskonflikter i pressområder. Havnesamarbeid omfatter alt fra avtaler om informasjonsutveksling og driftsoppgaver til mer forpliktende samarbeid med etablering av felles eiendomsselskap og driftsselskap.

Eksisterende regelverk legger ingen begrensninger i forhold til å etablere ulike former for samarbeid. Det er etablert en rekke samarbeid om driftsoppgaver, men det er kun et begrenset antall eksempler på at private og offentlige havner har dannet felles havneselskap. Departementet legger til grunn at dette først og fremst skyldes de lovfestede økonomireglene for de offentlige havnene (selvfinansieringsprinsippet, kostnadsansvarsprinsippet og havneformålsbegrensningen). Samarbeid mellom offentlige og private eiere fungerer godt på andre områder hvor det foreligger et kommersielt potensial. Samarbeidet antas imidlertid å få et sterkere og mer forpliktende preg når offentlige og private driver selskap for felles regning og risiko.

Når det i foreliggende utkast til lovendring legges opp til å avvikle bestemmelsene om havneavgifter, forventes det at enkelte havner vil kunne generere et overskudd som gjør virksomheten mer attraktiv for private investorer. Med dette aktualiseres også problemstillingen knyttet til hvem som skal eie havnene.

På den ene side kan et eiersamarbeid mellom private og offentlige havner legge til rette for profesjonalisering av havnedriften, der det er markedsgrunnlag for en slik tilnærming. Det vil derfor være viktig å etablere incentiv som bidrar til tettere samarbeid mellom offentlige og private havner, slik at private interessenter både engasjerer seg og investerer i offentlige havner. En mulig følge av dette er sterkere konkurranse mellom havner med press på prisene til fordel for brukerne, som på sikt kan tenkes å påvirke havnestrukturen. Det forventes at utviklingen i så fall vil resultere i et mindre antall havner med større godsvolum og mer spesialisering med hensyn til godstyper.

På den andre side er det viktig å sikre offentlig styring og kontroll gjennom eierskap til havnene, slik at viktig nasjonal transportinfrastruktur utvikles i tråd med samfunnets behov, og ikke omdisponeres ut fra motiver om kortsiktig økonomisk gevinst. Offentlig styring vil kunne sikre at havnenes verdier, og da særlig arealene, disponeres til havnevirksomhet, selv etter ufrivillig eierskifte som konkurs e.l. Offentlig eierskap vil videre sørge for en allmenn og ikke-diskriminerende tilgang til havnetjenester. I forbindelse med utøvelse av myndighetsoppgaver i havnene, vil det kunne være en fordel at det offentlige står som eier av infrastrukturen. Slikt eierskap vil også i større grad ivareta kommunale og fylkeskommunale hensyn, og prioritere disposisjoner som ivaretar langsiktige og overordnede transportbehov. I forlengelsen av dette kan det forventes at prioriteringer og føringer gjennom Nasjonal transportplan blir fulgt mer lojalt opp. Dette er en situasjon som likner den som gjelder for vegsektoren.

I foreliggende lovutkast legges det vekt på offentlig styring og kontroll i havnene, og det skisseres en modell hvor selskap som er etablert med havnekassen skal være offentlig heleid. En slik begrensning i adgangen til privat (del)eierskap vil imidlertid være en særegen konstruksjon for havnesektoren, og en innstramming i forhold til gjeldende regelverk. Bestemmelsen vil derfor medføre at allerede etablerte eiersamarbeid må håndteres ved dispensasjonsordninger. Private aktører vil likevel fortsatt kunne drive tjenesteyting i de offentlige havnene (laste- losseoperasjoner, tjeneste- og servicefunksjoner m.v.), enten alene eller i samarbeid med kommunen. Samarbeid vil for eksempel kunne etableres gjennom utleie av havnekassens arealer og anlegg.

Et alternativ er å ikke legge noen begrensninger på eierskap til selskaper etablert med havnekassen, og dermed la kommuner og investorer selv finne frem til de selskapsmodeller som anses hensiktsmessige. Dette alternativet vil være mer i samsvar med prinsippet om kommunalt selvstyre, og ligger tett opp til eksisterende lovgivning på havnesektoren. Ulempen med en slik eiermodell er at de offentlige havnene fullt ut kan privatiseres, og at det offentlige dermed i stor grad mister styringsmulighet. Dette vil særlig være tilfellet dersom det i tillegg åpnes for å gi kommunene større kommersiell frihet til å disponere havnekassen. Det offentlige kan likevel utøve noe styring av havnevirksomheten gjennom plan- og bygningsloven og enkelte bestemmelser i havne- og farvannsloven.

En mellomløsning vil være at den nye loven legger begrensninger på eierskapet til arealene i de offentlige havnene, men åpner for ulike former for driftssamarbeid. Mer konkret kan dette bety at private interessenter ikke kan investere i offentlige havneselskap hvor havneareal utgjør selskapets verdier. Tilsvarende vil det ikke være anledning for denne type offentlige havneselskap å investere i annen offentlig eller privat virksomhet. Ut over dette legges det ingen begrensninger for offentlige havner og private aktører som ønsker å etablere og drive felles selskap.

En eierskapsmodell som her er beskrevet kan både legge til rette for hensiktsmessig havnesamarbeid mellom offentlige og private aktører, og ivareta behovet for offentlig styring og kontroll med viktig infrastruktur.

Som nevnt innledningsvis ønsker departementet en særlig vurdering av spørsmål knyttet til havnekassen og eierskap. Dette betyr også at lovforslaget når det gjelder bestemmelsene §§ 7-3 til 7-8 må betraktes som et utgangspunkt for en åpen drøftelse. Departementet har som nevnt ikke konkludert på disse spørsmålene.

Med hilsen

Høringsnotat - forslag til revidert lov om havner og farvann m.v. (pdf-format)

Lovutkast (pdf-format)