9 Beslutningsprosesser for prioritering

Med utgangspunkt i mandatet gjør utvalget i dette kapittelet en analyse av beslutningsprosessene i dag, hvordan folkehelsetiltak prioriteres i ulike sektorer, og hva som er barrierene for en enhetlig vurdering av folkehelsetiltak og god implementering. Formålet er å legge grunnlaget for bedre beslutningsprosesser med vurdering og prioritering av alternative tiltak, uavhengig av samfunnssektor.

Dagens beslutningsprosesser for prioritering vurderes med utgangspunkt i tilgjengelig informasjon om status og utvikling i folkehelsearbeidet, og forventningene til det tverrsektorielle og systematiske folkehelsearbeidet, som er beskrevet i kapittel 4.

9.1 Det nasjonale folkehelsearbeidet

Det nasjonale folkehelsearbeidet inkluderer juridiske virkemidler som lover, forskrifter, og retningslinjer, økonomiske virkemidler som avgifter, og tilskuddsordninger, pedagogiske virkemidler som kunnskapsbasert informasjon, råd og veiledning, og organisatoriske virkemidler som tverrsektorielt samarbeid og partnerskap. Virkemidlene kan være rettet mot kommuner, fylkeskommuner statsforvaltere, statlige etater og departementer, befolkningen, næringsaktører og frivillige organisasjoner. I tillegg handler en stor del av folkehelsepolitikken om å styrke kunnskapsgrunnlaget om folkehelseutfordringer, årsaker og kunnskap om effektive virkemidler og tiltak.

Eksempler på virkemidler er folkehelseloven som stiller krav til kommuner, fylkeskommuner, statsforvaltere og nasjonale myndigheter, og Helsedirektoratet som bidrar med informasjon og veiledning til kommuner om lokalt folkehelsearbeid og lager folkehelseprofiler for fylker, kommuner og bydeler. Andre eksempler er avgifter på tobakk, krav til skolene om å tilrettelegge for fysisk aktivitet, regelverk som forbyr reklame rettet mot barn og unge, og regulerer skjenking av alkohol, og råd om kosthold og fysisk aktivitet rettet mot befolkningen.

Omtalen av beslutningsprosessene for prioritering i det nasjonale folkehelsearbeidet er basert på en oppsummering fra Øyvind Giæver1, av erfaringene med hvordan folkehelseloven og det systematiske folkehelsearbeidet setter rammer for statens arbeid og prioritering av folkehelsearbeid. Utvalget har videre trukket inn evalueringen av den norske innsatsen for å redusere sosiale forskjeller i helse og livskvalitet, som regjeringen bestilte i forbindelse med arbeidet med den siste folkehelsemeldingen (Institute of Health Equity, 2023). Det er også gitt en overordnet beskrivelse av nasjonale tiltak som er gjennomført det siste tiåret. Avslutningsvis oppsummerer utvalget anbefalinger om forbedring av beslutningsprosessene.

9.1.1 Erfaringer med det nasjonale systematiske folkehelsearbeidet

Det nasjonale systemet for folkehelsearbeidet er lagt opp slik at staten skal sette politisk retning gjennom mål, strategier og tiltak i en stortingsmelding hvert fjerde år. Folkehelseinstituttet og Helsedirektoratet har sentrale oppgaver i å bidra med faglig grunnlag og gjennomføre politikken. Det skal legges til rette for evaluering av nasjonale tiltak, oppsummering og tilgjengeliggjøring av kunnskap, og at kunnskapen settes inn i en større sammenheng. I tillegg har andre nasjonale myndigheter ansvar for å ta hensyn til og fremme helse og livskvalitet i befolkningen.

Rammen som er etablert gjennom det systematiske folkehelsearbeidet, og endringen i folkehelseloven, som Stortinget vedtok i juni 2025, bidrar til å legge premissene for prioritering av det statlige folkehelsearbeidet (Stortinget, 2025). I praksis vil det ofte være mer kortsiktige politiske og mediadrevne behov som påvirker ressursbruk og prioriteringer, men likevel ligger det muligheter for en systematisk og langsiktig tilnærming til prioritering i dette systemet (Giæver, 2025).

En mer helhetlig tilnærming til prioritering

Ønsket om en mer helhetlig tilnærming til prioritering på folkehelsefeltet er bakgrunnen for etableringen av det systematiske folkehelsearbeidet. Det ble imidlertid i liten grad konkretisert hvordan og hvor i prosessen prioritering skulle skje. I den grad prioritering er omtalt i folkehelsemeldingen fra 2013 (Meld. St. 34 (2012–2013)), handler det primært om problemstillingen forebygging versus behandling – og altså prioritering av folkehelsearbeidet:

«Folkehelse og forebygging må inn i diskusjonen om hva som er riktig prioritering på lang sikt for å sikre en bærekraftig velferdsstat. Eksemplene over viser noen av gevinstene ved å prioritere folkehelse, forebygging og tidlig innsats høyere» (s. 164).

«Skal vi lykkes med folkehelsearbeidet er det nødvendig med et langsiktig perspektiv og vedvarende politisk og administrativ oppmerksomhet. Det kan være krevende å prioritere forebyggende arbeid i konkurranse med andre samfunnsoppgaver» (s. 187).

«Finansieringssystemet gir likevel begrensede insentiver til å prioritere forebyggende arbeid. Det skal vurderes hvordan økonomiske virkemidler kan tas i bruk mer effektivt for å få til en langsiktig styrking av folkehelsearbeidet» (s. 197).

Giæver (2025) viser til at det var en bekymring for at gjennomføringen av samhandlingsreformen skulle gå ut over ressurser til det lokale folkehelsearbeidet. Folkehelseloven og det systematiske folkehelsearbeidet skulle føre til en bredere tilnærming og større langsiktighet, og dermed bidra til å motvirke dette og sørge for prioritering av folkehelsearbeid. Selv om det var størst oppmerksomhet på prioritering av folkehelsetiltak, var også mer systematisk prioritering mellom folkehelsetiltak et tema. I folkehelsemeldingen fra 2013 heter det for eksempel:

«Det er ofte enkeltsaker, innen tobakk, smittevern og ernæring som preger politikken uten at dette har inngått som del av en større helhetlig politikk for å fremme befolkningens helse» (s. 187).

Folkehelsearbeid har i mange tilfeller vært assosiert med et avgrenset sett av påvirkningsfaktorer, særlig innenfor smittevern og helseatferd. En bredere tilnærming til påvirkningsfaktorer har vokst fram gradvis, ikke minst i sammenheng med en økt bevissthet om utfordringen med sosiale helseforskjeller. Se også omtalen av utviklingen av folkehelsearbeidet i kapittel 4.

Et faglig grunnlag for prioritering

Det nasjonale systemet skal i teorien gi muligheter for faglig funderte prioriteringer gjennom kunnskapsgrunnlaget som etatene bidrar med. Folkehelserapporten fra Folkehelseinstituttet og folkehelsepolitisk rapport fra Helsedirektoratet (senere kalt sektorrapport) er en del av modellen for det systematiske folkehelsearbeidet. I tillegg bidrar Helsedirektoratet med rapporter hvert fjerde år som innspill til arbeidet med folkehelsemeldingene. Disse rapportene er en anledning for fagetatene til å gi en vurdering av hvilke folkehelseutfordringer og virkemidler som bør prioriteres. Folkehelseinstituttets rapport beskriver helsetilstanden i befolkningen, og er nå en nettpublikasjon som oppdateres løpende. Helsedirektoratets rapporter skal gi en oversikt over utviklingstrekk i samfunnet som påvirker befolkningens helse og fordelingen av denne, og råd om videreutvikling av folkehelsepolitikken.

Rapportene peker i liten grad på hva som totalt sett er de største utfordringene, og hva som bør prioriteres for å videreutvikle folkehelsearbeidet på tvers av ulike fagområder. Det er vanskelig å se at det er gjort systematiske vurderinger av helheten i folkehelseutfordringer og virkemidler i disse rapportene, ut over at sosial ulikhet er et gjennomgående tema i rapportene fra begge etater. Det finnes likevel eksempler på at de to fagetatene på folkehelseområdet har samarbeidet etter en mer stringent og systematisk prioriteringslogikk. I 2018 utarbeidet Folkehelseinstituttet et notat om ti store folkehelseutfordringer i Norge, basert på en sykdomsbyrdeanalyse. Notatet ble fulgt opp med Helsedirektoratets ti anbefalte tiltak for å redusere denne sykdomsbyrden (Folkehelseinstituttet, 2018; Helsedirektoratet, 2019). Se boks 9.1. Selv om det er flere utfordringer knyttet til både sykdomsbyrdeanalysen og grunnlaget for utforming av tiltak, er dette likevel et godt eksempel på god prioriteringstenkning i det statlige folkehelsearbeidet.

Det er flere grunner til at Folkehelseinstituttet og Helsedirektoratet ikke har fulgt opp dette arbeidet. Prosessen var ressurskrevende og fagetatene erfarte at tiltakene som ble foreslått, i liten grad er fulgt opp. Etatenes erfaring er nok et stykke på vei at rasjonelle prioriteringsprosesser kortsluttes av politiske prioriteringer, og derfor har begrenset effekt (Giæver, 2025). I stedet for spissede innspill med tydelige prioriteringer, har etatene levert større «menyer» av tiltak som departementer og politikere kan velge mellom. Prioriteringene er fremdeles faglig begrunnet, men i mindre grad spisset mot de største utfordringene og de mest effektive tiltakene. Det kan oppleves som en bedre strategi å spre risikoen over mange tiltak, enn å satse på et lite antall tiltak som likevel ikke vil bli fulgt opp. Et eksempel på dette er tiltak knyttet til bruk av prisvirkemidler. Det er godt kjent og dokumentert at prisvirkemidler generelt har stor forventet effekt på helseatferd, men de fleste regjeringer har likevel vært varsomme med å bruke prisvirkemidler. Det er også en tydelig folkehelseprofil på pris- og avgiftspolitikken på enkelte områder som gjør at en del av helseeffektene allerede er hentet ut.

Vurderingen er likevel at det er større rom for fagetatene til å gjøre faglige prioriteringer i den første delen av syklusen, som er knyttet til utfordringsbildet (Giæver, 2025). Når politikken er vedtatt og skal implementeres, er rommet for prioritering mer begrenset. Oppdragene fra departementet på folkehelseområdet peker ofte direkte på løsning eller tiltak, og gir lite rom for faglig vurdering av hva som er de mest effektive virkemidler for å møte en folkehelseutfordring. Helsedirektoratet fikk for eksempel høsten 2023 i oppdrag å «lage en veiviser til folkehelsetiltak mot ensomhet, som sammenfatter risikogrupper og mulige tiltak knyttet til ulike former for ensomhet» (Helse- og omsorgsdepartementet, 2023). Problemet er at oppdraget ikke er åpent nok, det peker på en konkret løsning som ikke er utredet. Det kan være at det er riktig å prioritere ensomhet som en folkehelseutfordring, men valg av løsning bør utredes, og alternative løsninger vurderes opp mot hverandre. Ved å peke på løsninger i styringsdialogen heller enn utfordringer eller mål, begrenser departementet fagetatenes prioriteringsrom betydelig (Giæver, 2025). Rommet for systematisk prioritering forutsetter også at ikke alle ressurser i etaten er bundet opp gjennom departementets oppdragsstyring. Det er en utbredt oppfatning i Helsedirektoratet at rommet for faglig prioritering er blitt vesentlig mindre over tid, fordi mengden oppdrag har vokst.

En vanlig oppfatning om forholdet mellom politikk og (fag)byråkrati er ideen om at politikere først og fremst skal sette mål og retning for politikk og samfunnsutvikling. I praksis er det imidlertid ofte midlene som er politisk omstridt, mens det er bred enighet om målene:

«Folkehelsepolitikken er en god illustrasjon av dette: folkehelsemålene har ligget fast gjennom mange år og regjeringer, mens synspunktene på virkemidler som lovregulering, pris osv. skifter med regjeringens og stortingsflertallets farge. Slik må det også være i et demokrati; fra fagbyråkratiets side kan man alltid ønske seg større spillerom for en faglig fundert praksis, men de folkevalgte må alltid ha siste ord»

(Giæver, 2025).

Giæver mener likevel at det kunne vært et større rom for systematisk prioritering på folkehelseområdet, dersom området i større grad var målstyrt. Han tar samtidig til orde for mer operasjonaliserbare mål, og viser til forslag fra Helsedirektoratet (2022) om å uforme delmål for å gi mer retning i det statlige folkehelsearbeidet. Vurderingen er at de tre overordnede målene for folkehelsepolitikken er så generelle at de vanskelig kan danne utgangspunkt for denne typen prioriteringer. Helsedirektoratet anbefalte at målene operasjonaliseres gjennom tverrsektorielle delmål, det utvikles indikatorer som erstatter nåværende rapporteringssystem, og at utviklingen rapporteres i folkehelsemeldingene til Stortinget.

Utvalget mener at endringene i folkehelseloven, som ble vedtatt i juni 2025, og som tydeliggjør statens ansvar for folkehelsearbeidet, er et godt utgangspunkt for å oppdatere og revitalisere modellen for det systematiske folkehelsearbeidet. Det bør vurderes hvordan de fireårige stortingsmeldingene i større grad kan tydeliggjøre reelle prioriteringer og sette politisk retning, enn det som er tilfelle i dag. Det kan også være aktuelt å vurdere om meldingene i større grad skal rapportere om utviklingen til Stortinget, slik Helsedirektoratet foreslår. Etter loven er det departementet som skal fastsette de nasjonale folkehelseutfordringene som grunnlag for en samordnet og helhetlig nasjonal folkehelsepolitikk. Videre mener utvalget at det er aktuelt å utfordre og gi fagetatene rom til å gi tydeligere råd om hva som er de største utfordringene for folkehelsen, og hvilke virkemidler og tiltak som er mest effektive for å bedre befolkningens helse og utjevne sosiale helseforskjeller.

9.1.2 Evaluering av innsatsen for å redusere sosiale helseforskjeller

Den norske innsatsen for å redusere sosiale helseforskjeller er evaluert i rapporten Rapid review of inequalities in health and wellbeing in Norway since 2014 (Institute of Health Equity, 2023). Rapporten ble utarbeidet som ledd i arbeidet med den siste folkehelsemeldingen, og er den mest oppdaterte vurderingen av det nasjonale folkehelsearbeidet (Meld. St. 15 (2022–2023), s. 10). Vurderingen tar utgangspunkt i en tilnærming som legger stor vekt på betydningen av bakenforliggende faktorer. Budskapet i rapporten er at Norge har styrket tilnærmingen til folkehelsearbeidet de siste årene, gjennom en tverrsektoriell politisk forankring for å redusere sosiale helseforskjeller. Rapporten anbefaler likevel at nasjonale myndigheter tar et sterkere grep om politikken, for å redusere sosial ulikhet i helse. De anbefaler å etablere en nasjonal strategi for å redusere ulikhet i helse, som er bredt forankret og rettet mot sosiale helsedeterminanter.

Det vises til at arbeidet som er rettet mot sosiale helsedeterminanter, til en viss grad har vært integrert i folkehelsepolitikken siden tidlig på 2000-tallet, da St.meld. nr. 16 (2002–2003) Resept for et sunnere Norge ble lagt fram. Ifølge rapporten er det imidlertid ikke lagt tilstrekkelig vekt på sosiale påvirkningsfaktorer. Det blir pekt på som en utfordring at den konkrete politikken i mange tilfeller har en mer individrettet tilnærming, drevet fram av helsesektoren og med størst vekt på livsstilsfaktorer. Det vises til den nasjonale strategien for å redusere sosiale helseforskjeller (St.meld. nr. 20 (2006–2007)). Denne stortingsmeldingen løftes fram som det beste eksemplet på en tilnærming for å møte utfordringene med sosial ulikhet. Det legges vekt på at strategien har en tydeligere tverrsektoriell tilnærming med vekt på oppvekstsvilkår og utdanning, arbeid og arbeidsmiljø, inntektsutjevning, tilgang til helsetjenester, levevaner og sosial inkludering. Senere meldinger vurderes å ha en smalere tilnærming, og i mindre grad rette oppmerksomheten mot den sosiale gradienten i helse. Rapporten peker på at denne utviklingen også har preget utformingen av folkehelseloven – med en relativt svak regulering av statens ansvar for å fremme helse og redusere sosiale forskjeller i helse og livskvalitet.

9.1.3 Nasjonale tiltak det siste tiåret

I dette delkapittelet beskriver utvalget nye nasjonale tiltak som er innført eller foreslått innført det siste tiåret. Hovedinntrykket er kontinuitet og videreutvikling av innsatsen på et bredt felt av områder.

Utvalget har ikke kartlagt feltet systematisk, men har prøvd å gi en overordnet beskrivelse av nasjonale tiltak som har bedre helse som hovedformål. Oversikten dekker i liten grad bredden i tiltak rettet mot bakenforliggende påvirkningsfaktorer som påvirker helse og sosiale helseforskjeller. Det handler om et vidt spenn av tiltak for å redusere økonomiske forskjeller, skape trygge oppvekstsvilkår og like muligheter, legge til rette for et inkluderende arbeidsliv og sunne arbeidsmiljøer, tiltak for å redusere sosial ekskludering, prisvirkemidler og regulering for å påvirke helsevaner, og tiltak for å redusere sosial ulikhet i tilgang til helsetjenester. Omtalen dekker heller ikke det pågående og løpende nasjonale folkehelsearbeidet i regi av departementer og etater.

Juridiske virkemidler

Endringer i folkehelseloven, som Stortinget vedtok i juni 2025, skal bidra til å tydeliggjøre statens ansvar for folkehelsearbeidet. Loven har fått nye bestemmelser som stiller krav om nasjonal oversikt over folkehelseutfordringer og politisk forankring og oppfølging. Statlige myndigheter skal, etter § 22, vurdere konsekvenser for befolkningens helse, der det er relevant. Endringene skal tydeliggjøre Helse- og omsorgsdepartementets ansvar for å ha oversikt over helsetilstand og påvirkningsfaktorer, som grunnlag for å fastsette nasjonale mål og gjennomføre nødvendige tiltak.

Tobakksstrategien, som ble lansert på 1970-tallet, og som regulerer etterspørsel og tilgjengelighet til tobakksvarer, er videreført det siste tiåret. Det har vært flere endringer i tobakksskadeloven, for eksempel innføring av standardiserte tobakkspakninger i 2016, en registrerings- og tilsynsordning for tobakkssalg i 2017, bevillingsordning for import, eksport og produksjon av tobakksvarer i 2018, og strengere regulering av elektroniske sigaretter i 2023, med krav om standardiserte pakninger og forbud mot smakstilsetninger.

På alkoholområdet er det gjort enkelte endringer og justeringer de senere årene. I 2016 ble det innført normerte regler om inndragning av salgs- og skjenkebevillinger (prikktildelingssystem) og Vinmonopolets åpningstider ble justert slik at butikkene kan holde åpent på pinseaften, påskeaften og på valgdager. I 2024 kom det regler som gjorde det mulig å ilegge overtredelsesgebyr for brudd på enkelte bestemmelser i alkoholloven, herunder brudd på reklameforbudet.

Det er fastsatt en ny forskrift om forbud mot markedsføring av usunn mat og drikke, særlig rettet mot barn (2025). Forslag om forbud mot salg av energidrikk til barn under 16 år ble sendt på høring i mars 2025 (Helse- og omsorgsdepartementet, 2025a). I april ble det sendt på høring et forslag til innskjerping av kravene om alderskontroll for solarium, for å sikre at ingen under 18 år får tilgang, skjerpede krav til informasjonsplikt, og forbud mot reklame for å redusere eksponeringen blant unge (Helse- og omsorgsdepartementet, 2025b).

Mattrygghetsområdet er det største enkeltstående regelverksområdet i EØS-avtalen. Omtrent 40 prosent av rettsaktene som tas inn i EØS-avtalen, gjelder dette området. Hovedprinsippene i regelverket har ligget fast de siste tiårene. Nye nasjonale mål for vann og helse, som følger opp WHO/UNECEs protokoll om vann og helse, ble fastsatt i 2024. Sikkerhet og beredskap i vannforsyningen har vært det viktigste området de senere årene. Drikkevannforskriften ble fullstendig revidert og fastsatt på nytt, gjeldende fra 2017.

Økonomiske virkemidler

Bruk av avgifter med folkehelsebegrunnelse er videreført, men det har ikke skjedd store endringer det siste tiåret. Avgiftene på alkohol og tobakk er videreført med jevnlige prisjusteringer. Det ble gjennomført diverse endringer i særavgifter på alkoholfrie drikkevarer og sjokolade og sukkervarer i perioden 2015 til 2021, men i 2021 ble begge avgiftene avviklet som følge av et budsjettforlik.

Det er gjort endringer i taxfree-kvoten på tobakk og alkohol i tiårsperioden. I 2014 ble det tillatt å bytte tobakkskvoten med 1,5 liter øl eller vin. Dette ble reversert igjen fra 2022, og fra 2023 ble tobakkskvoten halvert.

Økonomiske virkemidler inkluderer også tilskudd til folkehelsetiltak. Et eksempel er det tiårige programmet for folkehelsearbeid i kommunene med en tilhørende tilskuddsordning, som ble etablert i 2017. I dette programmet er tilskuddsordninger rettet mot psykisk helse og rusforebygging samlet.

Pedagogiske og andre virkemidler

I 2024 publiserte Helsedirektoratet en temaveileder til utredningsinstruksen med anbefalinger om hvordan statlige myndigheter kan bruke instruksen i vurderinger av virkninger på befolkningens helse, for eksempel ved innføring av tiltak (Helsedirektoratet, 2024a). Helsedirektoratet støtter det systematiske folkehelsearbeidet i kommunene gjennom folkehelse- og oppvekstprofiler, veileder i systematisk folkehelsearbeid og veivisere i lokale folkehelsetiltak (Helsedirektoratet, 2023b).

Folkehelse og livsmestring er blitt et tverrfaglig tema i læreplanen for grunnskolen og videregående opplæring fra 2020, med innføringen av Kunnskapsløftet 2020 (LK20). Temaet skal bidra til at elevene utvikler kompetanse som fremmer god psykisk og fysisk helse, og evne til å ta ansvarlige livsvalg. Temaet omfatter blant annet psykisk helse og selvbilde, levevaner og fysisk aktivitet, seksualitet og kjønn, rusmidler og mediebruk, personlig økonomi og forbruk.

Det er satt i verk en rekke tiltak for å bedre trafikksikkerheten det siste tiåret. Eksempler er satsing på midtrekkverk på høytrafikkerte veier for å redusere møteulykker. Automatisk trafikkontroll (ATK) og økt fartsovervåking for å redusere gjennomsnittsfart og risikoen for alvorlige ulykker, er andre eksempler.

Ordningen med gratis frukt for elever på 1.–10. trinn ble avviklet i 2014, men skolefruktabonnementsordningen, der staten subsidierer frukt og grønt til barn, er videreført. Det gis et statlig tilskudd på to kroner per frukt og grønt, med en egenandel på 4,20 kroner per frukt og grønt. Kommuner og andre aktører kan velge å sponse frukt og grønt, slik at det blir gratis for elevene. I forskrift om helse og miljø i barnehager, skoler og skolefritidsordninger (§ 9) er det spesifisert: «(...) tilstrekkelig tid og ro til å spise. Spisetiden bør være minimum på 30 minutter i barnehagen og minimum 20 minutter i skolen og skolefritidsordninger.»

Nøkkelhullsmerkingen for matvarer ble innført i 2009, men det har vært flere endringer i ordningen det siste tiåret. Kriteriene ble revidert i 2016 for å inkludere flere matvaregrupper og justere kravene til innhold av næringsstoffer, basert på ny ernæringskunnskap. I 2019 kom strengere krav til innhold av sukker og salt. I 2021 ble merkeordningen utvidet til å omfatte ferdigmat, og kravet til porsjonsstørrelse ble fjernet for å gjøre det enklere å merke ferdigretter. Det ble også tillatt å nøkkelhullmerke ferdigmatprodukter, som mel, gryn, grøt, brød og pasta. I 2023 ble kriteriene for fullkorn og fiber ytterligere justert for å fremme produkter med høyere innhold av fullkorn og kostfiber. Det pågår et nordisk samarbeid med å revidere kravene i forskriften, basert på de nordiske ernæringsanbefalingene fra 2023. I 2024 ble de norske kostholdsrådene revidert, og Helsedirektoratet oppdaterer nå nasjonale faglige retningslinjer, veiledninger og råd som er basert på kostrådene.

Samarbeidsavtalen med matbransjen for å redusere inntaket av salt, sukker og mettet fett i befolkningen og øke inntaket av frukt, bær, grønnsaker, grove kornprodukter, fisk og sjømat, ble første gang inngått i 2016, reforhandlet i 2021 og resignert i 2022 (Helsedirektoratet, 2025). Avtalen varer ut 2025, og planlegges forlenget til ut 2026.

Det har også vært gjennomført en rekke informasjonskampanjer det siste tiåret, som er relevant for folkehelsen. Kampanjene dekker alt fra trafikksikkerhet (setebelte, fart og oppmerksomhet), forebygging av drukning og tobakk og alkohol.

Røykesluttappen Slutta ble lansert for første gang i 2013, men det er gjennomført flere forbedringer i siste tiårsperiode. Det er også utviklet mer strukturert røykesluttveiledning og tilbud om nikotinlegemidler i helsetjenesten. En pilot for røykeslutt ble gjennomført i Vestre Viken i perioden 2020 til 2023. Deltakerne fikk veiledning ved frisklivssentraler og gratis legemidler til røykeslutt. Helsedirektoratet har anbefalt nasjonal utbredelse av tiltaket.

Vaksinasjon og kreftscreening

Vaksinasjonstilbudet gjennom det nasjonale vaksinasjonsprogrammet er endret flere ganger det siste tiåret.

Vaksinasjon mot HPV har vært tilbudt tolv år gamle jenter fra 2009. I 2016 startet et midlertidig, toårig vaksinasjonsprogram med tilbud om HPV-vaksine til unge kvinner født i 1991 og senere. Fra 2018 fikk tolv år gamle gutter født 2006 og senere, tilbud om HPV-vaksine i 7. klasse.

Fra 2017 har alle barn fått tilbud om vaksinasjon mot hepatitt B i første leveår. Tilbudet var en utvidelse av et risikogruppebasert tilbud fra 2007.

Fra 2024 fikk gravide kvinner tilbud om kikhostevaksine. Vaksinen gis fra 24. svangerskapsuke, og tilbudet er knyttet til barnevaksinasjonsprogrammet. Formålet er å beskytte det nyfødte barnet de første levemånedene.

Blant de største endringene i kreftscreeningprogrammene det siste tiåret er innføringen av tarmscreeningprogrammet med tilbud til 55-åringer i 2022. HPV-hjemmetester ble lansert i 2023 for å øke deltakelsen i livmorhalsprogrammet.

DigiUng – et eksempel på tverrsektorielt samarbeid

DigiUng og tjenestene på ung.no er statens primære kanal for kvalitetssikret informasjon, dialog og digitale tjenester til barn og unge. DigiUng er et eksempel på et tiltak som har vokst fram gjennom et tversektorielt samarbeid. Det startet med et oppdrag til Helsedirektoratet og Barne- ungdoms og familiedirektoratet i 2016 om å integrere den digitale helsesvartjenesten Klara Klok som del av Ung.no. Se boks 9.2.

9.1.4 Tverrsektorielt samarbeid på nasjonalt nivå

Utvalget legger vekt på at det særlig er behov for bedre samarbeid om prioriteringer på tvers av sektorer, slik at innsatsen blir rettet mot de mest effektive tiltakene, uavhengig av organisatoriske skiller og sektorer. Samarbeid på tvers av sektorer kan være krevende i en statlig organisering, som i stor grad er basert på sektoransvar. Det finnes likevel gode eksempler på samarbeidsmodeller som har som mål å møte utfordringer som krever tverrsektoriell innsats.

Forsøk med etablering av kjernegrupper for å samarbeide på tvers, er et eksempel på en ny arbeidsform mellom departementene. Målet er bedre samarbeid for å løse såkalt gjenstridige problemer som krever samordnet innsats over tid. Forsøket er forankret i Gode hver for oss. Best sammen – Overordnet strategi for departementsfellesskapet 2021–2025. Det er så langt opprettet fem kjernegrupper:

1. utsatte barn og unge

2. kompetanse i staten og departementene

3. bedre kunnskapssystem for håndtering av kriser

4. klima og omstilling

5. vann og avløp

Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) har evaluert bruken av kjernegrupper. De konkluderer med at dette er en god metode for å arbeide på tvers av forvaltningen, men at det er viktig å være kritisk til hvilke kjernegrupper som videreføres (Direktoratet for forvaltning og økonomistyring, 2024a). Kjernegruppen for utsatte barn og unge er et eksempel på at arbeidsformen kan fungere godt. DFØ skriver:

«Kjernegruppe for utsatte barn og unge (KUBU) startet opp i februar 2021 og ledes av departementsråden i Barne- og familiedepartementet. De andre departementene som deltar er Helse- og omsorgsdepartementet, Kunnskapsdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet, Arbeids- og inkluderingsdepartementet, Kommunal- og distriktsdepartementet, Kulturdepartementet og Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet. Gruppen er forankret i regjeringen og er godt etablert, arbeider effektivt og kan vise til resultater på alle nivåer i samordningstrappen. Kjernegruppen har også gått sammen om å etablere et samarbeid med 13 underliggende etater» (s. 16).

Kjernegruppen for utsatte barn og unge har med utgangspunkt i etatssamarbeidet gitt ni etater et felles oppdrag om å utarbeide veiledning som kommunenes forebyggende ansvar innen oppvekstområdet. Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet leder arbeidet. Etatssamarbeidet leverte en rapport om kommunenes utfordringer og behov 15. desember 2024.2 Videre leverte etatene en plan for å møte behovene 20. juni 2025. Planen består av en oppvekstpakke for kommunenes arbeid med barn og unges oppvekstsvilkår og tre utredningstiltak. Utredningstiltakene inkluderer strukturer for veiledning og kompetansestøtte, behov for regelverksendringer og mer stabil finansering av kommunenes arbeid på oppvekstområdet. Etatene har frist for endelig leveranse februar 2026.

DFØ viser til at utsatte barn og unge representerer et svært sammensatt problem, hvor løsninger og problemforståelse til dels kan være uklare. En rekke interessenter er berørt både i og utenfor forvaltningen. Selv med sammenfallende interesser kan det være komplisert å komme fram til gode løsninger, fordi interessentene har ulik faglig tilnærming og forståelse. Oppgaver og tjenester som kreves, vil ofte være både sektorovergripende og omfatte flere forvaltningsnivåer.

Samfunnsoppdrag er et annet eksempel på en metode for å løse problemer som krever samordnet innsats over tid. I en NIFU-rapport beskrives samfunnsoppdrag eller «missions» som store, dristige og målrettede satsinger for å løse store og komplekse samfunnsutfordringer som klima eller utenforskap (Endresen et al., 2022). Rapporten inngikk som en del av kunnskapsgrunnlaget i arbeidet med å revidere langtidsplanen for forskning. Den peker på at for å lykkes, må samfunnsoppdraget:

1. ha konkrete mål forankret på høyt politisk nivå

2. være utfordringsdrevet

3. forstås som en prosess – ikke som et tiltak

4. være koordinert på tvers av politikkområder

5. ha langsiktig finansiering

6. ha finansieringsmekanismer på tvers av departementer

7. ta i bruk finansieringssystemer som gir mulighet for målretting

8. ha prosjektutlysninger som er innrettet mot bestemte mål

Det er etablert to slike samfunnsoppdrag i Norge, ett om bærekraftig fôr som startet høsten 2024, og ett om inkludering av barn og unge som startet våren 2025. Samfunnsoppdraget om inkludering av barn og unge er planlagt som et tiårig arbeid for å bekjempe ungt utenforskap. Målgruppen for arbeidet er barn og unge mellom 0–29 år som av ulike årsaker står i fare for å bli marginalisert eller falle utenfor, og barn og unge som allerede står utenfor. Forskningsrådet utlyste inntil 117 millioner kroner til forskning på området. Regjeringen presenterte samfunnsoppdraget som en ny måte å arbeide på i Norge, der ambisiøse politiske mål kombineres med bredt engasjement og lokal innsats. Målet er å mobilisere hele samfunnet, inkludert offentlige tjenester, frivillige organisasjoner, næringslivet og forskingsinstitusjoner i samarbeidet. Barne- og familiedepartementet, Kunnskapsdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, Arbeids- og inkluderingsdepartementet, Kulturdepartementet og Kommunal- og distriktsdepartementet samarbeider om oppdraget.

Det er foreløpig begrenset erfaring med denne typen samfunnsoppdrag, og i hvilken grad de er høyt nok prioritert og innrettet på en måte som gjør dem til et kraftfullt virkemiddel. NIFU-rapporten har vurdert erfaringene fra Nederland, Danmark og Sverige. Nederland og Danmark har lagt vekt på målrettede samfunnsoppdrag for å styrke forskning og teknologiutvikling innenfor grønn omstilling. Sverige har en bred tilnærming som tar utgangspunkt i innovasjon som del av systemet for samfunnsendring. Dette har de testet ut gjennom tre piloter: sunn og bærekraftig skolemat, bærekraftige gater og mobilitet, og bærekraftig industri. Rapporten er forsiktig med å trekke konklusjoner fordi det er begrensede praktiske erfaringer med å gjennomføre samfunnsoppdragene.

Et tredje eksempel på modeller for tverrsektorielt samarbeid er arbeidet med meldingen om sosial utjevning og mobilitet Meld. St. 28 (2024–2025) Tro på framtida – uansett bakgrunn. Fem departementer har samarbeidet om meldingen: Arbeids- og inkluderingsdepartementet, Barne- og familiedepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, Kultur- og likestillingsdepartementet og Kunnskapsdepartementet. Justis- og beredskapsdepartementet og Kommunal- og distriktsdepartementet har bidratt i arbeidet. Regjeringens begrunnelse for en felles melding er å synliggjøre at politikken henger sammen på dette området, og videreutvikle arbeidet på tvers av sektorer og departementer. Utvalget har ikke kjennskap til de interne prosessene, men tilgjengelig informasjon tyder på at det er lagt større vekt på samarbeid på tvers av departementer enn det som er vanlig i meldingsarbeid. Et eksempel på at samarbeid kan gi resultater, er ambisjonen et forslag som samler tilskuddsordninger på tvers av sektorer i et større program. Barn og unges oppvekstsvilkår ser ut til å være et tema der denne typen samarbeid er vektlagt, jf. forsøket med kjernegruppe og etatssamarbeid om utsatte barn og unge, og samfunnsoppdraget om inkludering av barn og unge.

9.2 Folkehelsearbeid i kommunene

Et sentralt spørsmål i denne utredningen er i hvilken grad kommunene prioriterer folkehelsearbeid, og barrierer for prioritering og implementering av folkehelsetiltak. Helse- og omsorgsdepartementet skriver i høringsnotatet til endringer i folkehelseloven (Helse- og omsorgsdepartementet, 2024):

«Selv om folkehelse er relativt godt ivaretatt på planstrategi nivå, er det mindre ivaretatt i andre planer hvor ansvar til de ulike sektorene er mer konkret beskrevet, herunder også kommuneplanens arealdel og i reguleringsplaner. Strategisk planlegging er en generell utfordring i mange kommuner, men en forutsetning for å løfte folkehelse og utjevning som hensyn på tvers i kommunen» (s. 21).

Departementet skriver videre at tverrsektorielt samarbeid er en generell utfordring og sentralt for å ivareta folkehelse og fordeling i oversiktsarbeid, planlegging, forvaltning og tjenesteyting i kommunene, i tillegg til å understøtte kommuner med størst behov.

Utvalget har bestilt to oppsummeringer som grunnlag for å vurdere dagens beslutningsprosesser. De handler om hvordan folkehelseloven og det systematiske folkehelsearbeidet setter rammer for kommunenes arbeid, og hvordan folkehelsearbeid blir prioritert og integrert i kommunenes planprosesser, allokering av ressurser og gjennomføring av tiltak. By- og regionsforskningsinstituttet NIBR har levert en oppsummering om potensialet for prioritering av folkehelse i plan- og styringssystemet. Den andre oppsummeringen fra Institutt for helse, miljø og likeverd HEMIL handler om erfaringer fra det systematiske folkehelsearbeidet (Hofstad, 2025; Fosse & Oldeide, 2025).

Utvalget har supplert analysen med funn fra Riksrevisjonens undersøkelser, Helsetilsynets tilsyn med lokalt folkehelsearbeid, og kartlegginger som er gjennomført på oppdrag fra Folkehelseinstituttet.

9.2.1 Kapasitet til å styrke folkehelsearbeidet lokalt

Kommunenes kapasitet til å prioritere folkehelsearbeid er styrket de siste tiårene. Med utgangspunkt i ambisjonen i folkehelseloven har det skjedd en institusjonalisering av folkehelsearbeidet (Hofstad, 2025). Kjerneelementer er oppfordringen om å ansette en folkehelsekoordinator med ansvar for å drive folkehelsearbeidet, og folkehelselovens forventning om at kommunene utvikler et systematisk folkehelsearbeid. Fosse og Oldeide (2025) peker på at det har vært en positiv utvikling på plannivå i mange kommuner, og at det brede folkehelsearbeidet har fått fotfeste som prinsipp i kommunenes planer og strategier.

Det ble gjennomført en undersøkelse av det forebyggende arbeidet i kommunene før innføring av folkehelseloven, som skulle danne grunnlag for framtidige undersøkelser av utviklingen i lokalt og regionalt folkehelsearbeid (Helgesen & Hofstad, 2012). Undersøkelser som er gjennomført etter innføring av folkehelseloven, tyder på at loven har hatt effekt.

I en rapport om samhandlingsreformens effekt på kommunen som helsefremmende og sykdomsforebyggende aktør, konkluderes det med at folkehelseloven på en helt ny og mer forpliktende måte har formalisert forventningene til folkehelsearbeidet (Helgesen et al., 2014). Allerede to år etter innføring av loven rapporterte kommunene om et større trykk på folkehelsearbeidet:

«[…] folkehelsearbeidet har blitt mer systematisk, det er mer prioritert, det er mer tverrsektorielt, det er mer strukturert, er bedre forankret i planverk, er mer tydeliggjort, får større oppmerksomhet og at det er lettere å legitimere satsning på folkehelsearbeid nå enn før»

(Helgesen et al., 2014, s. 33).

I Riksrevisjonens undersøkelse av offentlig folkehelsearbeid, som ble gjennomført i perioden 2012 til og med januar 2015 (Riksrevisjonen, 2015), vises det likevel til at de fleste kommuner foreløpig ikke har etablert et systematisk folkehelsearbeid, arbeidet er ikke tilstrekkelig kunnskapsbasert, og det er ikke godt nok forankret utenfor helsesektoren. Et stort flertall av kommunene ga uttrykk for at det var behov for klarere nasjonale føringer om hva som er godt folkehelsearbeid, og at bredden i arbeidet var krevende å håndtere. Kommuner som var kommet kort med oversiktsarbeidet, oppga manglende kapasitet og kompetanse som viktige årsaker. Samtidig viste undersøkelsen at kommunene var positive til folkehelseloven, og at nær ni av ti kommuner mente at den hadde ført til økt satsing på folkehelsearbeid lokalt.

I Helsetilsynets oppsummering av landsomfattende tilsyn med kommunenes oversiktsarbeid i 2014 var vurderingen at mange kommuner hadde kommet i gang med arbeidet, men at det var stor variasjon i hvor langt de var kommet (Helsetilsynet, 2015). Videre går det fram av oppsummeringen at god forankring i ledelsen er nødvendig for at arbeidet skal komme i gang. Helsetilsynet viser til at implementering av ny lovgivning tar tid, og vurderer det som positivt at to tredjedeler av kommunene har startet arbeidet. Riksrevisjonen legger mer vekt på at mye av innholdet i folkehelseloven er en videreføring av tidligere lovkrav, og derfor ikke nytt for kommuner og fylkeskommuner.

Kommunenes vurdering av at folkehelseloven har bidratt til en styrking av folkehelsearbeidets posisjon, ser ut til å ha holdt seg over tid. I en midtveisevaluering av folkehelseprogrammet i 2021 formidlet informantene en opplevelse av at folkehelseutfordringer har stor politisk oppmerksomhet og prioritet i kommunen (Helsetilsynet, 2025). Det er samtidig verdt å understreke at det er store forskjeller mellom kommunene, og at kommunestørrelse påvirker kapasiteten til å følge opp folkehelsearbeidet.

Kommuneoverlegens rolle er tverrsektoriell, og rådgivningsfunksjonen gjelder både det brede folkehelsearbeidet og kommunenes planlegging, organisering og drift av den kommunale helse- og omsorgstjenesten. Funksjonen er lovfestet i folkehelseloven (2011), i helse- og omsorgstjenesteloven (2011) og i smittevernloven (1995). Funksjonen er sentral i beredskapsarbeidet, og kommuneoverlegen er tillagt hastekompetanse på kommunens vegne i saker innen miljørettet helsevern, smittevern og helsemessig beredskap. Kommuneoverlegens rolle i det lokale folkehelsearbeidet ble tydelig under koronapandemien. Koronakommisjonen, som gjennomgikk håndteringen av pandemien, anbefalte flere tiltak for å styrke og stabilisere kommuneoverlegefunksjonen (NOU 2022: 5). I veileder for kommuneoverlegefunksjonen skriver Helsedirektoratet (2025b):

«Som medisinskfaglig rådgiver for administrativ ledelse og styrende organer vil kommuneoverlegens oppgave være å gi beslutningstakere premisser for å treffe avgjørelser på et forsvarlig grunnlag. Kommuneoverlegens råd vil være viktig i saker der befolkningens helsetilstand kan bli berørt.»

Formålet med veilederen er å sikre forsvarlig samfunnsmedisinsk kapasitet i kommunene, både under normale forhold og i kriser.

Tidlig på 2000-tallet vokste folkehelsekoordinatoren fram som administrativ ressurs i norske kommuner. Etter hvert fikk de en aktiv rolle i implementering av folkehelseloven. Ideen kom fra miljøfeltet som hadde bygd opp satsingen på miljøvernrådgivere i kommunen fra 1990-tallet (Helgesen et al., 2014, s. 44). Til tross for at det er frivillig for kommunene å prioritere ressurser til å ansette en folkehelsekoordinator, bredte dette seg på 2000-tallet. Andelen kommuner med folkehelsekoordinator økte fra 61 prosent i 2008 til 74 prosent i 2011, og i 2014 hadde 85 prosent av kommunene folkehelsekoordinator (Helgesen et al., 2014). Dette kan tolkes som en vilje i kommunene til å arbeide med folkehelse og gjøre feltet til en tydeligere del av kommunens arbeid. En studie som fulgte utviklingen i det kommunale folkehelsearbeidet fra 2011 til 2014, konkluderte med at kommuner som ansatte folkehelsekoordinator i høy stillingsprosent og plasserte stillingen sentralt i administrasjonen, hadde mer oppmerksomhet på levekår og fordelingshensyn og mer tverrsektorielt samarbeid (Hagen et. al., 2017).

Folkehelsekoordinator viser seg å ha positiv effekt på kommunenes folkehelsearbeid (Hofstad, 2025). De bidrar til å mobilisere ressurser internt på tvers av kommunens virksomheter, og eksternt gjennom samarbeid med frivillige organisasjoner. Deres kompetanse og kapasitet bidrar både til faglig oppfølging av folkehelseloven og til å styrke kommunens samlede ressurser til folkehelsearbeid. Folkehelsekoordinatoren bidrar også til å koble helseoversikten og planleggingen sammen (Schou et al., 2022). I kommuner med folkehelsekoordinator i full stilling er det større sannsynlighet for at helseutfordringene som er avdekket i helseoversikten, får betydning for prioriteringene i kommuneplanleggingen.

I kartleggingen av kommunenes systematiske folkehelsearbeid våren 2023 svarte i overkant av 90 prosent av kommunene at de har utarbeidet et oversiktsdokument over helsetilstanden og faktorer som påvirker denne (Folkehelseinstituttet, 2023a). I 2014 var det kun 40 prosent av kommunene som hadde en slik oversikt. Nærmere 70 prosent av kommunene som har svart på undersøkelsen, oppgir at kommunen drøftet identifiserte folkehelseutfordringer i arbeidet med den kommunale planstrategien. Dette er noe lavere enn i 2022. 50 prosent mente at utfordringene hadde påvirket prioriteringene, i overkant av 40 prosent besvarte ikke spørsmålet eller visste ikke om dette var tilfelle. Nærmere sju prosent mente at det ikke hadde påvirket prioriteringene. Psykisk helse og sosial ulikhet er blant de mest prioriterte temaene i kommunenes folkehelsearbeid, og aldring skårer høyt. Samsvaret mellom identifiserte utfordringer og tiltak synes å være større i dag enn i 2014, men fortsatt er det enkelte områder med mindre grad av samsvar. Det gjelder skole og utdanning som er prioritert høyere enn vurderingen av utfordringene skulle tilsi, og levekår og utenforskap og/eller ensomhet som er prioritert lavere når det gjelder iverksatte tiltak.

Tverrsektorielt samarbeid bidrar også til å tilføre ressurser til folkehelsearbeidet, og en tverrsektoriell arbeidsgruppe kan bidra på samme måte som en folkehelsekoordinator (Schou et al., 2022). Samarbeid om folkehelse bidrar til å koble helseoversikten og kommuneplanleggingen, særlig dersom kommunedirektørens stab er involvert. Folkehelseprogrammet har også bidratt til å styrke det tverrfaglige samarbeidet i kommunene de siste årene, til tross for at mangel på sterke samarbeidsrelasjoner er en utfordring for etablering av et langsiktig folkehelsearbeid (Gotaas et al., 2022). I folkehelseprogrammet er samarbeid og samskaping viktige virkemidler for kunnskapsinnhenting, forankring av ressursbruk og for å styrke mulighetene for at tiltak videreføres i kommunal drift. Hofstad (2025) legger vekt på at påvirkningsperspektivet på helse går hånd i hånd med en bred samfunnstilnærming, der aktører møtes, forhandler og utvikler løsninger på tvers av lokalsamfunn og kommuneorganisasjon.

Midtveisevalueringen av folkehelseprogrammet viser at kommunene samarbeider mest på tvers av egne sektorer, og med målgruppen for tiltakene som er iverksatt. Over 80 prosent av kommunerespondentene oppgir dette. Over 60 prosent samarbeider med forsknings- og utviklingsmiljøer og fylkeskommunen om gjennomføring av prosjekter. Disse er sentrale samarbeidsaktører i programmet. Bare litt over 30 prosent samarbeider med frivilligheten, til tross for at frivillige er en sentral aktør i folkehelsearbeidet

Tilgang til pedagogiske og økonomiske ressurser som er øremerket folkehelsearbeid, har også betydning for kommunenes prioritering. Program for folkehelsearbeid i kommunen er et eksempel på dette. Programmet kombinerer tilskudd, støtte fra fylkeskommunene og krav om samarbeid med forsknings- og utviklingsmiljøer. Det skal bidra til å integrere psykisk helse som en likeverdig del av det lokale folkehelsearbeidet ved å legge vekt på barn og unges psykiske helse, livskvalitet og rusforebygging (Hofstad, 2018b; Gotaas et al., 2022). Utviklingsarbeidet skal ta utgangspunkt i lokale utfordringer, og utføres i samsvar med det systematiske folkehelsearbeidet, slik det beskrives i folkehelseloven. At programmet varer i ti år, blir trukket fram som den viktigste suksessfaktoren i midtveisevalueringen. Effekten av den langsiktige satsingen synes å overgå størrelsen på midlene som legges inn. Programmet signaliserer at myndighetene ønsker at folkehelse skal prioriteres. Dette påvirker kommunenes vilje til å satse på og utvikle folkehelsearbeidet.

En fersk undersøkelse av kommunens arbeid med forebygging for gode oppvekstsvilkår, gir langt på vei det samme inntrykket som undersøkelsene i kjølvannet av folkehelseloven. Undersøkelsen, som er gjennomført på oppdrag fra Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet, er basert på spørreskjema og intervjuer med representanter for kommuner, fylkeskommuner og statsforvaltere (Sjøvold et al., 2024). Resultatene tyder på at det har skjedd en positiv utvikling i kommunenes forståelse av eget ansvar for det forebyggende arbeidet for gode oppvekstsvilkår. Kommunenes forståelse omtales som mer helhetlig og tverrfaglig enn tidligere. Samtidig viser også denne undersøkelsen at det er variasjon mellom kommuner. Videre går det fram av undersøkelsen at:

«Kommunenes fokus i det forebyggende arbeidet fremstår, basert på funn fra spørreundersøkelsen og intervju, som i størst grad rettet mot tjenester og tiltak som er i direkte kontakt med barn og unge, og i mindre grad på tjenester og tiltak som har en indirekte effekt på barn og unges oppvekstsvilkår (f.eks. velferdstjenester fra NAV, byutvikling og samfunnsplanlegging, miljørettet helsevern, trafikksikkerhet og transport). Også kriminalitetsforebygging er et område som tilsynelatende ikke er like langt fremme i kommunenes bevissthet i forbindelse med det forebyggende arbeidet» (s. 4).

Selv om de aller fleste kommuner er enige om at forebyggende arbeid for gode oppvekstsvilkår er viktig, viser de til at begrenset økonomisk handlingsrom, politiske prioriteringer, utformingen av finansieringsordninger og lovverk gjør det krevende å få til i praksis. Både fylker og kommuner peker på tilskuddsmidler som et viktig virkemiddel for å kunne prioritere forebyggende arbeid. Også kapasitetsutfordringer gjør at tverrfaglig og tverrsektorielt samarbeid er utfordrende å få til. Det pekes videre på manglende samarbeid og koordinering mellom direktorat og departement. De viktigste suksesskriteriene er: forankring i politisk og administrativ ledelse, tverrfaglig og tverrsektorielt samarbeid, systemer og rutiner for forebygging, dedikerte ressurser, organisering i færre og bredere kommunalområder, stillinger med organisatorisk tilknytning til kommuneadministrasjonen, forankring i planer, og felles forståelse for kommunens ansvar for forebyggende arbeid.

9.2.2 Folkehelsearbeidets legitimitet i kommunene

Det systematiske folkehelsearbeidet bygger på en sammenhengende kjede som starter med kunnskapsinnhenting gjennom oversiktsdokumentet, prioritering gjennom planstrategien, målformuleringer i kommuneplaner, tiltaksutvikling og evaluering (Hofstad, 2025). Folkehelseloven spesifiserte prosessen og etablerte samtidig en tydelig kobling til planlegging etter plan- og bygningsloven. Se omtale av nye endringer i folkehelseloven som gjelder oversiktsarbeidet og planarbeidet i kapittel 4.2.1.

Oversikt over helsetilstanden

Det er opp til kommunene å sette sammen kunnskap om helsetilstanden og til å velge hvordan kunnskapen skal benyttes. Hofstad (2025) viser til at kommunen bruker både statistikk fra folkehelseprofiler og kvalitativ eller erfaringsbasert kunnskap om lokale forhold. Flere kommuner kartlegger levekår i kommunen og deltar i Ungdata-undersøkelsen, som gir innsikt i de unges helsetilstand.

Evalueringen av plan og bygningsloven i 2018 inkluderte en vurdering av hvilken plass folkehelse hadde i kommuneplanleggingen (2018a). Politikere og fagfolk svarte at utredninger og analyser skaper et felles referansepunkt som bidrar til refleksjon, diskusjon og læring. En utfordring er at helseoversiktene inneholder et mangfold av påvirkningsfaktorer, og det er en utfordring å skape et godt kunnskapsgrunnlag for lokale prioriteringer. Det er vanskelig for kommunene å skaffe informasjon som gjør det mulig å prioritere påvirkningsfaktorene med størst potensial for ønskede resultater og kostnadseffektive tiltak. Når kommunene mangler informasjon, velger de å stole på anbefalinger fra nasjonale myndigheter, eller egen erfaringsbasert kunnskap. Uavhengig av kunnskapsgrunnlag vil folkehelseprioriteringer til syvende og sist handle om politiske prioriteringer (Hofstad, 2018b).

Utvalget har lagt vekt på at det er forskjeller mellom prioritering på folkehelseområdet og prioriteringssystemet i helsetjenesten. Mens systemet i helsetjenesten er etablert for prioritering innenfor bevilgede budsjettrammer til helsetjenesten, er folkehelsetiltakene i større grad underlagt direkte politiske beslutninger knyttet til et bredt spekter av virkemidler som strekker seg langt utover helsesektoren. Et bedre kunnskapsgrunnlag skal bidra til bedre beslutninger og til å styrke legitimiteten til folkehelsearbeidet, men det vil ikke erstatte politiske prioriteringer.

Integrering av folkehelsehensyn i planlegging

Folkehelseloven peker på planstrategien som den viktigste koblingen mellom helseoversikten og kommunal planlegging. Dette er den eneste plantypen som omtales eksplisitt i folkehelseloven (Hofstad, 2025). Kravet om planstrategi skal bidra til å rydde i plansystemet, og ved starten av hver kommunestyreperiode gjennomgås eksisterende planer for å vurdere om det er behov for revideringer eller utvikling av nye planer (plan- og bygningsloven 2008, § 10-1). Hofstad peker på at planstrategien ideelt sett kunne bidra til bredt engasjement, og fungere som et politisk verktøy for å ta stilling til og prioritere kommunens samlede planbehov. Evalueringen av plan- og bygningsloven fra 2018 viser imidlertid at planstrategien i liten grad har hatt betydning for de folkevalgtes engasjement i planlegging og politiske prioriteringer. Inntrykket er at dette har vedvart. Hofstad (2025) peker på at dette er et viktig bakteppe når en vurderer hvor stor betydning det har for det lokale folkehelsearbeidet at hele 77 prosent av kommunene har brukt helseoversikten som grunnlag for kommunal planstrategi (Helsedirektoratet, 2021).

Økonomiplanen, kommuneplanens arealdel og kommuneplanenes samfunnsdel er viktige for kommunens politiske prioriteringer. Økonomiplanen er viktigst, og skal vise hvordan langsiktige utfordringer, mål og strategier i kommunale og regionale planer skal følges opp økonomisk. Deretter kommer kommuneplanens arealdel som er juridisk bindende, og som viser sammenhengen mellom framtidig samfunnsutvikling og arealbruk. Kommuneplanens samfunnsdel skal ta stilling til langsiktige utfordringer, mål og strategier. Mens folkehelsehensyn har en nokså enkel tilgang til kommuneplanens samfunnsdel, har det vært vanskeligere å få operasjonalisert mål og prioriteringer for folkehelse i arealplanen og økonomiplanen (Hofstad, 2025).

Plan- og bygningsloven § 3-1 inneholder en rekke oppgaver og hensyn som skal ivaretas i planlegging som er relevant for folkehelsearbeidet. Det gjelder hensynet til å fremme befolkningens helse og motvirke sosiale helseforskjeller, legge til rette for gode bomiljøer og gode oppvekst- og levekår, og å fremme samfunnssikkerhet. Evalueringen av plan- og bygningsloven finner at gode oppvekst- og levekår og gode bomiljøer er blant hensynene som får mest oppmerksomhet i kommuneplanleggingen. Over halvparten av kommunene ivaretar disse hensynene i stor eller svært stor grad i planleggingen. Om lag 40 prosent ivaretar hensynet til å fremme folkehelse i stor eller svært stor grad, mens bare 15 prosent i like stor grad ivaretar hensynet til å motvirke sosiale helseforskjeller. Det er likevel funn som tyder på at sosial ulikhet i helse har vunnet terreng i kommunene i løpet av den perioden folkehelseloven har virket (Fosse & Oldeide, 2025). Kommunene er interessert i temaet, og de ønsker å bidra til å utjevne sosiale helseforskjeller. Forskerne peker på at det er en del strukturelle begrensninger når det gjelder kommunenes mulighet til å påvirke sosiale forskjeller. Dette er et innfløkt problem som krever politisk handling på alle nivåer, og det krever vilje til å ta tak i de sosiale påvirkningsfaktorene.

Planlegging vurderes som et egnet redskap for prioritering av folkehelsehensyn, men kommuneplanleggingen mangler virkemidler for å ivareta sosiale hensyn (Hofstad, 2025). Helsekonsekvensutredninger og levekårskartlegginger er verktøy som ideelt sett kan bidra til å sette folkehelse og sosiale helseforskjeller på planagendaen. Stedskompasset er et nytt verktøy som er i tatt i bruk i noen kommuner (Fremsam, u.å.).

Plan- og bygningsloven § 14 gir et grunnlag for kunne ta i bruk konsekvensutredninger som et redskap for å sikre at det blir tatt hensyn til miljø og samfunn. En bestemmelse om helsekonsekvensutredning i folkehelseloven § 11 gir kommunen mulighet til å pålegge at mulige helsemessige konsekvenser av et tiltak utredes. Både bestemmelsen i plan- og bygningsloven og folkehelseloven gir imidlertid stort rom for lokalt skjønn. Det gjelder både valg av metode og omfanget og innholdet i konsekvensvurderingen (Junker, 2013, s. 479). Ofte er det tiltakshaver, som i praksis er utbyggeren, som bestiller og dermed legger rammene for konsekvensutredningen.

Levekårskartlegginger kan bidra til å gi fagfolk og politikere innsikt i sosiale forskjeller i ulike deler av kommunen. På den måten kan de få felles virkelighetsforståelse og utgangspunkt for målrettet innsats (Hofstad, 2025). Fredrikstad kommune bruker levekårskartlegginger for å vurdere hvor og hvilke tiltak som bør settes i verk, og hvilke områder kommunen skal satse på. Målet er å bidra til mer velferd og utjevning av levekårsforskjeller. Levekårskartlegging og områdesatsing er omtalt på Fredrikstad kommunes nettsider. Stedskompasset er testet i Fredrikstad, Stavanger og Kristiansand (Hofstad, 2025). Verktøyet skal bidra til å løfte fram prioriteringene til befolkningen i et nabolag (Fremsam, u.å.).

9.2.3 Kritiske faktorer for prioritering

Begge rapportene som utvalget bestilte, konkluderer med at det har vært en positiv utvikling, og at folkehelseloven har bidratt til å styrke folkehelsearbeidets posisjon. Samtidig peker begge rapportene på utfordringer med å ta skrittet fra prioritering i overordnede planer til gjennomføring i praktisk politikk. Hofstad (2025) peker på at folkehelse er et «snilt» felt som ikke vekker sterk motstand, men som samtidig mangler sterke drivkrefter. Feltet oppleves ikke som akutt, og gir heller ikke umiddelbart utslag i kommunebudsjettet. Fosse og Oldeide (2025) legger vekt på at sosial ulikhet i helse er et innfløkt problem som krever innsats på tvers av sektorer og nivåer i en sektorisert organisering.

Forskerne peker på kritiske faktorer og anbefalinger som kan bidra til å styrke den lokale prioriteringen av folkehelsearbeidet.

Statlig prioritering av folkehelsearbeid: Hofstad peker på program for folkehelse med langsiktig finansering som viser at staten prioriterer folkehelsearbeidet. Fosse og Oldeide legger vekt på at det statlige ansvaret for folkehelsearbeidet blir tydeliggjort, og at det tverrsektorielle folkehelsearbeidet må styrkes også på statlig nivå. Begge rapportene legger vekt på at kommunene har begrensede ressurser, og at folkehelsearbeidet trenger en stabil finansiering.

Folkehelsekoordinator i tilstrekkelig stor stillingsprosent: Begge rapportene viser til betydningen av folkehelsekoordinator i stor stillingsprosent organisert på tilstrekkelig høyt administrativt nivå. Hofstad skriver at folkehelsekoordinatorenes innsats ser ut til å ha vært helt avgjørende for at folkehelse har gått fra å være et smalt felt innenfor helsesektoren, til et politisk mål på tvers av kommunen, og støttet opp med virkemidler som sikrer kobling mellom helseoversikt og planlegging. Fosse og Oldeide (2025) legger vekt på behovet for folkehelsevitenskaplig kompetanse hos folkehelsekoordinatorene.

Folkehelsekompetanse hos administrativ og politisk ledelse: Hofstad viser til politisk og administrativt lederskap som en viktig faktor for å styrke prioritering av folkehelsearbeid. Politikerne må kjenne til målene for folkehelsepolitikken, hvor skoen trykker i egen kommune og de viktigste virkemidlene. Helseoversiktene gir innsikt i det sammensatte bildet, og lederes oppgave er å prioritere hvilke påvirkningsfaktorer det skal arbeides med.

Virkemidler for å ivareta folkehelsehensyn i planlegging: Hofstad legger vekt på mer aktiv bruk av virkemidler som evner å fange menneskelige behov, slik som stedskompasset. Det er særlig avgjørende for å håndtere fordelingsmessige aspekter ved folkehelsearbeidet. Planlegging etter plan- og bygningsloven har en slagside mot regulering av fysiske aktiviteter og hensyn (grøntområder, boliger, skoler og infrastruktur), og legger mindre vekt på hvilke menneskelige aktiviteter som skal foregå på disse arealene. Det handler dels om at plan- og bygningsloven er underutviklet på dette området, og dels om faglige normer og verdier. Det ligger et potensial for økt vektlegging av folkehelse i planlegging ved å utvikle tydeligere krav til hva konsekvensutredninger og helsekonsekvensutredninger skal inneholde, og når de skal gjennomføres. Samtidig er testingen av stedskompasset som verktøy lovende, fordi det svarer på et vedvarende problem med å inkludere befolkningens verdier og interesser tidlig i planprosessen.

Virkemidler for samarbeid på tvers av aktører: Hofstad (2025), Fosse og Oldeide (2025) legger vekt på tverrsektoriell organisering, og peker på at begreper som sosial bærekraft eller levekår kan være et viktig tillegg til «helse i alle politikkområder» for å skape tverrsektorielt samarbeid.

9.3 Anbefaling om forbedring av beslutningsprosessene

Folkehelsearbeidet har, etter utvalgets vurdering, fått en tydelig plass i helsepolitikken med faste stortingsmeldinger, krav i folkehelseloven, større grad til tverrsektoriell forankring av helsehensyn og mer systematisk tilnærming.

På nasjonalt nivå er det imidlertid en utfordring at det mangler tydelige faglige prioriteringer, at prioritering og ressursbruk i for stor grad er preget av kortsiktige hensyn, og at det er utfordrende å få til felles prioriteringer på tvers i en sektorisert stat.

Folkehelsearbeidet er også styrket i kommunene etter innføring av folkehelseloven, men det er fortsatt en utfordring med kapasitet og kompetanse. Det kan være vanskelig å prioritere langsiktig folkehelsearbeid i konkurranse med det som oppleves som mer akutte behov, og dette får konsekvenser når kommunene skal prioritere knappe ressurser. Videre krever tiltak for å bedre befolkningens helse og utjevne sosiale helseforskjeller kontinuerlig innsats på tvers av sektorer og nivåer.

Både når det gjelder prioritering av og mellom folkehelsetak, vil det være viktig å ha en bred og tverrsektoriell tilnærming med vekt på oppvekstvilkår og utdanning, arbeid og arbeidsmiljø, inntektsutjevning, tilgang til helsetjenester, levevaner og sosial inkludering. Utvalget legger vekt på at prioritering av folkehelsetiltak må ta hensyn til at vurderinger gjøres i mange sektorer. Derfor må det legges til rette for å sammenlikne og prioritere på tvers av tiltak og sektorer.

Utvalget anbefaler at det arbeides videre med å utvikle systemet som er etablert gjennom folkehelseloven, og beskrevet i flere stortingsmeldinger. Endringene i folkehelseloven som gjelder statens oppgaver og kommunenes oversikts- og planarbeid, er et godt utgangspunkt for dette arbeidet. Støtte til lokalt og regionalt folkehelsearbeid er en viktig del av det statlige folkehelsearbeidet, og det forutsetter gode systemer for dialog mellom nivåene der både fylkeskommunene og KS har en viktig rolle. Videreutvikling av den statlige støtten til kommunene bør ses i sammenheng med fylkeskommunenes oppgaver og KS’ rolle som representant for kommunesektoren.

Utvalgets vurdering er at en mer enhetlig prioritering og bedre nasjonale beslutningsprosesser forutsetter videre utvikling av tverrsektorielle samarbeidsmodeller. Det bør arbeides videre med å utforske nye og videreutvikle samarbeidsformer i arbeidet med stortingsmeldingene om folkehelse, som kommer hvert fjerde år. Samarbeidet bør særlig knyttes til innsats rettet mot utsatte barn og unge. Kjernegrupper på tvers av departementer og samfunnsoppdrag er aktuelle eksempler på slike samarbeidsmodeller. Videre kan det være aktuelt å se nærmere på potensialet i felles styringssignaler fra departementene, for å støtte tverrsektorielt samarbeid.

Utvalget legger også vekt på behovet for å styrke kunnskapsgrunnlaget for prioriteringsbeslutninger, særlig behovet for kunnskapsproduksjon om effekt av tiltak og forutsetninger for vellykket gjennomføring. Utvalget mener at det er nødvendig å utvide perspektivet i kunnskapssystemet for å tilpasse kunnskapen til hele bredden av tiltak på folkehelseområdet. Departementet bør etterlyse tydeligere faglige anbefalinger som grunnlag for arbeidet med å videreutvikle folkehelsepolitikken.

Et godt beslutningsgrunnlag er viktig for alle beslutninger som tas i den enkelte sektor innenfor fullmaktene til det enkelte departement, for eksempel Helse- og omsorgsdepartementet. Beslutningene kan være knyttet til virkemidler som legger rammer for kommunesektoren, i form av øremerkede tilskudd eller reguleringer. Det kan også være styring av statlige virksomheter på nasjonalt nivå.

I arbeidet med statsbudsjettet vil det enkelte fagdepartement fremme forslag for regjeringen om å prioritere tiltak innen deres sektor. Teknisk sett innebærer dette at forslaget føres til profilbehandling, som er en særlig pott med penger som fordeles til nye tiltak og satsinger ved regjeringens sluttbehandling av budsjettet, før det legges fram om høsten. I rundskriv med regler for hvordan slike forslag skal fremmes, sies det blant annet (Finansdepartementet, 2024):

«Tiltak som er mangelfullt utredet og dokumentert, vil normalt ikke bli foreslått ført til profilbehandling. I Finansdepartementets vurdering av hvilke satsingsforslag som anbefales ført til profilbehandling, legges det vekt på tiltakets samfunnsøkonomiske lønnsomhet. Ved beregning av samfunnsøkonomisk lønnsomhet skal kostnads- og nyttesiden av et tiltak tallfestes og dokumenteres så langt det er mulig.»

Utvalget vil peke på behovet for gode utredninger og for å dokumentere eller sannsynliggjøre at tiltak har forventet effekt, og at nytten står i forhold til kostnadene. Det kan være mange forhold som påvirker hvilke prioriteringer som faktisk gjøres av regjeringen og Stortinget, og det er mange gode formål som kjemper om å bli prioritert. Et godt faglig grunnlag for prioriteringer av folkehelsetiltak vil uansett være viktig for at tiltakene skal nå fram i avveininger mellom ulike formål.

Utvalget anbefaler at støtten til kommunene videreutvikles gjennom tydelig statlig prioritering, mer operativ kunnskaps- og beslutningsstøtte, og mer langsiktig og fleksibel innretning av tilskuddsordninger gjennom organisering i bredere program, for å legge til rette for lokal tilpasning og forutsigbar finansiering.

Utvalget legger vekt på at rammene for prioritering må ta hensyn til at prioritering skjer på tvers av sektorer, og at åpenhet og offentlig debatt har stor betydning for å opprettholde tilliten i befolkningen og legge grunnlaget for gode beslutninger. Forslaget om prioriteringskriterier for nytte, kostnad, fordeling og autonomi skal bidra til å øke forståelsen av hva som bør inkluderes i og vurderes som grunnlag for prioriteringsbeslutninger. Utvalget mener at vurdering og avveininger mellom disse kriteriene bør få en tydeligere plass i beslutningsgrunnlaget.