3 Kritiske råvarer i den grønne økonomien

Mineraler er samfunnskritiske

Mineralske ressurser inngår i en lang rekke industrielle verdikjeder som er avgjørende for et fungerende samfunn, for nesten all produksjon og for verdiskaping og arbeidsplasser. Betydningen av mineralnæringen er derfor mer enn verdiskapingen og sysselsettingen i næringen isolert sett. Befolkningsvekst, økt velstand og urbanisering har ført til at forbruket av mineraler øker, og teknologisk utvikling og overgangen fra fossile til fornybare energikilder gjør at vi bruker flere ulike typer ressurser. I dag har stort sett alle grunnstoffer og en lang rekke mineraler en nødvendig funksjon i vår hverdag.

Det grønne skiftet innebærer en overgang til energiproduksjon med lavt klimaavtrykk, andre energibærere for transport, og investeringer i energirelatert infrastruktur. Både fornybar energiproduksjon som vind og sol, batteriproduksjon og infrastruktur krever store mengder metaller og mineraler, og det forventes derfor at den globale etterspørselen etter mange råvarer vil øke. Der tilgangen til olje og innflytelse i områder med stor oljeproduksjon har vært strategisk viktig både økonomisk og sikkerhetspolitisk, vil mineral- og særlig metallproduksjon i større grad overta denne rollen. Verden gjennomgår også samtidig et «digitalt skifte», der tilgangen til ulike metaller er viktige innsatsfaktorer. Dette gjelder, for eksempel for bruk av droner, 3D-printing og kretskort, samt annen elektronikk både for sivile og militære anvendelser.

Behovet for mineralske råvarer vil også fortsette å øke innen andre sektorer. Selv om det politiske fokus i dag er på behovene som dikteres av det grønne skiftet utgjør jernmalm fortsatt mer enn 93 pst.av verdens totale metallutvinning. Når vi ser bort fra jernmalm er aluminium og kobber blant de metallene vi trenger mest av og er samtidig viktige innsatsfaktorer i den grønne omstillingen.

Figur 3.1 Global produksjon av ulike typer malmer og metaller

Forstørr bilde

Mange av metallene som er nødvendige i de grønne teknologiene utgjør en liten andel av den totale produksjonen (jf. figur 3.1) og utvinnes primært som biprodukter ved gruvedrift på de større metallene. Separeringen og fremstillingen av de mindre teknologimetallene foregår derfor ofte i raffineringsstadiet knyttet til den metallurgiske industrien.

Etterspørselen etter mineraler og metaller forventes å øke i årene fremover. Samtidig tar nye mineralprosjekter lang tid å utvikle i alle land, og det er begrenset hvor mye eksisterende prosjekter kan oppskaleres på kort sikt. Ifølge International Energy Agency (IEA) tar det i gjennomsnitt 16,5 år fra man finner en mineralressurs til produksjon kan starte, globalt.2

Blant de grønne teknologiene er det ofte batteriene som får størst oppmerksomhet. Flere batteriteknologier er i bruk, og dagens marked domineres av teknologier som krever nikkel, mangan, kobolt, litium, aluminium og grafitt. Andre batterikjemier trenger fosfor. Selv om det er flere batterityper og -varianter under utvikling, forventer de fleste analysene at dagens teknologier vil dominere frem mot 2030. Elektrisk mobilitet og batteriproduksjon representerer derfor en sterk driver for verdens ressursbehov for gjennomføring av det grønne skiftet. Noen av batteriråvarene som antas å kunne gi særlige forsyningsproblemer er kobolt, litium og grafitt.

Kontroll over verdikjedene for mineralske råvarer som mineraler fra gruvedrift, prosesserte metaller og mineraler og andre midtstrøms innsatsfaktorer, utnyttes i dag som nasjonale konkurransefortrinn.

Ofte trekkes Kinas posisjon i utvinning og prosessering av sjeldne jordarter frem som et eksempel, der landet til tider har vist vilje til å bruke eksportbegrensninger som økonomisk og politisk tiltak. EU-kommisjonen anslår at Kina har kontroll over forsyningskjedene til et flertall av mineralene på EUs liste over kritiske råvarer. I tillegg til direkte import fra Kina vil en stor andel av de resterende mineralene importeres fra stater hvor Kina har betydelig innflytelse i flere av verdikjedene, eller produksjonen kommer fra enkeltvirksomheter i verdikjeden der kinesiske eiere eller avtalepartnere har betydelig innflytelse.

Deler av verdens handelssystem er under press. Stans eller hindring av råvaretilgang eller økonomisk og teknologisk viktige industrivarer kan brukes politisk. De fleste store industriland posisjonerer seg derfor for å håndtere større global usikkerhet knyttet til råvaretilgang.

Dette utgjør en vesentlig risiko også for norsk og europeisk industri og kan over tid føre til at produksjonen av slike råvarer reduseres. Nedgang over tid i norsk og europeisk mineralutvinning, og produksjon av bearbeidede råvarer basert på mineraler har gjort europisk industri mer sårbar for politisk motiverte inngrep i råvaremarkedene. I Norge er det særlig mineralutvinningen som har blitt redusert over tid, mens vi er fremdeles en betydelig produsent av blant annet metaller og gjødsel.

Økt råvareautonomi har blitt viktigere for mange høyt industrialiserte land med begrenset eller ingen egenproduksjon av metaller og mineraler. Det er viktig for både Norge og Europa å øke industriens tilgang til spesielt kritiske råvarer gjennom handel og gjenvinning, samt økt primærproduksjon fra gruvevirksomhet. Norsk mineralnæring kan få en nøkkelrolle for en mer bærekraftig norsk og europeisk mineralproduksjon og -forsyning.

I mars 2023 kunngjorde EU-kommisjonen sitt forslag til Critical Raw Materials Act (CRMA) med mål om at mer av EUs forsyning av mineralske råvarer skal dekkes gjennom utvinning, prosessering og resirkulering i EU for å sikre råvaretilgang og mulighet for grønn industriutvikling i Europa (se nærmere omtale av CRMA under kapittel 3.5.1). EUs ønske om en betydelig europeisk egenproduksjon for å styrke unionens verdikjeder betyr at også det norske ressurspotensialet og mulighetene for økt norsk mineralutvinning, prosessering, metallproduksjon og resirkulering får oppmerksomhet. De overordnede utfordringene for Norge og EU er i stor grad sammenfallende, selv om det kan være ulike innsatsfaktorer som er særskilt viktige for enkeltland, -verdikjeder og -virksomheter.

Strategisk autonomi og den sikkerhetspolitiske betydningen av tilgang til kritiske råvarer

Metaller og mineralers betydning for forsvarsindustrien og industrielle verdikjeder med leveranser til både sivil sektor og forsvarssektoren gir kritiske råvarer en sikkerhetspolitisk dimensjon som vil øke i takt med den voksende globale etterspørselen. Denne utviklingen utgjør en potensiell sårbarhet for Norge og våre allierte, men det skaper også muligheter for Norge. Ved å videreutvikle norsk mineralnæring og ta del i allierte samarbeidsinitiativer kan Norge styrke egen og alliert forsyningssikkerhet og bidra til å sikre strategisk autonomi.

Regjeringen vil med mineralstrategien bidra til å øke den europeiske strategiske autonomien samtidig som vi styrker råvaretilgangen til egen industri og dermed norske arbeidsplasser. En stor andel av både Norges og EUs mineralske råvarer importeres. Det gjelder ikke minst for norsk prosessindustri som produserer aluminium, gjødsel og ferrolegeringer, og det vil gjelde for blant annet batterifabrikker. Mens enkelte, som Norsk Hydro, har eierandeler i oppstrøms råvarekilder, velger andre å kjøpe råvarer i spotmarkeder eller gjennom langsiktige avtaler og samarbeid. Hvordan forskjellige land vurderes som råvarekilde vil variere. Usikkerheter knyttet til korrupsjon, bærekraft og menneskerettigheter er velkjente for både råvareprodusenter og industrien som kjøper råvarer. I tillegg har landenes vilje til å bruke råvaretilgang som et politisk eller økonomisk virkemiddel økt. Særlig Kina har over lang tid sikret seg råvaretilgang i tredjeland gjennom eierskap og avtaler. Det gjør at transparens for eierskap, avtaler mv. har fått en økt betydning for råvaresikkerhet, i tillegg til betydningen det har på andre områder, som korrupsjonsbekjempelse.

For å sikre tilgangen til råvarer blir samtidig utvikling av globale samarbeid viktigere, og både USA, Canada og EU har tatt initiativ til internasjonale partnerskap for å sikre fungerende og bærekraftige forsyningskjeder. Deltakelse i partnerskapene er viktig for å bidra til å sikre norsk industri tilgang på bærekraftige råvarer, men også for å synliggjøre norske prosjekter for kritiske råvarer og å sikre en global utvikling mot mer bærekraftig mineralutvinning.

Figur 3.2 på side 21 viser hvilke råvarer som inngår i en rekke sentrale verdikjeder for ulike teknologier, og teknologenes rolle for gjennomføring av det grønne skiftet. Figuren illustrerer hvilke råvarer som anses som spesielt kritiske for EU. Land som USA, Canada, Japan og Storbritannia har gjort tilsvarende analyser.

Figur 3.2 Kritiske råvarer i forsyningskjedene for utvalgte teknologier

Forstørr bilde

Supply chain analysis and material demand forecast in strategic technologies and sectors in the EU – A foresight study, JRC science for policy report (2023)

EU offentliggjør hvert tredje år en liste over råvarer som vurderes som kritiske for europeisk industri. På denne listen inngår metaller og mineraler som har stor betydning for europeisk økonomi, og som samtidig har forsyningsrisiko.

EUs seneste liste over strategiske og kritiske råvarer ble publisert i mars 2023, og inneholder i alt 34 metaller.

Norge er gjennom EØS-avtalen integrert i EUs indre marked, og Norge og norsk økonomi vil i stor grad påvirkes av de samme utfordringene som EU dersom forsyningssituasjonen for kritiske råvarer forverres. Norsk økonomi vil på et overordnet nivå ha de samme sårbarhetene som EU. Det kan derfor i hovedsak legges til grunn at EUs oversikt over kritiske råvarer er et godt utgangspunkt for vurdering av konsekvenser av redusert råvaretilgang for Norge. Samtidig er det forskjell på forsyningsrisiko og konsekvenser ved manglende tilgang på de ulike kritiske råvarene mellom Norge, EU og andre av våre handelspartnere.

De teknologiske endringene og overgangen til fornybar energiproduksjon verden står overfor avhenger av tilgang på kritiske råvarer. Å sikre fri og forutsigbar tilgang til metaller og mineraler vil derfor være av avgjørende betydning for Norge og allierte land.

Dette er en problemstilling som vil øke i betydning etter hvert som veksten i etterspørselen etter kritiske råvarer i de kommende årene også kan gjøre tilgangen både dyrere og mer krevende.

For mange kritiske råvarer er utvinningsleddet, prosessleddet eller industriell bearbeiding og produksjon av kritiske råvarer senere i verdikjeden, sterkt konsentrert i enkelte land. Dette utgjør potensielt en betydelig sårbarhet for Norge og allierte land. Det er derfor vesentlig at Norge, sammen med allierte, sikrer egne forsyningslinjer. På bakgrunn av dette har EU og allierte fremmet en rekke initiativer for å bygge robuste verdikjeder for kritiske råvarer. Norge har en betydelig industriproduksjon av kritiske råvarer, og mineralforekomster, teknologi og kompetanse som gjør at vi kan være en viktig leverandør. Det uttrykkes derfor tydelige forventinger om at Norge bidrar til å styrke alliert forsyningssikkerhet.

Hensynet til nasjonal sikkerhet vil også bli viktigere i oppfølgingen av mineralnæringen, ettersom særlig produksjonen av kritiske råvarer får en større sikkerhetspolitisk betydning for Norge og andre land.

Bærekraftig mineralutvinning

Hva er bærekraftig mineralvirksomhet

FNs bærekraftsmål fra 2015 er et referansepunkt for all næringsaktivitet og for kravene som skal stilles til mineralvirksomhet. FN-rapporten «Mapping Mining to the Sustainable Development Goals: An Atlas»3 slår fast at gruvedrift har mulighet og potensial til å bidra positivt til alle de 17 bærekraftsmålene. Rapporten viser til at det har vært en positiv utvikling globalt de siste tiårene, men at det ennå gjenstår mye arbeid. Næringen og enkeltprosjekter må oppfylle krav på en rekke områder for å bidra til bærekraftsmålene.

Norsk regelverk ivaretar klima- og miljøhensyn gjennom flere lovverk, men særlig viktige er forurensningsloven, plan- og bygningsloven og naturmangfoldloven med tilhørende forskrifter. De fleste målene avhenger direkte eller indirekte av produksjon av varer og tjenester som baserer seg på mineralske råvarer.

Et viktig spørsmål er hvordan hvert land skal dekke eget forbruk av råvarer uten å påvirke andre land negativt. Endringer i arealbruk i sjø og på land er den sterkeste driveren for tap av naturmangfold. Det er en utfordring at bærekraftsproblemer knyttet til næringer som medfører belastning på naturen, som visse typer industri og mineralvirksomhet, flyttes fra høykostland til lavkostland ved at høykostland har mulighet til å importere produktene, og ikke ha denne type produksjon selv. Den samlede effekten kan være negativ for oppnåelse av bærekraftsmålene, men vil variere ut fra råvarene, konkrete land og enkeltprosjekter. Utvinning i fattigere land vil gjerne kunne gi økte bidrag til de økonomiske bærekraftsmålene, men samtidig ha større utfordringer knyttet til miljømessig og sosial bærekraft, og særlig knyttet til korrupsjon og godt styresett. Det er stor variasjon mellom land og enkeltprosjekter. Bedre informasjon om hvordan konkrete utvinningsprosjekter påvirker bærekraftsmålene blir derfor viktig for å vurdere bærekraftsbidraget.

Det kan argumenteres for at alle land som har mulighet bør bidra til en bærekraftig forsyning av mineralressurser – gjennom gruvedrift, materialgjenvinning og ombruk – og at det bør stå i et rimelig forhold til den mengden man selv forbruker. Det er belastninger for natur og omgivelser knyttet til all mineralutvinning. Land som har liten egen utvinning av mineraler vil oppleve mindre miljøpåvirkning og andre negative sider ved mineralvirksomhet, men overlater miljøbelastningene til andre land. I mange tilfeller kan det være steder med vesentlig lavere krav til bærekraft, transparens og ivaretakelse av menneskerettigheter enn Norge.

Miljømessig bærekraft

Håndtering av miljøspørsmål i forbindelse med mineralutvinning reguleres av flere regelverk, der forurensningsloven, plan- og bygningsloven, vannressursloven, naturmangfoldloven og mineralloven med tilhørende forskrifter er de viktigste. I tillegg har EU-regelverk, som har blitt implementert i disse regelverkene, over tid fått større betydning for reguleringen av miljømessige sider ved mineralvirksomhet. Eksempler på dette er vanndirektivet, konsekvensutredningsdirektivene og mineralavfallsdirektivet.

Forurensende virksomhet krever tillatelse gitt av forurensningsmyndigheten. Når forurensningsmyndigheten avgjør om tillatelse skal gis, og fastsetter vilkår som skal stilles, så skal det legges vekt på de forurensningsmessige ulempene ved tiltaket sammenholdt med fordeler og ulemper som tiltaket for øvrig vil medføre. Mineralutvinning innebærer arealbruk, og det skapes forurensning i form av blant annet støy, klimagasser, vibrasjoner, støv, kjemikalier og overskuddsmasser som må deponeres. Dette medfører miljøpåvirkninger, og kan påvirke natur og biologisk mangfold negativt. Det er særlig omfanget av arealbeslag, herunder for deponering av overskuddsmasser, som gir de største virkningene for miljøet. Det er ikke mulig å unngå at mineralvirksomhet innebærer inngrep i naturmiljøet, men det er et mål at de negative konsekvensene minimeres ut fra kravet til bærekraftig forsvarlig drift.

EUs grønne giv og handlingsplan for sirkulær økonomi setter i økende grad viktige premisser for utviklingen av næringslivet i Europa i en mer sirkulær og bærekraftig retning. Gjennom avansert materialgjenvinning kan materialer og særlig metaller fra kasserte produkter, bygninger, kjøretøy og annet avfall bli sekundære råmaterialer for nye produkter. Avansert materialgjenvinning er mer miljøvennlig enn gruvedrift, og vil være et viktig supplement til råvareforsyningen fra gruvedrift. For eksempel inneholder kassert elektronikk, batterier og elektriske motorer verdifulle og kritiske metaller som kan brukes på nytt.

Klima er viktig for miljømessig bærekraft. Netto utslipp av klimagasser skal i 2050 reduseres med 90–95 pst. fra utslippsnivået i 1990.4 I gruvenæringen pågår det flere steder en omlegging fra dieseldrift til fossilfri drift gjennom elektrifisering og digitalisering. Overgangen er i stor grad avhengig av leverandørnæringenes utvikling av elektriske og ev. fjernkontrollerte kjøretøy og utstyr, men nye gruver planlegges i økende grad med bruk av nullutslippsløsninger, ofte i form av elektriske kjøretøy og maskiner. Mineralnæringen er omfattet av EUs kvotesystem for klimautslipp og større virksomheter kan ha bruk av gass eller andre fossile energikilder i prosessverk. For de fleste mineralvirksomhetene vil utslippene likevel i stor grad komme fra maskiner og kjøretøy som ikke omfattes av kvotesystemet. Tiltak som Europakommisjonens forslag om å etablere en karbongrensejusteringsmekanisme (Carbon Border Adjustment Mechanism (CBAM)) kan i noen grad bidra til å redusere problemene med slik utflytting. Formålet med mekanismen er å hindre karbonlekkasje, dvs. at vareproduksjon flyttes til land med lavere klimaambisjoner og lavere prising av utslipp enn det EU har.

Sosial bærekraft

Sosial bærekraft ved mineralutvinning er ofte koblet til oppfyllelsen av menneskerettigheter, sikre arbeidsforhold, korrupsjon, transparens, forholdet til lokalbefolkning og hvor mye utvinningen gir tilbake til lokalsamfunn i form av arbeidsplasser, direkte overføringer, utbygging av infrastruktur eller andre tjenester. De fleste etablerte uttak har gjennom dialog med omgivelsene funnet tilpasninger i driften som omgivelsene kan akseptere, og omgivelsene har i de fleste tilfeller også vent seg til og akseptert påvirkningen fra driften. Det har likevel vært et betydelig konfliktnivå knyttet til flere nye prosjekter i Norge. Prosjekter som realiseres er som regel avhengig av lokal tilslutning i form av flertall i kommunestyrer, men noen prosjekter, særlig med sjødeponi, har møtt motstand fra natur- og miljøbevegelsen. Flere prosjekter som er planlagt i områder med reindrift møter også motstand fra samiske organisasjoner og rettighetshavere.

Mineralvirksomhet i samiske områder

Mineralaktiviteter som leting, undersøkelser, prøveuttak, mineralutvinning og transport i tradisjonelle samiske områder kan berøre ulike samiske rettigheter. Både selskaper og myndighetene har forpliktelser til etterleving av menneskerettighetene. Mange aktiviteter vil kunne gjennomføres uten påvirkning av betydning, mens andre vil kunne ha stor påvirkning. Den vanligste konfliktlinjen mellom mineralutvinning og samiske rettigheter er likevel påvirkningen mineralaktivitet kan ha på reindriften. Det samiske reindriftsområdet strekker seg nordover fra Engerdal i Innlandet og omfatter store deler av det norske fastlandsarealet.

Hvorvidt en mineralaktivitet vil påvirke reindrift vil variere ut fra både hvilken mineralaktivitet det handler om, hvordan denne gjennomføres og hvilke reindriftsrettigheter som berøres eller kan berøres. Et større uttak vil som regel ha en påvirkning på reindrift som foregår i området, mens et mindre uttak eller mineralaktiviteter som undersøkelser og leting ikke nødvendigvis har direkte påvirkning.

God informasjon om reindriftens bruk av områdene og om de konkrete mineralaktivitetene er viktig for å avklare mulig direkte påvirkning på samiske rettigheter og interesser, og hvordan man kan redusere slik påvirkning. En tidlig og god dialog mellom partene er derfor av stor betydning for de enkelte prosjektene. I prosjekter der reindriften vil påvirkes negativt er det nødvendig med god og jevnlig dialog for å avklare både prosessen, involveringen og det faglige grunnlaget for beslutningene som skal tas. For at dialogen skal bidra til gode prosesser må den ha en konstruktiv ramme. Det inkluderer at partene må ha tilgjengelig relevant informasjon, og at det er enighet om hvordan informasjonsmangler kan håndteres. Informasjon og kunnskap som i noen tilfeller kan mangle eller være vanskelig tilgjengelig for partene er reindriftens bruk av områder, hvilke konkrete mineralaktiviteter som planlegges gjennomført og når, informasjon om fremdrift i prosjekter, og de regulatoriske rammene rundt prosjekter og enkelttillatelser.

I tillegg har offentlige myndigheter et ansvar for å legge til rette for nødvendig dialog knyttet til søknader om tillatelser gjennom konsultasjonsreglene i sameloven. Etter sameloven kapittel 4 om konsultasjoner er det ved søknad om driftskonsesjoner og flere andre tillatelser en konsultasjonsplikt for relevante statlige myndigheter. I tillegg vil rettighetshaverne og andre berørte samiske interesser normalt også involveres i kommunale arealplansaker.

I Minerallovutvalgets utredning NOU 2022:8 Ny minerallov ble forholdet mellom mineralloven, folkeretten og samiske interesser og rettigheter inngående drøftet. Utvalget foreslår å innføre konsultasjonsplikt for undersøkelsestillatelse gitt av Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard, og at det tydeliggjøres et krav om avtale mellom tiltakshaver for mineralprosjekter og berørte rettighetshavere der mineralaktivitet vil eller kan ha en direkte negativ påvirkning på samiske rettigheter.

Betydningen av bærekraft for mineralvirksomhet

Det er stor oppmerksomhet om bærekraft i mineralnæringen globalt. Gruveprosjekter og selskaper som ikke tar hensynet til miljø, sikkerhet og menneskerettigheter på tilstrekkelig alvor, vil i de aller fleste land ha større vanskeligheter med å skaffe finansiering og allmenn aksept enn bærekraftige prosjekter. I konsulentselskapet EYs rangering av de ti viktigste risikofaktorene for mineral- og metallsektoren i 2023 er miljø, sosiale og forretningsmessige forhold rangert som nummer 1. De vesentligste enkeltfaktorene globalt er påvirkning på lokalsamfunnet, vannforvaltning og klimapåvirkning.

Dette er særlig viktig i land der lokalbefolkning og grunneiere har innflytelse over beslutninger om etablering av utvinning. Det er også vanlig at investorer, banker og finansieringsinstitusjoner stiller krav til bærekraft ut over minimumskravene som følger av hvert enkelt lands lovgivning. Slike krav stilles rutinemessig som del av en strategi for å redusere langsiktig risiko for uforutsette konsekvenser for gruvedriften og for å sikre finansieringsinstitusjoner og investorers eget omdømme. Det at Norge generelt har en høy bærekraftsstandard er også et fortrinn for norsk mineralnæring, som forbindes å ha lavere risiko knyttet til bærekraft, korrupsjon, transparens, menneskerettigheter mv. enn mange andre land.

For prosjekter i vestlige land som Norge er det som regel krevende å skaffe finansiering for større prosjekter som har betydelige bærekraftsutfordringer. Videre legger de fleste land vekt på lokalbefolkningens synspunkter knyttet til konkrete prosjekter. Det er gjerne lokalbefolkningen som påvirkes i størst grad av negative konsekvenser av mineralutvinning. Også spørsmål knyttet til lokal medvirkning, hvor mye av verdiskapingen som tilfaller lokalsamfunnet i form av arbeidsplasser, eierinntekter og andre vederlag er derfor av stor betydning for virksomhetene.

Fremveksten av «grønn finans» kan også ha betydning for finansieringen av gruveprosjekter. Kapitaltilgangen for prosjekter som ikke kan dokumentere at de er tilstrekkelig grønne får større utfordringer enn andre prosjekter med å skaffe finansiering. Derfor blir også åpenhet om hvordan selskaper håndterer klima- og bærekraft, og hvordan enkeltprosjekter påvirker klima, miljø og samfunnet rundt av stor betydning for tilgangen til kapital til mineralprosjekter. EUs klassifiseringssystem for bærekraftige økonomiske aktiviteter (taksonomien) har aktualisert dette. Formålet er å legge til rette for kanalisering av kapital til bærekraftige aktiviteter og prosjekter. For å defineres som bærekraftig etter taksonomien må en aktivitet bidra vesentlig til å nå ett av seks miljømål og ikke ha betydelig negativ innvirkning på de øvrige fem. EU-kommisjonen har ennå ikke lagt frem utkast til kriterier for aktiviteter innenfor mineralutvinning og metallproduksjon. Dersom det fastsettes slike kriterier i EU, vil kriteriene kunne bli en global standard for gruvedrift og metallproduksjon som kvalifiserer for grønn finansiering. Det er vanlig for banker, børser, fond og andre finansieringskilder å ha egne krav til mineralvirksomhet. Dette kan være gjennom egne kriteriesett som må tilfredsstilles, eller ved at visse internasjonale standarder er oppfylt.

For mineralutvinning benyttes gjerne konkrete sertifiseringssystemer eller standarder, som Towards Sustainable Mining (TSM), International Council on Mining and Metals (ICMM), Responsible Minerals Initiative (RMI), Responsible Mining Index (RMI), og Initiative for Responsible Mining Assurance (IRMA). Systemene kan enten være basert på egenrapportering eller tredjepartsvurderinger, og kan være basert på frivillig tilslutning på lands-, uttaks-, bedrifts-, konsern- eller bransjenivå.

Norsk mineralnæring

Norge har betydelige mineralressurser som gir grunnlag for verdiskaping og arbeidsplasser, særlig i distriktene. Mineralnæringen i Norge består av bransjene byggeråstoff (knust stein/pukk, grus, sand), naturstein (til bruk i forbruksvarer, fasadestein, byggeformål mv.), industrimineraler og metaller. I 2021 omsatte mineralnæringen for 12 867 millioner kroner, og sysselsatte 4436 årsverk. Eksportverdien i 2021 var på 6 245 millioner kroner, noe som utgjorde 48,5 pst. av den totale salgsverdien. Dette er en økning på 10,9 pst. sammenlignet med 2020.5 De siste årene har det vært størst økning i omsetning innenfor kategoriene industrimineraler og metallisk malm.

I 2021 var det to aktører med utvinning av metallisk malm av betydning i Norge; Rana Gruber AS som utvinner jern ved Mo i Rana, og Titania AS som utvinner titanmineralet ilmenitt ved Hauge i Dalane (Fig. 3.3). Titanias produksjon tilsvarer i størrelsesordenen 5 pst. av verdensproduksjonen av titanmineraler og gruven har jern- og nikkelproduksjon som sidestrømmer.

Samme år produserte Norge industrimineraler som kalkstein og dolomitt, grafitt, kvarts/kvartsitt, nefelinsyenitt, olivin, anortositt og feltspat. Nesten all produksjon av grafitt, feltspat, nefelinsyenitt og olivin gikk til eksport, mens kalkstein og kvarts/kvartsitt gikk til salg innenlands. For flere av industrimineralene er Norge en viktig europeisk produsent og norsk olivinproduksjon dekker nærmere halvparten av det globale behovet. Norge er også den største europeiske produsenten av grafitt og nefelinsyenitt. I tillegg har Norge en betydelig omsetning av byggeråstoff og naturstein, til dels for eksport.6

Lete- og undersøkelsesaktivitet er en sentral del av utvikling av mineralprosjekter. De geologiske forutsetningene for drivbare forekomster av ulike mineralske ressurser kan utledes av geologiske, geofysiske og geokjemiske kart og data som er tilgjengelige for leteselskaper gjennom Norges geologiske undersøkelses geologiske databaser. Virksomheter med pågående drift gjennomførte ifølge Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard letevirksomhet og undersøkelser for 40 millioner kroner i 2021.

Figur 3.3 Metall- industrimineralproduksjon, avanserte metallprosjekter

Forstørr bilde

I områder uten drift ble det innrapportert undersøkelser for 233 millioner kroner.7 Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard tildelte 401 nye undersøkelsesretter i 2022.8

Det er i dag tre modne metallprosjekter i Norge med driftskonsesjon på plass: Nussir (kobber), Engebø (titanmineraler/granat), samt Sydvaranger (jern). Alle de tre prosjektene har gjennomført mulighetsstudier, og har planer for uttak på plass. Nordic Minings titan- og granatprosjekt på Engebø er under bygging, med planlagt oppstart av utvinning i 2024. Engebø vil være det første nye metallutvinningsprosjektet i Norge på flere tiår. I tillegg er flere prosjekter under utvikling, men i tidligere stadier hvor ressurstilgang og lønnsomhet ved eventuell drift ikke er avklart. Det er aktive undersøkelser etter blant annet sjeldne jordarter, kobber, sink, kobolt, nikkel, vanadium, beryllium og titanmineraler. I tillegg er det kjente prosjekter for undersøkelser av blant annet industrimineralene kvarts, apatitt (fosfat) og grafitt.

Norge har også en betydelig prosessindustri som benytter mineralsk råstoff, hvor de største er innenfor aluminiums- og gjødselprodukter. Selskapene Norsk Hydro og Yara er også store gruveselskaper – men har ikke mineralutvinning i Norge. Det er i noen tilfeller også norsk industriproduksjon basert på bearbeidelse av norsk råstoff. Eksempler er Kronos Titan i Fredrikstad, som produserer pigment og vannrensekjemikalier basert på ilmenittkonsentrat fra Titania, og OMYA, som produserer fyllstoff av kalk med råstoff fra norske kalkuttak.

Hvor det er mest lønnsomt å legge bearbeidende industri avhenger blant annet av kostnader til transport og kraft, tilgang til kompetanse og teknologi mv. Det er ikke noen nødvendig geografisk kobling mellom bearbeidingsindustri og utvinning, men det kan også i noen tilfeller være gode grunner til lokalisering i samme områder. Det kan for eksempel være forhold knyttet til transportkostnader, at verdikjeden blir mer motstandsdyktig mot forsyningsproblemer, eller innovasjons- eller kompetansegevinster.

Norges potensial for fremtidig utvinning av kritiske råvarer

Kritiske mineralressurser

Norge deler mye av vår geologiske historie og vårt ressurspotensial med Sverige og Finland. Nordic Innovation la i 2022 frem en rapport som beskriver det nordiske forsyningspotensialet for kritiske mineraler. Rapporten legger EU-kommisjonens oversikt over kritiske råvarer til grunn. Av rapporten fremgår det at potensialet for majoriteten av kritiske råvarer i Norden samlet sett er moderat til stort, og at regionen skiller seg ut i europeisk og til dels også global sammenheng. 9

Norge har et stort ressurspotensial for kritiske råvarer. Det er likevel mye av landet som ennå ikke er kartlagt med moderne geofysikk. De største norske kjente mulighetene knyttet til kritiske mineraler, og metaller anses å være naturlig grafitt, kobber, nikkel, høyrene kvartskvaliteter for silisiumproduksjon, titanmineraler, sjeldne jordarter, fosfat, kobolt, niob og vanadium (Figur 3.4).

Dagens norske produksjon av naturlig grafitt og den norske verdikjeden fra kvarts til silisium dokumenterer en del av dette potensialet. I 2023 kom feltspatmineraler på EUs liste over kritiske mineraler og også her er Norge en viktig europeisk produsent. Øverst på EUs liste over forsyningsrisiko knyttet til kritiske råvarer ligger de sjeldne jordartene (REE). Norge har flere interessante forekomster av sjeldne jordarter hvor den viktigste er Fensfeltet ved Ulefoss i Telemark. Fensfeltet kan vise seg å være Europas største forekomst av sjeldne jordarter.

Et stort antall forekomster av både metaller og industrimineraler har blitt dokumentert og vurdert gjennom tidene, og mange av de kjente forekomstene har blitt undersøkt i større detalj av private leteselskap. Leteselskapene baserer sine prioriteringer og metodevalg på eksisterende geologisk kunnskap. Dette er igjen et resultat av kartlegging som typisk utføres av Norges geologiske undersøkelse og tidligere kartlegging utført av andre selskaper.

Geofysiske kart over blant annet berggrunnens magnetiske og elektromagnetiske egenskaper, samt forekomsten av naturlig radioaktiv stråling er noen av leteselskapenes viktigste datasett. Regionale geofysiske data innsamles typisk fra fly eller helikopter og kan brukes for å studere og vurdere geologien under bakken. I dag er vel halvparten av det norske fastlandet dekket av geofysiske kart med en høy oppløsning, som gir et godt utgangspunkt for leteselskapenes identifisering av aktuelle områder for mineralleting (Figur 3.5).

Figur 3.4 Viktige forekomster av kritiske metaller og industrimineraler

Forstørr bilde

Figur 3.5 Norges geologiske undersøkelses fly- og helikoptergeofysikk

Forstørr bilde

Ressurser i avgangsmasser fra mineralproduksjon

I driftsperioden vil god utnyttelse av alle ressursene som tas ut, være et sentralt element i en bærekraftig og god ressursforvaltning. Det økte behovet for en rekke metaller og mineraler i det grønne skiftet har økt interessen for kartlegging av avgangsmasser. Deponerte avgangsmasser etter metallproduksjon kan inneholde metaller som ikke var teknisk mulig å ta ut, eller metaller som ikke var interessante eller lønnsomme å utvinne da gruven de kommer fra var i drift. Ny prosessering av masser fra eldre avgangsdeponier kan som regel realiseres innen vesentlig kortere tidshorisonter enn ny primærproduksjon. EU, Canada og flere europeiske land legger derfor til rette for utvinning fra sekundære ressurser blant annet gjennom kartlegging av gamle deponier. I Norge kan avgangsmasser etter primærproduksjon av kobber og sink trolig inneholde kobolt i tillegg til rester av kobber- og sinkmineraler som kan utvinnes med moderne teknologi.

Havbunnsmineraler

Utvinning av havbunnsmineraler kan bidra til å sikre den globale tilgangen til viktige metaller og samtidig gi muligheter for utvikling av norsk mineralutvinning og norske virksomheter. Fra mangeårig norsk forskningsaktivitet og Oljedirektoratets kartlegging vet vi at det finnes både sulfidavsetninger og ferromanganskorper i de dypere delene av norsk kontinentalsokkel. Mange av de norske kobber- og sinkforekomstene som gjennom tiden har vært drevet på land er dannet på samme vis som de sulfidforekomstene som i dag dannes på den vulkanske spredningsryggen mellom Norge og Grønland. Som for de tilsvarende forekomstene på land inneholder sulfidene på havbunnen primært kobber og sink, men til dels også kobolt og gull. Ferromanganskorpene på norsk sokkel er rike på jern og mangan og inneholder i tillegg interessante konsentrasjoner av bl.a. kobolt.

Havbunnsmineraler forvaltes etter havbunnsmineralloven. I henhold til loven kan det ikke drives kommersiell mineralvirksomhet til havs i områder som ikke er åpnet for slik aktivitet. Det er frem til i dag brukt begrensede ressurser på kartlegging fra statens side og kunnskapen om ressursgrunnlaget og miljøvirkninger er derfor begrenset. For å legge til rette for ytterligere ressurskartlegging leting og kunnskap om miljøvirkninger vil det være viktig å mobilisere også privat næringsliv. Regjeringen ønsker å legge til rette for lønnsom mineralvirksomhet på havbunnen og har lagt frem en stortingsmelding om åpning av områder på norsk kontinentalsokkel for mineralvirksomhet.

Norge skal være verdensledende når det gjelder en fakta- og kunnskapsbasert forvaltning også av havbunnsmineralressursene som er helhetlig, bærekraftig og forsvarlig. Norge har lang tradisjon for slik forsvarlig ressursforvaltning som både legger til rette for høsting av naturressursene, samtidig som hensynet til miljøverdier og andre interesser blir ivaretatt.

Mineralutvinning fra havbunnen på dypt vann er en ny og umoden næring i både nasjonal og internasjonal sammenheng. I tråd med praksis fra ressursforvaltningen av andre stedbundne naturressurser på kontinentalsokkelen, legger regjeringen opp til en skrittvis tilnærming til aktivitet i området som åpnes. Dette betyr at det, etter en eventuell åpning, vil legges til rette for en skrittvis utforskning av området gjennom tildeling av tillatelser som vil bidra til kunnskapsoppbygging og datainnsamling i regi av private aktører. I tillegg vil staten gjennomføre kartlegging av ressurser og miljøforhold i dyphavsområdene.

En forutsetning for at utvinning kan finne sted er at lønnsomme ressurser kan påvises og utvinningen kan skje på en forsvarlig og bærekraftig måte. Havbunnsmineralloven, som regulerer slik næringsvirksomhet på norsk kontinentalsokkel, fastsetter og legger grunnlaget for at dette skal kunne foregå på en forsvarlig måte. Regjeringen vil når kunnskapsoppbyggingen på statlig og privat hånd har kommet lengre, og man har høstet erfaring med regulering av næringen, på nytt vurdere om det er hensiktsmessig og behov for å fastsette områdespesifikke rammer for virksomheten som et virkemiddel for å beskytte miljøverdier på regionalt nivå i området som blir åpnet. Man tar sikte på at en slik vurdering vil bli gjort før første søknad om utvinningsplan godkjennes.

Rammebetingelsene for mineralutvinning i Norge

Det er summen av rammebetingelser som er avgjørende for utviklingen av mineralnæringen. Den generelle næringspolitikken, som inkluderer blant annet skatte- og avgiftspolitikken, energipolitikken, kompetansepolitikken, samferdsel og klima- og miljøpolitikken utgjør de viktigste rammene for mineralvirksomhet i Norge. I tillegg har rentenivå og valutakurs stor betydning for investeringer og lønnsomhet.

De generelle rammebetingelsene i Norge er gode for næringsvirksomhet. Samtidig er det også enkelte utfordringer for deler av norsk næringsliv. Større mineraluttak med prosessverk er store forbrukere av kraft. For næringens langsiktige vekstmuligheter er tilgangen til kraft avgjørende.

Det er flere regelverk som regulerer mineralvirksomhet. Mineralloven, forurensingsloven, plan- og bygningsloven, naturmangfoldloven, motorferdselloven og kulturminneloven er blant de mest sentrale. Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard gir undersøkelses- og utvinningstillatelser og driftskonsesjon til mineralselskaper. Mineralloven regulerer selskapenes plikter ved start, drift, opphør og opprydding. Kommunens rolle som myndighet etter plan- og bygningsloven og motorferdselloven er av særlig stor betydning for næringen.

Minerallovutvalgets NOU 2022:8 Ny minerallov ble lagt frem 1.7.2022. Regjeringens videre arbeid med loven vil i tillegg til å ta utgangspunkt i NOU-en og høringen, også inkludere oppfølging av tiltak i mineralstrategien.

Critical Raw Materials Act (CRMA)

EU-kommisjonen la 16. mars 2023 frem Critical Raw Materials Act (CRMA), et politisk initiativ som skal styrke fremdriften i utvinnings- og industriprosjekter og bidra til å sikre EUs tilgang til kritiske råvarer. Initiativet skal styrke verdikjedene for kritiske råvarer for EU-landene, redusere forsyningsrisiko, styrke forskning- og utvikling, innovasjon og kompetanse. CRMA inneholder blant annet et forslag til forordning, opprettelsen av en egen «Critical Raw Materials Club», samt styrking av strategiske partnerskap. CRMA setter egne mål for andelen av EUs behov for kritiske råvarer som skal dekkes av egen utvinning, prosessering og materialgjenvinning.

Med forordningen introduserer EU-kommisjonen nye regler for kritiske råvarer og et eget hurtigløp for strategiske prosjekter godkjent av EU-kommisjonen, der det stilles særlige krav til statene om prioritering av fremdrift, inkludert stramme tidsfrister. Landene skal oppnevne en nasjonalt ansvarlig myndighet som skal koordinere søknader om tillatelser for kritiske råvareprosjekter.

Landene pålegges også å etablere nasjonale kartleggingsprogrammer for kritiske mineraler. Den geologiske kartleggingen skal blant annet inkludere både geokjemiske og geofysiske undersøkelser med formål om å avdekke dypereliggende forekomster.

Forslaget til forordning må vedtas av Europaparlamentet og Rådet før den trer i kraft. Det forventes at forslaget vil bli behandlet raskt, slik at forordningen kan tre i kraft før Europaparlamentsvalget våren 2024. EU-kommisjonen har merket forordningen EØS-relevant og forslaget er også til vurdering i Norge og de andre EFTA-landene. Dersom forordningen vedtas og vurderes som EØS-relevant, vil den få betydning for organiseringen av tillatelser til mineralaktiviteter for kritiske råvarer, i hele løpet for mineralprosjekter.

Finansieringsordninger i virkemiddelapparatet

Tilgang til kapital og et velfungerende kapitalmarked er en nødvendig forutsetning for bærekraftig vekst, omstilling og innovasjon. Kapitalmarkedet i Norge fungerer i hovedsak godt. Norske finansforetak er solide og likvide, og offentlige ordninger bidrar til å finansiere samfunnsøkonomisk lønnsomme prosjekter som ikke finner ordinær markedsfinansiering. Samtidig er det trolig enkelte utfordringer knyttet til finansiering av prosjekter i mineralnæringen både i Norge og globalt. Internasjonale finansmarkeder og utenlandske børser er viktige for finansieringen av lete- og undersøkelsesprosjekter og større mineralprosjekter.

Det næringsrettede virkemiddelapparatet har en rekke ulike finansieringsordninger, herunder låneordninger. De fleste ordningene er brede og åpne.

Innovasjon Norges finansielle virkemidler kan i hovedsak deles inn i lån, garantier og tilskudd. Innovasjon Norges ordninger er mest relevant for innovasjon og utvikling av teknologi mv. i utviklingsfasen og driftsfasen. Skattefunn-ordningen, som forvaltes av Skatteetaten og Forskningsrådet gir bedrifter mulighet til å føre fradrag over skattemeldingen for 19 pst. av utgiftene til et forsknings- og utviklingsprosjekt, gitt at prosjektet oppfyller kravene for å bli definert som FoU i henhold til skatteloven.

Eksportfinansiering Norge (Eksfin) tilbyr statlige lån og garantier som fremmer salgskontrakter og eksportfremmende investeringer i Norge. Eksfin kan for eksempel gi langsiktige lån og/eller garantier for investeringer tilknyttet etablering og utvidelser av gruver i Norge med høy eksportandel, og ved eksport av norsk utstyr til gruveprosjekter i utlandet. Eksfin er et aktuelt og relevant virkemiddel for større mineralprosjekter der en investeringsbeslutning er nært forestående, prosjektet er godt dokumentert og der gruven i praksis er klar til bygging.

Det er også investeringsvirkemidler som kan være aktuelt for enkelte industri- og mineralprosjekter i tidligere faser, som Nysnø og Investinor. Nysnø investerte for eksempel i 2022 i ReeTec, som er et selskap som skal etablere et industrielt anlegg på Herøya for separasjon av sjeldne jordarter.

Mineralnæringen har også finansieringsmuligheter gjennom ordninger i EU. Norge har tett dialog med EU om industri- og mineralpolitikken, herunder tilpasning til Critical Raw Material Act (CRMA). CRMA inneholder et forslag til en forordning med en rekke tiltak som skal sikre enklere tilgang til europeisk finansiering og støtteordninger på nasjonalt nivå. Strategisk viktige prosjekter skal tilbys finansiell rådgiving fra et felleseuropeisk «Raw Materials Board», EU-kommisjonen skal formidle kontakt mellom (potensielle) råvareprodusenter og den europeiske markedsplassen, og medlemslandene skal etablere informasjonsplattformer for forretningsstøtte med tjenester rettet mot nasjonale og europeiske støtteordninger.

Virkemidler for støtte til forskning og innovasjon

For å sikre en bærekraftig utvikling i mineralnæringen fremover, vil forskning og innovasjon spille en viktig rolle. Den norske forskningsporteføljen innenfor tradisjonell mineralindustri er relativt liten i dag. Forskningsrådet har noen relevante ordninger, men mineralprosjekter er svakt representert i Forskningsrådets portefølje, og i hovedsak konsentrert rundt utvinning av havbunnsmineraler. De åpne arenaene Brukerstyrt innovasjonsarena (BIA), FORNY og NANO2021 er mest aktuelle for mineralnæringen. En annen mulighet er Skattefunn, men det er få aktører i mineralnæringen som benytter seg av denne ordningen i dag. Det er også mulig å søke midler gjennom EU-programmet «Horizon Europe» (Horisont Europa), og for norske forskningsinstitusjoner med medlemskap i EIT Raw Materials finnes det utlysninger rettet mot den mineralbaserte verdikjeden10. I begge ordningene kan norske aktører søke om midler på lik linje med bedrifter, offentlige virksomheter og forskningsinstitusjoner i EU-medlemsland. Horisont Europa er verdens største forsknings- og innovasjonsprogram med et budsjett på 95,5 milliarder euro.11 I Horisont Europa vil «Cluster 4 – Digital, Industry and Space» være mest relevant for prosjekter rettet mot råmaterialer. Forskningsrådet tilbyr ulike støtteordninger for å øke sjansen for å lykkes i EU-konkurransen.12 Innovasjon Norge har bidratt til at norske aktører har mottatt støtte fra Horisont Europa for prosjekter relatert til kritiske råmaterialer.