3 Utvidet tjenesteplikt i fredstid
3.1 Gjeldende rett
Med hjemmel i heimevernloven kan man i dag innkalle HV-styrker til skarpe oppdrag, for eksempel oppdrag som bistand til politiet i antiterrorsammenheng, innenfor rammen av den tid som Stortinget har fastsatt som maksimal tjenestetid for det aktuelle år. I dag må imidlertid slik innkalling skje på bekostning av den trening og øving som den årlig fastsatte tjenestetiden i utgangspunktet er ment å medgå til. Og når årlig fastsatte tjenestedager er oppbrukt, er innkallingsmulighetene stengt.
Årlig maksimal tjenestetid fastsettes av Stortinget etter forslag i de årlige budsjettproposisjoner. For 2005 er årlig tjenestetid fastsatt til 6-30 dager for innsatsstyrkenes del. For forsterknings- og oppfølgingsstyrkenes del er årlig tjenestetid fastsatt til 9 dager for HV-befal og 6 dager for HV-mannskaper.
I krig eller når krig truer kan HV-personell etter nærmere bestemmelser av Kongen pålegges sammenhengende tjeneste så lenge forholdene gjør det nødvendig, jf. heimevernsloven § 14. De kan da brukes til ethvert oppdrag som ligger innenfor tjenestepliktens grenser, jf. heimevernsloven § 8. I fredstid er det imidlertid kun heimevernsloven § 13 som på generelt grunnlag hjemler innkalling med sikte på tjeneste utover årets fastsatte maksimale tjenestetid. Denne lovhjemmelen gir kun anledning til å pålegge tjeneste «som tar sikte på å avverge eller begrense naturkatastrofer eller andre alvorlige ulykker». Bestemmelsen hjemler således ikke pliktig tjeneste for andre formål (menneskeskapte trusler).
3.2 Forslaget i høringsnotatet
Departementet foreslo i høringsnotatet en forsiktig utvidelse, og antok at dette rettsteknisk enklest kunne gjennomføres ved endringer i heimevernsloven § 13 slik:
«Innenfor rammen av den pliktige tjenestetid kan heimevernssoldater pålegges tjeneste i forbindelse med arrangementer som tjener Heimevernets eller Forsvarets interesser. Ut over pliktig tjeneste etter §§ 9 til 12 kan heimevernssoldater pålegges tjeneste som tar sikte på å avverge eller begrense naturkatastrofer eller andre alvorlige ulykker. Kongen bestemmer hvem som skal kunne be om hjelp, hvem som skal kunne avgjøre om hjelp skal ytes og hvem som skal bære utgiftene. Ut over pliktig tjeneste etter §§ 9 til 12 kan heimevernssoldater også pålegges tjeneste, herunder vakthold og sikring av objekter og infrastruktur, som tar sikte på å avverge eller begrense anslag av omfattende eller av annen årsak særlig skadevoldende karakter, rettet mot vesentlige samfunnsinteresser. »
I høringsnotatet ble det videre lagt til grunn at en slik endring også vil måtte medføre noen endringer i lovens § 16, f. eks. slik:
«Tjeneste i krig og under beredskap eller som følge av tjeneste som nevnt i § 13 skal fordeles mest mulig jevnt på de heimevernssoldater som står til rådighet for slik tjeneste.»
Departementet anførte videre i høringsnotatet:
«Ordlyden i forslaget om tilføyelse i § 13 bygger på ordlyden i instruks 28. februar 2003 nr. 220 om Forsvarets bistand til politiet § 15 bokstav b, og sikrer at hjemmelsgrunnlaget kun utvides til å dekke alvorlige situasjoner hvor HVs innsats er påkrevet. Både innsats i forebyggende og reparerende øyemed dekkes. Tjenesteplikten er begrenset til å gjelde (fare for) «anslag», som dekker både sabotasjehandlinger, terrorhandlinger og mer militære anslag.
Forslaget dekker HVs innsats i slike situasjoner enten den gjennomføres som en militær operasjon under forsvarsministerens konstitusjonelle ansvar, for eksempel for å sikre militære områder med hjemmel i lov om militær politimyndighet, eller som bistand til politiet. Lovforslaget gjør ingen endringer i de etablerte ansvarsforholdene mellom forsvaret og politiet i ekstraordinære situasjoner. Det understrekes i den forbindelse at innkalling av HV til støtte for politiet fortsatt skal følge prosedyrene og bestemmelsene i bistandsinstruksen.»
3.3 Høringsinstansenes syn og departementets vurderinger
Ingen av høringsinstansene går mot forslaget.
Følgende instanser uttaler at de ikke har kommentarer/merknader i saken:
Arbeids- og sosialdepartementet
Barne- og familiedepartementet
Befalets fellesorganisasjon
Fiskeri- og kystdepartementet
Fylkesmannen i Hedmark Fylkesmannen i Oslo og Akershus
Fylkesmannen i Sør-Trøndelag
Fylkesmannen i Vest-Agder
Helse- og omsorgsdepartementet
Kommunal- og regionaldepartementet
Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon
Krigsskoleutdannede offiserers landsforening
Landbruks- og matdepartementet
Landsorganisasjonen i Norge
Likestilllingsombudet
Miljøverndepartementet
Moderniseringsdepartementet
Norges Offisersforbund
Nærings- og handelsdepartementet
Olje- og energidepartementet
Samferdselsdepartementet
Statens jernbanetilsyn
Utdannings- og forskningsdepartementet
Utenriksdepartementet
Fylkesmannen i Nord-Trøndelag gir endringsforslaget sin fulle tilslutning, og uttaler at endringsforslaget virker fornuftig og nødvendig for å kunne oppfylle bistandsinstruksen tilfredsstillende.
Fylkesmannen i Rogaland «finner det positivt at det tas nødvendige skritt for å styrke det rettslige grunnlaget for innkalling av HV-styrker til oppdrag som vil være en styrke for samfunnssikkerheten i fredstid og ved en økt trusselsituasjon.»
Fylkesmannen i Telemark støtter det fremlagte forslaget, og uttaler videre: «Det er nå generelt satt stor fokus på samfunnssikkerhet og beredskap og fredskriser, et fokus som er meget viktig. Bistand fra HV ved fredskriser kan både være nødvendig og påkrevet.»
Jernbaneverket uttaler at en ikke har bemerkninger til lovendringsforslaget «som i dagens situasjon synes rimelig».
Nasjonal sikkerhetsmyndighet uttaler:
«Et klarere hjemmelsgrunnlag, for å kunne kalle inn og benytte Heimevernet i forbindelse med menneskeskapte trusler i fredstid, antas å ville styrke den totale samfunnssikkerheten. Et klarere hjemmelsgrunnlag vil videre gi økt forutberegnelighet for de tjenestepliktige med hensyn til tjenestens mulige innhold. Forslaget vurderes i lys av dette som positivt.»
Ombudsmannen for Forsvaret er enig i at det er behov for å styrke rettsgrunnlaget, og legger særlig vekt på, og er enig i, høringsnotatets påpekning om at pliktmessig tjenestetids lengde må veies opp mot den totale samfunnsmessige belastningen for den enkelte og sivile arbeidsgivere ved å tre ut av daglig arbeid, at det vil være urimelig og vanskelig i praksis at departementet hvert år skal måtte spekulere i muligheten for ekstraordinære omstendigheter som krever HV-innsats ut over det normale, og at det for slike oppdrag vil være mer formålstjenlig med en generell lovhjemmel som åpner for innkalling til tjeneste ut over den årlige tjenestetid.
Kvinners Frivillige Beredskap uttaler følgende:
«Kvinners frivillige beredskap ønsker å tilkjennegi at vi støtter forslaget til lovendring.
Vi finner det vanskelig at Heimevernet skal kunne leve opp til sitt motto – VERNER – VOKTER –VIRKER, dersom Heimevernets personell ikke fysisk er i stand til å møte til tjeneste dersom de har brukt opp sin årlige tjenestetid.
Videre er vi av den oppfatning at heimevernssoldatenes motivasjon vil kunne bli skadelidende og forsvarsviljen synkende dersom lovverket ikke er tilpasset dagens trusselbilde.
Vi er enige i at bestemmelsen ikke må benyttes for å dekke opp for oppdrag som Forsvaret kan forutsi og planlegge for.
Det er etter vårt syn viktig at en påser at mannskapene som benyttes innehar rett kompetanse for oppdraget de skal løse samt at de er utstyrt med tidsriktig materiell som de trent opp til å bruke.»
Fra Justisdepartementets høringsuttalelse hitsettes:
«På bakgrunn av de tidligere avklarte prinsipper om kriseledelse har Justisdepartementet ingen prinsipielle merknader til realitetsinnholdet i de aktuelle endringsforslagene. Vi legger til grunn at disse hovedprinsippene kommer klart og utvetydelig fram i proposisjonen.»
Forsvarsdepartementet slutter seg til Justisdepartementets uttalelse, og understreker at proposisjonsforslaget ikke gjør noen forandringer i de avklarte prinsipper for kriseledelse, slik de blant annet kommer til uttrykk i St.meld. nr. 39 (2003-2004) Samfunnssikkerhet og sivilt-militært samarbeid. Justisdepartementet har videre noen lovtekniske kommentarer som er omtalt i pkt. 5 nedenfor.
Forsvarsstaben , som viser til en høringsuttalelse fra Generalinspektøren for Heimevernet , slutter seg til forslaget og begrunnelsen for dette, og anser de foreslåtte endringer i Heimevernsloven som meget viktige, med tanke på å gi Heimevernet grunnlag for å løse sin oppdrag også i fredstid. Forsvarsstaben mener imidlertid at bestemmelsen bør løftes ut i en egen lovparagraf. Videre anføres at departementets forslag til ordlyd levner en viss tvil om når hjemmelen reelt kan benyttes. Fra uttalelsen hitsettes:
«Kravet til at trusselen skal være ’omfattende’ og ’vesentlige’, åpner for usikkerhet og diskusjoner om tilfellet er ’omfattende’ nok eller det er ’vesentlige’ nok interesser som står på spill. Det samme kan sies om ordet ’særlig’, som nok også vil kunne skape tvil.
For beslutningstagere vil det være nærmest umulig på forhånd å vite om et forestående anslag vil bli ’vesentlig’. Dette ligger i terrorens vesen. I tillegg er ordvalget etter vårt syn noe for sterkt. Forsvaret har tradisjon for å sikre ’viktige’ samfunnsinteresser også i fredstid. I en operasjonell sammenheng vil derfor sistnevnte adjektiv gi oss en noe klarere mening.
Styrkebeskyttelse av allierte avdelinger på norsk jord de siste årene viser noen av de utfordringene man står overfor. Nasjonale politimyndigheter har ofte et trusselbilde som ikke tilsier spesielle tiltak, mens gjestenasjonen ikke bare ser på trusselen men legger betydelig vekt på sårbarheten. Disse to dimensjonene fører med seg betydelige usikkerhet. Dersom hjemmelen for innkalling av HV-styrker skulle være begrenset til de tilfeller hvor truslene anses såpass materialisert at HV-styrker ’anses påkrevd’, vil forslaget vanskelig kunne benyttes for innkalling av HV-mannskaper i forbindelse med styrkebeskyttelse etter anmodning fra allierte nasjoner. Det kan sikkert tenkes situasjoner hvor truslene vurderes som lav eller moderat men hvor et anslag vil kunne føre til ’omfattende eller særlig skadevoldende’. I disse situasjonene antas det likevel å være vanskelig å benytte forslaget som hjemmel for innkalling av HV-mannskaper fordi det i en slik situasjon på forhånd vil være vanskelig å påvise fare for ’omfattende’ anslag eller ’særlig’ skadevoldende. Man vil da være overlatt til en operasjon av reparerende karakter frem for en ønsket forebyggende.
Det foreslås derfor at adjektivene ’omfattende’ og ’særlig’ strykes, i tillegg til at ’vesentlige’ erstattes med ’viktige’ [...]»
Når det gjelder lovforslagets ordlyd, som i realiteten dreier seg om terskelen for når myndighetene kan innkalle HV, bør bestemmelsen etter departementets syn ikke være så presis at den utelukker et fornuftig skjønn fra myndighetssiden ut fra omstendighetene i det enkelte tilfelle. Det er imidlertid klart at terskelen bør være rimelig høy. Det er kun aktuelt å innkalle personell til tjeneste for å forebygge eller begrense alvorlige anslag (terroranslag, sabotasje og lignende). Dersom det i en situasjon på forhånd er klart at trusselsituasjonen dreier seg om anslag som etter sin karakter verken vil være omfattende eller særlig skadevoldende, er det etter departementet syn heller ikke grunn til å innkalle HV-personell med hjemmel i den foreslåtte bestemmelsen. Departementet har valgt å legge seg på samme ordlyd som bestemmelsen i instruks om Forsvarets bistand til politiet som hjemler militær håndhevelsesbistand til politiet. Det bemerkes også at det neppe vil være særlig forskjellig vurderingstema dersom man for eksempel erstatter «vesentlige samfunnsinteresser» med «viktige samfunnsinteresser». Departementet er på dette grunnlag heller ikke enig i at ordlyden er unødig begrensende, eller at hjemmelen vanskelig kan benyttes i forbindelse med styrkebeskyttelse etter anmodning fra allierte nasjoner. Det avgjørende vurderingskriterium er relatert til hvorfor det i en gitt situasjon er påkrevd å innkalle HV. Det er ikke avgjørende, som Forsvarsstaben og Generalinspektøren for Heimevernet synes å legge til grunn, at en bestemt trussel skal ha materialisert seg på et visst nivå. Man må i stedet se på formålet med innkallingen. Hvis man tar styrkebeskyttelse av alliert fartøy i norsk havn som eksempel, kan dette illustreres slik: Er formålet med innkalling av HV å forebygge terroranslag mot det allierte fartøyet, må man på objektivt grunnlag kunne legge til grunn at slike terroranslag vil være å anse som omfattende eller særlig skadevoldende handlinger som retter seg mot vesentlige samfunnsinteresser. Slik tjeneste i forebyggende øyemed kan således pålegges selv om alle trusselvurderinger skulle tilsi at faren for et anslag er lav. Dersom imidlertid fokus ikke er på å forebygge eller bekjempe anslag, men formålet med å vurdere innkalling av HV skulle være et helt annet, for eksempel å forebygge sivile demonstrasjoner mot det allierte fartøyet, vil dette falle utenfor bestemmelsen og således hindre at HV benyttes for slike og lignende oppgaver som er rene politioppgaver.
Departementet opprettholder derfor ordlyden i lovbestemmelsen som ble foreslått i høringsnotatet. Når det gjelder anførslene om å løfte ut bestemmelsen i en egen lovparagraf, vises til vurderingen nedenfor om et tilsvarende forslag fra Landsrådet for Heimevernet.
Landsrådet for Heimevernet fremholder:
«Det vises til skriv fra Forsvarsdepartementet av 26 mai i ovennevnte sak. Høringsnotatet ble behandlet av Landsrådets arbeidsutvalg i møte nr 5 den 9 juli dette år. Landsrådets arbeidsutvalg ser det som naturlig at Heimevernsloven justeres slik at Heimevernets styrker får et rettslig hjemmelsgrunnlag for å kunne løse væpnet oppdrag i fredstid når dette er påkrevet. Dette oppfattes å være i tråd med Stortingets beslutning (St. prp. nr 1 2004-2005) om å gi Heimevernet et utvidet oppgavespekter slik som suverenitetshevdelse, krisehåndtering og bistand til ivaretakelse av samfunnssikkerheten samt kunne gi viktig bistand for å beskytte mennesker og viktige samfunnsinteresser.
Heimevernet er i gang med å gjennomføre kvalitetsreformen iht. Stortingets beslutning (St. prp. 42 (2003-2004) Innstilling S 234 10 juni 2004) og der er derfor viktig at Heimevernets styrker blir gjort tilgjengelige juridisk og at Heimevernet blir oppfattet som den viktige samfunnsressurs det er. § 13 i Heimevernsloven er på sett og vis HV’s ’varemerke’ i det sivile samfunn. Denne paragrafen hjemler bruk av HV styrker/mannskaper innenfor rammen av tjenesteplikten, til støtte for sivile arrangementer som tjener HV eller Forsvaret og videre, delta ifm naturkatastrofer og alvorlige ulykker. Dette oppfattes ikke som væpnet bistand til det sivile samfunn.
Landsrådet vil derfor anbefale at det vurderes en eget paragraf som beskriver de andre typer oppdrag som er gitt HV å løse.
Vi mener at endringsforslaget til § 13 er for lite presise. Det har i den senere tid vært en del uklarheter omkring hjemmelen om bruk av HV i fredsoperasjoner eksempelvis styrkebeskyttelse av allierte fartøy i norske havner. Det anses viktig at når skal HV nyttes iht. det nye trusselbildet, er det i mange situasjoner helt avgjørende for effekten av å nytte samfunnsressursen at det er tilgjengelig så tidlig som mulig.
En vil derfor anbefale at adjektivene ’omfattende’ og ’særlig’ strykes og at ’vesentlige’ erstattes med ’viktig’ og at ordlyden i lovforslaget blir da: ’Ut over pliktig tjeneste etter §§ 9 og 12 kan heimevernssoldater også pålegges tjeneste, herunder vakthold og sikring av objekter og infrastruktur, som tar sikte på å avgrense eller begrense anslag av skadevoldende karakter, rettet mot viktige samfunnsinteresser.’
Det anbefales videre at det knyttes et punkt i forskriften til denne paragrafen som presiserer og utdyper bruk av HV til slike oppdrag og som virker styrkende på hjemmelsgrunnlaget for å nytte HV i fredsoperasjoner.
Dersom en velger å gi hjemmelsgrunnlaget i en egen paragraf vil det få konsekvenser for tekstforslaget i § 16 som da må referere til den nye paragrafen.
Landsrådet for Heimevernet er av den oppfatning at ordbruken i endringsforslagene vil være svært viktig for praktiseringen av den nye bestemmelsen og dermed av anvendeligheten av væpnede Heimevernsstyrker i fredstid.»
Departementet er enig med Landsrådet for Heimevernet i at det er en forskjell mellom skarpe operasjoner og de oppgaver som § 13 i heimevernsloven i dag hjemler innkalling av HV til ut over pliktig tjeneste etter §§ 9-12. Selv om det kan sees argumenter for å skille ut skarpe operasjoner i en separat lovbestemmelse, taler imidlertid rettstekniske hensyn for å innarbeide den nye bestemmelsen i § 13, slik at § 13 uttømmende regulerer all tjeneste som heimevernssoldater kan innkalles til i fredstid ut over pliktig tjeneste etter §§ 9-12 i loven. En viser også til Justisdepartementets lovtekniske merknader i pkt. 5, som Forsvarsdepartementet har tatt til følge og som innebærer at lovbestemmelsen deles opp i flere ledd og gis en bedre indre sammenheng. Når det gjelder Landsrådets forslag om endringer i bestemmelsens ordlyd, er departementet ikke enig i dette og viser til departementets merknader ovenfor til tilsvarende forslag fra Forsvarsstaben.
Barneombudet støtter utvidelsen av § 13 i Heimevernsloven slik at heimevernssoldater også kan pålegges tjeneste som tar sikte på å avverge eller begrense anslag av omfattende karakter. Barneombudet ønsker imidlertid at personell i Heimevernet som er under 18 år unntas fra tjenesteplikten. Departementet er enig i dette, og har innarbeidet en bestemmelse som gjør det klart at heimevernssoldater som ikke har fylt 18 år, ikke kan settes til slik tjeneste som foreslås. I lys av det internasjonale arbeidet for å hindre deltakelse av barn i væpnede konflikter, ble heimevernsloven i 2001 endret på flere punkter. I lovens § 6 første ledd annet punktum heter det nå at frivillige i Heimevernet som ikke har fylt 18 år ikke skal gis opplæring eller delta i stridsrelatert virksomhet, og at de straks skal fritas fra tjeneste dersom riket er i krig eller krig truer eller Forsvaret eller noen del av det er beordret satt på krigsfot. For øvrig har frivillige heimevernssoldater mellom 16 og 18 år de samme plikter og tjenestevilkår som pliktige heimevernssoldater. Etter departementets vurdering er det imidlertid klart at heimevernssoldater mellom 16 og 18 år ikke bør kalles inn til skarpe operasjoner i fredstid. Dette begrunnes for det første med at disse heimevernssoldatene ikke har den nødvendige stridsrelaterte opplæring. For det annet kan en ikke utelukke at et alvorlig anslag i fredstid kan eskalere til en væpnet konfliktsituasjon som heimevernssoldater under 18 år ikke lovlig kan delta i. For å gjøre det klart at heimevernssoldater under 18 år ikke i noen tilfeller skal delta i skarpe operasjoner i fredstid, heller ikke ved at de frivillig aksepterer slik tjeneste, har departementet i lovforslaget inntatt en bestemmelse om at heimevernssoldater under 18 år ikke kan settes til slik tjeneste.
Finansdepartementet forutsetter at spørsmål om økt bevilgning tas opp i den ordinære budsjettprosessen, og har for øvrig ingen bemerkninger til forslaget.