8 Nemndledernes tilsettingsforhold
8.1 Innledning
I rapporten om evalueringen av UNE foreslås det å omgjøre nemndlederstillingene fra åremålsstillinger til faste stillinger. I rapporten pekes det på at nemndlederne er helt sentrale aktører, både på grunn av sitt lederverv, sin faglige kompetanse og erfaringsgrunnlag, og på grunn av fullmakten i loven til å avgjøre hvilke saker som skal nemndbehandles og hvilke som skal avgjøres av nemndleder selv. I rapporten heter det at det anses som «avgjørende viktig at det ikke kan reises spørsmål om Regjeringen ved [...] gjenoppnevning av nemndlederne legger vekt på andre hensyn enn rent faglige kvalifikasjoner, for eksempel vedkommendes generelle innstilling når det gjelder praktisering av utlendingsloven, eller om vedkommende i en tidligere periode har vist stor eller liten vilje til å avlaste nemndapparatet ved å avgjøre mange saker selv.»
I rapporten vises det videre til at åremålstilsetting av dommere anses som meget betenkelig av hensyn til dommernes uavhengighet. Det pekes også på at fagdommerne i Trygderetten er utnevnt som faste medlemmer, likeledes nemndlederne i fylkesnemndene for sosiale saker.
8.2 Gjeldende rett
Utlendingsloven § 38a annet ledd lyder i dag:
«Utlendingsnemnda ledes av en direktør. Nemnda skal videre ha nemndledere i heltids- eller deltidsstilling. Direktøren og nemndlederne må fylle kravene til dommere og beskikkes på åremål av Kongen i statsråd. Åremålsperioden er seks år for direktøren og fire år for nemndlederne. Gjenoppnevning kan foretas for én periode».
8.3 Forslaget i høringsbrevet
I høringsbrevet av 23. januar 2004 foreslo departementet at åremålsperioden for nemndlederne i UNE forlenges til åtte år, uten mulighet for gjenoppnevning. I høringsbrevet heter det:
«Departementet har nøye vurdert forslaget i evalueringsrapporten om å omgjøre nemndlederstillingene til faste stillinger. Det sies ikke så mye i forarbeidene til dagens lovbestemmelse om hvorfor en valgte åremålsstillinger, men i Ot.prp. nr. 17 (1998-99) vises det til at med åremålsstillinger vil det med jevne mellomrom komme inn nye personer til å behandle sakene. Departementet antar derfor at hensikten var å sikre en viss utskifting av nemndledere over tid. En slik ordning vil sannsynligvis bygge opp under allmennhetens tillit til UNE i større grad enn en mer «lukket» ordning. Videre kan et system med lite nyrekruttering utenfra over tid føre til mangel på faglig nyorientering. Særlig på utlendingsfeltet vil evne til faglig nytenkning være viktig for å få en hensiktsmessig og god praksis. Dette er et fagområde som preges av store omskiftninger, bl.a. som følge av globalisering, nye internasjonale forpliktelser og en voksende andel av befolkningen med innvandrerbakgrunn.
Departementet legger stor vekt på ovennevnte hensyn, og ønsker derfor ikke å gjøre nemndlederstillingene faste. For å ivareta hensynene som det pekes på i evalueringsrapporten, mener imidlertid departementet at åremålet for nemndlederstillingene bør forlenges. En åremålsperiode på åtte år fremstår som naturlig, på bakgrunn av dagens bestemmelse om åremålsperiode på fire år med adgang til gjenoppnevning for én periode. Samtidig bør det ikke lenger være mulighet for gjenoppnevning. Dette vil sikre utskiftning av nemndledere over tid. Siden det ikke skal foretas gjenoppnevning, vil det imidlertid ikke lenger kunne oppstå mistanke om at tilsettingsmyndigheten ved tilsetting av nye nemndledere, benytter anledningen til å bli kvitt nemndledere fordi man er uenig i deres praksis.»
På denne bakgrunn foreslo departementet at § 38a annet ledd ble endret til følgende:
«Utlendingsnemnda ledes av en direktør. Nemnda skal videre ha nemndledere i heltids- eller deltidsstilling. Direktøren og nemndlederne må fylle kravene til dommere og beskikkes på åremål av Kongen i statsråd. Åremålsperioden er seks år for direktøren. Gjenoppnevning kan foretas for én periode. Åremålsperioden er åtte år for nemndlederne. Gjenoppnevning kan ikke foretas».
8.4 Høringsinstansenes syn
8.4.1 Forslaget i høringsbrevet
Bare fire høringsinstanser har uttalt seg om forslaget.
Advokatforeningen er enig i at åremålsperioden bør forlenges til åtte år, uten adgang til gjenoppnevning. Foreningen viser til de hensyn som er vektlagt i departementets høringsbrev. Også NOAS støtter departementets forslag.
Utlendingsnemnda og Norges Juristforbund uttaler at stillingene bør gjøres faste.
Nemnda uttaler at den ikke kjenner til at tilsvarende stillinger ellers er åremålsstillinger. Det vises til at åremålsstillinger for dommere og dommerliknende stillinger anses som betenkelige av hensyn til deres uavhengighet, og at dette hensynet bl.a. er tillagt avgjørende vekt i Trygderetten, hvor jurister og fagkyndige er utnevnt som faste medlemmer, og i fylkesnemndene for sosiale saker, hvor nemndledervervet er et fast tilsettingsforhold. Videre peker nemnda på at erfaring som nemndleder er like viktig for nemndlederstillingene som erfaring som dommer eller beslutningstaker i domstolliknende forvaltningsorganer.
Nemnda har også innvendinger til departementets begrunnelse for å ikke gå inn for faste stillinger. Nemnda uttaler at det også med faste stillinger vil skje en tilfredsstillende utskiftning av nemndledere over tid, og det vises til at to nemndledere har sluttet i perioden 2001-2003.
Når det gjelder departementets argument om at et system med lite nyrekruttering utenfra over tid kan føre til mangel på faglig nyorientering, mener nemnda det er vanskelig å forstå hvorfor det skulle være en spesiell fare for dette med faste nemndlederstillinger i UNE sammenlignet med tilsvarende stillinger i andre domstollignende organer. Det pekes også på at fagutvikling og nytenkning hos nemndlederne kan sikres på annen måte enn ved bruk av åremål, så som gjennom studier og seminarer.
De samme argumenter fremføres av Juristforbundet. I tillegg peker forbundet på at enkeltsaker som byr på vesentlige tvilsspørsmål avgjøres i nemndmøte av nemndleder og to nemndmedlemmer. Nemndmedlemmene sitter i fire år av gangen, og er med på å sikre at avgjørelsene som fattes er i samsvar med den alminnelige rettsoppfatning.
Juristforbundet viser også til at hovedregelen både i tjenestemannsloven og arbeidsmiljøloven er at stillinger skal organiseres som faste med mindre særlige grunner taler for noe annet.
8.4.2 Øvrige innspill
Utlendingsloven § 38 a annet ledd annet punktum lyder i dag som følger:
«Nemnda skal videre ha nemndledere i heltids- eller deltidsstilling».
Selv om det ikke er et tema i høringsbrevet, foreslår Utlendingsnemnda at «i heltids- eller deltidsstilling» utgår av bestemmelsen. Nemnda uttaler at det ikke er noe spesielt poeng for disse stillingene i forhold til andre stillinger at noen kan inneha deltidsstilling, og det kan de uten at det fremgår uttrykkelig av loven. Nemnda foreslår i tillegg enkelte lovtekniske endringer i § 38 a annet ledd.
8.5 Departementets merknader
Departementet opprettholder forslaget. Som nevnt innledningsvis mener departementet det er viktig for UNEs tillit og uavhengighet at dagens ordning med adgang til gjenoppnevning etter fire år bortfaller. Det vil da ikke kunne oppstå mistanke om at tilsettingsmyndigheten ved tilsetting av nye nemndledere, benytter anledningen til å bli kvitt nemndledere fordi de ikke utøver en ønskelig praksis. Heller ikke noen av høringsinstansene har tatt til orde for å beholde dagens ordning.
UNE og Juristforbundet ønsker imidlertid en ordning der nemndlederstillingene gjøres faste, i stedet for åremålsstillinger. Departementet har forståelse for de argumenter som fremføres. Departementet legger likevel avgjørende vekt på hensynet til fornyelse av nemndledere, som vil sikres gjennom åremål. Departementet mener dette vil gi allmennheten større tillit til UNE enn en ordning der nemndlederne har faste stillinger. Samtidig er en åremålsperiode på åtte år så vidt lenge at hensynet til erfaring og kontinuitet ivaretas i rimelig grad.
Departementet vil for øvrig påpeke at nemndlederne i både Personvernnemnda, Klagenemnda for likestilling, Klagenemnda for medieeierskap og Markedsrådet oppnevnes for et begrenset tidsrom (oppnevning for fire år med adgang til gjenoppnevning for ytterligere fire år). For ordens skyld nevnes at det ikke for noen av nemndene dreier seg om fulltidsbeskjeftigelse.
Videre er nemndlederne i den svenske Utlänningsnemnden ansatt på åremål. Etter endt åremål går nemndlederne tilbake til faste dommerstillinger.
Utlendingsnemndas forslag om at «i heltids- eller deltidsstilling» utgår av bestemmelsen, samt nemndas forslag til lovtekniske justeringer, tas til følge. På denne bakgrunn foreslår departementet at § 38a annet og tredje ledd endres til følgende:
«Utlendingsnemnda ledes av en direktør som må fylle kravene til dommere. Direktøren beskikkes på åremål av Kongen i statsråd for seks år. Gjenoppnevning kan foretas for én periode.
Nemnda skal videre ha nemndledere som må fylle kravene til dommere. De beskikkes på åremål av Kongen i statsråd for åtte år. Gjenoppnevning kan ikke foretas».
Någjeldende tredje til sjette ledd blir fjerde til nytt sjuende ledd.