Del 1
Innledende del

1 Helse- og omsorgspolitikken

1.1 Regjeringens mål

Helse- og omsorgstilbudet betyr mye for den enkeltes levekår og livsutfoldelse, og er en viktig forutsetning for et godt samfunn. Regjeringen har som mål å redusere sosiale helseforskjeller. Alle skal ha et likeverdig tilbud av helsetjenester uavhengig av diagnose, bosted, personlig økonomi, kjønn, etnisk bakgrunn og den enkeltes livssituasjon. Når sykdom rammer, skal folk oppleve at de får tilbud om behandling og pleie med kort ventetid og med størst mulig nærhet til brukeren.

Regjeringen vil ha en helsetjeneste som ligger i front både medisinsk og teknologisk. Målet er et helhetlig og sammenhengende tjenestetilbud av god kvalitet, med høy pasientsikkerhet og som er tilpasset den enkelte bruker. Brukere og pårørende skal møtes med respekt og omsorg og ha innflytelse over utformingen av tjenestetilbudet.

Det er et offentlig ansvar å sikre nødvendige helse- og omsorgstjenester til hele befolkningen. Helse- og omsorgstjenester skal primært tilbys i nærmiljøet. Tjenestene skal gi brukerne mulighet for et verdig og selvstendig liv, der hver enkelt kan delta i samfunnet ut fra sine egne forutsetninger.

Gjennom samhandlingsreformen vil regjeringen søke å sikre en framtidig helse- og omsorgstjeneste som svarer på pasientenes behov for sammenhengende tjenester og som møter utfordringene knyttet til demografiske og epidemiologiske endringer.

Den kommunale omsorgstjenesten skal utvikles videre slik at den gir brukerne gode muligheter for livskvalitet og mestring, og slik at den i større grad kan oppfylle ambisjonene om forebygging og innsats så tidlig som mulig.

Tjenestetilbudet til mennesker med demenslidelser og deres pårørende skal bygges ut. Det skal legges spesiell vekt på dagtilbud, avlastning, kompetanse og tilpassing av bo- og institusjonstilbud. Regjeringen vil styrke kommunehelsetjenesten gjennom økte ressurser og økt kompetanse. Regjeringen vil legge til rette for at en større andel av forventet vekst i helse- og omsorgssektorens samlede budsjetter i årene framover kommer i kommunene.

Regjeringen vil forsterke innsatsen for folkehelsen gjennom arbeid mot tobakk og alkohol og arbeid for økt fysisk aktivitet og bedre kosthold. Målet med den forebyggende innsatsen er å hindre at sykdom oppstår og utvikler seg, og at de som er kronisk syke kan leve best mulig med sin sykdom. Målet med folkehelsearbeidet er flere leveår med god helse for den enkelte og reduserte sosiale helseforskjeller i befolkningen. De systematiske forskjellene i helse skyldes ulikheter i fordeling av ressurser i samfunnet. Derfor er det fellesskapets ansvar å påvirke denne fordelingen i en mer rettferdig retning.

Psykisk helse skal fortsatt prioriteres. Det skal særlig legges vekt på psykisk helse for barn og unge og på tiltak for å redusere ventetider til behandling.

Forebygging og tidlig innsats skal hindre at rusmiddelproblemer oppstår. Oppfølging av rusmiddelavhengige i kommunene, i tannhelsetjenesten, i fengslene og i spesialisthelsetjenesten skal samordnes.

Regjeringen vil satse videre på forskning og innovasjon for en bedre helse og for bedre helse- og omsorgstjenester. Det er en prioritert oppgave å ha god helseberedskap mot epidemier og andre hendelser.

Rehabiliterings- eller habiliteringstiltak er sentralt i et pasientforløp. Regjeringen vil fortsatt legge vekt på at det settes inn tilstrekkelig ressurser på området, at brukermedvirkningen styrkes og at faglig kvalitet og status knyttet til habiliterings- og rehabiliteringstjenestene ivaretas.

Norge deltar aktivt i internasjonalt helsesamarbeid på tvers av landegrensene. Hovedmålet er å medvirke til å utvikle sentrale helsepolitiske mål gjennom multilaterale og bilaterale kanaler – i EU, Verdens helseorganisasjon (WHO), Norden og nærområdene. Norge er medlem av WHOs globale styre i perioden mai 2010 til mai 2013. Norge er en pådriver i helsesamarbeidet i nordområdene gjennom helsesamarbeidet i Barentsregionen og Den nordlige dimensjons partnerskap for helse og livskvalitet.

1.2 Status for omsorg og helse

De siste 20 årene har alle grupper i Norge – uavhengig av utdanning og inntekt – fått bedre helse, og levealderen har økt. Bedringen har imidlertid vært større for grupper med lang utdanning og høy inntekt enn for grupper med kort utdanning og lav inntekt. Helse er ulikt fordelt mellom sosioøkonomiske grupper i befolkningen, og disse helseforskjellene er økende. Stadig flere oppnår høy levealder, og det er foreløpig ikke tegn til at økningen i levealder skal stoppe opp. Spedbarnsdødeligheten er svært lav, omkring tre per 1000 levendefødte.

Det er flere utfordringer til tross for den positive utviklingen. Tidligere var infeksjonssykdommene det store folkehelseproblemet. I dag har kroniske ikke-smittsomme sykdommer (hjerte- og karsykdommer, kreft, psykiske lidelser, diabetes, kols og muskel- og skjelettsykdommer) overtatt denne rollen. Disse sykdommene er årsak til 86 pst. av alle dødsfall i Europa. Tobakk, alkohol, fysisk inaktivitet, usunt kosthold, overvekt og fedme er viktige risikofaktorer.

Om lag 21 pst. av befolkningen er dagligrøykere. Røyking blant ungdom går ned, men det er stadig flere unge som bruker snus. Hvert år dør om lag 6700 personer av røyking. I gjennomsnitt har hver av dem tapt 11 leveår.

Forekomsten av overvekt, fedme og type 2-diabetes øker. Rundt 10 pst. av den voksne befolkningen har diabetes eller nedsatt evne til å omsette glukose i kroppen. Dermed har de økt risiko for å utvikle type 2-diabetes. Over halvparten av alle 40-åringer er overvektige og nærmere 20 pst. lider av fedme. Mellom 10 og 20 pst. av alle barn og unge er overvektige.

Det er skjedd en positiv utvikling i kostholdet over lang tid. Likevel spiser folk for mye sukker, salt og mettet fett og for lite frukt og grønnsaker, grove kornprodukter og fisk. Sukkerforbruket er særlig høyt blant barn og unge. Forekomsten av mat- og vannbårne sykdommer er lav, men det er fortsatt utfordringer, særlig i forbindelse med drikkevann.

Fysisk aktivitetsnivå er gått ned, og utviklingen går i negativ retning. I den voksne befolkningen er det bare én av fem som følger anbefalingen om minst 30 minutter daglig aktivitet. Ifølge OECD er Norge blant den tredelen av land som har lavest fysisk aktivitetsnivå blant 11–15-åringer.

Alkoholkonsumet har økt betydelig de siste 20 årene. Alkohol er knyttet til en rekke somatiske sykdommer og øker risikoen for akutte skader, ulykker og psykiske lidelser. Om lag 1800 dødsfall hvert år skyldes ulykker. Personer med skader og ulykker står for rundt 10 pst. av alle døgnopphold i sykehus.

Om lag 8 pst. av de voksne og 20 pst. av barn og unge i Norge har astma. Forekomsten har økt jevnt de siste 40 årene. Akutt astma er den vanligste årsaken til at barn må på sykehus.

Siden 1950-tallet har antall krefttilfeller økt med 80 pst. Samtidig har overlevelsen økt jevnt. I dag er mer enn 50 pst. av alle kreftpasienter i live fem år etter at de har fått diagnosen. Tidlig diagnose og bedre behandlingsmetoder har bidratt til økt overlevelse og bedre livskvalitet for kreftpasienter.

Om lag 200 000 nordmenn har kronisk obstruktiv lungesykdom (kols). Mer enn halvparten av dem har sykdommen uten å vite om det. Forekomsten har økt med 35 pst. de siste 15 årene. Hovedårsaken er røyking, men arbeidsmiljø og arv spiller også inn.

Hjerte- og karsykdommer utgjør 35 pst. av alle dødsfall og er fortsatt den hyppigste dødsårsaken blant personer over 65 år.

Mellom 10 og 60 pst. av pasientene i sykehus og beboere i sykehjem er underernært. Det er behov for tiltak og rutiner for å kartlegge og følge opp ernæringsstatus. Blant hjemmeboende eldre over 75 år er det anslått at 10 pst. lider av feil- eller underernæring eller står i fare for å utvikle dette.

I dag er nesten 70 000 mennesker rammet av en demenslidelse. Det anslås at tallet vil dobles i løpet av 35 år. Mer enn tre firedeler av alle som bor i sykehjem har demens som del av et sammensatt sykdomsbilde. Svært mange med demens bor i eget hjem. De får ofte omfattende omsorg av sine nærmeste og bistand fra den kommunale helse- og omsorgstjenesten.

Tannhelsen i befolkningen er jevnt over god og er blitt betydelig bedre de siste 35–40 årene. Barn og unge har bedre tannhelse nå enn for en generasjon siden, men en del av dem har fortsatt tannhelseproblemer. Bedringen i tannhelse ser ut til å gå raskest i den delen av befolkningen som har høyest utdanning. Ifølge Levekårsundersøkelsen fra 2008 rapporterer 8 pst. av befolkningen over 21 år at de har dårlig eller svært dårlig tannhelse.

Ifølge Statistisk sentralbyrå brukte Norge i 2008 i overkant av 217 mrd. kroner på helseformål, eller om lag 45 500 kroner per innbygger. Beløpet omfatter alle private og offentlige utgifter som går til forbruk eller investeringer i helsetjenester mv. Sammenliknet med andre OECD-land er det bare USA som bruker mer penger per innbygger. Det offentlige dekket om lag 84 pst. av de samlede helseutgiftene. Andelen har vært stabil de siste årene.

I 2009 var de totale driftskostnadene i spesialisthelsetjenesten i underkant av 98 mrd. kroner inkludert avskrivninger. Det var en økning på 1,4 pst. fra 2008 korrigert for prisstigning, jf. årsrapport fra Beregningsutvalget for spesialisthelsetjenesten. Tall fra beregningsutvalget viser at antall årsverk i spesialisthelsetjenesten var om lag 95 000 i 2009. Antall årsverk var tilnærmet uendret fra 2008 til 2009. Det er stilt krav til regionale helseforetak om at den prosentvise veksten innen psykisk helsevern og rusbehandling i 2009 skulle være sterkere enn for somatisk virksomhet. Beregningsutvalget har evaluert kravet i årsrapport for 2009. Utvalget konkluderer med at kravet er oppfylt for landet som helhet når de vurderer aktivitets-, årsverks- og kostnadstall, men at det er regionale forskjeller i om kravet er oppfylt.

Mer dagbehandling og poliklinisk behandling og redusert bruk av senger er en gjennomgående tendens i spesialisthelsetjenesten. Tall fra Samdata viser at det innen psykisk helsevern for voksne ble gjennomført om lag 1,1 mill. polikliniske konsultasjoner i 2009. Dette er en økning på vel 3,7 pst. fra året før. Det var om lag 54 000 døgnopphold – en økning på 2,1 pst. sammenliknet med 2008.

Den sterke veksten i ressursinnsatsen innen psykisk helsevern for barn og unge har bidratt til at stadig flere får behandling. Tall fra Norsk pasientregister viser at om lag 51 500 pasienter ble behandlet i psykisk helsevern for barn og unge i 2009. Det er en økning på 4,2 pst. fra 2008. Poliklinisk omsorg er det dominerende behandlingstilbudet.

Tall fra Norsk pasientregister viser at det i 2009 var i overkant av 1,4 mill. sykehusopphold innen somatikk (døgnopphold og dagbehandlinger). Antall døgnopphold ble redusert med 1,2 pst. mens antall dagbehandlinger økte med 4,6 pst. I tillegg var det nærmere 4,3 mill. polikliniske konsultasjoner i 2009. Økningen fra 3,9 mill. konsultasjoner i 2008 skyldes i stor grad tekniske endringer. For 2009 er det i ordningen Raskere tilbake registrert om lag 55 000 polikliniske konsultasjoner, mens det for 2008 er om lag 38 000 konsultasjoner. Noe av denne veksten kan forklares med tekniske endringer. For 2009 er det registrert om lag 10 000 dagbehandlinger i Raskere tilbake. Det er en nedgang på 4,7 pst. fra 2008.

Gjennomsnittlig ventetid til behandling i spesialisthelsetjenesten økte fra 73 dager i 2008 til 77 dager i 2009. Pasienter med rett til nødvendig helsehjelp har kortere ventetid enn pasienter som ikke har rett til nødvendig helsehjelp. Helsedirektoratet og regionale helseforetak har utviklet prioriteringsveiledere for 32 fagområder. Veilederne har anbefalinger om rettighetsstatus og frister til helsehjelp i spesialisthelsetjenesten. Det gjøres mye godt og systematisk kvalitets- og pasientsikkerhetsarbeid i spesialisthelsetjenesten. Samtidig har Helsetilsynet påvist tegn til svikt og uakseptabelt høy risiko på en del områder. Internasjonale undersøkelser anslår at om lag 10 pst. av alle som blir innlagt i sykehus, blir skadet. En gjennomgang av journaler ved Akershus universitetssykehus avdekket at 19 pst. av pasientene ble påført skade under sykehusopphold i 2007.

Brutto driftsutgifter til helsetjenester, sosialtjenester og omsorgstjenester i kommunene var om lag 91 mrd. kroner i 2008. Tjenestene utgjorde om lag 35 pst. av kommunenes driftsutgifter i 2008. Det er omsorgstjenesten som veier tyngst.

Kommunene har ansvaret for tjenestetilbudet til alle som har behov for omsorgstjenester, uten hensyn til alder eller diagnose. Mer enn 265 000 personer mottar kommunale omsorgstjenester. Om lag 44 000 av disse mottar tjenester i institusjon, vel 47 000 personer andre tjenester (avlastning, omsorgslønn, støttekontakt mv.) og om lag 174 000 mottar tilbud i eget hjem eller i kommunale boliger. Det betyr at rundt tre av fem brukere mottar omsorgstjenester i eget hjem eller i kommunal bolig. De fleste er over 80 år, men de siste årene har gruppen under 67 år vokst. Dette stiller nye krav til omsorgssektoren og nye krav til kompetanse og personell. Nå er nesten en tredel av alle hjemmetjenestemottakere under 67 år. To tredeler av ressursene i hjemmetjenesten brukes på denne gruppen. De fleste av disse er mennesker med langvarige lidelser som multippel sklerose, Parkinsons sykdom, hjerneslag og skader.

Omsorgstjenesten i kommunene utførte mer enn 123 000 årsverk i 2009. Ifølge Statistisk sentralbyrå var det en betydelig årsverksvekst i 2006, 2007, 2008 og 2009, til sammen om lag 16 400 årsverk. Om lag 5000 av disse årsverkene var knyttet til økte stillingsbrøker. Fra 2004 til 2009 økte innsatsen med om lag 14 800 årsverk, hovedsakelig personell med helse- og sosialutdanning.

Psykisk helsearbeid i kommunene omfatter tiltak og tjenester til mennesker med psykiske vansker og lidelser, og deres familier og nettverk. Barn og unge er en viktig målgruppe. Opptrappingsplanen for psykisk helse ble avsluttet i 2008. Måltallene om 4770 nye årsverk i kommunene knyttet til psykisk helsearbeid og målet om 3400 nye boliger, ble i hovedsak nådd ved utgangen av 2008.

Fra 2002 til 2009 økte antall årsverk i allmennlegetjenesten fra 4151 til 4637. Det meste av veksten er ifølge Statistisk sentralbyrå knyttet til ordinær fastlegevirksomhet. Antall årsverk er økt med 104 fra 2008 til 2009. Av disse gikk 68 årsverk til fastlegevirksomhet og 40 til institusjoner for eldre og funksjonshemmede (sykehjem). Ved utgangen av 2009 var det 4049 fastleger (Helfo). Fra fastlegeordningen ble innført i 2001 til desember 2009 er det blitt 208 færre ubesatte fastlegehjemler, antallet er 69 per desember 2009. Vel 46 000 innbyggere er knyttet til disse listene, som i hovedsak er betjent av vikarer (ofte korttidsvikarer). Andelen av listene som manglet fast lege var størst i Nordland og Troms. Legedekningen i Sogn og Fjordane er betydelig bedret de senere år. Gjennomsnittlig ventetid på ordinær time gikk ned fra 2001 til 2008 (stabil ventetid fra 2005). Fastlegeordningen har høy legitimitet i befolkningen. Regjeringens innbyggerundersøkelse fra 2009 viser at 74 pst. av innbyggerne er fornøyd med ordningen.

Antall fysioterapiårsverk økte fra 4009 i 2002 til 4220 i 2009. Den største veksten har vært knyttet til kurativ virksomhet i privat avtalepraksis. Det er om lag 1100 flere avtalte årsverk for privatpraktiserende avtalefysioteraeuter enn for fysioterapeuter på fast lønn. Det faktisk utførte volumet er betydelig større, fordi mange avtalefysioterapeuter fortsatt har deltidshjemler, men arbeider utover sin avtale med kommunen.

I perioden 1998–2009 ble helsestasjons- og skolehelsetjenesten styrket med 775 årsverk. I 2009 var det i alt 3510 årsverk i tjenesten. Tre av fire kommuner tilbyr helsestasjon for ungdom.

Fylkeskommunenes brutto driftsutgifter til tannhelsetjenester utgjorde om lag 2,6 mrd. kroner i 2009. I 2009 ble 983 322 personer undersøkt og behandlet i den fylkeskommunale tannhelsetjenesten. I tillegg ble det gitt 1,3 mrd. kroner i statlig stønad over folketrygden til å dekke utgifter til tannbehandling.

Ifølge Folkehelseinstituttet ble det solgt legemidler for 18,5 mrd. kroner i 2009. Dette er en nominell økning på 5,1 pst. fra året før. Om lag to tredeler av legemiddelutgiftene betales av helseforetakene og av folketrygden gjennom blåreseptordningen.

Helsemyndighetene har håndtert utbruddet med ny influensa A (H1N1) i dialog med Verdens helseorganisasjon og EU – i tråd med nasjonale beredskapsplaner. Erfaringene med pandemihåndteringen gjennomgås nå.

I forbindelse med vulkanutbruddet på Island har helsemyndighetene og helsetjenesten gjennomført tiltak for å kompensere for mangel på luftambulanser og helikoptre. Sykehus og kommunehelsetjenesten over hele landet har styrket den akuttmedisinske beredskapen både på land og til vanns.

1.3 Sentrale utfordringer

Folkehelsen i Norge er god, men helsetilstanden varierer systematisk med variabler som inntekt, utdanning og arbeid. Derfor er det ikke nok å sørge for bedre helse for enkeltpersoner og enkeltgrupper. Folkehelsearbeid innebærer også å arbeide for en jevnere sosial fordeling av forhold som påvirker helsen.

Livsstilssykdommer er også sosialt skjevfordelt. Viktige påvirkningsfaktorer er livsstil og helseatferd knyttet til kosthold, fysisk aktivitet, rusmidler og tobakk. Forebyggende og helsefremmende arbeid i og utenfor helsetjenesten må i stor grad rettes mot disse. Samtidig handler folkehelsearbeid om å påvirke strukturer og miljøfaktorer som ligger bakenfor livsstilsfaktorene.

Det er vist at mengden sosiale problemer i et land varierer med graden av økonomisk og sosial ulikhet. Det å være ekskludert fra det sosiale liv og bli behandlet som mindre verdt, fører til dårligere helse og større risiko for tidlig død. Det ser ut til å være en sammenheng mellom mulighet for kontroll over eget liv og den fysiske helsetilstanden. Dette underbygger viktigheten av sosial inkludering. Utfordringen er å bidra til et sosialt inkluderende fellesskap til beste for folkehelsen.

Regjeringen har høye ambisjoner for helse- og omsorgstjenesten. Tjenestene skal ha høy kvalitet og være sikre og trygge. De skal være tilgjengelige innen akseptable ventetider og tilbudene skal nå ut til alle uavhengig av egen økonomi, sosial status, alder, kjønn, funksjonsevne og etnisk bakgrunn. Langt på vei er ambisjonene innfridd, og vår helse- og omsorgstjeneste er blant de beste i verden. Samtidig er det fortsatt mangler og utfordringer. Det er for lange ventetider innen noen fagområder, det er ulik prioriteringspraksis, og samhandlingen mellom tjenestene er for dårlig. De fleste er fornøyd med behandlingen og får den hjelpen de trenger, men det er også kjent at pasienter blir unødig skadet som følge av ytelser i helsetjenesten.

Den demografiske og epidemiologiske utviklingen i Norge er i endring, i likhet med andre land i Vest-Europa. Fram til 2050 vil det bli mer enn dobbelt så mange personer over 67 år som det er i dag. Utfordringene i omsorgssektoren er knyttet til nye brukergrupper og en aldrende befolkning, samtidig som det er knapphet på fagpersonell og frivillige omsorgsytere. Behovet for medisinsk og tverrfaglig oppfølging og mangel på sosial kontakt og aktivitet i dagliglivet er andre viktige utfordringer.

Sykdomsbildet endrer seg. Det blir flere med kroniske og sammensatte sykdomstilstander. Sykdommer som kols, type 2-diabetes, demens, fedme, kreft og enkelte psykiske lidelser er i sterk vekst og bidrar til økt behov for tverrfaglige tjenester. Samtidig er det nødvendig med forebyggende innsats i andre sektorer. Innsatsen må rettes mot faktorer i miljø og samfunn som påvirker folks helse og valg av helseatferd. For å motvirke sosiale forskjeller i helse og helseatferd, må den forebyggende innsatsen rettes mot hele befolkningen og mot grupper som har høy risiko for å utvikle sykdom knyttet til levevaner.

Psykiske lidelser er en viktig årsak til nedsatt livskvalitet, sykefravær, uførhet og for tidlig død. En økende andel av legenes sykmeldinger skyldes psykiske lidelser. Psykiske lidelser er hovedårsak til nærmere en tredel av alle uførepensjoner i Norge og i OECD-området for øvrig. Angst, depresjon og rusrelaterte lidelser er de vanligste tilstandene som skaper mest lidelse. Verdens helseorganisasjon anslår at den samlede belastningen med uførhet og for tidlig død på grunn av depresjon øker. I 2020 vil sannsynligvis psykiske lidelser være den viktigste årsaken til sykdomsbelastning i vestlige land.

Spesialhelsetjenesten har rettet stor oppmerksomhet mot å behandle sykdom og senkomplikasjoner og for liten oppmerksomhet mot å forebygge helseproblemer. Tjenesten er ikke tilpasset veksten i kroniske sykdommer. Behandlingen i spesialisthelsetjenesten skjer sent i pasientforløpet, og bidrar i for liten grad til å hindre og begrense utvikling og følger av kroniske sykdommer. Helsetilsynet har også avdekket at kommunene prioriterer ressurser til kurative tjenester, mens de forebyggende tjenestene nedprioriteres.

Brukerne er avhengige av at den kommunale helse- og omsorgstjenesten og spesialisthelsetjenesten fungerer som en sammenhengende behandlingskjede. Mange pasienter opplever brudd og svikt i overgangen mellom sykehus og kommunen. Helsetilsynet har avdekket svikt i kommunikasjonen mellom sykehus og sykehjem når pleietrengende skal overføres til sykehjem. Sykehuset har ikke myndighet til å bestemme behandlingen i sykehjem. Mange brukere opplever at de selv må styre samhandlingen mellom aktørene. Dette rammer særlig syke eldre, kronisk syke, barn og unge, psykisk syke, rusmiddelavhengige og mennesker som trenger rehabilitering.

Mangel på helhet og samordning er en av de største utfordringene i helse- og omsorgstjenesten. Derfor har regjeringen lansert samhandlingsreformen som skal bidra til å gi pasientene et bedre og mer helhetlig helsetilbud. Gjennom reformen legges det til rette for at flere sykdommer skal forebygges og behandles i kommunehelsetjenesten eller i samarbeid med spesialisthelsetjesten. Spesialisthelsetjenestens rolle skal utvikles for å tilrettelegge for tydeligere prioriteringer og bruk av kompetansen i spesialisthelsetjenesten. Regjeringens hovedgrep er å utvikle en sterkere helse- og omsorgstjeneste i kommunene, som i større grad kan oppfylle ambisjonene om forebygging og tidlig innsats. Regjeringen vil etablere økonomiske insentiver som legger til rette for at kommunene kan ta en større del av oppgavene.

Tilbudet i spesialisthelsetjenesten må tilpasses lokale utfordringer. Ingen lokalsykehus skal legges ned. I noen tilfeller vil det bli bygd nye sykehus som erstatter flere gamle som ligger i nærheten. Arbeidet for bedre funksjonsdeling mellom sykehusene skal fortsette. Det betyr at enkelte sykehus i framtiden skal gjøre andre oppgaver enn i dag. Akuttfunksjoner og fødetilbud skal være nær der folk bor, selv om slike tilbud ikke gis ved alle sykehus. De regionale helseforetakene har et helhetlig ansvar for å tilrettelegge sykehustilbudet for framtidens utfordringer i tråd med nasjonale føringer.

På sikt er det betydelige utfordringer med hensyn til personellbehov i helse- og omsorgstjenesten. Gjennomføring av samhandlingsreformen skal bidra til å sikre en bærekraftig utvikling på personellområdet.

Det tas sikte på at samhandlingsreformen skal settes i verk 1. januar 2012. Regjeringen vil ta sikte på å legge fram Nasjonal helse- og omsorgsplan 2011–2014, i form av en stortingsmelding våren 2011. Planen skal være et operativt verktøy for prioriteringer innenfor de samlede helse- og omsorgstjenester. Den skal sikre god politisk styring gjennom å være et strategisk styringsdokument for helsetjenesten.

Det gjennomføres høring på utkast til ny lov om kommunal helse- og omsorgstjeneste høsten 2010. Forslaget følger opp det juridiske grunnlaget for samhandlingsreformen. I tillegg ivaretar lovforslaget harmonisering av tjenester som i dag er regulert i to lover – sosialtjenesteloven og kommunehelsetjenesteloven. Det legges vekt på samarbeid og samhandling mellom deltjenester på samme forvaltningsnivå og mellom forvaltningsnivåene, slik at pasienter og brukere i større grad vil få gjennomgående og helhetlige pasientforløp og tjenester. Det tas sikte på at lovforslag kan fremmes for Stortinget våren 2011.

Det gjennomføres høring på utkast til ny folkehelselov høsten 2010. Loven synliggjør ansvar, myndighet, oppgaver og virkemidler på folkehelseområdet for alle nivåer og sektorer. Målet med loven er å bidra til en samfunnsutvikling som fremmer folkehelse, som bidrar til å forebygge psykisk og somatisk sykdom, skade eller lidelse og som bidrar til jevnere sosial fordeling av faktorer som direkte eller indirekte påvirker helsen. Det tas sikte på å legge fram forslag til ny lov om folkehelsearbeid for Stortinget våren 2011.

2 Profilen i budsjettforslaget

Helse- og omsorgsdepartementets samlede budsjettforslag er om lag 133,6 mrd. kroner. Dette er fordelt med 110,6 mrd. kroner under programområde 10, Helse og omsorg, og 23,0 mrd. kroner under programområde 30, Stønad ved helsetjenester, jf. tabell side 16.

Samlet foreslås det å bevilge 3,8 pst., eller om lag 4,9 mrd. kroner, mer i 2011 enn i saldert budsjett for 2010, målt i løpende priser. Korrigert for forventet pris- og kostnadsvekst, herunder virkning av takstoppgjøret for leger, psykologer og fysioterapeuter og flytting av oppgaver til andre departement, innebærer budsjettforslaget en reell økning på om lag 1 mrd. kroner, eller om lag 0,8 pst. sammenliknet med saldert budsjett for 2010. I tillegg foreslås 37 mill. kroner over budsjettet til Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet til forprosjektering av nytt bygg til Folkehelseinstituttet og 222 mill. kroner over budsjettet til Kommunal- og regionaldepartementet til tilsagn om tilskudd til bygging av 2000 heldøgns omsorgsplasser i 2011. De viktigste bevilgningsøkningene går fram av boks 2.1. Forslaget er videre bl.a. påvirket av nedgang i tilskudd og investeringslån til store sykehusbygg på til sammen knapt 800 mill. kroner som følge av prosjektframdrift og ferdigstilling. Nedgangen under programkategori 10.10, Folkehelse, skyldes at det i saldert budsjett for 2010 ble bevilget vel 200 mill. kroner til pandemivaksine som en engangsbevilgning, og som derfor ikke er videreført i budsjettforslaget for 2011.

2.1 Styrket sykehusøkonomi og reduserte ventetider

I tråd med regjeringsplattformen foreslås sykehusenes økonomi styrket slik at flere pasienter kan få behandling. Det vil bli stilt krav om at ventetidene skal reduseres. Arbeidet med kvalitet og pasientsikkerhet skal styrkes. Samlet foreslås 970 mill. kroner mer til drift sammenliknet med saldert budsjett 2010. Denne veksten omfatter behandling innen somatikk, psykisk helsevern, rus og rehabilitering. Beløpet fordeler seg på:

• Generell vekst i pasientbehandlingen på om lag 1,4 pst.: 930 mill. kroner

• Tilbud om utvidet nyfødtscreening: 15 mill. kroner

• Pilotprosjekt screening kreft i tykk- og endetarm: 25 mill. kroner

I tillegg foreslås opptrappingsplan rus styrket med 100 mill. kroner, hvorav 20 mill. kroner til tverrfaglig spesialisert behandling i spesialisthelsetjenesten.

Etterspørselen etter spesialisthelsetjenester øker, og Regjeringen møter det økte behovet med å styrke sykehusenes økonomi slik at flere pasienter kan få behandling og ventetidene reduseres. Budsjettforslaget legger til rette for en vekst i pasientbehandlingen på om lag 1,4 pst. på nasjonalt nivå fra anslag for 2010, basert på aktivitet og regnskap for første tertial og juni 2010. Innenfor den samlede aktivitetsveksten på om lag 1,4 pst. er det ved budsjettering av poliklinisk aktivitet lagt vekt på å understøtte målet om høyere prioritering av psykisk helsevern og tverrfaglig spesialisert rusbehandling. Videre er det prioritert å øke tilgjengeligheten til radiologiske undersøkelser i offentlige helseforetak og private institutt. Samlet legges det opp til en vekst i aktivitet innenfor ordningen poliklinisk virksomhet (kap. 732, post 77) på om lag 4,5 pst. fra anslag for 2010 til 2011. For pasientbehandling som omfattes av ISF-ordningen (kap. 732, post 76) legges det til rette for en vekst på 1,1 pst. fra anslag for 2010 til 2011.

Det har skjedd en betydelig teknologisk utvikling i muligheten for å screene nyfødte for medfødte arvelige stoffskiftesykdommer basert på samme blodprøve. Regjeringen vil utvide tilbudet om nyfødtscreening fra 2 til 23 tilstander i løpet av 2011. Det foreslås å bevilge 15 mill. kroner til formålet.

Kreft i tykktarm og endetarm er den hyppigst forekommende krefttypen samlet for begge kjønn i Norge, og forekomsten er økende både for kvinner og menn. Helsedirektoratet har til vurdering spørsmålet om å sette i gang et pilotprosjekt for screening av tykk- og endetarmskreft. Departementet vil avvente Helsedirektoratets samlede vurdering før det tas endelig stilling i saken. Det foreslås avsatt 25 mill. kroner til et mulig pilotprosjekt for screening av tykk- og endetarmskreft i to helseforetak.

I regelverket for innsatsstyrt finansiering for 2009 ble vilkåret for å bli inkludert i beregningsgrunnlaget for poliklinisk ISF-refusjon utvidet til å omfatte flere utførende helsepersonell enn lege. Utvidelsen gjaldt bestemte polikliniske konsultasjoner, og i hovedsak for sykepleiere. For 2011 legges det opp til en ytterligere utvidelse for polikliniske konsultasjoner utført av sykepleiere/jordmor og psykologer. Dette vil bidra til en mer effektiv bruk av arbeidskraften i spesialisthelsetjenesten.

2.2 Investeringslån til regionale helseforetak

Det foreslås at tre nye prosjekter kommer innenfor låneordningen til regionale helseforetak i 2011, med en samlet bevilgning på 446 mill. kroner. Dette gjelder nytt sykehus i Østfold med 235 mill. kroner, nytt senter for barn, unge og psykosomatisk medisin i Helse Bergen HF, Haukeland universitssjukehus, med 108 mill. kroner og ny barne- og ungdomsavdeling i Helse Stavanger HF med 103 mill. kroner.

Det nye sykehuset i Østfold vil bli bygd på Kalnes i Sarpsborg, og vil erstatte dagens virksomhet i Fredrikstad, på Veum (psykiatri) og den somatiske aktiviteten ved dagens sykehus i Sarpsborg. Moss sykehus skal rustes opp for å bli et moderne sykehus for planlagt virksomhet. All akuttvirksomhet skal samles på Kalnes i 2015. Prosjektet er beregnet til 5 mrd. kroner (2009-kroner). Det foreslås en øvre låneramme på 2,5 mrd. kroner (2009-kroner), som betales ut i perioden 2011–2015.

Det nye senteret ved Haukeland universitetssjukehus skal inneholde klinikk for psykisk helsevern for barn og unge under 18 år, samt klinikk for psykosomatisk medisin. Samlet kostnadsestimat for prosjektet er på 1,4 mrd. kroner (2009-kroner), og det foreslås avsatt en øvre låneramme for prosjektet på 700 mill. kroner (2009-kroner), som betales ut i perioden 2011–2015.

Den nye barne- og ungdomspsykiatriske avdelingen i Stavanger har et totalt kostnadsestimat på 255 mill. kroner. Bevilgningen på 103 mill. kroner settes som en øvre låneramme for prosjektet.

2.3 Samhandlingsreformen

Det foreslås å øke bevilgningen til gjennomføring av samhandlingsreformen med 200 mill. kroner, til totalt 580 mill. kroner. I reformen legges det til grunn at den forventede veksten i befolkningens behov for helsetjenester i størst mulig grad må finne sin løsning i kommunene. Dette innebærer en gradvis innfasing av nye oppgaver, slik at kommunene får tilstrekkelig tid til å forberede nødvendige endringer. I 2011 er det viktigst å stimulere til å:

• videreutvikle helse- og omsorgstjenestene med bedre organisatoriske modeller og utvikle samarbeid innad og mellom kommuner og helseforetak, samt med utdanningssektoren, for å forberede tjenester og medarbeidere for endringer i rammevilkår

• utvikle kompetanse og systemer, herunder å modernisere og styrke IKT-satsingen i helsesektoren

Bevilgningen skal forberede oppstart av reformen i 2012 og bidra til å sette kommunene i stand til å sette i verk de endringer som skisseres i meldingen. Dette innebærer at kommunene i 2011 skal stimuleres til å:

• inngå samarbeid med andre kommuner, helseforetak og med utdanningssektoren om planlegging og utvikling av samhandlingstiltak, herunder lokalmedisinske sentre

• bygge opp kompetanse i kommunale tjenester innen planlegging og styring for å møte endrede rammevilkår fra 2012

I tilegg skal satsningen bidra til å:

• sette samhandling på dagsorden i kommunal og statlig/ regional planlegging

• utvikle helsenettet, etablere elektronisk kjernejournal og styrke infrastrukturen på IKT-området

• utvikle kommunale data om forbruk av spesialisthelsetjenester, i tilknytning til nye ordninger for finansiering i 2012

• styrke forskning om samhandling i helsetjenesten

• sette i gang livsstilsendringsprosjekt

For å møte framtidas helse- og omsorgsutfordringer, sikre bedre koordinerte tjenester og en større innsats for å forebygge og begrense sykdomsutviklingen, er det behov for langsiktig planlegging og utvikling av de kommunale helse- og omsorgstjenestene. Det er derfor foreslått å styrke kommunenes kompetanse innen plan- og analysearbeid, samt styrke forsknings- og fagutviklingsarbeid i kommunene. Forslaget innebærer også en betydelig styrking av tilskuddsordningen til lokalmedisinske sentre og kommunesamarbeid om helse- og omsorgstjenester.

Som del av samhandlingsreformen er e-helsearbeidet styrket med 50 mill. kroner. Innsatsen skal bidra til å:

• videreutvikle Norsk Helsenett SF og øke selskapets innsats overfor kommunene

• starte etablering av kjernejournal og nasjonal helseportal

• styrke standardiseringsarbeidet

2.4 Styrket innsats for omsorg

Som oppfølging av avtalen mellom regjeringspartiene, Kristelig Folkeparti og Venstre, vil regjeringen fremme forslag om en egen verdighetsgaranti, dels nedfelt i lovverket, dels gjennom en egen forskrift om en verdig eldreomsorg. Det vises til høringsnotat til ny lov om kommunale helse- og omsorgstjenester der dette er nærmere drøftet. Det er nødvendig med fortsatt ressursinnsats for å sikre et tilstrekkelig og forsvarlig omsorgstjenestetilbud. Regjeringens målsettinger om 12 000 nye årsverk i omsorgstjenesten i perioden 2008–2015, full sykehjemsdekning ved at alle som trenger heldøgnsomsorg skal få dette, fortsatt innsats knyttet til rekruttering og kompetanse, samt gjennomføring av Demensplan 2015 står derfor fast.

Det er i tillegg nødvendig å styrke innsatsen for hjemmeboende brukere med demens. Regjeringen vil derfor styrke innsatsen for demente gjennom Demensplan 2015. Midler til videre utbygging av dagaktivitetstilbud i kommunene vurderes i budsjettproposisjonene for det enkelte år. Regjeringen har som mål å innføre en lovfestet plikt til å tilby dagtilbud til demente når tilbudet er bygget videre ut. Saken tas opp i konsultasjonsordningen med Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon (KS).

Målet om 10 000 nye årsverk i omsorgstjenesten fra 2004 til 2009, ble oppfylt i 2008. Det er nødvendig å fortsette den sterke årsverksveksten i årene som kommer. Regjeringen har derfor som målsetting å etablere 12 000 nye årsverk i perioden 2008–2015.

For å sikre at alle kommuner som har behov for å bygge flere heldøgns omsorgsplasser får mulighet til det, vil regjeringen endre investeringsordningen for sykehjem og heldøgns omsorgsplasser slik at fylkesmennenes prioriteringer av hvilke kommuner som skal få tilskudd avvikles. Samtidig oppheves fordelingen av tilsagnsrammer på Husbankregioner og fylker. Regjeringen vil følge utviklingen og vurdere eventuelle tiltak dersom det på denne bakgrunn skulle oppstå store ulikheter i heldøgnstilbudet i kommunene. Kommunene vil fortsatt måtte søke Husbanken om tilskudd, og søknadene vil bli vurdert ut fra det regelverk og de kriterier som foreligger for tilskuddet, blant annet kravet om heldøgnstilbud og universell utforming. Regjeringen vil gi tilskudd til 12 000 sykehjemsplasser og heldøgns omsorgsplasser innen utgangen av 2015 for å sikre nok kapasitet, og utvide rammene ytterligere dersom søknadsinngangen fra kommunene tilsier det. Rammene for det enkelte år håndteres i den ordinære budsjettprosessen. For å legge til rette for en fortsatt sterk kommunal satsing på utbygging og fornyelse av sektoren, vil Regjeringen gi kommunene mulighet for tilsagn til 2000 heldøgns omsorgsplasser i 2011.

Det foreslås å bevilge 222 mill. kroner til 2000 heldøgns omsorgsplasser i omsorgsboliger og sykehjemsplasser. Samlet tilsagnsramme for de nye plassene er på 1,1 mrd. kroner.

2.5 Opptrappingsplan for rusfeltet

Rusfeltet foreslås styrket med 100 mill. kroner for 2011. Bevilgningen foreslås til tiltak innen områdene tidlig intervensjon, oppfølging og behandling. Feltet vil med dette være styrket med vel 1 mrd. kroner gjennom opptrappingsplanen sammenliknet med 2005. I tillegg har en styrket økonomi i kommunene og helseforetakene lagt grunnlag for ytterligere utbygging av tjenestetilbudet på rusfeltet. Opptrappingsplanen for rusfeltet gir rammene for Regjeringens politikk på området. Planen har 147 tiltak innen forebygging, behandling, rehabilitering, forskning og kompetansebygging. Tilnærmet alle tiltak vil være påbegynt innen 2010. Regjeringen legger fram en stortingsmelding om ruspolitikken i løpet av 2011. Stortingsmeldingen vil oppsummere erfaringer med dagens opptrappingsplan og følge opp Stoltenberg-utvalgets rapport. I påvente av Stortingets behandling av den varslede stortingsmeldingen foreslås å videreføre dagens opptrappingsplan for rusfeltet fram til og med 2012.

Det foreslås å styrke kommunalt rusarbeid med 70 mill. kroner. Gjennom å fokusere på styrking av kommunale tiltak vil satsingen bidra til å redusere behovet for langvarige og kostnadskrevende tjenester, forhindre innlegginger i spesialisthelsetjenesten og bidra til bedre livskvalitet for den enkelte. I 2010 mottar om lag 250 kommuner tilskudd. Styrking av det kommunale arbeidet vil bidra til utbygging og gjennomføring av akuttiltak, lavterskeltilbud, tiltak før, i stedet for og etter opphold i spesialisthelsetjenesten, styrking av oppfølgingstjenestene i boliger til rusmiddelavhengige.

For å sikre en forebyggingsprofil foreslås 5 mill. kroner til å bedre kommunenes og fylkesmennenes kompetanse og forvaltning av alkoholloven. Målet er å begrense skadeomfanget av alkoholbruk og få en bedre kartlegging av rusmiddelforekomsten i samfunnet.

Spesialisthelsetjenesten mottar et økende antall nyhenviste til rusbehandling, ventetidene har økt og andel fristbrudd er fortsatt betydelig. Det foreslås 20 mill. kroner til tverrfaglig spesialisert rusbehandling. Videre foreslås 5 mill. kroner til å etablere to nye rusmestringsenheter for å styrke det samlede tilbudet i fengslene for innsatte med rusmiddelproblemer. (3,2 mill. kroner foreslås bevilget over Justisdepartementets budsjett.)

2.6 Nybygg, Folkehelseinstituttet

Det foreslås å bevilge 37 mill. kroner til forprosjektering av nye lokaler for Nasjonalt folkehelseinstitutt. Instituttets nåværende bygningsmasse er utilfredsstillende. De fleste bygningene er om lag 80 år gamle, preges av ombygginger og provisoriske løsninger, og er lite fleksible og uhensiktsmessige til instituttets bruk. Det har over lengre tid vært arbeidet med planer for nye lokaler. En konseptvalgutredning ble ferdigstilt i 2009, og denne har i 2010 vært gjenstand for ekstern kvalitetssikring. På bakgrunn av dette ønsker regjeringen å starte forprosjektering av full rehabilitering og nybygg på Lindern der instituttet i dag er lokalisert. Forprosjekteringskostnadene er estimert til totalt 123 mill. kroner over tre år.

2.7 Tannhelse

Tiltak for å bedre tilgjengelighet til tannhelsetjenester, inkludert et kompetanseløft i sektoren, er høyt prioritert. Det foreslås å styrke feltet med 24 mill. kroner for å øke antall tannleger med spesialistutdanning og dobbeltkompetanse (forsker og spesialist), til utprøving av en mulig ny tannlegespesialitet, videre oppbygging av regionale odontologiske kompetansesentre og til gjennomføring av klinisk praktisk trening i fylkeskommunen for tannpleiere under utdanning. Videre foreslås det å bygge opp tannlege-/psykologteam for utredning og ev. behandling av personer utsatt for tortur og overgrep og pasienter med odontofobi, samt å etablere en elektronisk prisopplysningstjeneste for tannbehandling.

Nordisk institutt for odontologiske materialer (NIOM AS) ble fra 1. januar 2010 omdannet fra å være en samnordisk institusjon under Nordisk ministerråd, til å bli et statsaksjeselskap under UniRand AS/Universitetet i Oslo og Helse- og omsorgsdepartementet. Det foreslås å øke tilskuddet til instituttet med 5 mill. kroner i 2011 for å dekke statens andel av økte husleiekostnader etter flytting til universitetsområdet.

2.8 Særreaksjon, utilregnelige lovbrytere

Det tas sikte på å etablere en ny særreaksjon for utilregnelige lovbrytere som begår vedvarende og samfunnsskadelig kriminalitet. Dette er en oppfølging av utredningen fra en arbeidsgruppe oppnevnt av Justisdepartementet (Mæland-utvalget). I påvente av at ordningen blir etablert, foreslås et pilotprosjekt i samarbeid mellom spesialisthelsetjenesten, kommunale instanser, politi/kriminalomsorg og Nav. Formålet er å finne fram til bedre arbeidsmodeller for å møte behovene knyttet til målgruppen. Det foreslås å bevilge 12 mill. kroner til ordningen.

2.9 Spesialistgodkjenning

Stortinget har vedtatt at Helsedirektoratet ikke lenger skal ha adgang til å delegere myndighet til å behandle søknader om spesialistgodkjenning til private yrkesorganisasjoner. Bakgrunnen for endringen er å tydeliggjøre myndighetsutøvelsen på området, og innrette spesialistgodkjenning som i andre nordiske land. Det legges opp til at Helsedirektoratet overtar oppgaven fra høsten 2011. Dette innebærer økte administrasjonskostnader, og det vil være behov for noe investeringer i infrastruktur. Det legges til grunn at det innføres gebyr fra leger og tannleger ved søknad om spesialistgodkjenning. Det foreslås å bevilge 10 mill. kroner til ordningen.

2.10 Helsetilsyn, utrykningsenhet

Det er etablert en utrykningsgruppe i Statens helsetilsyn for å styrke den tilsynsmessige gjennomgangen av alvorlige hendelser i spesialisthelsetjenesten. Utrykningsgruppen er en prøveordning over to år med oppstart fra 1. juni 2010. Det foreslås å bevilge 6 mill. kroner i 2011 til finansiering av utrykningsgruppen samt styrking av tilsynet med spesialisthelsetjenesten.

2.11 Norsk pasientskadeerstatning og pasientskadenemnda

I 2007 og 2008 behandlet Norsk pasientskadeerstatning færre saker enn i foregående år. Årsaken var en stor utskifting av ansatte i etaten. I kombinasjon med stor pågang av nye saker i tidligere år oppstod det derfor betydelige restanser. Norsk pasientskadeerstatning har nå en betydelig vekst i saksavviklingen. Det har ført til stor nedgang i restansene, men den historiske gjennomsnittlige saksbehandlingstid er fortsatt høy. Det foreslås en økt bevilgning på 2 mill. kroner knyttet til saker fra offentlig sektor og 1,9 mill. kroner til saker fra privat sektor. Utgiftene til privat sektor dekkes gjennom tilskudd betalt av de private aktører. Videre foreslås det å styrke Pasientskadenemnda med 2 mill. kroner.

2.12 Skolehelsetjenesten

Skolehelsetjenesten finansieres i hovedsak av kommunenes frie inntekter og uten egenandeler for brukerne. Formålet med tjenesten er å fremme psykisk og fysisk helse, fremme gode sosiale og miljømessige forhold, samt forebygge sykdommer og skader. I 2010 ble det bevilget 6,5 mill. kroner til styrking av skolehelsetjenesten i kommuner med store sosiale helseforskjeller. Det foreslås å bevilge ytterligere 2,5 mill. kroner til formålet i 2011.

2.13 Pasientsikkerhetskampanje

I 2011 starter en nasjonal pasientsikkerhetskampanje. Målet med kampanjen er å forebygge og redusere pasientskader i helsetjenesten. Kampanjen vil rette seg mot utvalgte innsatsområder. Det foreslås å styrke Nasjonal enhet for pasientsikkerhet med 2,5 mill. kroner.

2.14 Stiftelsen Organdonasjon

Stiftelsen Organdonasjon arbeider for å øke tilgangen på organer for transplantasjon i Norge. Intensivering av opplysningsarbeidet overfor befolkningen er en viktig del av arbeidet for å øke tilgangen på organer. Det foreslås å styrke stiftelsen med 1 mill. kroner.

3 Budsjett- og strukturtiltak

3.1 Tannhelse

På grunn av utilsiktet utgiftsvekst på enkelte refusjonsområder, foreslås det å underregulere og nedsette enkelte refusjonstakster. Dette gir en samlet innsparing på om lag 29 mill. kroner sammenliknet med saldert budsjett for 2010.

3.2 Egenandeler

Egenandelstak 1 foreslås om lag prisjustert fra 1840 til 1880 kroner fra 1. januar 2011, som samlet svarer til 38 mill. kroner. Øvrige egenandeler knyttet til helsetjenester foreslås uendret.

4 Oversiktstabeller

Utgifter fordelt på kapitler

Inntekter fordelt på kapitler

Stillinger og årsverk

Garantifullmakter

Bruk av stikkordet «kan overføres»

Under Helse- og omsorgsdepartementet blir stikkordet foreslått knyttet til disse postene utenom postgruppe 30-49:

Anmodningsvedtak

Anmodningsvedtak er omtalt følgende steder i proposisjonen: