5 Alternative virkemidler for større pensjonsmessig likebehandling
5.1 Virkemidler vurdert av utvalget med sikte på å oppnå større pensjonsmessig likebehandling av kjønn
De kollektive private tjenestepensjonsordningene er regulert i foretakspensjonsloven og innskuddspensjonsloven. I tillegg må pensjonsordningene følge de aktuelle reglene fastsatt i forsikringsvirksomhetsloven, forsikringsavtaleloven og verdipapirfondloven. I skatteloven er det gitt særlige regler om bl.a. inntektsfradrag for ordninger som følger bestemmelsene i de to tjenestepensjonslovene.
Utvalget har i utredningens kapittel 8 vurdert seks alternative virkemidler for å oppnå større pensjonsmessig likebehandling i de kollektive private tjenestepensjonsordningene som er gunstig skattemessig behandlet. Virkemidlene er rettet inn mot at årlige ytelser skal være like for de to kjønn:
«Kjønnsnøytral premietariff». Det vil si identisk premietariff for kvinner og menn i samme pensjonsordning. En slik premietariff innebærer like pensjonsytelser for samme pensjonskapital for to personer av motsatt kjønn. Se punkt 5.2.
Krav om høyere innbetaling for kvinner enn for menn i ordninger med engangsbetalt alderspensjon og innskuddspensjon der dødelighetsarv er knyttet til pensjonen. Herunder drøftes også en innsnevring av adgangen for den enkelte til å velge sparing eller forsikring i utbetalingsperioden, for å forhindre ulik årlig pensjon som følge av at personer velger ulike utbetalingsalternativer. Se punkt 5.3.
«Kjønnsnøytrale systemer». Det vil si krav om at dekningene i de enkelte ordningene er sammensatt slik at pensjonskostnadene for foretakene blir om lag lik for kvinner og menn. Se punkt 5.4.
Tilskuddsordning for engangsbetalt alderspensjon og for innskuddspensjon ved konvertering til forsikring. Se punkt 5.5.
Endrede informasjonskrav rettet mot pensjonsinnretninger hvor innbetalingene er ulike for de to kjønn, slik at det ikke blir fokusert på slike forskjeller. Se punkt 5.6.
Krav om at foretaket skal etterspørre pensjonsprodukter som gir like årlige innbetalinger og ytelser for de to kjønn, for å kunne opprette en pensjonsordning i henhold til foretakspensjonsloven eller innskuddspensjonsloven. Se punkt 5.7.
Hvor dyptgripende konsekvenser de ulike virkemidlene har for pensjonsinnretningene, foretakene og arbeidstakerne vil kunne variere. Dette vil det gjøres nærmere rede for nedenfor.
5.2 Kjønnsnøytrale premietariffer
Kjønnsnøytrale premietariffer vil si identisk premietariff for kvinner og menn i samme pensjonsordning. Det vil si at premien for hver enkelt ytelse sett separat ikke tar hensyn til at risiko avhenger av forsikringstakers kjønn. En slik premietariff innebærer at det i ordningen reelt foretas en omfordeling av de innbetalte midlene mellom kjønnene. Dette vil således gi grunnlag for at like årlige innbetalinger kan gi like årlige ytelser for de to kjønn (dvs. pensjonsmessig likebehandling), jf. punkt 4.2.
Utvalget ble i mandatet særlig bedt om å vurdere de forsikringsmessige sidene ved «kjønnsnøytrale premier» (kjønnsnøytrale premietariffer) bl.a. i forhold til kravet i forsikringsvirksomhetsloven om at et forsikringsselskap skal benytte premier som står i et rimelig forhold til den risiko som overtas og i forhold til selskapets økonomi.
Kjønnsnøytrale premietariffer er det mest omfattende alternativet av de seks virkemidlene utvalget har vurdert. Dette virkemiddelet ble derfor behandlet i et eget kapittel av utvalget, jf. kapittel 9 i utvalgets utredning. For en nærmere redegjørelse og drøfting av kjønnsnøytrale premietariffer i denne proposisjonen, vises det til kapittel 6.
5.3 Endringer i regelverket i forhold til krav om høyere innbetalinger for kvinner enn for menn
Dersom det i innskuddspensjonsloven fastsettes at det skal betales høyere innskudd for kvinner enn for menn, muliggjør dette like årlige ytelser for kontrakter som konverteres til forsikring med dødelighetsarv. Likeledes vil høyere innskuddspremie for kvinner enn for menn i engangsbetalt alderspensjon også kunne gi like årlige ytelser.
Innskuddspensjonsloven legger imidlertid til grunn en individuell konverteringsadgang til forsikring ved pensjonsalder, dersom ikke annet følger av ordningens regelverk. Videre er det både i innskudds- og foretakspensjonsloven valgmuligheter knyttet til utbetalingsperiodens lengde. Dette er forhold som gjør at det etter gjeldende rett vil være knyttet betydelig usikkerhet til om høyere premieinnbetaling for kvinner enn for menn vil gi like årlige ytelser for de to kjønn.
Et krav om høyere innbetaling for kvinner enn for menn i ordninger med engangsbetalt alderspensjon og innskuddspensjon, hvor dødelighetsarv er knyttet til pensjonen, kan gjennomføres uten store lovtekniske endringer. Et krav om høyere innskudd for kvinner enn for menn vil imidlertid kunne få betydning for det enkelte foretaks kostnader ved mannlig og kvinnelig arbeidskraft. Eventuelle arbeidsmarkedsvirkninger av et slikt krav må derfor vurderes nøye.
Dette virkemiddelet står sentralt i utvalgets innstilling som følge av at utvalget går inn for å gjøre et slikt krav gjeldende. I proposisjonen er det derfor lagt opp til en egen gjennomgang av dette virkemiddelet i kapittel 7.
5.4 Kjønnsnøytrale systemer
5.4.1 Bakgrunn
I ytelsesbaserte ordninger er premien for alders- og uførepensjon typisk høyere for kvinnelige enn mannlige arbeidstakere. Etterlattepensjon er imidlertid dyrere å sikre for en mann enn for en kvinne når ytelsene settes likt. I ytelsesbaserte ordninger kan derfor en tilnærmelsesvis lik årlig samlet premie oppnås for kvinner og menn ved at det kreves en bestemt produktsammensetning og ytelsesforhold. Den samlede premie for en kvinne og en mann i samme alder vil i slike tilfeller kunne fremstå som tilnærmet kjønnsnøytral.
Innenfor tariffbaserte ordninger, som f.eks. i kommunesektoren, er det gitt føringer vedrørende tegning av både alders-, uføre- og etterlattepensjon og som bidrar til at samlet premie for hele forsikringsforholdet ikke blir så ulikt for kvinner og menn i ordningene. Alle kommuner her i landet må således ha en kollektiv pensjonsordning, og med samme ytelsessammensetning. Slike føringer er ikke gitt for private kollektive tjenestepensjoner.
5.4.2 Utvalgets vurdering
Utvalget har definert et kjønnsnøytralt system som en produkt- og ytelsessammensetning (alders-, uføre- og etterlattedekning) som er slik at samlet årlig premie blir om lag like stor for en kvinne og en mann. Utvalget anser et krav om at foretakene skal ha et slikt system som lite aktuelt. I den forbindelse uttaler utvalget på side 67 i utredningen:
«I forhold til private kollektive tjenestepensjonsordninger innenfor skatteloven, vil det etter utvalgets vurdering være svært betenkelig å pålegge alle ordninger å ha et slikt omfang på ytelsene at disse tilfredsstiller 'definisjonen' av et kjønnsnøytralt system. Det vil kunne øke de kollektive tjenestepensjonskostnadene vesentlig for de foretakene som ikke hadde tenkt seg den aktuelle ytelseskombinasjonen, og vil således kunne svekke mange foretaks interesse for å ha slike ordninger, eventuelt bidra til å redusere lønn og annen kompensasjon til de ansatte. I tillegg vil det være vanskelig å sikre at en slik produktsammensetning faktisk vil gi like årlige ytelser for de to kjønn dersom alderspensjonen er innskuddsbasert, jf. problemstillingene i tilknytning til kapittel 10. Utvalget har derfor ikke vurdert nærmere hvordan en slik produkt- og ytelsessammensetning vil se ut, ...»
5.4.3 Høringsinstansenes merknader
Kredittilsynetviser i sin høringsuttalelse til at ovennevnte virkemiddel er av en slik art at utvalget ikke har funnet grunn til å bruke ressurser på utrede det nærmere. Kredittilsynet sier seg enig i en slik vurdering.
5.4.4 Departementets vurdering
Utvalget har definert et kjønnsnøytralt system som en produkt- og ytelsessammensetning (alders-, uføre- og etterlattedekning) som er slik at samlet årlig premie blir om lag like stor for en kvinne og en mann. Departementet anser at et krav om et slikt system vil redusere fleksibiliteten i tjenestepensjonsordningene og derigjennom kunne redusere foretakenes interesse for slike ordninger. Videre vil et kjønnsnøytralt system være vanskelig å etablere i ordninger hvor alderspensjonen er innskuddsbasert. Departementet slutter seg derfor til utvalgets vurdering om at et kjønnsnøytralt system er et lite aktuelt virkemiddel for å oppnå større pensjonsmessig likebehandling.
5.5 Tilskuddsordning for engangsbetalt alderspensjon og for innskuddspensjon ved konvertering til forsikring
5.5.1 Bakgrunn
Gjenspeiler premietariffen ulik risiko for kvinner og for menn, vil et tilskudd til foretaket eller pensjonsinnretningen kunne kompensere for denne forskjellen, slik at en kvinne og en mann oppnår lik årlig pensjon uten at foretakets pensjonskostnader blir forskjellig for de to kjønn.
Tidspunktet for når et slikt tilskudd eventuelt bør gis vil kunne avhenge av ordningens utforming. For innskuddspensjon kan nådd pensjonsalder være et slikt tidspunkt. For engangsbetalt alderspensjon må det eventuelt vurderes et annet tidspunkt for tilførsel av kapital, i og med at dødelighetsarven der fremkommer fra første premieinnbetaling.
Det kan tenkes alternative former for finansiering av en slik tilskuddsordning, herunder for eksempel statlige tilskuddsordninger. Slike løsninger har utvalget ikke vurdert. Det vises i denne sammenheng til mandatet hvor det fremgår at «evt. kostnader ved de skisserte løsningene skal dekkes innenfor de berørte pensjonsordningene». For at en tilskuddsordning skal være provenynøytral for staten vil det være mest naturlig at foretakene betaler for tilskuddene.
5.5.2 Utvalgets vurdering
Om en slik tilskuddsordning uttaler utvalget på side 66 følgende: «Virkemiddel D, med en tilskuddsordning for kvinner, vurderes heller ikke av utvalget som særlig aktuelt. Ordningen vil ha klare fellestrekk med hensyn til utjevningsmekanismene i kapittel 9. Utvalget har derfor valgt å ikke gå nærmere inn på denne løsningen i den videre utredning.»
5.5.3 Høringsinstansenes merknader
Kredittilsynet viser til at ovennevnte virkemiddel er av en slik art at utvalget ikke har funnet grunn til å utrede det nærmere. Kredittilsynet er i sin høringsuttalelse enig i en slik vurdering.
5.5.4 Departementets vurdering
Departementet slutter seg til utvalgets vurdering.
5.6 Informasjonskrav til foretakene
5.6.1 Bakgrunn
Livsforsikringsselskapene har i dag en praksis hvor de oppgir premie pr. medlem til foretaket. Beregnes premien på bakgrunn av kjønnsspesifikk risiko, kan lik årlig alderspensjon for kvinner og menn oppnås ved at det betales inn mer for kvinner enn for menn. Betales ulik premie for de to kjønn, men en ønsker at denne skal fremstå som lik, kan dette gjøres ved at foretaket presenteres en veid gjennomsnittspremie av de to kjønnsspesifikke premiene. Dette krever at pensjonsinnretningen ikke oppgir den reelle premie pr. person til foretaket.
5.6.2 Utvalgets vurdering
Utvalget har ikke ansett det som hensiktsmessig å utrede virkemiddel E nærmere, og uttaler på side 67:
«I dagens private kollektive tjenestepensjonssystem avdekkes pensjonskostnadene for arbeidsgiver på individnivå. Dersom de to kjønns reelle pensjonskostnader gjøres mindre tydelige, ved at for eksempel kun gjennomsnittspremien for de to kjønn oppgis, vil dette etter utvalgets oppfatning kunne anses som om en beveger seg i en annen retning i forhold til utviklingen med hensyn til økt gjennomsiktighet eller åpenhet («transparency») som tilstrebes i forsikringslovgivningen for øvrig. Videre vil de reelle pensjonskostnader for de to kjønn også bli avdekket for det tilfellet at innbetalingene skal inn på individuelle konti.»
5.6.3 Høringsinstansenes merknader
Arbeids- og administrasjonsdepartementet (AAD) mener at en bør ha som utgangspunkt å unngå at kjønn isolert sett fører til forskjellige kostnader og pensjonsytelser. AAD antar videre i sin høringsuttalelse at det må arbeides videre ut fra mål om mer kjønnsnøytrale pensjonsordninger med utgangspunkt i noen angitte kriterier. AAD skriver bl.a.:
«Det kan være grunn til å se på alternative finansieringsmodeller innenfor LOF [Lov om foretakspensjon]. Hvis foretaket kunne betale en tilskuddsprosent til ordningen felles for alle ansatte, ville kostnaden for menn og kvinner oppfattes lik, selv om den underliggende kostnaden er ulik.
[...]
For LOI [Lov om innskuddspensjon i arbeidsforhold] kunne man tenkt seg en modell med bedriftsintern utjevning av tilskudd for kvinner og menn. [...]
Ulempen med modellen ville være at det endelige bokførte tilskuddet for den ansatte i ordningen ikke ville være det samme som tilskuddet foretaket betalte til ordningen, og derfor skape informasjonsproblemer. Utvalget har i pkt. 8.3.5 på bakgrunn av slike vurderinger forkastet denne type modeller.»
Kredittilsyneter av en annen oppfatning og uttaler bl.a.:
«Konkurranseflateutvalget la i NOU 2000: 9 «Konkurranseflater i finansnæringen» til grunn at det skal skapes konkurransedyktige og konkurransefremmende rammevilkår for norske finansinstitusjoner og finansielle aktører. I NOU 2001: 24 «Ny livsforsikringslovgivning» (Banklovkommisjonens utredning nr. 7) uttalte Banklovkommisjonen at en forutsetning for effektiv konkurranse mellom selskapene i kollektivmarkedet vil være at det foreligger tilstrekkelig gjennomsiktighet når det gjelder prissetting og egenskaper ved de ulike produkter eller produktelementer som blir tilbudt fra selskapenes side. En tilsvarende målsetning vil måtte stilles til selskapenes pristariffer og andre vilkår. Det ble i utredningen lagt vesentlig vekt på å utvikle et rammeverk for utforming av pristariffer som kan gi grunnlag for effektiv konkurranse i livsforsikringsmarkedet.»
Kredittilsynet støtter utvalgets vurdering om at det ikke er hensiktsmessig å utrede dette virkemiddelet nærmere.
5.6.4 Departementets vurdering
Departementet slutter seg til utvalgets vurdering. Departementet legger vekt på betydningen av informasjon om reelle pensjonskostnader, og vil peke på at et krav om at kun gjennomsnittlig pensjonspremie presenteres foretaket vil bidra til å tilsløre de faktiske kostnadene for de to kjønn. Åpenhet og klarhet ved alle sider ved forsikringsproduktet, må generelt være et mål.
5.7 Krav om at foretakene skal etterspørre pensjonsprodukter med like årlige premier og ytelser
Danmark har i lov nr. 134 av 25. februar 1998 om «ligebehandling av mænd og kvinder inden for de erhvervstilknyttede sikringsordninger», innført en plikt for foretak i Danmark til å etterspørre kollektive tjenestepensjonsprodukter som tilfredsstiller det lovmessige kravet om likebehandling av kvinner og menn. Dette innebærer at det er krav i tjenestepensjonsordningene om at årlige innbetalinger og årlige ytelser skal være like for de to kjønn. Ved beregning av innbetalinger og ytelser skal det således anvendes et felles kjønnsgrunnlag, dvs. en kjønnsnøytral premietariff. Dette medfører at det etter lovens ikrafttredelse ikke lenger skal være mulig å anvende forskjeller i kvinner og menns gjennomsnittlige levealder og uførehyppighet som begrunnelse for ulike pensjonsinnbetalinger og ytelser. Nedenfor i kapittel punkt 6.1.5 redegjøres det nærmere for forholdene i Danmark og det gis her en vurdering av dette virkemiddelet.