3 Statsborgerskapets betydning
3.1 Innledning
Statsborgerskapet kan sees på som en formalisering av den uuttalte samfunnskontrakten som finnes mellom stat og borger. Departementet mener at det norske statsborgerskapet, symbolsk og faktisk, markerer at statsborgerne slutter seg til de grunnleggende verdiene som det politiske fellesskapet bygger på, som demokrati og felles politiske spilleregler. Departementet ønsker derfor at personer som bor permanent i riket blir norske statsborgere.
Kommunal- og regionaldepartementet foreslår å innføre en offisiell markering knyttet til erverv av norsk statsborgerskap, jf. punkt 4.5. Bakgrunnen for forslaget er å fokusere på betydningen av medlemskapet i det politiske fellesskapet og å ønske nye statsborgere velkommen. Departementet antar at en formalisert tilknytning til staten Norge også har en positiv sammenheng med graden av deltakelse på ulike samfunnsarenaer. Statsborgerskapet gir rett til å delta i stortingsvalg enten det er ved å bruke stemmeretten eller ved å stille til valg. Demokratiet forutsetter at innbyggerne deltar i politiske valg, og det er ønskelig at flest mulig av innbyggerne har muligheten til å delta. Med norsk statsborgerskap får man ikke bare en rett, men også et ansvar, for å delta i demokratiske prosesser.
Norskkunnskaper er en viktig forutsetning for å kunne delta aktivt i samfunnslivet. Departementet foreslår å innføre krav om gjennomført norskopplæring som vilkår for erverv av norsk statsborgerskap etter søknad. Et slikt krav er foreslått innført i gjeldende lov, se Ot.prp. nr. 50 (2003-2004) Om lov om endringer i introduksjonsloven mv. Kravet vil etter departementets mening stimulere utenlandske statsborgere i Norge til å lære seg norsk, samtidig som det understreker betydningen av norskkunnskaper som grunnlag for deltakelse i samfunnet. Ikke minst forutsetter deltakelse i politiske prosesser kjennskap til det norske språk og samfunnsliv. Departementet viser i denne sammenhengen til St.meld. 49 ((2003-2004) Mangfold gjennom inkludering og deltakelse - ansvar og frihet.
3.2 Statsborgerskap og rettigheter
Europarådskonvensjonen av 1997 definerer statsborgerskap som det rettslige båndet mellom en person og en stat. Dette båndet består av en rekke plikter og rettigheter. Statsborgerloven av 1950 regulerer hvem som er å anse som norske statsborgere, dvs. den inneholder regler om erverv og tap av statsborgerskapet. Tilsvarende vil ny lov om statsborgerskap bare inneholde regler om erverv og tap. Rettsvirkningene, dvs. rettigheter og plikter knyttet til statsborgerskapet, finnes i annet regelverk. Rettsvirkningene av å være norsk statsborger er regulert av Grunnloven, formelle lover, forskrifter og andre offentligrettslige vedtak, samt av private avtaler m.m., herunder selskaps-, forenings- og legatvedtekter. En utvidelse eller innstramning av adgangen til å erverve norsk statsborgerskap har en virkningsside som i sin helhet ligger utenfor statsborgerloven. De fleste rettigheter og plikter i det norske samfunnet er imidlertid ikke knyttet til norsk statsborgerskap. Utlendinger som oppholder seg innenfor landets grenser er i utgangspunktet underlagt de samme lover og regler som norske statsborgere. Etter en rekke rettsregler er det av avgjørende betydning om de er bosatt i Norge. Eksempler på dette er skatte- og folketrygdlovgivningen. Skal utlendinger ha rett til å stemme ved lokalvalg må de ha vært registrert i folkeregisteret som bosatt i Norge de siste tre år. Andre rettigheter og plikter er knyttet til om utlendingen har lovlig opphold i riket. Retten til økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven er et eksempel på dette. Atter andre regler er knyttet til faktisk opphold i riket over en viss tid, slik som plikten og retten til grunnskoleopplæring.
3.3 Kort oversikt over statsborgerskapets betydning etter norsk rett
Nedenfor gis en kort oversikt over de mest sentrale bestemmelsene der statsborgerskapet er avgjørende for rettigheter og plikter. Fremstillingen tar utgangspunkt i bestemmelser som er nedfelt i formell lov og tar ikke sikte på å være fullstendig. Grunnlovens bestemmelser vil bli behandlet der det emnemessig er naturlig.
En av de sentrale rettighetene som er forbeholdt norske statsborgere, er retten til å stemme ved valg til Stortinget, samt retten og plikten til å stille til valg som stortingsrepresentant. Norsk statsborgerskap er derfor avgjørende for muligheten til å delta i og påvirke sentrale demokratiske beslutningsprosesser i samfunnet. Det fremgår av Grunnloven § 50 første ledd at stemmeretten ved stortingsvalg er forbeholdt norske statsborgere. Grunnloven § 50 er ikke til hinder for at personer uten norsk statsborgerskap gis rett til å stemme ved kommunestyre- og fylkestingsvalg.
Grunnloven slår fast prinsippet om allmenn verneplikt i § 109, men overlater til lovgivningen å gjøre unntak fra prinsippet. Grunnloven § 109 er ikke til hinder for at man i lovs form pålegger utlendinger å avtjene verneplikt. Etter vernepliktsloven av 17. juli 1953 nr. 29 § 3 påhviler verneplikten mannlige norske statsborgere. Den som har dobbelt statsborgerskap er ikke vernepliktig i Norge hvis konvensjon med en annen stat er til hinder for det. Frivillig militærtjeneste for kvinner er forbeholdt norske statsborgere.
Ubetinget rett til opphold i Norge er for mange den viktigste konsekvensen av statsborgerskapet. Den ubetingede retten til opphold i riket for norske statsborgere kommer indirekte til uttrykk gjennom utlendingsloven 24. juni 1988 nr. 64. Loven legger restriksjoner på utlendingers rett til å ta arbeid, oppholde seg og bosette seg i landet. Statsborgernes rett til opphold i hjemstaten har kommet til uttrykk i folkeretten gjennom den europeiske menneskerettighetskonvensjonen av 4. november 1950 protokoll 4 artikkel 3 og FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter av 16. desember 1966 artikkel 12 nr. 4. Dette er også uttrykt i FNs Verdenserklæring om menneskerettighetene av 10. desember 1948 artikkel 13 nr. 2. Bestemmelsene i den europeiske menneskerettighetskonvensjonen og konvensjonen om sivile og politiske rettigheter er gjort til norsk lov gjennom menneskerettsloven av 21. mai 1999 nr. 30.
En norsk statsborger kan ikke utvises fra Norge. Det samme gjelder utlendinger som er født i Norge og senere uavbrutt har hatt fast bopel her, jf. utlendingsloven § 30 første ledd. Ved gjennomføringen av EØS-avtalen ble kretsen av personer som har rett til arbeid og opphold i Norge vesentlig utvidet. Bestemmelsene om fri flyt av arbeidskraft og rett til å etablere næringsvirksomhet innen EØS-området medfører at enhver som omfattes av EØS-avtalen kan bosette seg og ta arbeid her, jf. likevel lov 30. april 2004 nr. 19 om endringer i utlendingsloven (EØS-utvidelsen) om overgangsbestemmelser for borgere fra de nye medlemslandene pr. 1. mai 2004. EØS-avtalens bestemmelser om ikke-diskriminering av arbeidstakere på bakgrunn av statsborgerskap gjelder ikke for stillinger i den offentlige administrasjon, jf. EØS-avtalen artikkel 28 nr. 4. Allerede forordning 15. januar 1776 fastsatte at «Embeder og Tienester» i staten var forbeholdt personer med en kvalifisert tilknytning til landet. Se nærmere punkt 3.4 om norsk innfødsrett. Det følger av Grunnloven § 12 at statsborgerskap er et vilkår for å bli utnevnt til statsråd. Det kreves imidlertid ikke norsk innfødsrett for å være statsråd eller statsminister.
Også innen rettspleien stilles det i enkelte sammenhenger krav om norsk statsborgerskap. Dette gjelder i første rekke for dommere, jf. domstolloven 13. august 1915 nr. 5 § 53. Kravet om statsborgerskap har ikke selvstendig betydning for faste dommere ved Høyesterett, lagmannsrettene og tingrettene, siden slike stillinger er gjort til embeter, jf. domstolloven § 55.
Medlemmene av Arbeidsretten må være norske statsborgere, jf. arbeidstvistloven 5. mai 1927 nr. 1 § 10. Tilsvarende gjelder for partenes representanter, men det kan dispenseres, jf. loven § 17. Sysselmannen på Svalbard er også tillagt en viss domsmyndighet. Etter svalbardloven 17. juli 1925 nr. 11 § 11 må rettsvitner, skjønnsmenn og meddommere oppnevnt av sysselmannen være norske statsborgere.
Formann, varaformann og minst ett annet medlem i Trygderetten må oppfylle kravene til å være høyesterettsdommer, jf. trygderettsloven 16. desember 1966 nr. 9 § 3. Sammenholdt med domstolloven § 53 innebærer dette krav om norsk statsborgerskap. Faste medlemmer av Trygderetten er uansett embetsmenn, slik at de må ha norsk innfødsrett i tillegg til statsborgerskap, jf. Grunnloven § 92. Også andre stillinger og verv forutsettes besatt av personer som fyller kravene til å være høyesterettsdommer. Dette gjelder for eksempel for sivilombudsmannen, jf. sivilombudsmannsloven 22. juni 1962 nr. 8 § 1 annet ledd.
Etter politiloven 4. august 1995 nr. 53 § 18 må tilsatte med politimyndighet i politi- og lensmannsetaten være norske borgere. I Ot.prp. nr. 22 (1994-95) s. 36 begrunnet Justisdepartementet kravet om norsk statsborgerskap i politiloven slik:
«Politimyndighet innebærer at tjenestemannen opptrer direkte overfor allmennheten som utøver av samfunnets tvangsmakt. Den som skal gjøre dette, bør ha det lojalitetsbånd som ligger i statsborgerskapet. Det bør heller ikke være noen tvil om at vedkommende har del i de tradisjoner og oppfatninger som gjør seg gjeldende i Norge om hvorledes politiet bør opptre i ulike tilspissede situasjoner. Det er ingen motsetningsforhold mellom dette kravet og ønsket om å tilsette flere med innvandrerbakgrunn i politiet. Departementet mener det er nødvendig å rekruttere flere med innvandrerbakgrunn for å sikre at politiet har kontakt med og tillit hos innvandrergruppene og arbeider aktivt for å oppnå dette. Man anser det imidlertid uaktuelt å tilsette noen før de er fast etablert i Norge og har søkt og fått norsk statsborgerskap. Kravet om statsborgerskap gjelder ikke i stillinger uten politimyndighet, noe som bl.a. gir adgang til å tilsette tolker og andre utenlandske eksperter.»
Utsendte utenrikstjenestemenn og utsendt administrativt personell må være norske statsborgere, jf. utenrikstjenesteloven 3. mai 2002 nr. 13 § 18. Sikkerhetsloven 20. mars 1998 nr. 10 § 22 bestemmer at utenlandske statsborgere normalt ikke skal gis sikkerhetsklarering. Manglende sikkerhetsklarering fører til at man ikke kan settes i arbeid på områder hvor man kan få adgang til skjermingsverdig informasjon. Loven gjelder for norske forvaltningsorganer.
En norsk borger kan ikke utleveres til annet land, jf. utleveringsloven 13. juni 1975 nr. 39 § 2. Et unntak fra dette gjelder for utlevering til annet land i Norden, jf. lov 3. mars 1961 nr. 1 om utlevering av lovbrytere til Danmark, Finland, Island og Sverige.
Statsborgerskapet har også betydning for muligheten til å representere Norge i idrett, og som hovedregel for retten til utdanningsstøtte fra Statens lånekasse for utdanning, jf. forskrifter til lov 26. april 1985 nr. 21 om utdanningsstøtte til elever og studenter.
Det vises til avsnitt 2.2. i utredningen for en mer detaljert gjennomgang av statsborgerskapets betydning etter norsk rett.
3.4 Norsk innfødsrett
Som nevnt under punkt 2.3 har Norge et spesielt rettsinstitutt som betegnes som innfødsrett. Innfødsretten ble innført ved forordning 15. januar 1776 og videreført i Grunnloven. Norsk innfødsrett har personer som enten er født i riket av foreldre som på fødselstidspunktet var norske statsborgere (undersaatter), eller er født i utlandet av norske foreldre som på fødselstidspunket ikke var statsborgere av en fremmed stat, jf. Grunnloven § 92 bokstav a og b. I tillegg kan Stortinget gi personer innfødsrett ved særskilt vedtak etter Grunnloven § 75 bokstav m, jf. § 92 bokstav d. Erverv av innfødsrett ved stortingsvedtak betegnes «naturalisasjon». I andre land betegner naturalisasjon erverv av statsborgerskap etter søknad. Likestilt med personer med norsk innfødsrett er personer som har oppholdt seg i riket i ti år, jf. Grunnloven § 92 bokstav c.
Enkelte rettigheter og plikter har vært forbeholdt personer med innfødsrett. I dag er det bare for å kunne utnevnes til embeter i staten at innfødsrett oppstilles som vilkår. Etter Grunnloven § 92 kan bare norske borgere utnevnes til slike embeter. I tillegg må man ha norsk innfødsrett, jf. bestemmelsens bokstav a, b og d.
3.5 Statsborgerskap og deltakelse i samfunnslivet
3.5.1 Sammenheng mellom statsborgerskap og grad av deltakelse
Et velfungerende demokratisk samfunn forutsetter at innbyggerne deltar aktivt i samfunnslivet. Statsborgerlovutvalget fikk som del av sitt mandat å vurdere hvordan erverv av norsk statsborgerskap kan bidra til integrering og samfunnsdeltakelse, herunder om det bør innføres språk- eller andre ferdighetskrav som vilkår for statsborgerskap. I utvalgets utredning avsnitt 2.5.5 drøftes en rekke spørsmål knyttet til statsborgerskap og integrering. Utvalget definerer imidlertid ikke nærmere hva det legger i begrepet integrering. Begrepet benyttes av mange i ulike sammenhenger og betydninger. Tradisjonelt har forskere lagt vekt på et levekårsperspektiv i studier av innvandrere og integrering. De har gjerne tatt utgangspunkt i innvandreres muligheter for å delta på arenaer som arbeids-, utdannings- og boligmarkedet samt organisasjonsliv og fritidsaktiviteter. Denne tilnærmingen til begrepet fanger i liten grad opp kulturelle aspekter og den enkeltes følelse av tilhørighet. Tilnærmingen kan likevel i mange henseender være fruktbar, fordi den lar seg måle empirisk. Etter departementets vurdering kan det være mer hensiktsmessig å benytte begrepet deltakelse fremfor begrepet integrering ved en diskusjon av ervervsvilkår for statsborgerskap.
Utviklingen har gått i retning av at statsborgerskapet får stadig mindre å si for individets rettigheter og plikter i samfunnet. Mange rettigheter og plikter som tidligere var knyttet til statsborgerskapet, knyttes nå til andre forhold, for eksempel at man er bosatt, registrert i folkeregisteret de siste tre år, har lovlig opphold, eller faktisk opphold i landet. Dette innebærer at man på den ene siden kan leve hele sitt liv i Norge og delta aktivt i samfunnslivet som utenlandsk statsborger. På den annen side representerer statsborgerskapet den sterkeste og mest fullstendige form for tilknytning til staten.
Det at en utlending søker om norsk statsborgerskap sier ikke noe entydig om graden eller arten av søkerens deltakelse på ulike samfunnsarenaer eller om vedkommende er «integrert». Det er imidlertid rimelig å anta at den som velger å søke statsborgerskap deltar mer aktivt, eller på flere ulike arenaer i samfunnslivet enn en person fra samme land som ikke søker. Undersøkelser fra lokalvalg etter 1983 viser for eksempel en klart høyere valgdeltakelse blant norske statsborgere med utenlandsk bakgrunn, enn for stemmeberettigede som fortsatt var utenlandske borgere, se utvalgets utredning avsnitt 2.5.4. Departementet ser en søknad om norsk statsborgerskap som et ønske om og en vilje til å slutte seg til det norske politiske fellesskapet og til de grunnleggende felles spilleregler som ligger til grunn for dette.
3.5.2 Hvem søker statsborgerskap?
Antallet personer som har ervervet norsk statsborgerskap ved søknad eller melding har de siste 15-20 år økt sterkt. Statistisk sentralbyrå (SSB) har statistikk som viser slikt erverv siden 1977. De første ti årene i perioden var det omtrent 2 000 som årlig fikk norsk statsborgerskap. Antallet holdt seg stabilt, selv om det gjennom perioden var et økende antall som fylte ervervskriteriene. Fra 1987 til midt på 1990-tallet ble antallet fire-fem doblet, til 10-12 000 årlig. De siste årene har antallet vært noe lavere, 9 000 i 2002 og 7 900 i 2003.
Det er ikke gjort nøyaktige analyser av antallet innvandrere som erverver statsborgerskap sett i forhold til antallet som fyller lovens krav. Pr. 1. januar 2004 var det registrert i overkant av 200 000 utenlandske statsborgere i Norge. De fleste av disse er statsborgere i et europeisk land, ca. 120 000, inklusive minst 20 000 fra både Sverige og Danmark. Antallet utlendinger i Norge henger sammen med innvandringen, samt hvorvidt innvandreren søker norsk statsborgerskap eller velger å forbli utenlandsk statsborger. I henhold til SSB var nettoinnvandringen til Norge 17 200 i 2002, og 11 250 i 2003. Statistikk fra SSB viser en sterk sammenheng mellom hvilket land utlendingen kommer fra, årsaken til ankomsten og erverv av norsk statsborgerskap.
Den store økningen i antallet nye statsborgere etter søknad eller melding de siste 15-20 årene synes å ha direkte sammenheng med den sterke økningen i innvandring fra ikke-vestlige land i det samme tidsrommet. Selv om det er betydelige forskjeller mellom de enkelte opprinnelsesland når det gjelder erverv av norsk statsborgerskap, så gir statistikken et klart bilde av at innvandrere fra ikke-vestlige land som helhet i langt sterkere grad ønsker norsk statsborgerskap enn utenlandske borgere med europeisk statsborgerskap. Fra våre europeiske naboland og USA er det maksimalt et par prosent av dem som oppfyller botidskravet som velger å bli norske statsborgere hvert år.
3.5.3 Motiver bak søknad om statsborgerskap
Motivene for å søke norsk statsborgerskap synes blant annet å bero på hvilket land søkeren kommer fra. Når innvandrere fra land i EØS-området søker statsborgerskap, er det antakelig av andre grunner enn hensynet til de rettigheter og den beskyttelse som norsk statsborgerskap gir. For mange av disse har norsk statsborgerskap liten praktisk verdi. For innvandrere fra andre land kan det av politiske, sikkerhetsmessige eller velferdsmessige grunner være uaktuelt å reetablere seg i opprinnelseslandet. For disse gir norsk statsborgerskap en trygg forankring, et pass som innebærer visumfrihet til mange land, og en garanti om diplomatisk beskyttelse ved reise til andre land.
Den svenske utredningen om ny lov om statsborgerskap, SOU 1999:34, gjengir på s. 133 motiver for å søke eller ikke søke statsborgerskap. Motivene er hentet fra Mátyás Szabós undersøkelse «Vägen mot medborgarskap» Arena, 1997. Her nevnes flere grunner til å søke statsborgerskap. Blant annet nevnes behovet for tilhørighet, fremtidsplaner, dvs. om utlendingen på sikt har til hensikt å forbli i landet, stemmerett, mulighet for å reise med svensk pass, oppholdstiden i Sverige og verneplikt. Kontakthyppighet med hjemlandet er også av betydning. Den som har utstrakt kontakt med hjemlandet synes mindre tilbøyelig til å søke statsborgerskap enn andre.
Andre forhold som ofte blir nevnt som grunn til å søke eller ikke søke statsborgerskap er hensynet til familiens enhet, barnas muligheter til å delta på skolereiser til utlandet, påtrykk fra nærmiljøet og slektninger om å opprettholde den nasjonale identiteten mv. Muligheten for å beholde opprinnelig statsborgerskap ved erverv av annet statsborgerskap har for enkelte trolig avgjørende betydning.
En rekke regelverk tillegger ikke lenger statsborgerskapet rettsvirkninger, men knytter rettsvirkninger til andre forhold, se punkt 3.2. Dette kan lede til den slutningen at statsborgerskapet fremstår som mindre viktig for landets innbyggere enn før. Da overser man noe som trolig står sterkt i folks bevissthet: statsborgerskapet representerer den sterkeste og mest fullstendige formen for tilknytning til staten. Alle rettsstater gir egne statsborgere vern mot utvisning og mot at de på vilkårlig måte taper sitt statsborgerskap.
3.5.4 Hensynet til samfunnsdeltakelse ved utforming av vilkår for statsborgerskap
Det er en overordnet målsetting for myndighetene at innvandrere som skal bo i Norge kan forsørge seg selv og delta aktivt i samfunnslivet. Idealet om like politiske rettigheter og plikter for innbyggerne tilsier også at det er ønskelig at innvandrere som blir permanent boende i Norge blir norske statsborgere.
Fordi de første årene i et nytt land er av såpass stor betydning for videre deltakelse i samfunnslivet, gir introduksjonsloven av 4. juli 2003 nr. 80 rett og plikt for nyankomne flyktninger og familiegjenforente med disse, til å delta i et introduksjonsprogram kort tid etter ankomst til landet. Hensikten er å kvalifisere den nyankomne for deltakelse i arbeidsliv og utdanning, jf. § 2. Ønsket om å bedre innvandrernes mulighet til deltakelse i samfunnet ligger også bak departementets forslag om gjennomført pliktig norskopplæring som vilkår for bosettingstillatelse.
Oppfatningen om at en søknad om norsk statsborgerskap innebærer en vilje og et ønske om å tilslutte seg prinsippene som ligger til grunn for det norske politiske fellesskapet, kan tilsi at statsborgerskap bør innvilges etter svært kort botid i landet og uten at det knyttes til andre vilkår enn vandel og botid. Etter departementets oppfatning bør det imidlertid kreves noe mer enn kun kort botid. Botidskravet bør sees i sammenheng med den retten norske statsborgere har til å stemme ved stortingsvalg. Den som deltar ved stortingsvalg bør ha et visst kjennskap til det norske samfunnet, og det vil vanligvis ta noe tid før en slik innsikt er oppnådd. Det er først og fremst de som tar sikte på varig opphold i Norge som bør inviteres til å bli norske statsborgere, og på den måten få innflytelse på viktige demokratiske beslutningsprosesser som er forbeholdt norske statsborgere.
Norskkunnskaper er en viktig forutsetning for en aktiv deltakelse i samfunnet. Departementet foreslår å innføre krav om gjennomført norskopplæring som vilkår for erverv av norsk statsborgerskap. Dette vil gi en ytterligere stimulering til å lære seg norsk. Den som søker norsk statsborgerskap må etter departementets forslag som hovedregel ha bosettingstillatelse, jf. punkt 8.6. Mange vil ha oppfylt vilkåret om norskopplæring gjennom kravet til bosettingstillatelse. Det forutsettes at forslaget om innføring av norskopplæring som vilkår for bosettingstillatelse vedtas, se Ot.prp. nr. 50 (2003-2004) kapittel 10. Et språkkrav i statsborgerloven vil imidlertid ha selvstendig betydning for personer som ikke omfattes av kravet om bosettingstillatelse, blant annet innvandrere som omfattes av EØS-avtalen eller EFTA-konvensjonen, jf. utlendingsloven kapittel 8, se nærmere punkt 8.8. Bortsett fra botidskravet på syv år og vilkåret om deltakelse i obligatorisk norskundervisning har de øvrige ervervsvilkårene som foreslås i lovutkastet primært ikke sammenheng med spørsmålet om deltakelse i det norske samfunnet.
I motsetning til i mange andre land er det i Norge ingen offisiell markering knyttet til at innvandrere blir norske statsborgere. Departementet foreslår under punkt 4.5 at erverv av norsk statsborgerskap skal markeres på en høytidelig og verdig måte, slik at betydningen av nytt «samfunnsmedlemskap» og tilknytning til Norge i større grad enn i dag synliggjøres. Seremonien skal bidra til å styrke båndet mellom det norske samfunnet og nye borgere, og til at nye borgere føler seg velkomne. Å delta på seremonien vil være frivillig og således ikke et ervervsvilkår, og det foreslås derfor ikke nedfelt i loven.