Del 1
Hovedtrekk

1 Hovedtrekk i skatte- og avgiftspolitikken

1.1 Regjeringens mål for skatte- og avgiftspolitikken

Regjeringen fører en politikk for å trygge landet, velferden og folks økonomi. Skatte- og avgiftspolitikken skal, i tillegg til å finansiere fellesgoder og velferdsordningene, bidra til rettferdig fordeling og legge til rette for vekst, verdiskaping, god helse og godt miljø.

Regjeringens skatteløfte innebærer at de samlede skattene og avgiftene på norske privatpersoner og bedrifter skal holdes på samme nivå som i dag, og at selskapsskattesatsen ikke skal økes. Opptrappingen av klimaavgiftene fortsetter, og regjeringen vil legge til rette for at klimaomstillingen blir rettferdig. Det betyr at økte klimaavgifter vil tilbakeføres til skattyterne gjennom brede lettelser i andre skatter og avgifter. På samme måte gir tetting av skattehull eller innstramminger i enkelte skatter og avgifter rom for å redusere andre skatter og avgifter innenfor skatteløftet.

En prioritert oppgave i regjeringens skatte- og avgiftspolitikk i den kommende stortingsperioden vil være å legge frem en stortingsmelding om en helhetlig skattereform, jf. anmodningsvedtak i forbindelse med Stortingets behandling av Perspektivmeldingen 2024. En skattereform bør inneholde skattevekslinger som kan gi gevinster for norsk økonomi. Anmodningsvedtaket og den offentlige debatten om skattesystemet de seneste årene tilsier at skattlegging av næringsvirksomhet og eiere vil stå sentralt i et slikt reformarbeid. Samtidig må større endringer i skattesystemet ses i en helhet for at systemet skal henge logisk sammen og at ulike hensyn balanseres på en god måte. Det gjelder hensyn til effektivitet, fordeling, forutsigbarhet, enkelhet, robuste skattegrunnlag og konkurransekraft.

Formålet med stortingsmeldingen om en helhetlig skattereform vil være å legge til rette for en enighet om viktige elementer i skattesystemet på tvers av politiske skillelinjer, som kan innarbeides i de etterfølgende årlige budsjettene. På den måten kan det oppnås rimelig forutsigbarhet om skattesystemet fremover, som kan stå seg på tvers av skiftende regjeringer. For å få innspill til regjeringens arbeid med en stortingsmelding og berede grunnen for et bredt forlik, vil regjeringen ta initiativ til en bredt forankret skattekommisjon. Siktemålet er å legge frem en stortingsmelding om en helhetlig skattereform i løpet av 2027.

Uavhengig av arbeidet med en helhetlig skattereform er det et løpende behov for å vedlikeholde skatte- og avgiftssystemet for å opprettholde en effektiv og rettferdig skatteinnkreving med lave samfunnsøkonomiske kostnader.

Regjeringens forslag til skatte- og avgiftsopplegg for 2026 er blant annet begrunnet i å forenkle og effektivisere skattesystemet, tette skattehull, og sikre at systemet er godt tilpasset endringer i annet regelverk og strukturelle endringer. Det vil komme både skattytere og skatteadministrasjon til gode, samtidig som skattegrunnlagene sikres.

1.2 Hovedtrekk i skatte- og avgiftsopplegget for 2026

I tråd med skatteløftet og innenfor et provenynøytralt skatte- og avgiftsopplegg foreslår regjeringen brede lettelser som bidrar til trygghet for folks økonomi.

Inntektsskatten reduseres blant annet gjennom økt personfradrag og redusert trygdeavgift på lønn, trygd og næringsinntekt. Dette gir brede lettelser samtidig som de omfordelende egenskapene til skattesystemet opprettholdes. Forslaget gjør det også mer lønnsomt å jobbe, ettersom man sitter igjen med litt mer etter skatt for hver ekstra krone man tjener.

Regjeringen foreslår å gjennomføre en forsøksordning med arbeidsfradrag for unge. Regjeringen mener det er behov for mer kunnskap om hvordan et arbeidsfradrag, og økonomiske insentiver generelt, påvirker arbeidstilbud og yrkesdeltakelse. Et arbeidsfradrag skiller seg fra generelle lettelser ved at det ikke gis i trygdeinntekt. Hvis trygdede skal holdes utenfor brede lettelser, må det i så fall begrunnes med at det er nødvendig for å få flere i jobb og færre på trygd. Det vil forsøksordningen gi kunnskap om.

Elbilandelen er nå 95 pst. Det betyr at målet om at alle nye personbiler skal være elektriske i 2025, i praksis er nådd. Etter regjeringens vurdering er tiden moden for å fase ut elbilfordelene i merverdiavgiftssystemet. Vi bør ikke ha et system som subsidierer kjøp av personbiler fremfor annet forbruk. I 2026 foreslås det å redusere innslagspunktet for merverdiavgift ved kjøp av elbil til 300 000 kroner, og det varsles at merverdiavgiftsfordelene ved kjøp av ny elbil fjernes helt fra 2027. Samtidig foreslås det å justere engangsavgiften på bil slik at systemet forenkles og insentivene til å velge elbil ivaretas.

For å redusere strømutgiftene til både husholdninger og næringsliv reduseres elavgiften til 4,18 øre per kWh gjennom hele året.

Andre forslag som berører personer og husholdninger:

• Finnmarksfradraget økes med 50 pst., til 45 000 kroner.

• Fagforeningsfradraget økes til 8 700 kroner, med sikte på å trappe det opp til 10 000 kroner i løpet av denne stortingsperioden.

• Foreldrefradraget reduseres til 15 000 kroner for første barn og 10 000 kroner for barn utover det, i lys av reduserte priser i barnehage og SFO.

• Det innføres et fribeløp på 100 000 kroner for ungdom fra 13 til 19 år på Svalbard.

• Grensen for maksimalt fradrag for individuell pensjonssparing økes til 25 000 kroner.

• Skattefri nettoinntekt i skattebegrensningsregelen økes med 10 000 kroner.

• Det innføres en varig ordning for utsatt betaling av formuesskatt.

• Bunnfradraget i formuesskatten økes fra 1,76 mill. kroner til 1,90 mill. kroner.

• Innslagspunktet for høy verdsetting av primærboliger i formuesskatten videreføres nominelt på 10 mill. kroner.

• Modellen som verdsetter bolig i formuesskatten, forbedres.

• Enkelte beløpsgrenser i inntektsskatten videreføres nominelt (se punkt 3.2.6).

Regjeringen foreslår at klimaavgiftene i 2026 følger den lineære opptrappingen til 2 400 2025-kroner per tonn CO₂ i 2030. Etter 2030 foreslår regjeringen å videreføre den lineære opptrappingen, slik at avgiften blir 3 400 2025-kroner i 2035.

Andre forslag til endringer i klima- og miljøavgifter:

• Det innføres et generelt fritak i CO₂-avgiften for mineralske produkter for kvotepliktige utslipp utenfor innsatsfordelingen

• Det innføres en ny sats i CO₂-avgiften for mineralske produkter for fiske i nære og fjerne farvann.

• Satsen for kvotepliktig innenriks sjøfart økes til 799 kroner per tonn CO₂.

• Redusert sats for utenriks sjøfart avvikles.

• Satsen for veksthusnæringen økes til 43,3 pst. av den generelle CO₂-avgiftssatsen.

• Det innføres et fritak ved rensing av svovelheksafluorid (SF₆₎.

• Veibruksavgiften på diesel økes med 0,25 kroner per liter utover prisstigning.

Flere åpenbare hull i skattesystemet foreslås tettet. Blant annet stenges muligheten for at finansforetak med virksomhet i utlandet kan oppnå doble rentefradrag. Det er en oppfølging av en avgjørelse i Høyesterett om fordelingen av rentefradrag mellom virksomheter Norge og i utlandet. Fra dagen budsjettet legges frem, tettes et skattehull i eiendomssektoren der gevinstbeskatning kan unngås gjennom målrettet skatteplanlegging. Hull i merverdiavgiftsreglene for internasjonal handel med tjenester tettes også. Internasjonale foretak kan i dag oppnå gunstigere avgiftsbehandling enn nasjonale foretak.

Andre forslag som berører næringsvirksomhet:

• Det foreslås at verdipapirfond fritas for ordinær skatt på renteinntekt, aksjeinntekt og inntekt fra finansielle instrumenter. På den måten unngås blant annet dobbeltbeskatning av renteinntekter i fondene.

• Minstesatsen for inntektsføring i jordbrukskonto senkes fra 85 pst. til 80 pst.

• Lette elektriske varebiler fritas fra trafikkforsikringsavgift.

• Sektoravgiftene under Nasjonal kommunikasjonsmyndighet, Norges vassdrags- og energidirektorat og Finanstilsynet økes for å finansiere satsinger i sektorene.

Regjeringen sender enkelte forslag på høring:

• redusere nedre grense i grunnrenteskatten og naturressursskatten for vannkraft, fra 10 000 kVA til 1 500 kVA

• klargjøre og forenkle reglene om skattemessig innbetalt kapital i selskaper

• riktigere avgrensning av fratrekksretten for oppdrettsavgiften i grunnrenteskatten for havbruk.

1.3 Provenyvirkninger av forslag til skatte- og avgiftsendringer

Tabell 1.1 viser anslåtte provenyvirkninger i 2026 av regjeringens forslag til skatte- og avgiftsendringer for 2026. Forskjellen på påløpt og bokført virkning av skatte- og avgiftsendringer er forklart i boks 1.1. I tråd med regjeringens skatteløfte er de netto påløpte skatte- og avgiftsvirkningene av regjeringens forslag anslått til null i 2026.

Enkelte av regjeringens forslag får virkning for skattyterne utover 2026. Tabell 1.2 viser provenyvirkningene i årene 2027 og 2028 for de av regjeringens forslag som har påløpt virkning utover 2026. Regjeringens skatteløfte innebærer at de påløpte innstrammingene som kommer i 2027 og 2028 som følge av forslagene i 2026-budsjettet, vil motsvares av minst tilsvarende skatte- og avgiftslettelser i forslagene til 2027- og 2028-budsjett.

Tabell 1.3 viser anslagene på bokførte skatte- og avgiftsinntekter for 2026 samt anslag for 2025 og regnskapstall for 2024, fordelt på kapittel og post.

Tabell 1.4 viser bokførte virkninger som følge av nye forslag til regelendringer i 2026, fordelt på kapittel og post.

1.4 Sosial og geografisk profil på skatteopplegget

Sosiale fordelingsvirkninger

De fleste skatter og avgifter har som hovedmål å skaffe staten inntekter. Enkelte skatter har i tillegg et særlig mål om å omfordele gjennom skattesystemet. Skatten på arbeidsinntekt og skattepliktige overføringer er derfor progressivt utformet med personfradrag og med en trinnskatt hvor skattesatsen øker med inntekten i fem trinn. Formuesskatten har også en fordelingspolitisk begrunnelse som bidrar til den samlede progressiviteten. Arbeidsdelingen mellom skatter som har en eksplisitt oppgave i å omfordele, og andre skatter og avgifter, bidrar til at skattesystemet kan være omfordelende uten å gå unødig på bekostning av effektiv ressursbruk, se kapittel 2.

Alle skatter og avgifter påvirker fordelingen av inntekt, formue og forbruk. For skatter og avgifter som ikke har et eksplisitt omfordelingsformål, vil ofte sammenhengene være mer komplekse og uklare. For eksempel vil utslagene av avgiftsendringer kunne variere etter hvor stor andel av inntekten husholdninger med lave inntekter typisk bruker på bestemte varer eller tjenester, relativt til husholdninger med høyere inntekter. I hvilken grad avgiftsendringer veltes over i prisene, bestemmes av markedsforholdene og vil påvirke i hvilken grad for eksempel en avgiftsreduksjon kommer husholdningene til gode. Hvem som økonomisk sett bærer en skatteendring, er også relevant for selskapsskatt. Skatt på selskaper kan slå ut i både reduserte lønninger og overskudd. Fordelingen av skattebyrden mellom eier og lønnstakere bestemmer fordelingsvirkningene av skatten.

De ulike skatte- og avgiftsendringene som regjeringen foreslår, bør ses i sammenheng for å få et bilde av de samlede fordelingsvirkningene. Samtidig er det vanskelig å tallfeste virkningene av alle forslagene. Det kan skyldes mangel på data eller at det kreves for mange usikre antagelser til å tilordne virkninger av et forslag til ulike husholdninger på en tilfredsstillende måte.

Inntekts- og formuesskatten har eksplisitte omfordelingsformål, og for disse skatteartene er det et godt data- og modellgrunnlag for å analysere hvordan endringer i hovedreglene slår ut i ulike inntekts- eller formuesgrupper på kort sikt. Lettelser i inntektsskatten er blant regjeringens viktigste prioriteringer. For å måle fordelingsvirkningene av disse lettelsene, sammenlignes forslagene med 2025-regler fremført til 2026 (referansesystemet), se tabell 1.5. I tabellen er skattyterne fordelt etter bruttoinntekt og delt inn i ti like store grupper. Beregningene inkluderer endringer i satser, fradrag og beløpsgrenser i inntektsbeskatningen av personer. Den isolerte, netto lettelsen i inntektsskatten av endringene som inngår i beregningene, er anslått til om lag 3,9 mrd. kroner.

Tabell 1.5 viser at forslaget gir brede lettelser i inntektsskatten, som kommer det store flertallet av skattytere til gode. Det anslås at 98 pst. av skattyterne får redusert eller uendret inntektsskatt. 85 pst. av skattyterne er anslått å få en lettelse på over 200 kroner.

Hovedelementene i forslaget til inntektsskatt består av å redusere trygdeavgiften på lønn/trygd og næringsinntekt med 0,1 prosentenhet og å øke personfradraget med 1 535 kroner utover referansen for 2026. Reduksjonen i trygdeavgift reduserer gjennomsnittsskatten på arbeidsinntekt og trygd med 0,1 prosentenhet på både lave og høye inntekter. Målt i kroner øker skattelettelsen med inntekt. Dette gjenspeiles i tabell 1.5.

Økt personfradrag gir like stor lettelse målt i kroner for alle med høy nok alminnelig inntekt til å dra nytte av det økte fradraget. Isolert sett bidrar dette til økt omfordeling fordi den relative lettelsen er størst på lave inntekter. Dette gjenspeiles i at lettelsen målt i prosent av bruttoinntekt er størst i desil 3 i tabell 1.5.

I desil 1 er det anslått en liten skjerpelse. Dette henger sammen med nominell videreføring av frikortgrensen, og at denne gruppen i gjennomsnitt betaler svært lite skatt. At frikortgrensen holdes nominelt uendret, må ses i sammenheng med regjeringens historiske løft av frikortgrensen i fjorårets budsjett. Da ble grensen økt fra 70 000 kroner til 100 000 kroner. En grense på 100 000 kroner er enkel å forholde seg til for denne gruppen skattytere, typisk unge, som kan tilsi at en heller oppjusterer grensen med jevne mellomrom enn å indeksere den årlig.

De samlede fordelingsvirkningene av forslaget til endringer i inntektsskatten er om lag nøytrale. De gjennomsnittlige lettelsene som andel av inntekt er om lag like store på lave og høye inntekter. Dette opprettholder graden av omfordeling i inntektsskatten.

Gini-koeffisienten er et mye brukt mål for å måle graden av ulikhet. En høyere Gini-koeffisient innebærer større ulikhet. Den samlede husholdningsjusterte inntektsulikheten målt med Gini anslås å øke svakt med 0,01 pst. sammenlignet med referansesystemet for 2026.

De viktigste endringene i inntektsskatten som ikke er inkludert i tabell 1.5, er forslagene om å gjennomføre en forsøksordning med arbeidsfradrag for unge og om å redusere beløpsgrenser i foreldrefradraget.

De foreslåtte endringene i formuesskatten er heller ikke inkludert i tabell 1.5. Dette henger sammen med at det bare er mulig å beregne fordelingsvirkningene av økt bunnfradrag og nominell videreføring av innslagspunktet for lavere verdsettingsrabatt for primærboliger sammenlignet med referansen for 2026. Endringene i formuesskatten er imidlertid samlet sett provenynøytrale: En revisjon av SSB verdsettingsmodell for boliger gir isolert sett et økt formuesskatteproveny, som i sin helhet benyttes til lettelser i formuesskatten. Å bare inkludere økte bunnfradrag, ville derfor gitt et skjevt bilde av de samlede virkningene. Det er likevel anslått at de samlede endringene i formuesskatten i gjennomsnitt gir noe skjerpelse for personer med de høyeste inntektene og formuene.

I regjeringens forslag er de netto påløpte skatte- og avgiftsvirkningene anslått til null i 2026. Lettelser i inntektsskatten og elavgiften er finansiert gjennom skjerpelser i blant annet merverdiavgiften og CO₂-avgiften og tetting av hull innenfor næringsbeskatningen. Lettelsene og de fleste av skjerpelsene berører store deler av befolkningen. Målt i kroner er både lettelsene og skjerpelsene størst for skattytere med høye inntekter.

Redusert elavgift gir brede lettelser på et nødvendighetsgode. For 2026 foreslås det å redusere avgiften på elektrisk kraft til én felles sats som skal gjelde hele året, på 4,18 øre per kWh. Forslaget gir brede lettelser til både husholdninger og næringslivet. For en gjennomsnittsbolig er forslaget anslått å gi en årlig besparelse på 900 kroner. Det er en klar positiv sammenheng mellom husholdningenes strømforbruk og inntekt. I gjennomsnitt vil husholdninger med høye inntekter få større besparelser enn husholdninger med lave inntekter. Samtidig er strøm til dels et nødvendighetsgode som alle husholdninger forbruker, uavhengig av inntekt. Lavinntektshusholdninger vil dermed få den største besparelsen som andel av inntekt. I tillegg vil delen av avgiftslettelsen som gis til næringslivet, trolig ende opp hos husholdningene gjennom blant annet lavere priser. Næringslivets andel av avgiftsreduksjonen er anslått til om lag 40 pst. Forutsatt at avgiftsreduksjonen for næringslivet slår ut i lavere priser på et bredt utvalg varegrupper, er det grunn til å anta at husholdningene med størst forbruk også vil få den største delen av prisreduksjonen målt i kroner. Målt som en andel av inntekt, vil lettelsene være mer jevnt fordelt.

Endring i fritak i merverdiavgiften for elektriske kjøretøy vil gi størst avgiftsskjerpelse i toppen av inntektsfordelingen. Regjeringen foreslår at beløpsgrensen i merverdiavgiftsfritaket for elbiler reduseres fra 500 000 kroner til 300 000 kroner i statsbudsjettet for 2026. I 2024 kjøpte husholdningene med de 20 pst. høyeste inntektene om lag 40 pst. av nye elbiler. Fordelingsvirkningene av forslaget er nærmere beskrevet i punkt 11.2.3.

Endringene i næringsbeskatningen gir en riktigere skatt for selskapene, men påvirker ikke det brede næringslivet. Tetting av skattehull for finansforetak og i eiendomssektoren (skatteplanlegging ved bruk av den såkalte «flertrinnsmodellen») er innstramminger i næringsbeskatningen med betydelige provenyvirkninger. Forslagene vil ikke redusere insentivene til å investere i næringsvirksomhet. Derfor er det rimelig å anta at skjerpelsene i hovedsak vil bæres av aksjonærene i de berørte selskapene, det vil si selskaper i finansnæringen og selskaper som eier tomter eller utleieleiligheter. Aksjeinntekter tilfaller i stor grad de med høye inntekter.

Opptrapping av CO ₂ -avgiften gir trolig størst avgiftsskjerpelse i bunnen av inntektsfordelingen, men tilbakeføres til husholdningene gjennom brede skattelettelser. Regjeringen foreslår at klimaavgiftene i 2026 følger den lineære opptrappingen til 2 400 2025-kroner per tonn CO₂ i 2030. Om lag to tredjedeler av CO₂-avgiften betales av bedriftene og resten betales av husholdningene. CO₂-avgiften som legges direkte på husholdningene, er regressiv. Det innebærer at husholdninger med lavere inntekter får den største skjerpelsen som andel av disponibel inntekt.1 Samtidig er skjerpelsen størst i kroner og øre for husholdninger med høyere inntekter. Det antas at den delen av avgiften som betales av bedrifter, blir overveltet til store deler av husholdningene gjennom høyere priser. Det er usikkert i hvilken grad dette gjøres, og om lav- eller høyinntektshusholdninger opplever størst kostnadsvekst.

Geografiske fordelingsvirkninger

De geografiske fordelingsvirkningene av forslaget til inntektsskatteopplegg for 2026 er små. Tabell 1.6 viser anslått gjennomsnittlig skatteendring av regjeringens forslag til endringer inntektsskatten for personer i seks sentralitetssoner. Skatteendringene som inngår i tabellen, er de samme som i tabell 1.5. Sone 1 er den mest sentrale og omfatter Oslo med enkelte nabokommuner, mens sone 6 seks er den minst sentrale. Tabell 1.6 viser at de anslåtte gjennomsnittlige skattelettelsene er relativt jevnt fordelt i landet.

Det er anslått en noe større gjennomsnittlig lettelse i landets minst sentrale kommuner. Forslaget om å øke finnmarksfradraget til 45 000 kroner bidrar til dette. Fradraget gis til personer bosatt i innsatssonen i Nord-Troms og Finnmark, og forslaget gir en maksimal skattelettelse på 2 650 kroner sammenlignet med referansesystemet. I gjennomsnitt blir derfor de største lettelsene som følge av økt finnmarksfradrag gitt til personer bosatt i de minst sentrale kommunene i Norge.

1.5 Skatte- og avgiftssatser og beløpsgrenser

Tabell 1.7 viser sentrale skattesatser, fradrag og beløpsgrenser i 2025 og regjeringens forslag for 2026. Etter justering med anslått vekst i lønn, pensjon eller priser mv. fra 2025 til 2026 er de generelle fradragene og beløpsgrensene avrundet. Oppjusteringen kan derfor avvike noe fra nivået på de ulike vekstanslagene. Lønnsveksten anslås til 4,0 pst., konsumprisveksten til 2,2 pst. og pensjonsveksten til 3,1 pst. Det vises til forslag til skattevedtak i denne proposisjonen og til oversikt over fradrag og beløpsgrenser på departementets nettside.

Tabell 1.8 viser gjeldende satser for merverdiavgift og særavgifter samt forslag til satser for 2026. Alle særavgiftene er i utgangspunktet oppjustert med 2,2 pst. for å ta hensyn til forventet prisvekst. Små avvik kan skyldes avrundinger av satsene. Det vises også til forslag til avgiftsvedtak i denne proposisjonen.

1.6 Fordeling av offentlige skatte- og avgiftsinntekter

Tabell 1.9 gir en samlet oversikt over hovedgruppene av skatter og avgifter og hvilken del av offentlig sektor som mottar inntektene fra hver hovedgruppe. De samlede skatte- og avgiftsinntektene er anslått til 2 124 mrd. kroner i 2025. Av dette tilfaller om lag 86 pst. staten, 12 pst. kommunene og 2 pst. fylkeskommunene.

2 Oversikt over skatte- og avgiftssystemet

2.1 Innledning

Kapitlet gir en oversikt over prinsipper for et godt skatte- og avgiftssystem, samt hovedreglene for 2025. Det finnes noen unntak fra disse hovedreglene, såkalte skatteutgifter. Skatteutgiftene er omtalt i punkt 2.8 og er nærmere beskrevet i vedlegg 1.

Direkte skatter omfatter blant annet alminnelige inntektsskatter for personer og bedrifter, grunnrenteskatter, arbeidsgiveravgift, formuesskatt og eiendomsskatt.

Indirekte skatter omfatter merverdiavgift, særavgifter, tollavgifter og sektoravgifter.

Samlede skatte- og avgiftsinntekter anslås til 2 124 mrd. kroner i 2025, se tabell 1.11. Figur 2.1 viser anslag for samlede skatter og avgifter til stat, fylker og kommuner for 2025, fordelt på skattearter med utgangspunkt i tallene i tabell 1.9. I 2025 utgjør inntektsskatt fra personer, det vil si summen av trygdeavgift, skatt på alminnelig inntekt og trinnskatt, den største andelen av de samlede skatte- og avgiftsinntektene. Inntektene fra merverdiavgiften utgjør den nest største andelen, men det kommer også betydelige bidrag fra skatter og avgifter i petroleumssektoren. Skatter og avgifter i petroleumssektoren inngår i statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten, som overføres Statens pensjonsfond utland.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Selskapsskatt inkluderer grunnrenteskatter på havbruk og kraft.

Kilde: Finansdepartementet.

2.2 Retningslinjer for et godt skattesystem

Skatter og avgifter er nødvendige for å finansiere offentlige tjenester og overføringer. Samtidig påvirker skattesystemet arbeidstilbud, forbruk, sparing og investeringer. For at ressursene i samfunnet skal utnyttes mest mulig effektivt, bør en i utformingen av skattesystemet ta utgangspunkt i noen grunnleggende prinsipper om brede skattegrunnlag, lave satser, likebehandling av næringer, virksomhetsformer og investeringer, og symmetrisk behandling av inntekter og utgifter. Det bidrar til å holde kostnadene ved beskatningen nede og til at skattyterne behandles likt.

Brede skattegrunnlag som fanger opp alle typer inntekter, er også en forutsetning for at det progressive skattesystemet faktisk bidrar til den tilsiktede omfordelingen av inntekter og til å stabilisere den økonomiske utviklingen. Prinsippet om brede skattegrunnlag og relativt lave satser var førende for skattereformen i 1992. Det førte til bedre samsvar mellom skattbar inntekt og faktisk inntekt og til at atferden til personer og bedrifter i mindre grad ble påvirket av skattereglene.

Unntak og særordninger som avviker fra de generelle reglene, gjør skattesystemet mindre effektivt. For å opprettholde skatteinntektene må andre skatter og avgifter økes, og de samfunnsøkonomiske kostnadene ved skattlegging øker vanligvis mer enn proporsjonalt med økte skattesatser. Dersom det er ønskelig å støtte en bestemt aktivitet eller gruppe i samfunnet, er tiltak over budsjettets utgiftsside ofte både mindre kostbare og mer treffsikre. Inntektene fra enkeltskatter og -avgifter bør som hovedregel ikke øremerkes bestemte utgiftsformål. Slike bindinger hindrer reell prioritering av midler over budsjettets utgiftsside.

Prinsippet om brede skattegrunnlag og relativt lave skattesatser med få unntak og særordninger gir normalt et enklere skatte- og avgiftssystem. Skatte- og avgiftsreglene bør være så enkle som mulig å etterleve for skattyterne, og å håndheve for Skatteetaten. Dette vil redusere de administrative kostnadene. Enklere regler med få unntak vil legge til rette for at rapporteringsløsningene til skattemyndighetene kan forenkles og forbedres gjennom digitalisering og automatisering. Et enklere regelverk vil isolert sett bidra til mer effektiv ressursbruk, samtidig som det gir bedre rettssikkerhet og forutsigbarhet for skattyterne.

I tillegg må skatte- og avgiftssystemet være utformet slik at det ikke bryter med våre forpliktelser etter EØS-avtalen eller andre internasjonale forpliktelser, se omtale i punkt 2.5 og 2.6.

Offentlig finansiering av omfattende velferdsoppgaver gjør det nødvendig å opprettholde betydelige skatte- og avgiftsinntekter. Det tilsier at en sprer skattleggingen på flere grunnlag, og utnytter skattegrunnlag som kan gi inntekter til lave samfunnsøkonomiske kostnader eller bidra til bedre ressursbruk. Skatte- og avgiftssystemet skal også ivareta andre viktige hensyn utover det å skaffe staten inntekter, i første rekke sosial og geografisk omfordeling og hensyn til miljø, klima og helse.

I noen tilfeller kan det være konflikter mellom ulike mål for skattesystemet. Ved utformingen av skatte- og avgiftsreglene må derfor ulike hensyn veies mot hverandre. Generelt bør én enkelt skatte- eller avgiftsart ikke rettes inn mot flere mål.

Skattesystemet bidrar til omfordeling blant annet ved at gjennomsnittsskatten stiger med inntekten, og ved at en skattlegger formue. Skatt på lønn trekker i retning av et lavere arbeidstilbud, og det er derfor viktig at skattesystemet i minst mulig grad hemmer arbeidsdeltakelse, utdanning og yrkesvalg.

Personer med de laveste inntektene betaler lite eller ingen skatt. Endringer i inntektsskattesystemet har derfor liten betydning for denne gruppen. Mange med vedvarende lav inntekt er ikke i arbeid. Skattereglene bør i størst mulig grad utformes slik at det lønner seg å arbeide. For personer som mottar trygd til erstatning for tapt arbeidsinntekt, er samspillet mellom trygde- og skatteregler vesentlig for insentivene til å komme tilbake i jobb eller øke arbeidstiden. En utfordring i skatte- og velferdspolitikken er å balansere hensynet til inntektssikring mot hensynet til arbeidsinsentiver. Dette illustreres i boks 2.1, som viser at det i noen tilfeller kan være liten økonomisk gevinst ved å arbeide fremfor å motta trygd.

Boks 2.1 Insentiver til å arbeide avhenger av både skatte- og trygdesystemet

Insentiver til arbeid påvirkes både av skattesatsene på arbeid og av netto overføringer til den enkelte. Inntektssikringssystemet i Norge (i første rekke folketrygden) består av en rekke overføringsordninger for at personer som av ulike grunner ikke er i arbeid, skal ha en inntekt å leve av, for eksempel uføretrygd og dagpenger. Disse ordningene faller ofte helt eller delvis bort når en begynner å arbeide og virker dermed som en ekstra «skatt» på arbeid. Den «effektive skatten» er altså skatten på lønn pluss nettoytelsen (ytelsen etter skatt) som en mister. Dette er ikke en faktisk skattesats, men påvirker insentivet til arbeid.

Figurene 2.2 og 2.3 viser gjennomsnittlige effektive skattesatser på arbeid ved overgang fra arbeidsledighet til fullt arbeid for de nordiske landene for 2024. Beregningene tar i utgangspunktet kun hensyn til nivået på overføringene, men blant annet tidsbegrensning av ytelsene og aktivitetskrav til mottakerne vil også ha betydning for insentivene til arbeid. Beregningene må derfor tolkes med varsomhet. Eksemplene i figurene er for henholdsvis en enslig forsørger med to barn og et par med to barn hvor den ene er hjemmeværende. Figurene viser at den effektive skattesatsen på arbeid kan bli betydelig. For eksempel har en enslig forsørger med to barn som får en inntekt på 67 pst. av gjennomsnittet, en effektiv gjennomsnittsskatt på 78 pst. av brutto arbeidsinntekt i Norge når en inkluderer bortfall av dagpenger ved arbeidsledighet. Den effektive gjennomsnittsskatten kan bli enda høyere dersom personen kvalifiserer til behovsprøvde ordninger som bostøtte eller billigere barnehage.¹

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Beregningene tar utgangspunkt i dagpenger ved arbeidsledighet i de ulike landene. Nivået på ytelsen er for første året i arbeidsledighet.

² Tar utgangspunkt i 67 pst. av gjennomsnittlig lønn i de ulike landene, både som grunnlag for beregning av ytelsen og som nivå på arbeidsinntekten i fullt arbeid.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Beregningene tar utgangspunkt i dagpenger ved arbeidsledighet i de ulike landene. Nivået på ytelsen er for første året i arbeidsledighet.

² Tar utgangspunkt i 100 pst. av gjennomsnittlig lønn i de ulike landene, både som grunnlag for beregningen av ytelsen og som nivå på arbeidsinntekten ved overgang til fullt arbeid. Ektefellen/samboeren antas å være hjemmeværende.

Kilder: OECD og Finansdepartementet.

¹ Dette illustreres for eksempel i boks 3.4 i Meld. St. 31 (2023–2024) Perspektivmeldingen 2024.

Miljø- og klimaavgifter bidrar til en riktigere prising av miljøskadelig aktivitet og klimagassutslipp dersom de utformes riktig. Slike avgifter motiverer personer og bedrifter til mer miljø- og klimavennlig atferd, i tråd med prinsippet om at forurenseren skal betale. Samtidig kan miljø- og klimaavgifter ha uønskede fordelingsvirkninger sosialt eller geografisk. Det er derfor viktig å sørge for at den helhetlige skattepolitikken, sammen med omfordelende stønader og overføringer, ivaretar ønskede fordelingshensyn.

Skatt på bedrifter bør i første rekke rettes inn mot å skaffe staten inntekter, og skatten bør i minst mulig grad påvirke forretningsmessige beslutninger. En mest mulig konsekvent og ensartet skattlegging av alle reelle inntekter bidrar til at ressursbruken ikke påvirkes av skattemotiverte investeringer. Overskuddet som beskattes, bør svare til det reelle overskuddet.

Den økte mobiliteten til kapital, varer og tjenester innebærer at forskjeller i beskatning mellom land kan få økt betydning. Norge må ha gode generelle skatte- og avgiftsregler for å beholde og tiltrekke seg næringsvirksomhet og kapital. Lokaliseringsbeslutninger avhenger imidlertid av mer enn skatt. Politisk stabilitet, infrastruktur, tilgang på kvalifisert arbeidskraft, fungerende finansielle markeder, eiendomsrett og et stabilt og forutsigbart regelverk betyr også mye for de samlede rammebetingelsene for næringsvirksomhet.

I næringer som utnytter naturressurser, kan det oppstå en ekstra avkastning i form av grunnrente. Det er ønskelig å sikre fellesskapet en høy andel av denne avkastningen uten at det reduserer investeringer i næringene som utnytter disse naturressursene. Grunnrenteskatter er en god måte å ivareta disse hensynene på. Norge har en særskilt beskatning av overskuddet fra petroleum, vannkraft, landbasert vindkraft og havbruk.

Lave samfunnsøkonomiske kostnader ved skattesystemet kan oppnås ved å ha et stort innslag av skatter og avgifter som bidrar til bedre ressursbruk, som avgifter på helse- og miljøskadelige aktiviteter, og nøytrale skatter, som grunnrenteskatter. For å oppnå tilstrekkelige skatteinntekter og mål om omfordeling må likevel det meste av skatteinntektene komme fra brede, vridende skatter. De senere årene har det vært en veksling fra vridende skatter på arbeidsinntekter til skatt på grunnrente, miljøskadelige aktiviteter og klimagassutslipp.

Omfanget av offentlige tjenester og overføringer varierer mellom land og påvirker behovet for skatteinntekter. I Norge er det relativt høyt. Figur 2.4 sammenligner skatte- og avgiftsinntekter i prosent av bruttonasjonalproduktet (BNP) for Norge, Sverige, Danmark og gjennomsnittet i OECD-landene. Figuren gir et grovt bilde av forskjeller i størrelsen på offentlige utgifter og forskjeller i det samlede skattenivået. En slik sammenligning tar ikke hensyn til andre inntektskilder enn skatt og heller ikke at andelen skatte- og avgiftsinntekter blant annet avhenger av om offentlige pensjons- og trygdeutbetalinger er skattepliktige. I Norge finansieres en del av de totale utgiftene over offentlige budsjetter av fondsinntekter fra Statens pensjonsfond utland (SPU). For 2025 utgjør fondsuttaket målt ved det strukturelle oljekorrigerte budsjettunderskuddet 26 pst. av totale utgifter i offentlig forvaltning. Se kapittel 3.5 i Meld. St. 1 (2025–2026) Nasjonalbudsjettet 2026 for en nærmere omtale av utviklingen i offentlige utgifter og inntekter sammenliknet med andre land.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Fastlands-Norge inkluderer skatter og avgifter for sysselsatte i petroleumsvirksomheten.

² Uveid gjennomsnitt for OECD.

³ For Sverige og Danmark er tall for 2007–2023 hentet fra OECD. Tall og prognoser for 2024–2026 er hentet fra de to finansdepartementene.

Kilder: Finansdepartementet og OECD.

Skatte- og avgiftsnivået, målt som skatte- og avgiftsinntektenes andel av BNP, vil variere fra år til år i ulike land. Siden 1985 har inntektene fra skatter og avgifter i Norge ligget mellom 38 og 44 pst. av BNP. En del av variasjonene skyldes endringer i skatteinntektene fra petroleumsvirksomheten, som overføres til Statens pensjonsfond utland. Det kompliserer sammenligningen med andre land i enkeltår. De siste årene har høye inntekter fra petroleumsvirksomheten bidratt til å øke skatteandelen i Norge. I Sverige har andelen ligget mellom 41 og 50 pst., mens andelen i Danmark har ligget mellom 42 og 51 pst. av BNP. Det gjennomsnittlige skattenivået i OECD har i samme periode variert mellom 30 og 35 pst. av BNP.

2.3 Direkte skatter

2.3.1 Inntektsskatt for personlige skattytere

Satsstruktur og skattegrunnlag

Inntektsskatten for personer beregnes på to ulike grunnlag. For det første betales en flat skatt på 22 pst. av alminnelig inntekt fratrukket personfradrag og enkelte særfradrag. Alminnelig inntekt er alle skattepliktige inntekter (lønn inkludert skattepliktige naturalytelser, trygdeytelser, pensjon, netto næringsinntekt, skattepliktig aksjeinntekt og andre kapitalinntekter) fratrukket minstefradrag, fradragsberettigede tap og utgifter som gjeldsrenter mv., foreldrefradrag og andre fradrag.

For det andre betales trygdeavgift og trinnskatt av personinntekt, som er brutto arbeids-, trygde- og pensjonsinntekt, uten fradrag. Beregnet personinntekt for selvstendig næringsdrivende inngår også i personinntekten.

Personer med høy inntekt betaler en større andel av inntekten i skatt enn personer med lav inntekt. Denne progresjonen oppnås gjennom nedre grense for å betale trygdeavgift, bunnfradrag (minstefradrag og personfradrag) og satsstrukturen i trinnskatten. Boks 2.2 viser hvordan inntektsskatten beregnes for en person som kun har lønnsinntekt og standard fradrag med 2025-regler.

Figur 2.5 viser høyeste marginalskatt på lønnsinntekt i enkelte land i 2024. Her inngår arbeidstakers bidrag til trygdeordninger (trygdeavgiften i Norge), mens arbeidsgivers bidrag til trygdeordninger for arbeidstaker (arbeidsgiveravgiften i Norge) holdes utenfor. Figuren viser at høyeste marginalskatt i Norge er på nivå med høyeste marginalskatt i land som Storbritannia, Tyskland og USA, mens en del av de andre nordiske landene har høyere marginalskatt på de høyeste lønningene.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilder: OECD og Finansdepartementet.

Boks 2.2 Beregning av skatt på lønnsinntekt med 2025-regler

Figur 2.6 viser samlet skatt i kroner på ulike inntektsnivåer for en person som kun har lønnsinntekt og standard fradrag. Tabell 2.1 viser eksempler på hvordan skatten regnes ut for noen utvalgte inntektsnivåer.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Finansdepartementet.

Tabell 2.1 Beregnet skatt for noen utvalgte lønnsinntekter. 2025-regler. Kroner

Lønnsinntekt	200 000	650 000	1 000 000
- Minstefradrag	92 000	92 000	92 000
- Personfradrag	108 550	108 550	108 550
= Skattbar alminnelig inntekt	0	449 450	799 450
Skatt på alminnelig inntekt (22 pst.)	0	98 879	175 879
Trygdeavgift (7,7 pst.)	15 400	50 050	77 000
Trinn 1 (1,7 pst. over 217 400)	0	1 507	1 507
Trinn 2 (4 pst. over 306 050)	0	13 758	15 644
Trinn 3 (13,7 pst. over 697 150)	0	0	33 599
Trinn 4 (16,7 pst. over 942 400)	0	0	9 619
Trinn 5 (17,7 pst. over 1 410 750)	0	0	0
Samlet trinnskatt	0	15 265	60 370
Samlet skatt (pst. av lønnsinntekt)	15 400 (7,7 pst.)	164 194 (25,3 pst.)	313 249 (31,3 pst.)

Kilde: Finansdepartementet.

I 2025 er satsen for alminnelig inntekt 18,5 pst. i innsatssonen i Nord-Troms og Finnmark. Skattytere i innsatssonen får også et særskilt inntektsfradrag på 30 000 kroner i 2025. For innbyggerne i innsatssonen reduserer det samlet skatt som prosentandel av lønnsinntekt i tabell 2.1 til henholdsvis 22,0 pst. (21 280 kroner lavere skatt for en lønnsinntekt 650 000 kroner) og 28,0 pst. (33 530 kroner lavere skatt for en lønnsinntekt 1 000 000 kroner).

Figur 2.7 viser marginalskatten på lønnsinntekt, det vil si skattesatsen som gjelder for den siste opptjente kronen, og skatten i prosent av lønnsinntekten. Med en progressiv satsstruktur vil de med høyest skattepliktig inntekt betale størst andel av inntekten i skatt. Marginalskatten er med på å påvirke beslutninger om hvor mye arbeidstakere velger å jobbe. Se boks 2.7 om virkninger på arbeidstilbudet av redusert skatt på arbeid.

Figur 2.7 viser at marginalskatten i all hovedsak øker med inntekten, og at gjennomsnittsskatten er lavere enn marginalskatten:

• Frem til nedre grense for å betale trygdeavgift (99 650 kroner) betales ingen skatt. Deretter betales opptrappingssats (25 pst.) inntil det lønner seg å betale ordinær trygdeavgift (7,7 pst.) av hele inntekten, i 2025 ved en inntekt på 144 003 kroner.

• Når inntekten overstiger summen av personfradraget og minstefradraget, fra 200 550 kroner, betales skatt av alminnelig inntekt (22 pst.). Marginalskatten øker til 29,7 pst. (7,7 pst. + 22 pst.).

• Fra 217 400 kroner betales 1,7 pst. i trinnskatt, og marginalskatten øker til 31,4 pst.

• Deretter øker satsen i trinnskatten i ulike trinn og gir en maksimal marginalskatt på 47,4 pst. fra inntekt på 1 410 750 kroner.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Finansdepartementet.

Skatt på pensjonsinntekt

Særlige skatteregler fører til at pensjonister og mottakere av enkelte trygdeytelser betaler mindre skatt enn lønnstakere. Trygdeavgiften på pensjon er lavere enn på lønn. Minstefradraget er på den annen side noe lavere i pensjonsinntekt enn i lønn.

Det gis et særskilt skattefradrag for pensjonsinntekt for personer med avtalefestet pensjon (AFP) og alderspensjonister. Skattefradraget medfører at det ikke betales skatt av en pensjonsinntekt på inntil om lag 276 500 kroner i 2025, som er noe høyere enn minstenivået for enslige i folketrygdens alderspensjon. Skattefradraget nedtrappes mot pensjonsinntekt over to innslagspunkt, slik at differansen mellom skatt på pensjon og lønn blir mindre når pensjonsinntekten stiger.

Figur 2.8 viser andel skatt med 2025-regler på henholdsvis pensjonsinntekt for AFP-/alderspensjonister og lønnsinntekt for lønnstakere. Det er lagt til grunn at skattyterne ikke har andre inntekter enn henholdsvis pensjon og lønn. Skattyterne har heller ingen andre fradrag enn standard fradrag. Skatten på en alderspensjon på 350 000 kroner utgjør 10,6 pst. av pensjonsinntekten, mens andelen skatt på samme lønnsinntekt er 18 pst.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Det er forutsatt at skattyterne kun har henholdsvis lønn og pensjon og ikke har fradrag utover standard fradrag.

Kilde: Finansdepartementet.

Skatt på aksjeinntekter til personer

Aksjeinntekter (eierinntekter) består av realiserte utbytter og gevinster fra aksjeselskap til eiere. Forskjellen mellom de høyeste marginalskattesatsene på lønnsinntekt og aksjeinntekt bør ikke være for stor. Med vesentlig lavere marginalskattesats på aksjeinntekt enn på lønnsinntekt vil det lønne seg å ta ut reell arbeidsavkastning som aksjeinntekt for å få lavere skatt (inntektsskifting). For en eier som arbeider i eget selskap, er det derfor relevant å sammenligne samlet skatt på opptjening i selskapet som tas ut som utbytte, det vil si inkludert selskapsskatt, og skatt på lønnsinntekt inkludert arbeidsgiveravgift. I 2025 er forskjellen mellom høyeste effektive marginalskatt på lønn og aksjeutbytte 2,4 prosentenheter, se figur 2.9.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Marginalskatt beregnes som andel av totale lønnskostnader (inkludert arbeidsgiveravgift). Det reduserer andelen skatt på alminnelig inntekt og personskatter på lønnstakere i søylen for maksimal marginalskatt på lønn sammenliknet med om arbeidsgiveravgift ikke var inkludert i de totale lønnskostnadene.

² I innsatssonen er maksimal marginalskatt på lønn og utbytte henholdsvis 43,9 og 46,8 pst. på grunn av lavere skatt på alminnelig inntekt for personer og ingen arbeidsgiveravgift.

Kilde: Finansdepartementet.

Aksjonærmodellen innebærer at aksjeinntekter til personlige aksjonærer som overstiger et skjermingsfradrag, skattlegges på eierens hånd. Skattepliktige aksjeinntekter multipliseres først med en oppjusteringsfaktor og legges deretter til alminnelig inntekt. Oppjusteringsfaktoren ble innført i 2016 for å opprettholde ønsket nivå på utbytteskatten da skattesatsen på alminnelig inntekt for selskap og person ble redusert. I 2025 er oppjusteringsfaktoren 1,72 og samlet marginalskatt på utbytte 51,5 pst.

Formålet med skjermingsfradraget er å motvirke vridninger i husholdningenes investeringer og selskapenes finansieringsstruktur som følge av utbytteskatten. Skjermingsfradraget regnes ut ved å multiplisere skjermingsgrunnlaget, som er aksjens kostpris tillagt eventuelle ubenyttede skjermingsfradrag fra tidligere år, med en skjermingsrente. Skjermingsrenten er renten på tre måneders statskasseveksler med et tillegg på 0,5 prosentenheter.

Dersom inntektene fra aksjen er lavere enn skjermingsfradraget, legges ubenyttet skjermingsfradrag til skjermingsgrunnlaget for neste år. I praksis betyr dette at ubenyttet skjermingsfradrag fremføres med en rente tilsvarende skjermingsrenten. Ubenyttet skjermingsfradrag følger den enkelte aksje og kan trekkes fra i senere utbytter og realiserte gevinster på aksjen.

Av praktiske hensyn er det eieren av aksjen den 31. desember som får skjermingsfradraget for det året. Ved salg av aksjen får selgeren trekke tidligere ubenyttet skjermingsfradrag fra eventuell gevinst. Ved tap trekkes hele tapet fra i alminnelig inntekt. Eventuelt ubenyttet skjermingsfradrag faller da bort.

Skatt på næringsinntekt

Eiere av enkeltpersonforetak skattlegges etter foretaksmodellen, mens deltakere i selskap med deltakerfastsetting (ansvarlig selskap, kommandittselskap og andre) skattlegges etter deltakermodellen. Det prinsipielle utgangspunktet for begge disse modellene er det samme som for skattlegging av aksjeinntekter, nemlig at inntekter som ligger innenfor skjermingsfradraget, kun skal skattlegges én gang som alminnelig inntekt. Det gjør at det er stor grad av skattemessig likebehandling ved ulike måter å organisere virksomhet på.

Overskudd i selskap med deltakerfastsetting skattlegges løpende som alminnelig inntekt hos deltakerne. I tillegg skattlegges utdelt selskapsoverskudd over skjermingsfradraget på nytt som alminnelig inntekt på personlige deltakeres hånd, oppjustert med 1,72.

Inntekt fra enkeltpersonforetak ut over skjermingsfradraget skattlegges som beregnet personinntekt og ilegges trinnskatt og trygdeavgift. Den beregnede personinntekten blir altså skattlagt løpende. Aksjeinntekt blir derimot skattlagt som alminnelig inntekt først ved utbytteutbetaling eller realisasjon. Denne forskjellen må ses i sammenheng med at enkeltpersonforetak ikke er egne rettssubjekter. En utdeling av midler vil derfor kun være overføring av midler innenfor eierens egen økonomi.

Selvstendig næringsdrivende betaler en høyere trygdeavgift enn lønnstakere på personinntekten fra næring. På den annen side betaler ikke selvstendig næringsdrivende arbeidsgiveravgift på personinntekten. Samtidig har selvstendig næringsdrivende i en del tilfeller lavere sosiale ytelser enn lønnstakere. Næringsdrivende fiskere betaler trygdeavgift etter mellomsats (som lønnstakere), men ilegges i tillegg en produktavgift på førstehåndsomsetning av fisk.

2.3.2 Generell næringsbeskatning

Arbeidsgiveravgift

Arbeidsgivere i både privat og offentlig sektor plikter å betale arbeidsgiveravgift av lønn mv. Satsen for arbeidsgiveravgiften er differensiert avhengig av hvor bedriften er lokalisert. Ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift innebærer at virksomheter i spredtbygde områder får lavere arbeidsgiveravgift enn virksomheter i andre kommuner. Satsen for arbeidsgiveravgiften varierer fra null i innsatssonen i Nord-Troms og Finnmark til 14,1 pst. i sentrale strøk, se tabell 1.9 i kapittel 1. Målet med ordningen er å motvirke nedgang i folketallet i spredtbygde områder ved å stimulere sysselsetting og grunnlag for næringsvirksomhet.

Ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift innebærer statsstøtte. Gjeldende ordning er notifisert til EFTAs overvåkningsorgan (ESA). Ordningen er godkjent for perioden 2022–2027 på nærmere bestemte vilkår som er fastsatt for perioden. Det kan ikke gjøres endringer i støtten uten en ny godkjenning fra ESA. Arbeidsgiveravgiften fører til at marginalskatten på lønn øker, se figur 2.9.

Alminnelig selskapsskatt

Overskudd i selskap skattlegges som alminnelig inntekt med en flat skattesats på 22 pst. i 2025. Underskudd kan fremføres og trekkes fra mot senere overskudd. I bedriftsbeskatningen er det lagt særlig vekt på prinsippene om likebehandling av ulike investeringer, finansieringsformer og organisasjonsformer og symmetrisk behandling av inntekter (gevinster) og kostnader (tap). Dette tilsier blant annet at skattepliktig overskudd så langt som mulig skal fastsettes i samsvar med bedriftsøkonomisk overskudd. «Varige og betydelige» driftsmidler skal aktiveres i ulike saldogrupper og avskrives med satser som i prinsippet skal gjenspeile antatt årlig verdifall.

Fritaksmetoden innebærer at selskap i utgangspunktet fritas for beskatning av mottatt utbytte og gevinst på aksjer mv. Samtidig faller fradragsretten bort for tilsvarende tap. Målet med fritaksmetoden er å unngå kjedebeskatning i selskapssektoren, det vil si at utbytter og gevinster skattlegges flere ganger for selskap som eies av andre selskap.

Selskapsskattesatsen i Norge lå uendret på 28 pst. i perioden 1992–2013. Satsen ble deretter gradvis redusert til 22 pst. over perioden 2014–2019. En selskapsskattesats på 22 pst. er litt under gjennomsnittet i OECD og noe høyere enn gjennomsnittet for Sverige, Danmark og Finland, se figur 2.10.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Uveide gjennomsnitt for Sverige, Danmark og Finland og for OECD.

Kilder: OECD og Finansdepartementet.

Den effektive beskatningen av selskap vil også avhenge av skattegrunnlaget. Effektiv gjennomsnittlig skattesats er betalt skatt som andel av selskapets reelle overskudd. Den vil kunne være lavere enn den formelle skattesatsen på grunn av rentefradrag, eller hvis det er knyttet skattekreditter til investeringene, for eksempel gjennom for høye avskrivningssatser. Det er den effektive gjennomsnittlige skattesatsen som er mest relevant når et selskap ut fra skattemessige hensyn skal velge hvilket land det skal investere i. Den effektive marginale skattesatsen er mest relevant når et selskap skal velge hvor mye som skal investeres.

Selskapenes overskudd skattlegges på eiernes hånd gjennom utbytte- og gevinstbeskatningen, se punkt 2.3.1. Figur 2.11 viser samlet formell marginalskatt på utbytte på selskapets og eiernes hånd i utvalgte land i 2025.

I en liten åpen økonomi med et velfungerende kapitalmarked er det rimelig å anta at en stor del av selskapsskatten over tid bæres av arbeidstakerne. Det understøttes også av empiriske undersøkelser.2

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: OECD.

Rederibeskatning

Rederibeskattede selskap har fra og med inntektsåret 2007 skattefritak for skipsfartsinntekter og betaler kun en tonnasjeskatt. Tonnasjeskatten er en årlig avgift som beregnes på grunnlag av skipenes nettotonnasje, og satsen varierer med ulike tonnasjeintervaller. Satsen kan reduseres for skip mv. som tilfredsstiller miljøkrav fastsatt av Sjøfartsdirektoratet. Det stilles en rekke krav for å kvalifisere for skattefritak etter rederiskatteordningen, blant annet at selskapet eier eller leier skip av en viss størrelse, og som er i fart over en viss distanse. For eksempel omfatter ordningen ikke skip i rutetrafikk mellom norske havner med kortere distanse, fiske- og fangstfartøy eller lystfartøy.

Finansskatt

Det ble i 2017 innført en egen skatt på lønninger og overskudd i finansnæringen som erstatning for manglende merverdiavgift på finansielle tjenester. Omsetning og formidling av finansielle tjenester er unntatt fra merverdiavgiftsplikt, først og fremst fordi det ville vært krevende å fastsette et egnet grunnlag for å beregne avgift på marginbaserte tjenester, eksempelvis bankenes rentemarginer. Finansskatten omfatter finansielle virksomheter og består av en skatt på 5 pst. på lønninger (grunnlaget for arbeidsgiveravgift) og en skatt på selskapsoverskudd ved at skattesatsen på alminnelig inntekt er tre prosentenheter høyere enn for annen virksomhet.

2.3.3 Skatt på grunnrentenæringer

I Norge har flere næringer eksklusiv tilgang til verdifulle naturressurser, som vann- og vindkraft, petroleum samt havbruk. Tilgangen til verdifulle naturressurser gjør at slike stedbundne næringer over tid kan oppnå høyere avkastning enn andre næringer, såkalt grunnrente. Prinsippet om at fellesskapet skal ha en stor andel av avkastningen av naturressurser, har tjent Norge godt.

Av de kommersielt utnyttede naturressursene har petroleumsvirksomheten gitt klart høyest grunnrente over tid, etterfulgt av kraftnæringen. I de senere årene har også grunnrenten i havbruk i perioder vært i samme størrelsesorden som grunnrenten i kraftnæringen. Figur 2.12 og 2.13 viser anslått grunnrente i utvalgte næringer i perioden 1984–2022.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilder: Dalen, Greaker og Hagem (2023) og Finansdepartementet.

Skattesystemet har en avgjørende rolle i å sikre at grunnrenten fra bruk av felles naturressurser kommer fellesskapet til gode. For vannkraft- og petroleumsressursene har grunnrenteskatter vært benyttet i lang tid. De siste årene er det innført grunnrenteskatter også for havbruk og landbasert vindkraft.

Grunnrenteskattene for petroleum, vannkraft, landbasert vindkraft og havbruk bygger på noen felles hovedprinsipper, men med tilpasninger for de enkelte næringene. Grunnrenteskatt betales til staten og kommer i tillegg til ordinær selskapsskatt. Alle grunnrenteskattene er utformet som kontantstrømskatter, som innebærer at investeringskostnader fradragsføres umiddelbart istedenfor over tid. Med en riktig utformet grunnrenteskatt vil investeringer som er lønnsomme før grunnrenteskatt, også være lønnsomme etter grunnrenteskatt og motsatt. Det vil si at grunnrenteskatten virker nøytralt på selskapenes insentiv til å investere. Grunnrenteskatter passer dessuten godt i næringer med varierende lønnsomhet fordi skatten automatisk tilpasses lønnsomheten.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Anslagene for kraftproduksjon omfatter både vann-, vind- og varmekraft.

Kilder: Dalen, Greaker og Hagem (2023) og Finansdepartementet.

I tillegg til grunnrenteskatt og ordinær selskapsskatt til staten er det for disse næringene innført flere ordninger som tilgodeser vertskommuner og fylkeskommuner. Det gjør at mange kommuner som er rike på naturressurser, har høye inntekter per innbygger.

Beskatningen av de enkelte næringene beskrives nærmere nedenfor. Tabell 2.2 viser inntekter fra grunnrenteskatter mv. for petroleum, vannkraft, landbasert vindkraft og havbruk for årene 2021–2025.

Petroleum

Petroleumsselskapene har gjennom utvinningstillatelsene enerett til å undersøke, bore og utvinne petroleum på norsk kontinentalsokkel. Petroleum er en svært verdifull ikke-fornybar naturressurs, og inntektene fra salg av petroleum utvunnet på norsk kontinentalsokkel overstiger de samlede produksjonskostnadene. Å besitte en eksklusiv tilgang til en slik naturressurs bidrar derfor til grunnrente.

Det ble i 1975 innført en særskatt (grunnrenteskatt) til staten på inntekter fra petroleumsutvinning, i tillegg til ordinær selskapsskatt. Formell særskattesats er 71,8 pst. i 2025. En beregnet selskapsskatt kan trekkes fra i særskattegrunnlaget slik at effektiv særskattesats er 56 pst. og samlet marginalskatt er 78 pst.

Særskatten har siden 2022 vært utformet som en kontantstrømskatt med umiddelbart fradrag for investeringer. I begge skattegrunnlag verdsettes inntekter fra salg av råolje med administrativt fastsatte normpriser. Dersom et selskap går med underskudd i særskattegrunnlaget, utbetales skatteverdien av underskuddet i forbindelse med skatteoppgjøret.

Våren 2020 ble det innført midlertidige regler i petroleumsskatten, se Prop. 113 L (2019–2020) Midlertidige endringer i petroleumsskatteloven og Innst. 351 L (2019–2020). De midlertidige reglene innebærer at det i tillegg til investeringskostnaden umiddelbart fradragsføres en friinntekt i særskattegrunnlaget. Reglene gjelder for investeringer som er omfattet av plan for utbygging og drift (PUD) eller plan for anlegg og drift (PAD) innkommet til Olje- og energidepartementet før 1. januar 2023 og godkjent av departementet før 1. januar 2024, men kun frem til året for planlagt produksjons- eller driftsstart for petroleumsforekomsten/innretningen. Friinntekten i 2025 utgjør 12,4 pst. av investeringskostnaden. Selskapene får dermed umiddelbart fradrag for 112,4 pst. av investeringskostnaden.

Statens direkte økonomiske engasjement (SDØE), hvor staten deltar finansielt direkte i utvinningstillatelser, er også en viktig del av statens inntekter fra sokkelen. SDØE har samme egenskaper som en feltvis kontantstrømskatt, ved at staten løpende dekker sin andel av investeringer og driftskostnader og får den samme andelen av inntektene. SDØEs andel varierer mellom tillatelsene.

Statens inntekter fra SDØE, samt skatter og avgifter fra petroleumsvirksomheten, inngår i kontantstrømmen som i sin helhet overføres til Statens pensjonsfond utland.

Figur 2.14 viser sammensetningen av statens inntekter fra petroleumsvirksomheten. Mesteparten av statens inntekter baserer seg på netto overskudd i petroleumsvirksomheten, og skatteinntektene vil dermed automatisk tilpasse seg lønnsomheten i næringen.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Anslag for 2025.

Kilde: Finansdepartementet.

Vannkraft

Klima, topografi og nedbørsforhold skaper et svært godt grunnlag for å drive vannkraftproduksjon i Norge. Vannkraftnæringen har eksklusiv tilgang til en knapp fornybar naturressurs som gir opphav til grunnrente.

For vannkraftverk ble det i 1997 innført grunnrenteskatt til staten, i tillegg til ordinær selskapsskatt. Formell grunnrenteskattesats er 57,7 pst. i 2025. En beregnet selskapsskatt kan trekkes fra i skattegrunnlaget slik at effektiv grunnrenteskattesats er 45 pst. og samlet marginalskatt er 67 pst.

Grunnrenteskatten er i hovedsak nøytralt utformet slik at prosjekter som er lønnsomme før grunnrenteskatt, også er lønnsomme etter grunnrenteskatt. Kraftverk med generatorer under 10 000 kVA (nedre grense) er imidlertid fritatt for grunnrenteskatt, noe som gir selskapene insentiv til å redusere ytelsen i kraftverkene.

Grunnlaget for grunnrenteskatt (grunnrenteinntekten) beregnes som en normert markedsverdi av kraftproduksjonen (hovedregel om faktisk produksjon multiplisert med spotmarkedspriser) fratrukket investeringskostnader, driftskostnader, konsesjonsavgift og eiendomsskatt. For enkelte salgsavtaler legges kontraktsprisen til grunn i inntektsfastsettelsen, i stedet for spotmarkedspriser. Grunnrenteskatten har siden 2021 vært utformet som en kontantstrømskatt med umiddelbar utgiftsføring av nye investeringer. Investeringer fra før 2021 kommer fortsatt til fradrag gjennom avskrivninger og friinntekt. Negativ grunnrenteinntekt i ett kraftverk kan samordnes med positiv grunnrenteinntekt i andre kraftverk i samme skattekonsern. Videre utbetales skatteverdien av eventuell negativ grunnrenteinntekt etter samordning mellom kraftverk.

Vannkraftverk ilegges også en naturressursskatt på 1,34 øre/kWh. Naturressursskatten virker som en særskilt mekanisme for å omfordele en del av grunnrenten fra staten til vertskommuner og -fylker. Naturressursskatt kan trekkes fra krone for krone i fastsatt selskapsskatt til staten, og utgjør derfor normalt ingen ekstra belastning for selskaper. Vannkraftprodusentene betaler også konsesjonsavgift til vertskommuner og staten, og de må avstå konsesjonskraft til vertskommuner og -fylkeskommuner til en kostnadsbasert pris. I tillegg kan kommunene ilegge eiendomsskatt for vannkraftanlegg etter særskilte regler.

Havbruk

Norge har blant verdens beste klimatiske forhold for oppdrett av laks. Norske sjøområder har gode strømforhold og oksygenrikt vann med gunstige temperaturer. Fjordene gir samtidig skjerming for vær og vind. Produksjonen i norske fjorder kan skje til lavere kostnader enn de fleste andre steder i verden. Tillatelser til å drive akvakultur utstedes av staten og gir en beskyttet og tidsubegrenset rett til næringsutøvelse. Grunnrente i havbruk oppstår delvis som følge av de gunstige produksjonsforholdene for havbruksvirksomhet, og delvis som følge av miljøbegrunnede begrensninger på hvor mange tillatelser som kan gis.

Fra 2023 er det innført grunnrenteskatt på havbruk, i tillegg til ordinær selskapsskatt. Formell grunnrenteskattesats er 32,1 pst. i 2025. En beregnet selskapsskatt kan trekkes fra i skattegrunnlaget slik at effektiv grunnrenteskattesats er 25 pst. og samlet marginalskatt er 47 pst.

Grunnrenteskatten er i hovedsak nøytralt utformet slik at prosjekter som er lønnsomme før grunnrenteskatt, også er lønnsomme etter grunnrenteskatt. Det gis et bunnfradrag på 70 mill. kroner per konsern.

Grunnrenteskatten er avgrenset til sjøfasen. Brutto inntekt fastsettes ut fra fiskens markedsverdi på merdkanten, og det gis umiddelbart fradrag for investeringer og driftskostnader i sjøfasen. Eventuelle ubenyttede fradrag fremføres med en risikofri rente, og kommer til fradrag i positiv grunnrenteinntekt i senere år. Et prisråd kan fastsette skatteavregningspriser (normpriser) til bruk ved inntektsfastsettelsen i grunnrenteskatten.

For å omfordele grunnrenteskatt fra staten til kommunesektoren ilegges produksjon av laks, ørret og regnbueørret i tillegg en avgift på oppdrettsfisk. Fra 1. januar 2025 er avgiften 96,5 øre per kg produsert fisk. Produksjonsavgiften trekkes fra krone for krone i fastsatt grunnrenteskatt, og utgjør derfor normalt ingen ekstra belastning for selskaper som betaler grunnrenteskatt. Inntektene fra avgiften på oppdrettsfisk fordeles til havbrukskommuner og -fylkeskommuner gjennom Havbruksfondet. I tillegg fordeles 55 pst. av inntektene fra salg av nye oppdrettstillatelser til Havbruksfondet.

Landbasert vindkraft

Vindkraftnæringen har eksklusiv tilgang til vindressurser. Ved å utnytte en stedbunden naturressurs kan vindkraftnæringen oppnå grunnrente, dels på grunn av at vindforholdene i Norge er gunstige, dels fordi ressurstilgangen er begrenset av konsesjonssystemet. Ifølge Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) er vindressursene i Norge blant de beste i Europa.

Fra 2024 er det for landbaserte vindkraftverk innført grunnrenteskatt til staten, i tillegg til ordinær selskapsskatt. Formell grunnrenteskattesats er 32,1 pst. i 2025. Grunnrenterelatert selskapsskatt kan trekkes fra i skattegrunnlaget, slik at effektiv grunnrenteskattesats er 25 pst. og samlet marginalskatt er 47 pst.

Grunnrenteskatten er nøytralt utformet for nye investeringer slik at prosjekter som er lønnsomme før grunnrenteskatt, også er lønnsomme for selskapene etter grunnrenteskatt. Det ble vedtatt romslige overgangsordninger som vil redusere grunnrenteskatten for eksisterende vindkraftverk.

Grunnlaget for grunnrenteskatt (grunnrenteinntekten) beregnes som en normert markedsverdi av kraftproduksjonen (hovedregel om faktisk produksjon multiplisert med spotmarkedspriser), fratrukket investeringskostnader, driftskostnader og eiendomsskatt. For enkelte salgsavtaler legges kontraktsprisen til grunn i inntektsfastsettelsen, i stedet for spotmarkedspriser. Investeringer utgiftsføres umiddelbart. Historiske investeringer kommer til fradrag ved at inngangsverdiene (som beregnes etter særskilte regler, se Prop. 2 LS (2023–2024) og Innst. 124 L (2023–2024)) avskrives lineært over 5 år, med tillegg av en venterente (tilsvarende friinntekten i grunnrenteskatten på vannkraft). Grunnrenteskatten beregnes per vindkraftanlegg. For eksisterende vindkraftanlegg vil negativ grunnrenteinntekt fremføres med en risikofri rente og komme til fradrag i fremtidig positiv grunnrenteinntekt. Ved opphør av virksomhet vil staten utbetale skatteverdien av eventuell negativ grunnrenteinntekt.

For å omfordele grunnrenteskatt fra staten til vertskommuner ilegges vindkraftanlegg en produksjonsavgift (avgift på vindkraft) på 2,37 øre/kWh for 2025. Produksjonsavgiften kan trekkes fra krone for krone i fastsatt grunnrenteskatt til staten. I tillegg kan kommunene ilegge eiendomsskatt for vindkraftanlegg etter særskilte regler.

2.3.4 Skatt på kapitalbeholdning

Formuesskatt

Personlige skattytere betaler formuesskatt på 1,0 pst. av skattepliktig nettoformue, det vil si bruttoformue fratrukket gjeld, over et bunnfradrag på 1,76 mill. kroner i 2025. Ektefeller får et felles bunnfradrag på 3,52 mill. kroner. For nettoformuer over 20,7 mill. kroner betales formuesskatt med en sats på 1,1 pst. I 2025 anslås inntektene fra formuesskatten samlet til om lag 34 mrd. kroner. Formuesskatten fører til at skattesystemet for personer samlet sett virker mer progressivt enn ved inntektsbeskatning alene. Figurene 2.15 og 2.16 illustrerer dette.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilder: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Personene 17 år og eldre fordelt i ti like store grupper (desiler) etter stigende bruttoinntekt. Den øverste desilen er igjen delt opp i persentiler (hundredeler).

Kilder: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Den skattemessige verdien av formueseiendelene skal i utgangspunktet være lik markedsverdi. Flere formuesobjekter verdsettes imidlertid til dels betydelig lavere enn markedsverdi. Dette skyldes både formelle verdsettelsesrabatter i skattereglene og at enkelte eiendeler er vanskelig å verdsette.

Primærbolig (boligen eier bor i) verdsettes til 25 pst. opp til beregnet markedsverdi på 10 mill. kroner, mens overskytende verdi verdsettes til 70 pst. Personlig eide sekundærboliger (boliger utover primærboligen som ikke er nærings- eller fritidseiendom) verdsettes til 100 pst. av beregnet markedsverdi. Eiere av primær- og sekundærboliger og næringseiendom kan få nedsatt den beregnede verdien til en lavere dokumentert verdi (sikkerhetsventilen).

Formuesverdiene av fritidsboliger tar utgangspunkt i historiske byggekostnader og fastsettes ikke som for primær- og sekundærbolig til en andel av anslått markedsverdi. Formuesverdien av fritidsbolig skal likevel utgjøre maksimalt 30 pst. av markedsverdien, og skattyter kan kreve formuesverdien nedsatt til 30 pst. av dokumentert markedsverdi.

Aksjer og næringseiendom verdsettes til 80 pst., mens direkte eide driftsmidler verdsettes til 70 pst.

Det gis fradrag for gjeld ved fastsettelse av formuesskatt. Gjeld tilordnet næringseiendom, sekundærboliger, bankinnskudd, aksjer og driftsmidler verdsettes med samme formelle prosentsats som eiendelen. Gjelden fordeles forholdsmessig ut fra hvor stor andel de ulike formueseiendelene utgjør av brutto formue. Gjeld tilordnet primærbolig og fritidseiendom verdsettes fullt ut på tross av lav verdsettelse.

Andelen personer som betaler formuesskatt, er redusert over tid som følge av økt bunnfradrag. Det anslås at om lag 15,3 pst. av skattyterne betaler formuesskatt i 2025, se figur 2.17. Gjennomsnittlig formuesskatt blant de som betaler formuesskatt, har i hovedsak økt de to siste tiårene, og økningen har vært størst fra 2021 til 2022. Økningen over perioden skyldes delvis at formuesskatten er blitt mer progressiv, men også i stor grad at formuene har økt og folk er blitt rikere. Anslag for de siste to årene kan indikere at gjennomsnittlig formuesskatt har flatet ut, men dette er usikre anslag som kan bli revidert.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Formuesskatt før eventuelle nedsettelser som følge av 80-prosentregelen (kun relevant for årene 1999–2008).

Kilder: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Figur 2.18 viser gjennomsnittlig beregnet nettoformue fordelt på ulike formueskomponenter i ulike formuesdesiler. Beregnet nettoformue omfatter beregnet bruttoformue fratrukket bruttogjeld uten formelle verdsettingsrabatter. For den første formuesdesilen, med lavest nettoformue, overstiger gjelden verdien av eiendelene. For øvrig er hovedbildet at primærbolig utgjør den største delen av formuen for hoveddelen av befolkningen, mens aksjer utgjør den største eiendelen for de mest formuende (desil 10).

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Befolkningen er delt i ti like store grupper (desiler) etter stigende nettoformue

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Eiendomsskatt

Den enkelte kommune avgjør selv om det skal skrives ut eiendomsskatt innenfor rammene av eigedomsskattelova. Inntektene tilfaller i sin helhet kommunen. Kommunenes samlede inntekter fra eiendomsskatten var om lag 17,5 mrd. kroner i 2024, hvorav 8,4 mrd. kroner var eiendomsskatt på bolig- og fritidseiendommer, se figur 2.19.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Statistikken ble detaljert med flere kategorier fra og med 2023.

Kilde: Statistisk sentralbyrå (KOSTRA).

Eiendomsskattesatsen skal være mellom 1 og 7 promille av takstgrunnlaget, for bolig og fritidsbolig er maksimal skattesats 4 promille i 2025. Eiendomsskattegrunnlaget skal fastsettes ved alminnelig taksering hvert tiende år. For bolig kan kommunene alternativt velge å bruke formuesskattegrunnlagene for verdsettelse. 118 kommuner benytter seg av denne muligheten i 2025, og eiendomsskattegrunnlaget vil da utvikle seg i tråd med markedsprisene. Kommunene må bruke en reduksjonsfaktor ved taksering av bolig og fritidseiendom på minst 30 pst. De kan også bruke et bunnfradrag for å redusere takstgrunnlaget. Fra 2017 har kommunene kunnet velge å frita fritidseiendommer for eiendomsskatt. Ingen kommuner benytter seg av denne muligheten i 2025. For eiendomsskatt på kraftanlegg gjelder egne takseringsregler, som baserer seg på verdien av produksjonen innenfor en minimums- og maksimumsgrense.

I 2025 har 325 av 357 kommuner innført eiendomsskatt, hvorav 249 har eiendomsskatt på bolig i hele eller deler av kommunen.

Skatt på kapitalbeholdning internasjonalt

Boks 2.3 gir en oversikt over inntekter fra skatt på kapitalbeholdning som andel av samlede skatteinntekter i utvalgte OECD-land.

Boks 2.3 Inntekter fra skatt på kapitalbeholdning i OECD-landene

OECDs skattestatistikk gir oversikt over inntektene fra ulike skattearter. Skatt på kapitalbeholdning omfatter skatter for bruk, eierskap og overføring av kapitalbeholdning, herunder fast eiendom. Skatt på avkastning omfattes ikke. For Norge er både kommunal eiendomsskatt, formuesskatt og dokumentavgift omfattet. Mange land har ikke formuesskatt, men har arveskatt og en til dels betydelig høyere eiendomsskatt.

For enkelte land kan det være forskjell mellom brutto- og nettoskatten på kapitalbeholdning. Det gjelder for eksempel i USA, hvor mange skattytere kan fradragsføre innbetalt lokal eiendomsskatt ved beregning av den føderale inntektsskatten. OECD-tallene er basert på uveide gjennomsnitt av bruttoskattene.

Figur 2.20 viser inntektene fra skatt på kapitalbeholdning i utvalgte OECD-land. Som for andre internasjonale sammenligninger, må tallene tolkes med varsomhet. I Norge utgjør skatt på kapitalbeholdning 1,2 pst. av BNP. Dette er under OECD-gjennomsnittet på 1,8 pst. Samtidig understrekes det at OECD-tallene omfatter ulike skatter som har ulik virkning på adferd.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Tall for OECD er et uvektet gjennomsnitt for de landene som har rapportert for 2022.

Kilder: OECD og Finansdepartementet.

2.4 Indirekte skatter

2.4.1 Merverdiavgift

Merverdiavgift er en generell avgift på innenlandsk forbruk av varer og tjenester og har som formål å skaffe inntekter til staten. I 2025 anslås inntektene fra merverdiavgiften til om lag 405 mrd. kroner. Det utgjør i underkant av en fjerdedel av de samlede skatte- og avgiftsinntektene eksklusiv petroleumsinntektene.

Det skal beregnes merverdiavgift i alle omsetningsledd. Merverdiavgiftspliktige virksomheter kan fradragsføre merverdiavgift på varer og tjenester som er til bruk i virksomheten. Dette bidrar til at avgiften ikke belastes de næringsdrivende, men det endelige forbruket av varer og tjenester. Siden avgiften belastes sluttbruken, gir den heller ikke tilpasninger i produksjonen.

Merverdiavgiften skal i minst mulig grad påvirke hvilke varer og tjenester som produseres og forbrukes, og samtidig sikre staten stabile inntekter. I tillegg bør de administrative kostnadene ved innkreving og innbetaling være lavest mulig. Det tilsier at antall unntak, fritak og særordninger begrenses.

Den alminnelige merverdiavgiftssatsen i Norge er 25 pst., samme som i Danmark og Sverige. I boks 2.4 sammenlignes merverdiavgiftssystemene i enkelte OECD-land.

Boks 2.4 Merverdiavgiften i OECD-land

Merverdiavgift er innført i over 170 land. I OECD-landene utgjorde i 2022 merverdiavgiftsinntektene i gjennomsnitt 20,8 pst. av samlede skatteinntekter.

OECD sammenligner merverdiavgiftens evne til å skaffe inntekter i de enkelte medlemslandene. De faktiske merverdiavgiftsinntektene sammenlignes da med hva inntektene hadde vært om hele det potensielle skattegrunnlaget var ilagt én generell sats, og merverdiavgiftsinntektene som andel av forbruket følgelig var lik satsen. Lavere inntektsandel enn den generelle satsen kan skyldes flere forhold, herunder reduserte satser, fritak og unntak. Forhold ved skatteinnkreving og etterlevelse, herunder omfanget av skatteplanlegging, unndragelse og svindel, vil også påvirke inntektsandelen. Inntektsandelen må tolkes med forsiktighet, men kan gi et bilde av hvor effektivt merverdiavgiftssystemet fungerer.

Figur 2.21 viser de generelle merverdiavgiftssatsene for Norge, OECD-gjennomsnittet og enkelte andre land. Figuren viser også inntektene fra merverdiavgiften som andel av forbruket. Norge har en like høy generell merverdiavgiftssats som Danmark og Sverige. Danmark har ikke reduserte merverdiavgiftssatser. Inntektene fra merverdiavgift som andel av forbruk er derfor noe høyere i Danmark enn i Norge og Sverige. New Zealand har et merverdiavgiftssystem med én felles sats og få unntak og fritak. Dermed beskattes tilnærmet alt forbruk med den generelle satsen, også offentlig tjenesteyting.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilder: OECD og Finansdepartementet.

Dagens merverdiavgift er i utgangspunktet en generell avgift på forbruk, men det er flere unntak, fritak og reduserte satser. I Norge ilegges blant annet matvarer en redusert sats på 15 pst., mens flere tjenester er omfattet av lav sats på 12 pst.

Enkelte varer og tjenester har fritak (såkalt nullsats), som innebærer at den næringsdrivende har full fradragsrett for merverdiavgift på varer og tjenester til bruk i virksomheten, men at det ikke beregnes merverdiavgift av omsetningen. Videre er flere tjenester unntatt fra merverdiavgiftsloven, blant annet finansielle tjenester, helsetjenester og undervisning. Virksomheter som er unntatt fra merverdiavgiftsloven, har ikke rett til fradrag for merverdiavgift på varer og tjenester til virksomheten.

Merverdiavgift ved internasjonal handel bygger på destinasjonsprinsippet. Det vil si at beskatningsretten tilhører landet der forbruket skjer. Prinsippet innebærer videre at det beregnes merverdiavgift ved innførsel, men ikke ved eksport. Merverdiavgiften virker da nøytralt med hensyn til hvilket land varer og tjenester er produsert i.

Bruk av reduserte satser, fritak og unntak fører til at merverdiavgiften påvirker prisforholdet mellom varer og tjenester, og dermed sammensetningen av forbruk og produksjon. Virksomheter som har omsetning som er unntatt fra merverdiavgiftsloven, vil ha et insentiv til å produsere tjenester uten avgift selv, i stedet for å kjøpe tjenester med merverdiavgift. I tillegg medfører reduserte satser, fritak og unntak at de administrative kostnadene blir høyere. Merverdiavgiftssystemet er generelt lite egnet til å ivareta fordelingshensyn, støtte bestemte formål elleril å vri forbruket i en ønsket retning. Hvis man for eksempel ønsker å redusere forbruket av goder som anses skadelig for den enkelte og samfunnet, vil det være mer effektivt å benytte særavgifter eller ordninger over budsjettets utgiftsside.

2.4.2 Særavgifter

Særavgifter er avgifter på bestemte varer og tjenester mv., i motsetning til merverdiavgiften som er en generell avgift på omsetning av alle varer og tjenester. Særavgifter går direkte til statskassen og bidrar til å finansiere offentlige utgifter, uten noen form for øremerking.

De fleste særavgifter er vareavgifter. For disse skal avgiften beregnes ved innenlandsk produksjon og import. Dette bidrar til å holde antall avgiftspliktige, og dermed de administrative kostnadene, lave. Selv om det er produsenter og importører som betaler avgiftene, er det rimelig å anta at de i stor grad velter avgiftene over i vareprisene slik at det er kjøperne som helt eller delvis bærer den økonomiske kostnaden. Graden av overvelting avhenger av markedsforholdene.

Enkelte særavgifter har som eneste formål å skaffe staten inntekter og omtales ofte som fiskale avgifter. Andre særavgifter brukes til å påvirke atferd gjennom virkningen på prisene, for eksempel til å redusere produksjon eller forbruk som er skadelig for helse og miljø.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Kategorien 5000 Taxes on Goods and Services fratrukket kategorien 5110 General Taxes on Goods and Services.

² For OECD gjelder tallene 2022.

Kilder: OECD og Finansdepartementet.

Avgiftens formål er av betydning for hvordan den utformes. Særavgifter som er fiskale, bør ikke legges på innsatsfaktorer i produksjon av varer og tjenester. Ved å unngå at avgiften gir tilpasninger i produksjonen, begrenses de samfunnsøkonomiske kostnadene ved beskatningen. Miljøavgifter som skal prise et miljøproblem, bør derimot omfatte alle kilder til miljøproblemet, og avgiftssatsen bør avspeile miljøskaden.

Figur 2.22 viser inntektene fra særavgifter mv. i utvalgte OECD-land, som andel av BNP og samlede skatter. Figuren illustrerer at inntektene fra særavgifter utgjør en lavere andel av både BNP og totale skatter i Norge enn i andre sammenlignbare land. I OECD utgjorde særavgiftene i gjennomsnitt 4,1 pst. av BNP i 2005 og 3,4 pst. i 2022. I Norge utgjorde særavgiftene til sammenligning 4,2 pst. av BNP i 2005 og 2,1 pst. av BNP i 2023. Særavgiftenes bidrag til samlede skatteinntekter har derfor falt mer i Norge enn i OECD. Dette skyldes særlig det store fallet i inntektene fra bilavgiftene, se nærmere omtale i boks 13.3.

Helse- og sosialrelaterte avgifter

Forbruk av enkelte varer, for eksempel alkohol og tobakk, kan medføre sosiale og helsemessige kostnader for samfunnet som normalt ikke gjenspeiles i markedsprisene. Slikt forbruk kan gi både økte helseutgifter som må dekkes av det offentlige, og ulemper for andre enn de som bruker varene. I tillegg tar ikke forbrukerne nødvendigvis tilstrekkelig hensyn til de langsiktige virkningene av forbruket på sin egen helse. Avgiftene på alkohol og tobakksvarer gir staten inntekter, men bidrar også til at prisene på disse produktene i større grad inkluderer kostnadene bruken påfører samfunnet.

Et høyt avgiftsnivå på forbruksvarer kan medføre økt grensehandel, tax free-handel, smugling og hjemmebrenning av alkohol. Slik uregistrert omsetning svekker kontrollen med forbruket, og innebærer tap av avgiftsinntekter. Helseeffektene ved at avgiftsleggingen normalt reduserer forbruket, må vurderes opp mot de samfunnsmessige kostnadene ved uregistrert omsetning.

Miljøavgifter og miljørelaterte avgifter

Samfunnets kostnader ved miljøskadelige aktiviteter gjenspeiles normalt ikke i markedspriser. Formålet med miljøavgifter er å øke kostnaden aktørene møter ved miljøskadelige aktiviteter, slik at de tar hensyn til samfunnets totale kostnader ved aktiviteten. Det er i tråd med prinsippet om at forurenser skal betale. Inntektene fra miljøavgifter kan benyttes til å redusere andre vridende skatter og dermed bidra til et mer effektivt skatte- og avgiftssystem.

Miljøavgiftene består av en rekke avgifter som har til formål å prise miljøskadelige aktiviteter. Blant annet gjelder dette klimaavgifter (se nærmere omtale under), veibruksavgift, smøreoljeavgift, svovelavgift, avgift på utslipp av NO_X, miljøavgift på plantevernmidler og miljøavgift på drikkevareemballasje.

I tillegg er det enkelte avgifter som er fiskalt begrunnet, men som også har et miljøformål. Dette gjelder for eksempel engangsavgiften på motorvogner, som blant annet er differensiert etter CO₂-utslipp. Avgifter på drivstoff og kjøretøy utgjør en stor andel av provenyet fra de miljørelaterte avgiftene.

Klimaavgifter

Utslipp av klimagasser gir et varmere klima, med negative konsekvenser for mennesker og natur over hele verden. Dette er et eksempel på en negativ ekstern effekt av økonomisk aktivitet som i et uregulert marked ikke speiles i markedsprisen. Denne typen markedssvikt kan avhjelpes ved at myndighetene aktivt bidrar til å øke kostnaden ved utslipp av klimagasser, slik at sluttprisen på varer og tjenester gjenspeiler samfunnets totale kostnader ved aktiviteten. Prising av utslipp kan gjøres enten ved å legge en avgift på aktiviteten som skaper utslipp (klimaavgift), eller ved å opprette et marked for omsettelige utslippskvoter, se boks 2.5. Sektorovergripende klimaavgifter og deltakelse i EUs kvotesystem er hovedvirkemidlene i norsk klimapolitikk. Om lag 85 pst. av utslippene er ilagt enten klimaavgift, kvoteplikt eller begge deler.

Lik prising av alle utslipp av klimagasser gir en kostnadseffektiv klimapolitikk. Det legger til rette for at aktørene velger de løsningene som kutter mest utslipp til lavest mulig kostnad. Kostnadene ved å redusere utslipp varierer mye mellom bransjer, sektorer og geografiske områder. En lik og økende pris over tid på alle utslipp av klimagasser vil gjennomgående føre til at utslippskuttene som er rimeligst og enklest å gjennomføre, tas først. Det bidrar til at utslippsmål kan nås til lavest mulig kostnad for samfunnet.

Prising av utslipp av klimagasser gir også insentiver til å utvikle klima- og miljøvennlig teknologi ved at slik teknologi blir mer lønnsom. Andre markedssvikter gjør at det også er behov for andre virkemidler som støtte til forskning og utvikling, investeringer i infrastruktur og informasjon til befolkningen.

Prising av utslipp gjennom avgifter kan ha uønskede fordelingsvirkninger. Virkningen på ulike grupper vil blant annet avhenge av aktørenes muligheter til å tilpasse seg. For å bevare de tilsiktede insentivene for å kutte utslipp, bør avgiftene i størst mulig grad likebehandle alle kilder til klimagassutslipp. Uønskede fordelingsvirkninger bør håndteres gjennom å justere andre skatter og avgifter, eventuelt i kombinasjon med tilskuddsordninger for særlig berørte grupper.

En lik og gradvis økende karbonpris i alle land ville gitt en kostnadseffektiv reduksjon av globale utslipp. Ifølge Verdensbanken prises nå nesten 30 pst. av globale klimagassutslipp gjennom direkte avgifter eller kvotehandelssystemer.3 Andelen utslipp som prises har økt mye de siste 20 årene, fra om lag 5 pst. i 2005, til 28 pst. i år. Omfang og nivå på utslippsprisingen varierer imidlertid mye mellom land, og de høyeste prisene er i Europa og Nord-Amerika. Verdensbankens beregninger viser at den gjennomsnittlige, vektede, karbonprisen på utslippene som er eksplisitt priset, er på 19 dollar per tonn CO₂-ekvivalenter. I tillegg har de fleste land avgifter som ikke defineres som karbonprising, men som likevel påvirker den effektive prisen på klimagassutslipp. Enkelte land subsidierer også aktivitet som gir utslipp. Det skilles derfor mellom eksplisitte karbonpriser og effektive karbonpriser, se boks 2.6. OECD beregner en netto effektiv karbonpris som, i tillegg til eksplisitte karbonpriser, inkluderer subsidier og avgifter som påvirker utslipp. For 2023 ble denne estimert til 14 euro per tonn CO₂-ekvivalenter.4

Bruken av klimaavgifter i Norge er omfattende, også sammenlignet med andre industrialiserte land i og utenfor Europa. Dette gjelder både hvor stor andel av utslippene som er priset, og nivået på prisingen. I tillegg er det ikke tradisjon for å subsidiere fossile brensler i Norge.5 Når utslippsprisen er høyere i Norge enn i andre land, gis det insentiver til investeringer og tiltak her som gir lavere utslippskutt enn om et tiltak til samme kostnad hadde vært gjort i et annet land. Ulik prising innebærer også en risiko for karbonlekkasje, det vil si at produksjon flyttes til land med lavere eller ingen prising av utslipp. Slik flytting kan redusere utslippene i landet produksjonen flytter fra, men kan motsvares av økte utslipp i det landet produksjonen flytter til. Dermed kan de globale utslippene være om lag uendret, eller til og med høyere.

I 2025 er det generelle avgiftsnivået på utslipp av klimagasser 1 405 kroner per tonn CO₂-ekvivalenter. Regjeringen har varslet at disse avgiftene skal trappes opp til 2 400 kroner per tonn CO₂ i 2030 (i 2025-kroner), og nivået vil trappes videre opp til 3 400 kroner per tonn CO₂ i 2035 (i 2025-kroner). Til sammenligning har kvoteprisen ligget på om lag 800 kroner per tonn CO₂ så langt i år. Prisen på kvoter har variert over tid. Etter en markert oppgang gjennom 2021 fra 30 euro til om lag 70 euro, holdt prisen seg på et gjennomgående høyere nivå, men varierte mellom ca. 65 og 105 euro i 2022 og 2023. Prisen har stabilisert seg noe, og har siden inngangen til 2024 ligget mellom 55 og 85 euro.

Noen sektorer er underlagt både kvoteplikt og avgift. Det kan resultere i at de mest lønnsomme investeringene ikke prioriteres til fordel for mindre lønnsomme investeringer som er underlagt en lavere karbonpris. Dette gjelder blant annet olje- og gassutvinning som står overfor en eksplisitt karbonpris på 1 770 kroner. Kystreketrålerne betaler CO₂-avgift på mineralske produkter, men mottar samtidig et tilskudd fra Garantikassen for fiskere basert på hvor mye drivstoff de forbruker. Tilskuddet er noe høyere enn avgiften målt i kroner per liter drivstoff, og den samlede netto effektive karbonprisen for næringen er derfor -80 kroner per tonn CO₂.

Karbonpriser som de ulike sektorene i Norge står overfor, er vist i figur 2.23. Figurens y-akse angir den marginale utslippsprisen i ulike sektorer, mens x-aksen angir utslippsmengde i mill. tonn CO₂-ekvivalenter. Det skilles mellom eksplisitte (rød linje) og effektive (blå linje) karbonpriser.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilder: Statistisk sentralbyrå, Miljødirektoratet og Finansdepartementet.

2.4.3 Tollavgift

Tollavgift har til formål å beskytte innenlandske produsenter mot konkurranse fra utlandet. Tollavgift fører normalt til dyrere varer og eventuelt begrenset vareutvalg for forbrukerne og økte produksjonskostnader for næringslivet. Tollavgift reduserer omfanget av handel og bidrar til at ulike lands relative fortrinn i produksjon av varer og tjenester ikke blir utnyttet fullt ut. Handel med varer og tjenester har åpnet for å utnytte Norges konkurransefortrinn.

Norge er et av landene i verden med minst tollbeskyttelse for industrivarer. Av industrivarene er det bare enkelte typer klær og tekstiler som er ilagt tollavgift. Det gjenstår også tollavgift på noen få varenummer for fiskeprodukter som ikke er egnet som menneskeføde. Tollbeskyttelse på jordbruksvarer er et sentralt landbrukspolitisk virkemiddel. Importvernet bidrar blant annet til at omsetning av norske jordbruksvarer kan skje til priser som er fastsatt i jordbruksavtalen. Tollavgiftssatsene for jordbruksvarer varierer sterkt, avhengig av beskyttelsesbehovet.

Det er fastsatt maksimale tollavgiftssatser gjennom internasjonale avtaler. I likhet med andre industriland gir Norge reduserte tollavgiftssatser til utviklingsland gjennom det generelle preferansesystemet for utviklingsland (Generalized System of Preferences, GSP). Systemet innebærer at utviklingsland gis bedre markedsadgang for deres varer. GSP-systemet er ensidig og kan til enhver tid trekkes tilbake eller endres.

2.4.4 Gebyrer og sektoravgifter

Statlig tjenesteproduksjon og myndighetsutøvelse finansieres normalt ved bevilgninger over statsbudsjettet, men på noen områder brukes gebyrer og sektoravgifter. Finansdepartementet har fastsatt overordnede bestemmelser for statlig gebyr- og avgiftsfinansiering. Gebyrordninger kan etableres når det offentlige utfører en klart definert tjeneste overfor betaleren og det ikke betales for noe annet eller mer enn kostnaden ved å produsere og levere tjenesten. En kostnadsriktig gebyrfinansiering er dermed ikke å anse som beskatning. Gebyrer som er høyere enn kostnaden ved å produsere og levere tjenesten, vil derimot ha et element av skjult skattlegging. Slik overprising har blitt redusert over tid.

Sektoravgifter har et videre finansieringsformål og kan anvendes til å finansiere fellestiltak overfor en næring eller sektor dersom avgiften betales av aktører som tilhører eller har en nær tilknytning til sektoren. For eksempel finansieres virksomheten til flere tilsynsorganer helt eller delvis med sektoravgifter. Endring av grunnlag eller sats for sektoravgifter regnes derfor som en del av skatte- og avgiftsopplegget. Det følger av Finansdepartementets bestemmelser at det bør utvises stor tilbakeholdenhet med å innføre sektoravgifter for å finansiere statlige utgifter.

2.5 Forholdet til EØS-avtalen

EØS-avtalen inneholder ingen plikt til å harmonisere norske skatte- og avgiftsregler med EUs forordninger og direktiver. EØS-avtalens generelle bestemmelser om de fire friheter og forbudet mot statsstøtte, setter imidlertid klare begrensninger på innholdet i de norske skatte- og avgiftsreglene.

De fire friheter sikter til prinsippene om fri bevegelse av varer, tjenester, kapital og personer/etableringer innenfor EU/EØS. Innenfor skatteretten er de nærmere begrensningene som prinsippet om de fire friheter innebærer, i hovedsak utviklet av EFTA- og EU-domstolen. Norge kan i utgangspunktet ikke ha regler som behandler grenseoverskridende bevegelser og transaksjoner mellom Norge og andre EØS-stater strengere enn nasjonale bevegelser og transaksjoner. Dersom det foreligger en såkalt rettferdiggjørelsesgrunn kan vi likevel ha regler som i utgangspunktet innebærer en restriksjon. Dette kan for eksempel være for å motvirke skatteomgåelse eller sikre en effektiv skatteinnkreving. For å kunne rettferdiggjøre regelen, kreves i tillegg at den er egnet for å ivareta det aktuelle hensynet, og at den ikke er strengere enn nødvendig for å ivareta dette hensynet (krav om proporsjonalitet).

Statsstøtteforbudet innebærer at Norge i utgangspunktet ikke kan ha skatteregler som gir enkeltforetak eller grupper av foretak, gunstigere skattemessig behandling enn det som er hovedregelen for slike foretak. Forbudet rammer både fordeler for enkeltforetak og fordeler for enkelte sektorer eller geografiske områder. EØS-avtalen har imidlertid regler som på nærmere vilkår åpner for å gi statsstøtte. EFTAs overvåkningsorgan (ESA) vedtar retningslinjer for tolkning og bruk av disse reglene. Retningslinjene, som gjenspeiler EUs regelverk på området, setter strenge betingelser for at støtten skal kunne anses forenlig med EØS-avtalen. Slik støtte må notifiseres til ESA, og kan ikke iverksettes før ESA har godkjent den. Det er gjort unntak fra notifikasjonsplikten i den såkalte gruppeunntaksforordningen. I visse tilfeller kan støtte være tillatt også uten notifikasjon eller melding. Dette gjelder støtte som oppfyller kriteriene i forordningen for bagatellmessig støtte.

Norge er ikke en del av EUs tollunion. Norske tollmyndigheter berøres likevel i stadig større grad av regelverk som tas inn i EØS-avtalen på ulike fagmyndigheters område. EU har de senere årene vedtatt en rekke rettsakter som stiller krav til varer som innføres fra tredjeland for omsetning mv. på det indre marked. Kravene er knyttet til produkters tilblivelse, egenskaper mv. Ved innførsel av varer til EU som er omfattet av de aktuelle rettsaktene, blir dokumentasjon for at kravene er oppfylt kontrollert av tollmyndighetene i EU gjennom produktpass, sertifikater og lignende. Når slike regler blir tatt inn i EØS-avtalen, vil norske tollmyndigheter få tilsvarende oppgave med å kontrollere dokumentasjon for at varer som innføres fra tredjeland oppfyller kravene.

2.6 Internasjonalt skattesamarbeid

Handel og investeringer over landegrensene kan føre til at inntekter og formue blir dobbeltbeskattet ved at de er skattepliktig i flere land. Det kan igjen hemme handel og investeringer. Videre kan ulikheter i skattesystemer og skattenivåer mellom land gi muligheter for uønsket internasjonal skattetilpasning og skadelig skattekonkurranse mellom land. Dette kan redusere lands skatteinntekter og vri beskatningen over på mindre mobile skattegrunnlag som for eksempel fast eiendom og arbeidsinntekt. I tillegg gir det grobunn for mindre effektive former for beskatning, som for eksempel brutto kildeskatter på tjenester.

Disse problemstillingene krever internasjonalt samarbeid, herunder for å legge til rette for at land kan håndheve sin nasjonale skattelovgivning. Det pågår i dag flere internasjonale prosesser for å utarbeide multinasjonale standarder og avtaler med sikte på å fremme handel og investeringer og fremme lands økonomiske utvikling, samt å motvirke uheldige virkninger av skattetilpasninger og skadelig skattekonkurranse mv. Som en liten åpen økonomi avhengig av et stabilt internasjonalt skatterammeverk, legges det fra norsk side vekt på å delta som en aktiv bidragsyter i alle de pågående prosessene, herunder i OECD, Inclusive Framework on Base erosion on profit shifting, Global Forum on Transparency and Exchange of Information for Tax Purposes (Global Forum) og FN.

For omtrent syv år siden startet OECD/G20s «Inclusive Framework», arbeidet for å fremforhandle en reformpakke for fordeling av beskatningsrett av store multinasjonale foretaks virksomhetsinntekter (pilar 1), samt innføring av en global minimumsskatt for selskap (pilar 2). Regelverket for en global minimumsskatt for selskap (pilar 2) ble innført i Norge fra 2024. Det pågår fortsatt forhandlinger om disse løsningene.

I juli 2024 ble finansministerne i G20, med Norge som gjesteland, enige om en skatteerklæring som fremhevet noen områder hvor man særlig ønsker å videreutvikle det internasjonale skattesamarbeidet. Dette gjelder primært skattlegging av individer og utfordringer rundt mobilitet og progressiv beskatning. G20 har bedt OECD/G20s Inclusive Framework om å arbeide videre med disse utfordringene og rapportere tilbake til G20 innen 5 år. FNs medlemsland har startet forhandlingene om en rammekonvensjon om internasjonalt skattesamarbeid. Rammekonvensjonen skal fremforhandles i perioden 2025 til 2027. Det er bestemt at det også skal utarbeides to protokoller samtidig med rammekonvensjonen på hhv. beskatning av grensekryssende tjenester og tvisteløsningsmekanismer.

2.7 Fordelingsvirkninger av skatte- og avgiftssystemet

Det er mange og sammensatte faktorer som påvirker utviklingen i økonomisk ulikhet. Økonomiske konjunkturer og strukturelle forhold påvirker fordelingen av markedsinntektene, se omtale i Meld. St. 1 (2025–2026) Nasjonalbudsjettet 2026 kapittel 6. Skattesystemet påvirker inntektsfordelingen både direkte og indirekte. Skattesystemet bidrar til å omfordele inntekter blant annet ved at det er progressivt utformet (gjennomsnittlig skattesats øker med nivået på inntekten eller formuen). Skatteinntektene finansierer dessuten overføringer til husholdningene og offentlige tjenester innenfor blant annet helse og utdanning, som også virker utjevnende. Videre kan skatter, sammen med overføringer og offentlige tjenester, påvirke skattyternes økonomiske beslutninger og dermed også fordelingen av markedsinntekt (før skatt).

Det samlede utjevningsbidraget fra skatter og overføringer har vært forholdsvis stabilt de siste 30 årene, se figur 2.24. Figuren viser ulikheten målt ved Gini-koeffisienten for inntekt før og etter skatt og overføringer. Inntektene er her målt som i inntektsstatistikken til Statistisk sentralbyrå, og omfatter de fleste kontante inntekter som husholdningene mottar. Likevel er det en rekke bidrag til husholdningenes materielle levestandard som ikke fanges av denne inntektsdefinisjonen, blant annet verdien av offentlige tjenester, avkastningen av egen bolig og overskudd som holdes tilbake i private selskaper.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Svingninger rundt årene 2000, 2005, 2015 og 2021 må sees i sammenheng med endringer i skattereglene som har ført til midlertidige skattetilpasninger.

² Inntekt før skatt og overføringer inkluderer blant annet lønns-, nærings- og kapitalinntekter. I inntekt etter skatt og overføringer er overføringer lagt til, og utlignet skatt og negative overføringer som barnebidrag og pensjonspremier trukket fra.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Som følge av at kapitalavkastning kun fanges opp når den realiseres, påvirkes den målte inntektsulikheten kraftig av de ekstraordinært høye utbytteutbetalingene i forkant av at utbytteskatten ble innført i 2006 og varslet økt i 2016 og 2022.

Personskattenes betydning for inntektsfordelingen

Progressiviteten i skattesystemet kommer tydelig frem av figur 2.25 som viser at skatt i prosent av inntekten stiger med inntektsnivået. I denne figuren er både inntektsskatt og formuesskatt inkludert. Figur 2.16 i punkt 2.3.4 viser det samme uten formuesskatt, og viser at skattesystemet er regressivt, det vil si at skatteprosenten faller, helt på toppen av inntektsfordelingen dersom man ikke tar med formuesskatten. Progressiviteten har vært relativt stabil de siste tiårene, unntatt helt øverst i inntektsfordelingen.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

For de med aller høyest inntekt, har skatteprosenten variert betydelig over tid. Dette skyldes både endringer i skattereglene for utbytter og tilpasninger i utbytteuttak til disse regelendringene, se figur 2.26. I år hvor det tas ut ekstraordinært høye utbytter, som i 2021, vil skatten målt i kroner øke, men skatteprosenten falle. Dette skyldes at utbyttene skattlegges med en noe lavere sats enn høye arbeidsinntekter. Skatteprosenten for de med høyest inntekt er likevel på et høyere nivå enn før utbytteskatten ble innført, når man måler skatten i prosent av bruttoinntekt slik det defineres i den offisielle statistikken (eksklusive eierinntekt som holdes tilbake i selskapene).

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilder: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Avgiftenes betydning for inntektsfordelingen

Når en skal se på hvordan skatte- og avgiftssystemet påvirker husholdningenes forbruksmuligheter og velferd, bør en ideelt sett ta hensyn til at også avgifter påvirker forbruksmulighetene. Avgifter avhenger ikke av den enkeltes inntekt eller formue. Avgifter er indirekte skatter som, til forskjell fra direkte skatter, normalt ikke ilegges forbruker direkte, men indirekte via avgiftspliktige produsenter og importører. I hvor stor grad avgiftsbelastningen veltes over i prisene til forbrukerne, avhenger av forhold i markedet for varene og tjenestene som omfattes av avgiften. Det foreligger imidlertid ikke sikre tall som viser om avgiftene belastes henholdsvis privatpersoner eller næringsdrivende eller hvordan avgiftsinnbetalingen fordeler seg på ulike inntektsintervaller. Departementet gir derfor i hovedsak ikke anslag på fordelingsvirkninger av endringer i enkeltavgifter. Figur 2.27 viser anslag på aggregerte avgiftsinntekter fordelt etter inntektsdesiler basert på modellen Lotte-Konsum.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilder: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

I figuren er personene tildelt en andel av husholdningens inntekt og skatt justert for stordriftsfordeler (husholdningsjustert inntekt), og rangert etter stigende inntekt i ti like store grupper (inntektsdesiler). Tilsvarende er personene tilordnet en andel av anslåtte avgifter innbetalt av husholdningen. I avgiftsanslagene er det forutsatt at avgiftene i sin helhet veltes over i prisene til forbrukerne.

Figuren viser at personer med lave inntekter har lavere samlet skatte- og avgiftsbelastning enn personer med høye inntekter. Samtidig bidrar avgiftene samlet sett til å svekke progressiviteten i skatte- og avgiftssystemet. Dette skyldes delvis at beregningene tar utgangspunkt i husholdningenes bruttoinntekt. For en person med høy bruttoinntekt vil avgiftene utgjøre en mindre andel av bruttoinntekten enn for en person med lav bruttoinntekt. Dersom beregningene var basert på inntekt etter skatt (disponibel inntekt), ville avgiftsbelastningen vært jevnere som andel av inntekt i de ulike inntektsgruppene. Målt i kroner øker det samlede konsumet av avgiftslagte varer og tjenester over inntektsfordelingen, og gruppen med de høyeste inntektene har med det den høyeste avgiftsbelastningen i kroner.

2.8 Anslag på skatteutgifter

I skatte- og avgiftssystemet er det en rekke fritak, unntak og særordninger som bidrar til å redusere de offentlige inntektene. De representerer en fordel for dem som omfattes, sammenlignet med å bli skattlagt etter de ordinære reglene.

Det norske skattesystemet bygger på prinsippet om at alle inntekter og verdier skal beskattes, og at skattegrunnlaget skal tilsvare de reelle, økonomiske størrelsene. Når det likevel ikke er slik i enkelte tilfeller, kan det for eksempel være ut fra et ønske om å ivareta andre hensyn eller å tilgodese bestemte formål.

Tilsvarende finnes det i skatte- og avgiftssystemet skatter og avgifter som er høyere enn det som følger av et generelt og ensartet sett av regler eller av sentrale prinsipper. I slike tilfeller blir skatteutgiften negativ. Et eksempel er fiskale avgifter på innsatsfaktorer i næringsvirksomhet.

I motsetning til tiltak over budsjettets utgiftsside vedtar ikke Stortinget nivået på skatteutgifter i de årlige budsjettene. Skatteutgifter blir dermed ikke gjenstand for årlige budsjettmessige prioriteringer på samme måte som ordninger på utgiftssiden. Dette avsnittet er derfor ment å gi supplerende informasjon og synliggjøre budsjettvirkninger av avvik fra skatte- og avgiftsreglene. Oversikten over slike unntak er ikke fullstendig, blant annet har det ikke vært mulig å kvantifisere alle skatteutgiftene. Vedlegg 1 gir en detaljert oversikt over departementets beregninger av skatteutgifter samt en nærmere analyse av skatteutgifter.

Størrelsen på skatteutgifter avhenger av hvordan referansesystemet defineres. I utgangspunktet legges de generelle skatte- og avgiftsreglene til grunn. På noen områder legges hovedprinsipper for utformingen av skatte- og avgiftssystemet til grunn, slik disse er nedfelt blant annet i skattereformene i 1992, 2006 og 2016. Dette gjelder for eksempel for avskrivningssatser, beskatning av bolig og enkelte avgifter. I likhet med de fleste andre land benytter departementet den såkalte inntektstapsmetoden, det vil si at skatteutgiften settes lik skatteinntektene som det offentlige går glipp av som følge av lempeligere regler enn det referansesystemet tilsier. Skatteutgiftene uttrykker verdien av unntaket i kroner, men vil i mange tilfeller ikke gi et realistisk anslag på provenyet en ville fått ved å fjerne eller redusere skatteutgiften siden metoden ikke fanger opp atferdsendringer. Tallene må derfor brukes med stor varsomhet. Skatteutgiftene er nærmere omtalt i vedlegg 1.

Figur 2.28 viser hvordan netto skatteutgifter i 2025 fordeles på ulike områder. De største skatteutgiftene skyldes unntak og særordninger i merverdiavgiften, manglede inntektsbeskatning av egen bolig og verdsettingsrabatter i formuesskatten.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Finansdepartementet.

2.9 Metoder for provenyberegninger

Virkningene på statens inntekter av endringer i skatte- og avgiftsreglene omtales ofte som provenyvirkninger, til forskjell fra endringer i skatte- og avgiftsinntektene som skyldes andre utviklingstrekk, herunder de økonomiske konjunkturene. Finansdepartementet anslår provenyvirkninger av skatte- og avgiftsendringer ved hjelp av en rekke ulike metoder. Metodene varierer fra avanserte modeller til enkle anslag basert utelukkende på statistikk. Hvilken metode som brukes, avhenger av hvilke modeller som er utviklet, hvilke datagrunnlag som er tilgjengelige og hvilken tidsfrist beregningen gjøres under. Nedenfor oppsummeres beregningsmetodene. Se Beregningskonvensjoner 2025 for mer detaljerte beskrivelser av metodene for provenyberegninger.

2.9.1 Referansesystem og referansealternativ

Referansesystem for skatte- og avgiftsreglene

Provenyvirkningene av endringer i skatte- og avgiftsreglene i budsjettåret beregnes i forhold til et referansesystem for skatte- og avgiftsregelverket. I referansesystemet holdes skatter og avgifter reelt uendret fra året før budsjettåret. Det innebærer at grenser og satser6 i skatte- og avgiftsregelverket justeres med anslag for den relevante vekstfaktoren, for eksempel veksten i konsumpriser, lønninger, pensjoner eller formuesverdier. Dersom en sats eller grense som justeres i referansesystemet, holdes nominelt uendret, vil det altså beregnes en provenyvirkning.

Referansesystemet for skatt er basert på skattereglene for inneværende år, hvor fradrag og inntektsgrenser i den generelle satsstrukturen i personbeskatningen i hovedsak er justert med anslått lønnsvekst. En skattyter som kun har standard fradrag (personfradrag og minstefradrag) og en vekst i både alminnelig inntekt og personinntekt lik anslått lønnsvekst, får da tilnærmet samme gjennomsnittlige inntektsskatt i referansesystemet som i inneværende år.

I referansesystemet for særavgiftene justeres alle kvantumssatsene med anslått prisvekst (endring i konsumprisindeksen). Avgiftsbelastningen i referansesystemet blir dermed reelt sett uendret.

Referansealternativ for skatte- og avgiftsinntektene

I referansealternativet for skatte- og avgiftsinntektene i det aktuelle budsjettåret er alle skatter og avgifter holdt reelt sett uendret fra året før. Referansealternativet bestemmes av referansesystemet for skatte- og avgiftsregelverket og anslått utvikling i skatte- og avgiftsgrunnlagene. Fremskrivingen av skatte- og avgiftsgrunnlagene bygger blant annet på anslag for den makroøkonomiske utviklingen. Det samlede inntektsanslaget på en budsjettpost vil dermed bestå av anslaget i referansealternativet pluss anslått virkning av eventuell regelverksendring. Det er de bokførte virkningene som danner grunnlaget for bevilgningsvedtak.

2.9.2 Provenyberegninger uten atferdsvirkninger

Ved den enkleste formen for provenyberegning forutsettes det at skatte- eller avgiftsendringen ikke endrer husholdningenes eller bedriftenes atferd. Provenyvirkningen gjenspeiler da kun den direkte virkningen på skatteinntektene. For eksempel beregnes provenyvirkningen av en satsendring som skattegrunnlaget multiplisert med endringen i skatte- eller avgiftssatsen.

Provenyberegninger som kun inkluderer direkte virkninger, vil i mange tilfeller være en god tilnærming til provenyvirkningen i budsjettåret regelen endres. Dette gjelder i de tilfellene hvor det er liten grunn til å anta at endringen vil gi vesentlige atferdsendringer på kort sikt eller påvirke andre skattegrunnlag nevneverdig.

2.9.3 Provenyberegninger med atferdsvirkninger

Endringer i skatter, avgifter og enkelte offentlige utgifter kan ha betydning for offentlige finanser utover den umiddelbare, direkte budsjettvirkningen. Det skyldes at endringene kan påvirke bedriftenes og husholdningenes atferd. I en del tilfeller kan det være relevant å legge til grunn atferdsvirkninger allerede første året. Provenyberegningen vil da både ta hensyn til regelendringen og hvordan atferdsendringer hos husholdninger og bedrifter vil påvirke skattegrunnlaget. Generelt skjer finansielle tilpasninger forholdsvis raskt, mens realøkonomiske tilpasninger kan ta lengre tid.