4 Om folkehelsearbeidet

I dette kapittelet beskriver utvalget utviklingen av folkehelsearbeidet og hvordan dette er omtalt som et tverrsektorielt ansvar i stortingsmeldinger og regulert i folkehelseloven. Kapittelet danner grunnlag for utvalgets drøfting av verdigrunnlaget, kunnskapsgrunnlaget og beslutningsprosessene for prioritering.

4.1 Historisk utvikling

De første sporene av at staten tar ansvar for befolkningens helse, finnes på begynnelsen av 1600-tallet (Moseng, 2003). Utover 1600-tallet ble staten kjennetegnet av økt sentralisering og profesjonalisering, og interessesfæren ble utvidet og vokste i omfang. Økt aktivitet og ambisjoner stilte krav til planlegging, og befolkningen ble i økende grad sett på som en ressurs som måtte beskyttes mot sykdom og epidemier. Det handlet i stor grad om kampen mot smittsomme sykdommer. De begrensede behandlingsmulighetene gjorde at det eneste alternativet var å forebygge sykdom med tiltak som isolasjon av syke, karantene for skip og restriksjoner på reiser. Helt fram til første verdenskrig var helsetjenestens oppgaver relativt begrenset.1 Forfatterne av bokverket Det offentlige helsevesen i Norge 1603–2003 viser til at det er en klar linje som løper gjennom historien, fra den spede begynnelsen og fram til i dag:

«Vi ser den evige diskusjonen eller den politiske kampen om hvilket ansvar myndighetene skal ha overfor sin befolkning, og hvilken plikt individet har overfor fellesskapet. Eller formulert på en annen måte: på den ene siden, hvilken rett har individet som er sykt eller friskt – til ensidig å handle ut fra egne interesser, og hvilken plikt har individet til å ta ansvar for eget liv? På den andre siden, hvilken plikt og rett har myndighetene til å gripe inn, til å regulere og organisere? Armauer Hansen satte det hele på spissen da han i 1885 ivret for å isolere de spedalske for å skjerme de friske. Han ville skjerpe statens ansvar gjennom strengere lepralov.»

(Schiøtz & Skaset, 2003, s. 16–17)

En annen relevant linje som trekkes fram, er kampen om holdningene – ekspertenes bestrebelser på å innpode i befolkningen hva som er «riktig» og sunn livsførsel mot «den gjenstridige almues» oppfatning av hva som skaper det gode liv. Fra midten av 1800-tallet og fram til årene før første verdenskrig kom det et endelig gjennombrudd i myndighetenes tenkning om et større ansvar for borgerne, både for å forebygge sykdom og for behandling og pleie.2 Sunnhetsloven fra 1860 og loven om sykeforsikring fra 1909 brukes som eksempler på denne tankegangen. Kampen mot tuberkulosen, et stort folkelig engasjement og et ideologisk grunnlag i sosialhygienen og arvehygienen stod sentralt i mellomkrigsperioden.

Illustrasjonen viser tidspunkt for innføring av tiltak og hvordan utviklingen i atferd har endret seg i samme periode, men kan ikke i seg selv brukes som dokumentasjon på årsakssammenhenger. Kilde: Folkehelserapporten (Bævre, 2025)

Figur 4.1 viser utviklingen i forventet levealder tilbake fra 1846, sett i sammenheng med ulike hendelser. Figuren illustrerer hvordan bedre levekår, antibiotika og medisinske framskritt har påvirket levealderen positivt fra 1920-tallet, og hvordan levevaner som røyking og usunt kosthold bidro til å bremse den positive utviklingen, særlig for menn, på 1970-tallet.

I etterkrigstidens første fase var det forebyggende arbeidet preget av å videreføre mellomkrigstidens kamp mot infeksjonssykdommene (Schiøtz & Skaset, 2003).3 I 1960-årene var jobben med å bekjempe tuberkulosen og datidens andre folkesykdommer langt på vei gjort. Samtidig meldte nye sivilisasjonssykdommer, som kroniske lidelser og livsstilssykdommer, seg med økende styrke. Det manglet kunnskap og virkemidler, og eksisterende holdninger, allianser og strukturer hindret nytenkning og endring. Et annet sentralt utviklingstrekk i etterkrigsperioden var fagstyrets gjennombrudd i helseforvaltningen. Dette gjaldt også på lokalt plan der de folkevalgte måtte vike plassen for fagfolk i helserådene, og på fylkesnivå gjennom fylkeslegeembetet.

Det forebyggende arbeidet i 1970-årene og begynnelsen av 1980-årene var preget av strukturelle tilnærminger til nye helseutfordringer som førte til at det ble bygd opp et apparat med nye institusjoner, utvalg og råd. Perioden beskrives som «intervensjonssamfunnet», og utviklingen i det forebyggende arbeidet er beskrevet slik:

«Først i den tredje fasen i forebyggingens historie, i perioden 1970–1984, tok de sentrale myndighetene et overordnet ansvar. De kunne nå i økende grad bygge på vitenskapelig fundert kunnskap. Samtidig kom det en hel rekke nye aktører på banen – politisk engasjerte helsearbeidere, forskere fra ulike fagmiljøer, miljøaktivister, kvinneaktivister og distriktspolitikere. På miljøsiden fikk vi de store og slagkraftige institusjonene og et lovverk som gav hjemmel for å intervenere. I arbeidet med å kartlegge sammenhengen mellom sykdom og risikofaktorer, og i arbeidet med å endre befolkningens atferd – kom på den ene siden de store screeningundersøkelsene, på den andre siden prispolitiske virkemidler, forbudspolitikk og helseopplysning i nye former og via nye kanaler. Epidemiologene, som kunnskapsprodusent for det forebyggende og helsefremmende arbeidet, fikk en mer dominerende posisjon. Kampen om fettet og forebyggingen av hjerte- og karsykdommene sto sentralt i denne fasen.»

(Schiøtz & Skaset, 2003, s. 444)

Denne perioden ble starten på flere av tiltakene på samfunnsnivå som har vist seg å ha stor effekt. Et eksempel er at ulike trafikksikkerhetstiltak og målrettet innsats over flere år har ført til en betydelig nedgang i antall drepte i trafikken over tid, se figur 4.2. Et annet eksempel er den sterke nedgangen i dødelighet av hjerte- og karsykdommer fra 1980-tallet. Det skyldes blant annet at færre røyker, færre med høyt blodtrykk, kostholdsendringer og bedre behandling. Røyking er en av de viktigste årsakene til for tidlig død. Myndighetene har siden 1970-tallet satt i verk en rekke tiltak for å hindre røykestart og bidra til røykeslutt. Oppmerksomhet og målrettet innsats over flere år kan ha ført til betydelig reduksjon i røyking. Figur 4.3 viser endring i røyking i perioden 1973–2020 sammenstilt med et utvalg sentrale tiltak. Et annet eksempel er tiltak for å bedre kostholdet. For eksempel sank inntak av transfett i kosten betydelig etter at denne typen fett ble fjernet i margarin på 1990-tallet. I tillegg bidro introduksjon av lettmelk også i stor grad til å redusere mettet fett i kosten.

Illustrasjonen viser tidspunkt for innføring av tiltak og hvordan utviklingen i atferd har endret seg i samme periode, men kan ikke i seg selv brukes som dokumentasjon på årsakssammenhenger. Kilde: Folkehelseinstituttet og Meld. St. 14 (2020-2021) Perspektivmeldingen

Illustrasjonen viser tidspunkt for innføring av tiltak og hvordan utviklingen i atferd har endret seg i samme periode, men kan ikke i seg selv brukes som dokumentasjon på årsakssammenhenger. Kilde: Folkehelseinstituttet og Meld. St. 14 (2020-2021) Perspektivmeldingen

Helseopplysningsarbeidet fikk også en ny giv fra 1970- til 1980-tallet med bidrag fra et stort antall frivillige organisasjoner, men dette var også en periode som etter hvert ble preget av redusert idealisme og pågangsmot i folkehelsearbeidet (Schiøtz & Skaset, 2003, s. 446). Helsemyndighetene mente at aktivitetene var for lite koordinert. Det var en opplevelse av å ikke nå fram med budskapet i helseopplysningsarbeidet, vekst i psykososiale problemer og erkjennelse av utfordringene med sosial ulikhet i helse. Erfaringen var at helseopplysningsarbeidet nådde de mest ressurssterke, og det ble stadig oftere reist etiske spørsmål om forholdet mellom enkeltindividets frihet og ekspertenes styringsiver:

«Myndighetene og ekspertene ville bruke sine kunnskaper i «den gode saks tjeneste», til et bedre liv for den enkelte – de ville få folk til å slutte å røyke, slutte med narkotiske stoffer, redusere alkoholinntaket, spise magrere kost, bruke bilbelte, bruke redningsvest, drive fysisk aktivitet osv. Formaningen ble ofte oppfattet som disiplinering og kontroll. Individet krevde større frihet og mer styring over eget liv og egen livsutfoldelse.»

(Schiøtz & Skaset, 2003, s. 446)

Utover på 1980-tallet tok det forebyggende arbeidet en ny kurs, og forebygging fikk mer politisk oppmerksomhet (Schiøtz & Skaset, 2003). Det skyldtes både den økte bevisstheten om sammenhengene mellom miljø og helse på 1970-tallet, Tsjernobyl-ulykken på 1980-tallet som styrket kravet om forbedringer i miljørettet helsevern, og hivepidemien som utløste en gjennomgang av smittevernarbeidet. Det lokale ansvaret ble styrket ved at helsetjenestene i kommunene med kommunehelsetjenesteloven fra 1984 fikk ansvaret for å fremme folkehelse, trivsel og gode sosiale og miljømessige forhold.4 I 1987 kom det inn nye bestemmelser om kommunens ansvar for miljørettet helsevern og for til enhver tid å ha oversikt over helsetilstanden og faktorer som kan påvirke helsen. I den sentrale helseforvaltningen ble det opprettet forebyggingsenheter både i Helsedirektoratet og i Helse- og omsorgsdepartementet. I St.meld. nr. 41 (1987–88) Helsepolitikken mot år 2000 – Nasjonal helseplan ble helsefremmende og forebyggende arbeid framhevet som et av de viktigste innsatsområdene. Meldingen ble fulgt opp gjennom Samlet plan for utviklingsprosjekter innen det sykdomsforebyggende og helsefremmende arbeidet 1989–94 (Helsedirektoratet, 1992).

NOU 1991: 10 Flere gode leveår for alle – Forebyggingsstrategier legger vekt på behovet for en dreining fra sykdoms- og problemforebyggende arbeid til mer vekt på helsefremmende arbeid som gir bedre livskvalitet, og som tar utgangspunkt i befolkningens levekår. Utvalget pekte på at dødsårsakene ikke lenger avspeiler helseproblemene i befolkningen, og viste til belastningslidelser, psykososiale problemer og ulykkesskader som dominerte. Utvalget diskuterte om det er etisk forsvarlig å prioritere forebygging framfor kurativ virksomhet når ressursene er knappe, og konkluderer med at forebygging ikke er høyt nok prioritert. Det ble også drøftet om det var forsvarlig å ta i bruk virkemidler som griper inn i «folks rettmessige frihet». Utvalget konkluderte med at det særlig er handlinger som direkte skader andre, tiltak rettet mot barn og unge og risiko for avhengighet som kan begrunne slike tiltak. Utredningen ble fulgt opp i St.meld. nr. 37 (1992–93) Utfordringer i helsefremmende og forebyggende arbeid, som understreket behovet for en dreining fra sykdommer som fører til tidlig død, til sykdommer som medfører lidelse og store kostnader for samfunnet. I sammendraget uttrykkes følgende om den overordnede strategien:

«En rød tråd i meldingen er at dersom vi skal få gjort noe med de problemene som har størst omfang, angår flest og koster mest, så må sektorer utenfor helse- og sosialsektoren i større grad trekkes med i et samarbeid for å fjerne og redusere risikofaktorer som fører til sykdom, skader og sosiale problemer. Skal dette lykkes, er forutsetningen et desentralisert samfunn med større ansvar for samfunnsutviklingen lagt til lokalmiljøene.» (s. 7)

NOU 1998: 18 Det er bruk for alle legger enda større vekt på strategien med lokal forankring, og innfører begrepet «empowerment» i folkehelsearbeidet. Utvalget ble oppnevnt ut fra en vurdering av at kommunene ikke prioriterte helsefremmende og forebyggende arbeid i tilstrekkelig grad. Hensikten med utredningen var å etablere et faglig ståsted og fremme forslag til virkemidler for å få kommunene til å satse på folkehelsearbeidet. Utvalget fikk i oppdrag å definere folkehelsearbeid og konkluderte med følgende:

«Folkehelsearbeid er samfunnets totale innsats for å opprettholde, bedre og fremme folkehelsen. I dette ligger nødvendigheten av å styrke verdier som gir det enkelte individ og grupper muligheter for ansvar, delaktighet, solidaritet, mestring og kontroll over eget liv og situasjon.» (s. 91)

I 2003 kom St.meld. nr. 16 (2002–2003) Resept for et sunnere Norge – folkehelsepolitikken. Meldingen legger vekt på faktorer som påvirker helse. Tilnærmingen er begrunnet med at hver faktor kan bidra til flere ulike helseproblemer, at det er flere samfunnssektorer som «eier» årsakene enn sykdommene, og at effekten av tiltakene kan måles som redusert helserisiko lenge før de gir seg utslag i reell sykdom og død i befolkningen. Meldingen var starten på en utvikling der ansvaret for folkehelsearbeidet i større grad enn tidligere ble forsøkt forankret på tvers av sektorer. Den peker framover mot folkehelseloven som kom ti år senere og etablering av et nasjonalt system for det tverrsektorielle folkehelsearbeid som kom med Meld. St. 34 (2012–2013) Folkehelsemeldingen – God helse – felles ansvar.

Oppsummert kan utviklingen beskrives slik: Kampen mot smittsomme sykdommer var starten på folkehelsearbeidet. Det ga gode resultater, men smittsomme sykdommer krever fortsatt oppmerksomhet og beredskap. Livsstilsykdommene har vært en stor utfordring helt siden 1950-tallet, men også en suksesshistorie, særlig gjennom den sterke nedgangen i dødelighet av hjerte- og karsykdommer siden 1970-tallet. Siden 1970-tallet har det vært økende oppmerksomhet på sosiale helseforskjeller og utfordringer med slike forskjeller. Dette har bidratt til å legge stadig mer vekt på behovet for å se på løsninger utenfor helsesektoren, og for å forankre ansvaret i de sektorene som har ansvar for faktorene som påvirker folkehelsen. Noen problemstillinger har vært kjent helt siden starten og på tvers av innsatsområdene i folkehelsearbeidet. Det handler blant annet om grensene for statens ansvar og hensynet til individets frihet, og om kampen om holdningene – mellom ekspertenes helseråd og befolkningens oppfatning av hva som er det gode liv.

4.2 Folkehelse som et tverrsektorielt ansvar

Folkehelsearbeidet blir i økende grad formulert som et tverrsektorielt ansvar der virkemidlene i stor grad må forankres i andre sektorer enn helse- og omsorgssektoren. Dette bygger på en forståelse av at helse i stor grad formes og fordeles utenfor helsesektoren. Utviklingen i Norge skjedde parallelt med tilsvarende internasjonale trender utover på 1980-tallet, og som ble uttrykt gjennom Ottawa-charteret om helsefremmende arbeid fra 1986 (World Health Organization. Regional Office for Europe, 1986). Charteret la vekt på at hensynet til befolkningens helse ikke kan ivaretas av helsesektoren alene, men krever bred politisk forankring og engasjement, også av lokale myndigheter. Økende oppmerksomhet på sosial ulikhet i helse bidro til å rette oppmerksomheten ut over helsesektoren. I 2005 etablerte Verdens helseorganisasjon kommisjonen for sosiale helsedeterminanter for å løfte fram de underliggende årsakene til helseulikheter. Rapporten Closing the Gap in a Generation, som kom i 2008, understreket nødvendigheten av å forbedre levekår og utjevne sosiale forskjeller for å redusere ulikhet i helse. Tilnærmingen Health in All Policies ble formelt etablert med Helsinki-erklæringen fra 2013, som presenterte et rammeverk for denne tilnærmingen til folkehelsearbeidet (World Health Organization, 2014). Verdens helseorganisasjon har nylig oppdatert arbeidet med sosiale helsedeterminanter og anbefalte tiltak (World Health organization, 2025). Rapporten inneholder 14 anbefalinger innenfor områdene: 1) økonomisk ulikhet, 2) strukturell diskriminering, 3) klimaendringer og digital transformasjon og 4) beslutnings- og styringssystemer. Det er lagt vekt på behovet for tverrfaglig tenkning, lokalt engasjement og dialog på tvers av sektorer.

Figur 4.4 illustrerer bredden i de sosiale faktorene som påvirker sosiale ulikheter i helse i den norske befolkningen, og inkluderer både sosiale, økonomiske og miljømessige faktorer, og politiske og kulturelle faktorer.

Kilde: Folkehelserapporten (Syse, 2022)

4.2.1 Hele kommunen får ansvar for folkehelsearbeidet

Med folkehelseloven fra 2011 flyttet Stortinget ansvaret for folkehelsearbeidet fra den kommunale helsetjenesten til kommunen som helhet. Kommunene fikk ansvar for å fremme folkehelse innenfor områder som lokal samfunnsutvikling, planlegging, forvaltning og tjenesteyting. Kommunene har ansvar for mange av tjenestene som påvirker de sosiale faktorene, som skole, barnehage, eldreomsorg og sosiale tjenester. Det er lagt vekt på at loven skal medvirke til en samfunnsutvikling som styrker folkehelsen og utjevner sosiale forskjeller i helse og levekår (Prop. 90 L (2010–2011)). Det vises til at grunnlaget for god helse først og fremst legges utenfor helsesektoren, og at befolkningens helse må være et hensyn på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer. Det er begrunnelsen for at loven plasserer ansvaret i kommunen som helhet, med forankring i planarbeid og ikke bare i helsetjenesten.

Kommunene fikk lovpålagt ansvar for å ha oversikt over helsetilstand og påvirkningsfaktorer for å få et tydelig bilde av de lokale helseutfordringene. Oversikten over folkehelseutfordringer skal ligge til grunn for arbeidet med planstrategier. En drøfting av kommunens og fylkets helseutfordringer bør inngå i lokal og regional planstrategi. Kommunen skal fastsette mål og strategier for folkehelsearbeidet som er egnet til å møte kommunens folkehelseutfordringer. Mål og strategier skal forankres i planprosessene etter plan- og bygningsloven, og kommunene skal iverksette nødvendige tiltak for å møte lokale utfordringer. Figur 4.5 illustrerer sammenhengen mellom de lovpålagte prosessene og det overordnede planarbeidet i kommunene.

Kilde: Illustrasjon med utgangspunkt fra Meld. St. 19 (2018–2019) og Ringerike kommune

Folkehelseloven erstattet folkehelsebestemmelsene i kommunehelsetjenesteloven, inkludert miljørettet helsevern og lov om fylkeskommuners oppgaver i folkehelsearbeidet. Den viktigste prinsipielle endringen var at ansvaret for folkehelsearbeidet ble lagt til kommunen som helhet, og ikke bare til helsetjenesten. Fylkeskommunens oppgaver var i hovedsak en videreføring av eksisterende lovgivning. Statlige helsemyndigheter og fylkeskommunene skal gjøre opplysninger om helsetilstand og påvirkningsfaktorer tilgjengelige og støtte kommunene.

Folkehelselovens krav til det lokale folkehelsearbeidet

Etter folkehelseloven § 4 annet ledd skal kommunene ivareta ansvaret for befolkningens helse innenfor de oppgavene og med de virkemidlene kommunen er tillagt. Kommunen forventes etter § 5 å skaffe seg oversikt over lokale påvirkningsfaktorer. Ved starten av hver kommunestyreperiode skal kommunen både ha løpende oversikt og en skriftlig beskrivelse av helsetilstand og påvirkningsfaktorer som kan virke inn på befolkningens helse. Dette er regulert i forskrift om oversikt over folkehelsen.

Etter § 6 skal folkehelseoversikten inngå som grunnlag for kommunens planstrategi og for arbeidet med kommuneplaner etter plan- og bygningsloven. Kommunene skal fastsette overordnede mål og strategier for folkehelsearbeidet som er egnet til å møte de utfordringene kommunen står overfor. Folkehelseloven § 7 stiller krav om at kommunen skal iverksette nødvendige tiltak for å møte folkehelseutfordringene, slik de er beskrevet i oversikten. Formålet med lovbestemmelsene er å styrke folkehelsearbeidets kapasitet og legitimitet, og på den måten sette kommunene i stand til å prioritere folkehelse på den politiske agendaen og på tvers av ulike kommunesektorer.

Stortinget vedtok endringer i folkehelseloven i juni 2025 som innebærer at bestemmelsene om kommunens ansvar for tilsyn, beredskap og samfunnsmedisinsk kompetanse samles i kapittel 2 om kommunes ansvar, og harmoniseres med det øvrige folkehelsearbeidet. Det ble presisert i § 5 at oversikten over helsetilstand og påvirkningsfaktorer også skal inneholde en vurdering av hvordan kommunen kan møte utfordringene. I § 6 er det presisert at kommunens drøfting av folkehelseutfordringene i planstrategien bør inneholde en slik vurdering. Det er også lagt til et krav om at kommunene i arbeidet med kommuneplaner etter plan- og bygningsloven kapittel 11 skal fastsette mål, strategier, handlinger og prioriteringer for å møte kommunens folkehelseutfordringer. Folkehelseloven § 4 er supplert med en formulering om at kommunen bør medvirke til og tilrettelegge for forskning og annen kunnskapsutvikling om folkehelsetiltak. To nye hensyn løftes fram i denne paragrafen: kravet om å vurdere hensynet til barns beste og å vurdere situasjonen for den samiske befolkningen.

4.2.2 Et nasjonalt system for å følge opp folkehelsepolitikken

I Meld. St. 34 (2012–2013) Folkehelsemeldingen – God helse – felles ansvar presenteres det nasjonale systemet for å følge opp den tverrpolitiske folkehelsepolitikken. Det er lagt vekt på at mange samfunnssektorer har ansvar for å følge opp folkehelseloven og folkehelsemeldingen, og at det derfor er behov for en bedre samordnet og kunnskapsbasert innsats. Videre er det lagt vekt på behovet for dokumentasjon, både før tiltak iverksettes og i oppfølgingen. Med denne meldingen blir det etablert en ny rutine om at stortingsmeldinger om folkehelsepolitikken skal legges fram hvert fjerde år. Samordningen av de statlige styringssignalene i de årlige styringsprosessene skulle styrkes, for eksempel gjennom et folkehelsepolitisk styringsdokument. Statens ansvar er beskrevet slik:

• Staten skal ha nødvendig oversikt over folkehelseutfordringene, og ta stilling til hva dette innebærer, blant annet samfunnsmessige, økonomiske og menneskelige konsekvenser og behov for tiltak.

• Regjeringen skal fastsette mål og strategier for folkehelsearbeidet for å møte nasjonale folkehelseutfordringer.

• Staten skal bruke virkemidler i alle sektorer for å nå målene og bidra til at kommuner og fylkeskommuner når målene.

• Staten skal sørge for regelmessig gjennomgang av status i forhold til de fastsatte målene.

• Staten skal involvere og samarbeide med aktuelle aktører i sivilsamfunnet.

Det nasjonale systemet som ble presentert i Meld. St. 34 (2012–2013), ble videreført og videreutviklet i de senere stortingsmeldingene. Figur 4.6 illustrerer systemet slik det er beskrevet i Meld. St. 15 (2022–2023). Tanken er at staten skal sette politisk retning gjennom mål og strategier som legges fram i stortingsmeldinger hvert fjerde år, og som konkretiseres gjennom de årlige statsbudsjettene. Den nasjonale politikken skal formidles til administrasjon og politikere regionalt og lokalt. Helsedirektoratet og Folkehelseinstituttet har sentrale oppgaver i gjennomføring av politikken. Det skal legges til rette for evaluering av nasjonale tiltak, oppsummering og tilgjengeliggjøring av kunnskap, og at kunnskapen settes inn en større sammenheng. I tillegg har andre nasjonale myndigheter ansvar for å ta hensyn til og fremme helse og livskvalitet i befolkningen.

Kilde: Meld. St. 15 (2022–2023) Folkehelsemeldinga

Kilde: Basert på illustrasjonen i Helsedirektoratets veiviser for lokalt folkehelsearbeid og spørsmålene fra utredningsinstruksen

Helsedirektoratet har siden 2015 publisert folkehelsepolitiske rapporter om folkehelse. Disse rapportene og folkehelserapportene fra Folkehelseinstituttet utgjør et viktig grunnlagsmateriale for folkehelsemeldingene som er lagt fram i hver stortingsperiode etter 2013. Rapportene fra Helsedirektoratet har en oversikt over utviklingstrekk i samfunnet som påvirker befolkningens helse, og hvordan helse er fordelt mellom grupper i samfunnet. Helsedirektoratet gir også direkte innspill til meldingsarbeidet. I 2022 var temaet for innspillet folkehelse i et livsløpsperspektiv.

Folkehelserapportene presenterer kunnskap og statistikk om helsetilstanden i Norge. Det inkluderer statistikk om samfunn og levekår, helse i ulike befolkningsgrupper, ulike sykdomsgrupper, smittevern og smittsomme sykdommer, skader og ulykker, levevaner, og klima og miljø. Folkehelseinstituttet har også utgitt temarapporter om folkehelsen etter koronapandemien og framtidens utfordringer for folkehelsen.5

Intensjonene med å etablere et nasjonalt system for å følge opp folkehelsepolitikken var å utvikle et mer systematisk og langsiktig folkehelsearbeid og sørge for sterkere tverrsektoriell forankring. Videre skulle folkehelsemeldinger i hver stortingsperiode sørge for å løfte folkehelsepolitikken på den politiske dagsordenen. Modellen for det systematiske folkehelsearbeidet tar utgangspunkt i at kunnskap styrer målene, prioriteringer og beslutninger i folkehelsepolitikken. Spørsmålet er i hvilken grad dette er representativt for politikkutviklingen på området, og hvordan modellen har påvirket beslutningsprosessene for den tverrsektorielle folkehelsepolitikken på nasjonalt nivå. Beslutningsprosessene for prioritering er omtalt i kapittel 9.

Folkehelselovens krav til statlige myndigheter

Folkehelseloven regulerer rammene for statlige myndigheters ansvar på folkehelseområdet. Da Stortinget behandlet forslaget til folkehelselov, uttrykte helse- og omsorgskomiteen de samme forventningene til regjeringens arbeidsform som til kommunene:

«Komiteen vil videre understreke at den forutsetter at regjeringen velger en tilsvarende arbeidsform som den som nå blir pålagt kommunene. K o m i t e e n vil særlig framheve behovet for at det fastsettes konkrete målsettinger knyttet til folkehelsen. Eksempler på slike mulige målsettinger er økt levealder, befolkningens fysiske aktivitet, bruk av rusmidler og helse i arbeidslivet.»

(Innst. 423 L (2010–2011), s. 15)

Ifølge folkehelseloven § 22 skal statlige myndigheter i sin virksomhet vurdere konsekvenser for befolkningens helse der det er relevant. I tillegg er det egne bestemmelser som regulerer ansvaret til Statsforvalteren, Helsedirektoratet og Folkehelseinstituttet.

Statsforvalteren skal etter § 23 bidra til å iverksette nasjonal politikk på folkehelseområdet, og være pådriver for kunnskapsbasert folkehelsearbeid på lokalt og regionalt nivå, blant annet gjennom råd og veiledning til kommuner og fylkeskommuner.

Helsedirektoratet skal etter § 24 ha oversikt over folkehelsen og forhold som påvirker folkehelsen, følge med på at folkehelsearbeidet er i samsvar med utfordringer på folkehelseområdet, bidra til å iverksette nasjonal politikk og være en pådriver for kunnskapsbasert folkehelsearbeid. Helsedirektoratets ansvar for informasjon, råd og veiledning er også nærmere definert i denne paragrafen.

Folkehelseinstituttet skal etter § 25 drive forskning og oppsummere kunnskap på folkehelseområdet. Folkehelseinstituttet skal bistå kommuner, fylkeskommuner, statlige institusjoner, helsepersonell og befolkningen ved eksponering for helseskadelige miljøfaktorer.

Endringer i folkehelseloven som ble vedtatt i juni 2025, skal bidra til å klargjøre ansvar og legge bedre til rette for samarbeid, helhet og systematikk. De nye bestemmelsene innebærer ingen vesentlige endringer i grunnleggende ansvar og oppgaver for kommunene, fylkeskommunene og staten. Men i likhet med kommuner og fylkeskommuner har staten fått et lovfestet krav om å beskytte, fremme og utjevne helse i befolkningen. Loven har fått nye bestemmelser som stiller krav om nasjonal oversikt over folkehelseutfordringer og politisk forankring og oppfølging. Endringene skal tydeliggjøre departementets ansvar for å ha oversikt over helsetilstand og påvirkningsfaktorer som grunnlag for å fastsette nasjonale mål og gjennomføre nødvendige tiltak. Helse- og omsorgsdepartementet skriver:

«I ny § 22 er også departementet og statlige helsemyndigheter tillagt ansvar. Ansvaret innebærer for det første å anvende de virkemidler som er lagt under departementets ansvarsområde, og for det andre å koordinere og fasilitere for tverrsektoriell innsats. Det vises til omtalen nedenfor av nasjonal oversikt over helse og livskvalitet som grunnlag for at regjeringen fastsetter en samordnet og helhetlig nasjonal folkehelsepolitikk basert på nasjonale folkehelseutfordringer. Dette fordrer en tverrsektoriell tilnærming.»

(Prop. 82 L (2024–2025), s. 94)

Endringene skal bidra til mer forutsigbare rammer for den nasjonale folkehelsepolitikken og mer helhetlige og prioriterte føringer for innholdet i folkehelseprofilene, nasjonale forventninger til kommunal og fylkeskommunal planlegging, og til forventinger og forpliktelser overfor andre statlige myndigheter (Helse- og omsorgsdepartementet, 2024). Statlige myndigheter og fylkeskommunene får et tydeligere ansvar for å understøtte kommunenes arbeid. Dette handler om å gjøre styringsdata tilgjengelige, og om mer kunnskap om effekter av folkehelsetiltak. Lovendringen innebærer en presisering av oppgavene til Helsedirektoratet og Folkehelseinstituttet. Videre innebærer endringen at de regionale helseforetakenes ansvar for å bidra med kunnskap og samarbeide med fylkeskommuner og kommuner om folkehelsearbeid lovfestes.

Lovendringen innebærer også at beredskapsbestemmelsene tydeliggjøres, og det stilles tydeligere krav til evaluering av folkehelsearbeidet. To hensyn løftes fram spesielt. Det gjelder krav om å vurdere hensynet til barns beste og vurdere særskilte folkehelseutfordringer for den samiske befolkningen. Se også omtalen av kommunenes ansvar under kapittel 4.2.1.

Statlig støtte til lokalt folkehelsearbeid

Helsedirektoratet benytter i hovedsak pedagogiske virkemidler som veiledning og faglig støtte til kommunene. Direktoratet forvalter folkehelseprogrammet som inkluderer en tilskuddsordning til lokale tiltak. Direktoratet har en egen nettside om folkehelsearbeid i kommunen med oversikt over veiledere og tilskuddsordninger, fagstoff og rapporter.

Direktoratets støtte til kommunenes systematiske folkehelsearbeid skjer hovedsakelig gjennom veiviser for lokalt folkehelsearbeid (Helsedirektoratet, 2023b) og veileder om systematisk folkehelsearbeid (Helsedirektoratet, 2020). Psykisk helse og livskvalitet og fysisk aktivitet er temaene som er lastet ned flest ganger (Giæver, 2025). Helsedirektoratet og KS er i dialog om hvordan denne typen veiledning kan utformes for å gi best mulig støtte til kommunene. Fra 1. januar 2024 fikk Helsedirektoratet ansvar for å publisere folkehelse- og oppvekstprofilene.

Helsedirektoratet har en egen brukervennlig nettside med datakilder, blant annet statistikkbanken Folkehelsestatistikk, folkehelseprofiler og oppvekstsprofiler for fylker, kommuner og bydeler, se boks 4.2. I statistikkbanken finnes data om helse, sykdom, risikofaktorer og befolkning i kommuner, bydeler og fylker. Statistikkbanken har verktøy for å lage tabeller og ulike typer diagrammer.

Folkehelseinstituttet bruker i hovedsak pedagogiske virkemidler som kunnskapsstøtte og kunnskapsproduksjon for å støtte folkehelsearbeidet i kommuner og fylkeskommuner. De bidrar også i arbeidet med å planlegge og rapportere fra folkehelseundersøkelser i fylkene. Folkehelseinstituttet har et senter for evaluering av folkehelsetiltak som skal gjennomføre evalueringer, styrke tiltaksforskning og utvikle modeller for brukermedvirkning. Instituttet har også et senter for sykdomsbyrde som har som mål å gi en samlet oversikt over folkehelsen i Norge.

Folkehelseinstituttet gir råd og veiledning til helsetjenesten og kommunene om håndtering av smittevernhendelser. Rådene er samlet i nettbaserte håndbøker som Smittevernhåndboka og Vaksinasjonshåndboka. Instituttet driver også med situasjonstilpasset rådgivning, blant annet gjennom ordningen med døgnbemannet smittevernvakt.

Fylkeskommunene har ansvar for regional planlegging og utvikling, samordning av folkehelsearbeidet i fylket og å gi råd og veiledning til kommunene. De fungerer som pådrivere og koordinatorer for folkehelsearbeidet i fylket, blant annet gjennom å bygge allianser og partnerskap med kommuner, frivillige organisasjoner og andre aktører. Fylkeskommunen skal ha oversikt over helsetilstanden i fylket og faktorer som påvirker denne, inkludert sosiale helseforskjeller. Fylkeskommunene bruker regionale planer og strategier for å integrere folkehelse i samfunnsutviklingen, forvalter tilskudd til lokale folkehelsetiltak gjennom folkehelseprogrammet, og driver kompetanseheving gjennom kurs og opplæring for kommunalt ansatte og andre aktører innen folkehelse. Med endringene i folkehelseloven, som Stortinget vedtok i juni 2025, har fylkeskommunen fått ansvar for å tilrettelegge for forskning og utvikling, herunder evaluering av folkehelsearbeidet i kommunene. Endringene iverksettes først når det er budsjettmessig dekning for dette, jf. planene om å innlemme bevilgningene til folkehelseprogrammet i rammebevilgningen til fylkeskommunene.

Statsforvalteren skal bidra til å gjennomføre nasjonal politikk på folkehelseområdet, og fungerer som en pådriver for kunnskapsbasert folkehelsearbeid på lokalt og regionalt nivå. Statsforvalteren bruker pedagogiske virkemidler, som råd og veiledning til kommuner og fylkeskommuner, for å sikre at folkehelse inngår i kommunale, regionale og statlige planer. Statsforvalteren skal bidra til forpliktende samhandling mellom aktørene. Statsforvalteren kan dessuten føre tilsyn med at kommunene og fylkeskommunene oppfyller pliktene sine på folkehelseområdet. Det er presisert i folkehelseloven at Statsforvalteren har ansvar for nødvendige beredskapsforberedelser og for tiltak i beredskapssituasjoner.

Statlige myndigheter utenfor helsesektoren bidrar også med støtte til folkehelsearbeid i kommunene. Dette skjer gjennom tverrsektorielt samarbeid og integrering av helseperspektivet i ulike politikkområder. Noen eksempler: Miljødirektoratet støtter kommunene i arbeidet med å redusere luftforurensing gjennom veiledning og tilskuddsordninger for miljøtiltak. Utdanningsdirektoratet bidrar til å fremme helse og trivsel i skolen gjennom skolebaserte programmer, Arbeids- og velferdsdirektoratet (NAV) støtter lokale arbeidsrettede tiltak for å hjelpe folk tilbake i arbeid og reduserer sosiale helseforskjeller. Nasjonal tiltaksplan for trafikksikkerhet på vei 2022–20256 inneholder en tilskuddsordning for tryggere skoleveier og nærmiljøer, som forvaltes av Statens vegvesen.

KS har en sentral rolle i støtten til kommunene, blant annet gjennom Program for folkehelsearbeid i kommunene. Programmet ble initiert av KS og utviklet på nasjonalt nivå i et samarbeid mellom KS, Helse- og omsorgsdepartementet, Helsedirektoratet og Folkehelseinstituttet.

4.2.3 Det samiske perspektivet i folkehelsearbeidet

Det samiske perspektivet i folkehelsearbeidet er omtalt i den første stortingsmeldingen om folkehelse og levekår i den samiske befolkningen, Meld. St. 12 (2023–2024) Samisk språk, kultur og samfunnsliv – Folkehelse og levekår i den samiske befolkningen. Formålet med stortingsmeldingen er å løfte samiske perspektiver inn i folkehelsepolitikken. Det er videre framhevet at Norge skal være et foregangsland når det gjelder urfolks rettigheter, og at regjeringen vil sikre gode rammevilkår for samiske språk, kultur, næringsliv og samfunnsliv. Se nærmere omtale i boks 4.3.

I sammenheng med de nylig vedtatte endringene i folkehelseloven er det kommet inn et krav om at fylker og kommuner med samisk befolkning skal være oppmerksom på særskilte folkehelseutfordringer for samer.

Sannhets- og forsoningskommisjonen

Sannhets- og forsoningskommisjonen gransket fornorskingspolitikk og urett overfor samer, kvener og skogfinner. Kommisjonen beskriver alvorlige konsekvenser av fornorskingspolitikken, inkludert bruk av vold som virkemiddel, og dokumenterer vedvarende ettervirkninger i form av psykiske helseproblemer, tillitsproblemer og lavere livskvalitet i samiske miljøer. Samiske individer opplever i dag langt oftere hatytringer, rasisme, mobbing og annen form for diskriminering enn den øvrige befolkningen.

Kommisjonen slår videre fast at manglende kunnskap i majoritetssamfunnet om samisk historie, kultur og fornorskingspolitikk utgjør en barriere for forsoning, helse og likeverd. Den norske befolkningen har generelt lav kunnskap om fornorskingspolitikkens omfang og skadevirkninger. Dette gjelder både historiske tiltak som språkforbud og kulturfortrengning, og moderne konsekvenser som psykiske helseproblemer og institusjonell mistillit. Kommisjonen understreker at dette ikke er et ansvar som utelukkende hviler på samiske miljøer, men er et nasjonalt fellesansvar.

Rapporten ble behandlet i Stortinget 12. november 2024, og vedtakene ble oversendt regjeringen for oppfølging. Regjeringen viste til at de fleste vedtakene gjelder språk og kultur, og handler om å styrke og bygge videre på politikk og tiltak som allerede er i gang (Regjeringen, 2025b). Regjeringen skal hvert år, ved framleggelsen av statsbudsjettet, melde til Stortinget hvordan arbeidet følges opp.

Det skal i tillegg legges fram en helhetlig melding om forsoningspolitikken og status i oppfølgingsarbeidet. Meldingen legges fram for Stortinget en gang i hver stortingsperiode, første gang i 2027.

4.3 Kunnskapssystemet for folkehelse

Helse- og omsorgsdepartementet har sektoransvaret for forskning på helse- og omsorgsområdet. Departementet finansierer i hovedsak forskning, oppbygging og drift av forskningsmiljøer gjennom tilskudd til Norges forskningsråd, underliggende etater, regionale helseforetak og nasjonale og regionale forsknings- og kompetansesentre utenfor spesialisthelsetjenesten (Prop. 1 S (2024–2025)).

Kunnskapsdepartementet har det overordnede ansvaret for forskning og høyere utdanning. Videre er det etablert et sektorprinsipp for forskning som innebærer at hvert departement har ansvar for finansiering av forskning på sine områder. Kunnskapsdepartementet har ansvar for koordinering av forskningspolitikken, og et særlig ansvar for grunnforskningen og den sektorovergripende forskningen. Sentrale aktører er forsknings- og høyere utdanningsinstitusjonene, Forskningsrådet, Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse, NOKUT og Sikt Kunnskapssektorens tjenesteleverandør.

Folkehelseinstituttet har som samfunnsoppdrag å produsere, oppsummere og kommunisere kunnskap for å bidra til godt folkehelsearbeid og gode helse- og omsorgstjenester. På områdene smittevern og miljømedisin dekker Folkehelseinstituttets samfunnsoppdrag også gjennomførings-, overvåkings-, og rådgivningsfunksjoner, inkludert registeranalyser og statistikk.

Helsedirektoratet skal blant annet følge med på forhold som påvirker folkehelsen, og være en pådriver for kunnskapsbasert folkehelsearbeid. Helsedirektoratet har ansvar for å publisere folkehelseprofiler for alle landets kommuner og fylkeskommuner. I tillegg publiserer Helsedirektoratet oppvekstprofiler til alle landets kommuner i samarbeid med Utdanningsdirektoratet, Barne- ungdoms- og familiedirektoratet, Arbeids- og velferdsdirektoratet, Integrerings- og mangfoldsdirektoratet og Folkehelseinstituttet. Helsedirektoratet har også ansvar for overvåking av kosthold, fysisk aktivitet og bruk av alkohol, illegale rusmidler og tobakk.

Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet har ansvar for å overvåke stråling i miljøet og næringsmidler og følge med på utvikling av ny kunnskap. Direktoratet for medisinske produkter har ansvar for å vurdere, sammenstille og formidle kunnskap om medisinske produkter. Mattilsynet har ansvar for å overvåke status og utvikling på matområdet med kunnskapsstøtte fra Folkehelseinstituttet. Miljødirektoratet har ansvar for å overvåke forurensning og støy, og samarbeider med Folkehelseinstituttet, Helsedirektoratet, Meteorologisk institutt og Statens vegvesen om overvåking av luftkvalitet. Statistisk sentralbyrå produserer statistikk og befolkningsundersøkelser, som utgjør en viktig del av datagrunnlaget for folkehelsearbeidet, for eksempel arbeidsmiljøundersøkelsen, levekårsundersøkelsen og livskvalitetsundersøkelsen.