7 Tvangsfravikelse - utkastelse ved overføring til nytt innkvarteringssted, kommunebosetting eller bortfall av botilbud

7.1 Innledning

Av og til oppstår det behov for bruk av tvang i tilknytning til den løpende administreringen av mottaksplassene. Eksempelvis hender det at beboere nekter å flytte fra transittmottak til ordinært mottak etter asylintervjuet, eller at beboere som skaper uro og ordensproblemer på mottaket nekter å la seg overføre til et annet mottak. Det skjer også at beboere nekter å flytte i forbindelse med nedleggelse av mottaksplasser eller ved omdisponering av plasser internt i mottaket. Videre forekommer det at beboere som har fått oppholdstillatelse og avtale om bosetting i en kommune nekter å flytte fra mottaket til den aktuelle kommunen. De aller fleste tilfellene løses i minnelighet, men departementet anslår at det årlig er tale om ca. 100 saker hvor UDI sender varsel om at tvangsfravikelse vil bli begjært.

Som vist under punkt 3.1 ovenfor, fatter ikke UDI vedtak om bortfall av botilbud overfor alle med endelig avslag på asylsøknaden, og som har oversittet utreisefristen. Det gjøres unntak for barnefamilier, enslige mindreårige, personer som søker retur med IOM og personer som har fått innvilget utsatt iverksettelse av avslagsvedtaket. Etter en individuell vurdering kan det også gjøres unntak for enkelte andre grupper (graviditet, sykdom). De fleste som får vedtak om at botilbudet i mottak bortfaller, forlater mottaket frivillig. I 2004 mottok 580 personer varsel om bortfall av botilbud etter endelig avslag på asylsøknaden, og pr. 1. juni 2005 har 50 % av disse forlatt mottakene på eget initiativ. 9 % har etter vedtaket om bortfall av botilbud søkt retur via IOM, og får derfor botilbud i mottak fram til utreise, mens 10 % er uttransportert fra landet av politiet. Av de resterende 31 % som oppholder seg i mottak, har 16 % i ettertid fått utsatt utreisefrist, blitt unntatt på grunn av sykdom m.m., mens de siste 15 % oppholder seg ulovlig i mottak. Hittil i 2005 (oppdaterte tall pr. 1. juni) har 221 personer fått varsel om bortfall av botilbud, og 39 % av disse har forlatt mottaket frivillig. 4,5 % har søkt IOM om retur, mens 10,5 % er uttransportert av politiet. 12 % er i ettertid unntatt fra ordningen, mens de resterende 34 % befinner seg ulovlig i mottak. Prosentandelen som oppholder seg ulovlig i mottak vil selvsagt kunne variere over tid, men det er grunn til å tro at det alltid vil være noen som nekter å forlate mottaket frivillig etter at botilbudet er bortfalt. I slike situasjoner oppstår behovet for bruk av tvangsmessig utkastelse for å kunne gjennomføre ordningen med bortfall av botilbud.

7.2 Gjeldende rett

Utlendingsloven med tilhørende forskrifter regulerer ikke utkastelse fra mottak. Det rettslige grunnlaget for tvangsfravikelse må således finnes i regelverket for øvrig.

Politiloven § 7 og politiinstruksen § 8-8 inneholder regler om håndhevelse av den offentlige ro og orden mv., og gir i visse situasjoner politiet adgang til å fjerne personer fra privat grunn. Bestemmelsene gir imidlertid neppe tilstrekkelig rettslig grunnlag for at politiet kan forestå tvangsutkastelse fra mottak uavhengig av namsmyndighetene, verken ved behov for overføring til annet mottak eller til kommune, eller ved bortfall av botilbud etter endelig avslag på asylsøknaden.

Tvangsfullbyrdelsesloven kapittel 13 Tvangsfullbyrdelse av krav på annet enn penger, har regler om fravikelse av fast eiendom (utkastelse). Tvangsfullbyrdelse kan kreves dersom det foreligger et tvangsgrunnlag som er tvangskraftig, jf. § 13-1. Grunnlag for tvangsfravikelse av fast eiendom er de alminnelige tvangsgrunnlag, forhold som er tvangsgrunnlag etter særlig lovbestemmelse, samt de særlige tvangsgrunnlag som fremgår av § 13-2 tredje ledd.

En dom fra norsk domstol fungerer som alminnelig tvangsgrunnlag, jf. § 4-1 annet ledd bokstav a. Utlendingsmyndighetene kan således anlegge ordinært søksmål for domstolene med påstand om at beboeren ikke har rett til å bo i mottaket. Dommen kan begjæres tvangsfullbyrdet når den er rettskraftig og en eventuell oppfyllelsesfrist er oversittet, jf. § 4-12. Dette er en prosess som fremstår som svært tidkrevende.

Av de særlige tvangsgrunnlag som nevnes i § 13-2 tredje ledd er bokstav e særlig aktuell. Det heter her at i andre leie- og besittelsesforhold enn etter husleieloven, vil forhold som gjør det «åpenbart» at vedkommende ikke har rett til å besitte eiendommen, være særlig tvangsgrunnlag. Begjæring om fravikelse på dette grunnlag må fremsettes for tingretten, som deretter skal forelegge begjæringen for beboeren med to ukers frist for bemerkninger, jf. §§ 13-3 og 13-6. Når fristen er utløpt, kan rettsmøte berammes. Tingrettens avgjørelse skjer ved kjennelse, jf. § 13-7. Dersom tingretten kommer til at tvangsfullbyrdelse skal gjennomføres, får beboeren varsel om tvangsforretning med frist til frivillig å fravike eiendommen, jf. § 13-12. Selve gjennomføringen overlates til namsmannen, som igjen kan søke bistand fra politiet dersom det er nødvendig, jf. § 13-11. Om rettsmidler mot tingrettens avgjørelser gjelder tvistemålsloven fjerde del og første kapittel, jf. § 2-12.

For at et særlig tvangsgrunnlag skal være tvangskraftig, følger det av § 4-18 at tvangsfullbyrdelse først kan begjæres når det er gått to uker etter at beboeren er sendt skriftlig varsel om at fravikelse vil bli begjært.

Staten ved UDI startet sommeren 2004 prosessen med å begjære utkastelse fra mottak etter bortfall av botilbud ved endelig avslag på asylsøknaden for domstolene, under henvisning til tvangsfullbyrdelsesloven § 13-2 tredje ledd bokstav e. Den første kjennelsen ble avsagt av tingretten 5. august 2004. Staten ble i denne saken gitt medhold, noe som ble stadfestet av Høyesteretts kjæremålsutvalg i kjennelse av 10. januar 2005.

7.3 Høringsbrevets forslag

Departementet foreslo i høringsbrevet å presisere tvangsgrunnlaget gjennom en tilføyelse i utlendingsloven, slik at UDIs krav om fravikelse som følge av vedtak om overføring, kommunebosetting eller bortfall av botilbud etter endelig avslag på asylsøknaden blir særlig tvangsgrunnlag etter tvangsfullbyrdelsesloven kapittel 13. Det ble pekt på at en slik bestemmelse vil gi bedre forutberegnelighet og innebære en klargjøring av rammene rundt botilbudet.

7.4 Høringsinstansenes syn

Hovedtyngden av høringsinstansene har ikke merknader til forslaget om lovfesting av et særlig tvangsgrunnlag for utkastelse. Av de som uttaler seg, er HSH, Politidirektoratet og UDI positive. Politidirektoratet sier:

Politidirektoratet ser at det kan være hensiktsmessig å lovfeste et særskilt tvangsgrunnlag for utkastelse fra mottak. Sammen med øvrige forslag i høringsbrevet, vil en slik effektivisering av tvangsgjennomføringen kunne føre til raskere effektuering av vedtak om bortfall av plass i mottak og vedtak om kommunebosetting/overføring til annet mottak. Visshet om dette igjen kan virke motiverende med hensyn til ønske om frivillig retur/utflytting.

Advokatforeningen støtter forslaget under forutsetning av at det etableres en sammenhengende tilbudskjede i botilbudet for asylsøkere, der ingen vil bli stående helt uten tilbud om kost og losji på noe tidspunkt i prosessen. NOAS har ingen innvendinger mot at krav om fravikelse som følge av vedtak om overføring til nytt innkvarteringssted eller kommunebosetting skal utgjøre et særlig tvangsgrunnlag, da det i disse tilfellene kun er tale om endring, og ikke opphør, av botilbud.

NOAS er derimot negativ til at vedtak om bortfall av botilbud gjøres til et særlig tvangsgrunnlag, og uttaler: «[P]raktiske argumenter av denne typen kan etter vårt skjønn ikke veie tyngre enn krav til rettssikkerhet overfor et så alvorlig tiltak». Særlig betenkelig er det ifølge NOAS dersom vedtak om bortfall av botilbud gjøres til særskilt tvangsgrunnlag, samtidig som klageadgangen over vedtaket fjernes. Også Oslo biskop, Norsk Folkehjelp og SMED er negative til forslaget. SMED skriver:

SMED mener at det vil kunne være situasjoner og forhold av betydning for botilbudet i ordinært mottak, både under og etter at oppholdet i mottaket er avviklet, som vil kunne ha betydning for vurderingen av om det er åpenbart at personene ikke har rett til å besitte eiendommen. Vi mener at ved å gjøre beslutning om bortfall av botilbud til et særskilt tvangsgrunnlag, vil departementet svekke - og i realiteten avskjære - individets mulighet til å gjøre innsigelser mot beslutningen gjeldende.

7.5 Departementets vurdering

Tvangsfravikelse på grunnlag av tvangsfullbyrdelsesloven § 13-2 tredje ledd bokstav e er forbeholdt de klare tilfellene, jf. vilkåret om at det må være «åpenbart» at beboeren mangler besittelsesrett til eiendommen. Av driftsreglementet fremgår det at UDI i særlige tilfeller kan beslutte at botilbudet skal gis i et lengre tidsrom enn fram til utreisefrist fastsatt av utlendingsmyndighetene, og som vist under punkt 3.1 ovenfor dispenserer UDI fra bortfallsordningen for så vidt gjelder barnefamilier, enslige mindreårige, personer som søker retur via IOM, personer som har fått innvilget utsatt iverksettelse av avslagsvedtaket samt enkelte andre grupper (graviditet, sykdom). Det fattes ikke et konkret dispensasjonsvedtak for personer som omfattes av unntakene, i stedet fatter UDI vedtak om at personer som ikke omfattes av unntakene mister botilbudet. Det vil således kunne oppstå bevistvil mht. om den personen utlendingsmyndighetene begjærer utkastet omfattes av noen av disse unntakene, med den følge at tingretten ikke tar begjæringen om tvangsfravikelse til følge.

Likeledes passer ikke tvangsfullbyrdelsesloven § 13-2 tredje ledd bokstav e så godt på situasjoner med ordensproblemer, hvor det er aktuelt med overføring mellom innkvarteringssteder. Også «bråkmakere» skal tilbys et sted og bo, men UDI kan i noen situasjoner ha behov for å overføre en beboer som skaper mye bråk og uhygge rundt seg til et annet miljø. Behovet for en klar lovregel er med andre ord også til stede i slike situasjoner.

Det er lite ønskelig at man ved hver utkastelse av personer som nekter å flytte fra innkvarteringsstedet etter beslutning om overføring eller ved bortfall av botilbud risikerer en langvarig prosess for domstolene, med hva dette innebærer av negative effekter. Gjennomføringen av ordningen med bortfall av botilbud forsinkes, og utlendingsmyndighetene får økte utgifter som følge av lengre botid i mottakene. Dessuten vil det bety økte kostnader for staten i form av rettsgebyrer og øvrige saksomkostninger, som ikke kan forventes inndrevet hos motparten. Langvarige prosesser vil dessuten ha en uheldig signaleffekt overfor andre som får vedtak om bortfall av botilbud etter endelig avslag på asylsøknaden, og således plikter å forlate landet. En slik fremgangsmåte vil kunne ta tre til fire måneder for hver sak. Dersom tingrettens kjennelse påkjæres vil det gå ytterligere tid. Tydeligere regler for gjennomføring av flytting med tvang vil dessuten klargjøre rammebetingelsene for beboere og andre, og således kunne bidra til å forebygge konflikter.

Det finnes flere bestemmelser i spesiallovgivningen om at bestemte forhold er særlig tvangsgrunnlag for fullbyrdelse gjennom namsmyndighetene etter tvangsfullbyrdelsesloven kapittel 13, jf. for eksempel barneloven § 55, jf. § 65, som bestemmer at avgjørelse om foreldreansvar eller hvem barnet skal bo sammen med er særlig tvangsgrunnlag. Men som nevnt innledningsvis inneholder ikke dagens utlendingslov bestemmelser om særlig tvangsgrunnlag for utkastelse fra mottak. For ordens skyld nevnes at departementet legger til grunn at avslag på asylsøknaden ikke i seg selv vil være et selvstendig tvangsgrunnlag.

Departementet foreslår på denne bakgrunn å presisere tvangsgrunnlaget gjennom en tilføyelse i utlendingsloven, jf. forslaget til ny § 41 b, slik at UDIs vedtak om overføring, kommunebosetting eller bortfall av botilbud blir særlig tvangsgrunnlag for fullbyrdelse etter tvangsfullbyrdelsesloven kapittel 13. En slik bestemmelse vil gi bedre forutberegnelighet og innebære en klargjøring av rammene rundt botilbudet.

Etter asylintervjuet beslutter utlendingsmyndighetene regelmessig at asylsøkeren skal overføres fra transittmottak til ordinært mottak, med unntak av personer som utredes for eller er under behandling for tuberkulose eller andre smittsomme sykdommer der det er påkrevd. Beboeren blir gjort kjent med tildelingen ved at det blir slått opp lister i transittmottaket over hvilket ordinært mottak den enkelte skal overføres til. Hvis en person med botilbud i mottak forårsaker eller medvirker til ordensproblemer, støy, truende/voldelig oppførsel eller lignende, slik at dette i stor grad går ut over hele mottaksmiljøet, kan utlendingsmyndighetene beslutte at vedkommende skal overføres til et annet mottak, jf. også utlendingsforskriften § 59 første ledd annet punktum. Personen som vurderes overført gis her uttalerett før avgjørelsen tas, men forvaltningslovens regler om at enkeltvedtak skal grunngis og kan påklages gjelder ikke, jf. utlendingsforskriften § 60 annet ledd. Dersom vedkommende nekter å flytte fra mottaket, må utlendingsmyndighetene i begge disse situasjonene etter departementets mening kunne begjære tvangsfravikelse fra det opprinnelige (transitt)mottaket med hjemmel i særlig lovbestemmelse, jf. forslaget her.

Videre bortfaller botilbudet i mottak når det foreligger endelig avslag på asylsøknaden, og utreisefristen er oversittet. Utreisefrist fastsettes etter vedtak om avslag på asylsøknad og settes normalt til to til tre uker fram i tid. Når utreisefristen er oversittet, fatter UDI vedtak om at vedkommende mister botilbudet i mottak. Som vist ovenfor under punkt 3.1 er imidlertid barnefamilier, enslige mindreårige, personer som søker retur via IOM og personer som får innvilget utsatt iverksettelse av avslagsvedtaket unntatt fra ordningen med bortfall av botilbud, i tillegg til enkelte andre grupper (graviditet, sykdom). UDI vurderer derfor i hvert enkelt tilfelle om personen omfattes av ett eller flere av unntakene. Hvis personen etter vedtak om bortfall av botilbud nekter å flytte fra mottaket, vil utlendingsmyndighetene kunne begjære tvangsfravikelse i henhold til bestemmelsen i forslaget her.

Likeledes bortfaller botilbudet i statlig mottak når asylsøkeren har fått innvilget oppholdstillatelse i landet, og det er inngått en særskilt avtale mellom utlendingsmyndighetene og en kommune om bosetting i kommunen. Vedkommende skal da flytte til den aktuelle kommunen innen en fastsatt dato. Den enkelte blir i dag formelt gjort kjent med kommuneplassen i form av et vedtak fattet av UDI. Vedtaket kan ikke påklages, jf. utlendingsforskriften § 60 tredje ledd. Implisitt i bosettingsvedtaket ligger at botilbudet i mottak bortfaller fra tidspunktet for bosetting i kommunen. Hvis personen som skal bosettes etter dette nekter å flytte fra mottaket, vil utlendingsmyndighetene kunne begjære tvangsfravikelse med hjemmel i bestemmelsen som foreslås her.

Begjæring om fravikelse av fast eiendom på bakgrunn av tvangsgrunnlag i særlig lovbestemmelse skal settes fram for namsmannen, og ikke for tingretten, jf. tvangsfullbyrdelsesloven § 13-3 andre ledd første punktum. Forslaget her innebærer således en raskere behandling av sakene hos namsmyndighetene, og det vil bidra til at vedtak om overføring mellom innkvarteringssteder, kommunebosetting og ordningen med bortfall av botilbud kan gjennomføres mer effektivt.

Det er viktig å se forslaget her i sammenheng med opprettelsen av et utreisesenter, jf. nedenfor under punkt 8. Flere høringsinstanser er negative til forslaget om å gjøre utlendingsmyndighetenes bortfallsvedtak til særlig tvangsgrunnlag, men med et utreisesenter på plass vil ingen som har fått avslag på asylsøknaden stå helt uten botilbud. Med et særlig tvangsgrunnlag for utkastelse vil bortfallsordningen kunne praktiseres effektivt, samtidig som den enkelte tilbys tak over hodet i et utreisesenter.