3 Nærmere om forslag til lov om midlertidig tilskuddsordning for foretak med stort omsetningsfall etter august 2020
Under behandles de ulike paragrafene i forslaget til ny lov. Det tas utgangspunkt i lov om midlertidig tilskuddsordning for foretak med stort omsetningsfall av 17. april 2020 (den tidligere ordningen).
3.1 Lovens formål
Lovens formål i § 1 utformes som for den tidligere ordningen, men det er gjort tekstlige endring ved å henvise til koronapandemien heller enn utbruddet av koronavirus og en forkorting av setningen. Formålet med loven er å etablere en midlertidig ordning for tilskudd til foretak med stort omsetningsfall som følge av koronapandemien.
3.2 Virkeområde
Departementet foreslår at loven regulerer stedlig virkeområde og ordningens varighet i én paragraf. Dette var regulert i hhv. §§ 2 og 3 i loven om den tidligere ordningen.
For den tidligere ordningen ga loven bestemmelser om registrering i foretaksregisteret og skattemessig tilknytning til Norge i § 3. Bestemmelsene om dette er i forslaget til lov under flyttet til § 5 om vilkår for å motta tilskudd, jf. også punkt 3.5.
I forslaget til denne loven gir paragrafens første ledd en bestemmelse om stedlig virkeområde i tråd med den tidligere ordningens § 2, utenom at henvisningen til Jan Mayen og bilandene anses som unødvendig og er tatt ut. Det er gjort tekstlige endringer. Det videreføres en forskriftshjemmel knyttet til stedlig virkeområde som sier at departementet kan gi forskrift om lovens anvendelse for Svalbard og kan fastsette særlige regler under hensyn til de stedlige forholdene.
I andre ledd fastsettes ordningens varighet. Ordningen gjelder for perioden 1. september 2020 til 28. februar 2021. Departementet kan forlenge ordningens varighet i forskrift. Denne hjemmelen sier at departementet kan fastsette forskriften. Slik er det også for øvrige forskriftshjemler i loven. For den tidligere ordningen kunne Kongen fastsette tilsvarende forskrift om forlengelse.
3.3 Forvalting av ordningen og forholdet til forvaltningsloven
Utøvelse av forvaltningsmyndighet i form av utdeling av statlige tilskudd vil kreve en rettslig ramme som regulerer vedtak, klageadgang, endring mv. Skifte av forvalter fra Skatteetaten til Brønnøysundregistrene gjør det naturlig å legge forvaltningsloven til grunn for saksbehandlingen, heller enn skattelovgivningen. Loven om den tidligere ordningen ga i § 6 generelle forvaltningsregler, herunder at Skatteforvaltningsloven gjaldt så langt den passet. I denne lovens § 3 første ledd fremgår det at forvaltningsloven vil legges til grunn for behandling av saker etter loven. Bestemmelsene i dette lovforslaget er dermed utformet for å utfylle forvaltningslovens bestemmelser, og forvaltningsloven vil gjelde dersom annet ikke følger av denne lov. I § 3 andre ledd fremgår det at Brønnøysundregistrene skal være tilskuddsmyndighet, med ansvaret for forvaltning av den midlertidige tilskuddsordningen. Brønnøysundregistrenes ansvar vil blant annet omfatte veiledning, behandling av søknader om støtte, vedtak, offentliggjøring av vedtak, utbetaling og tilbakebetaling av tilskudd, oppfølging og kontroll. Forvaltningsloven kapittel VI om klage vil gjelde for vedtak etter denne loven. Dette innebærer blant annet at fristen for å klage på vedtak er tre uker, jf. forvaltningsloven § 29, mot tidligere seks uker under den tidligere ordningen hvor klageretten fulgte skatteforvaltningsloven § 13-4 første ledd. Klagen behandles i første omgang av Brønnøysundregistrene, jf. forvaltningsloven § 33 andre ledd. Nærings- og fiskeridepartementet vil være klageinstans etter forvaltningsloven § 33 fjerde ledd.
§ 3 tredje ledd inneholder en hjemmel hvor departementet kan gi forskrift om saksbehandlingen i saker etter loven, herunder utfylle og fravike bestemmelsene i forvaltningsloven. Tilsvarende hjemmel var tidligere gitt i § 6 for den tidligere ordningen, men da med tanke på skattelovgivningen.
3.4 Søknad om tilskudd, bekreftelse og opplysningsplikt
Bestemmelsene om søknad om tilskudd og opplysningsplikt for søker var gitt i henholdsvis §§ 9 og 10 i loven om den tidligere ordningen. I denne loven er dette slått sammen i § 4. Bestemmelsene er innholdsmessig like, men det er fjernet et punktum om at søknaden skal inneholde opplysninger som kan ha betydning for fastsetting av tilskuddet, ettersom det fremstår som unødvendig i lys av paragrafens bestemmelse om forskrift i tredje ledd. Opplysningsplikten som tidligere fremgikk i § 10 første ledd, er innarbeidet uforandret som andre ledd i § 4 i lovforslaget under. Søkeren skal opptre aktsomt og lojalt, og skal varsle tilskuddsmyndigheten om eventuelle feil. Ved brudd på denne plikten kan det være aktuelt med overtredelsesgebyr, jf. punkt 3.10 nedenfor. De tidligere forskriftshjemlene i §§ 9 og 10 er slått sammen i forskriftshjemmelen i tredje ledd og det er gjort språklige endringer. I forskriftshjemmelen fremgår det at departementet gir forskrift til utfylling og gjennomføring, herunder hvordan opplysninger skal gis, nærmere vilkår for leveringsmåte og format, hvilke opplysninger søknaden skal inneholde, om frister og om opplysningsplikt for den som har mottatt tilskudd. Etter forslaget vil departementet kunne sette krav til at opplysninger i søknadene dokumenteres av søker og bekreftes av revisor eller regnskapsfører.
3.5 Vilkår for å motta tilskudd
I loven om den tidligere ordningen § 3 om virkeområde var det bestemmelser om at ordningen gjaldt for foretak som er registrert i foretaksregisteret og krav om skattemessig tilknytning til Norge. Det var også en forskriftshjemmel til å avgrense virkeområdet, herunder at ordningen ikke skal gjelde for foretak i visse næringer og foretak som er eid av stat eller kommune. I loven om den tidligere ordningens § 4 ble det gitt vilkår for å kunne få tilskudd, herunder krav om at foretaket har ansatte, har hatt et stort omsetningsfall i perioden det søkes støtte for, driver lovlig virksomhet og at foretaket ikke er under konkursbehandling. I andre ledd sto det at departementet kan gi forskrift til utfylling av denne paragrafen og fastsette nærmere vilkår for tilskudd. Departementet kunne herunder gi regler om beregning av omsetningsfall og hva som regnes som høyt omsetningsfall.
I dette lovforslaget er bestemmelsene om ovennevnte samlet i § 5 som omhandler vilkår for å motta tilskudd. Første ledd, første og andre strekpunkt i denne paragrafen tilsvarer § 3 andre ledd i loven om den tidligere ordningen, men betingelsen om enkeltpersonforetak registrert i enhetsregisteret hvis foretakets inntekt er innehavers hovedinntektskilde er ivaretatt i tredje strekpunkt i ny lov. De fire neste strekpunktene i § 5 første ledd tilsvarer strekpunktene i § 4 første ledd for den tidligere ordningen, men til vilkåret i strekpunkt fem om at foretaket ikke er under konkursbehandling, er det tilført at foretaket heller ikke må være besluttet avviklet eller besluttet tvangsoppløst etter reglene i kapittel 16 i aksjeloven eller allmennaksjeloven. Det er tilføyd ett strekpunkt til i lovforslaget under om at foretaket må drive næringsvirksomhet som er omfattet av ordningen.
I andre ledd videreføres forskriftshjemlene på linje med hjemlene i loven om den tidligere ordningen, men med tekstlige endringer. Det fremgår at departementet gir forskrift til utfylling av denne paragrafen og fastsetter nærmere vilkår for tilskudd, herunder regler om beregning av omsetning og omsetningsfallets størrelse, samt hvilken type næringsvirksomhet som er omfattet av ordningen.
3.6 Tilskuddets størrelse
I den tidligere ordningen ga § 5 bestemmelser om beregningen av tilskuddets størrelse. Det var også en hjemmel til å utfylle bestemmelsene om dette i forskrift. Tilskuddet foreslås beregnet etter samme modell som i den tidligere ordningen, bortsett fra at egenandel utgår. Første ledd foreslås justert, slik at det klarere fremgår hvordan støtten skal utmåles: «Tilskudd beregnes ved at foretakets faste, uunngåelige kostnader, multipliseres med foretakets omsetningsfall i prosent og en justeringsfaktor». Justeringsfaktoren fastsettes i forskrift. I andre ledd videreføres forskriftshjemmelen fra den tidligere ordningen, men den er forenklet noe ved å ta ut henvisinger til egenandel, spesifikt om periodisering når det fastsettes øvre grenser for tilskudd og henvising til statens pålegg om stenging. I § 6 i forslaget til lov under fremgår det nå at departementet gir forskrift til utfylling og gjennomføring av denne paragraf, herunder regler om beregningen av tilskuddet, justeringsfaktoren, hvilke kostnader som omfattes, øvre grenser for tilskudd som kan gjelde for det enkelte foretak eller samlet for konsern, samt særskilte regler for konserninterne kostnader og omsetning.
Midlene som tildeles i ordningen vil være kompensasjon for tapt omsetning. Av den grunn vil tilskuddet også være å anse som skattepliktig inntekt. Støtteintensiteten fastsettes ut fra størrelsen på uunngåelige faste kostnader i hvert enkelt foretak.
3.7 Innhenting av opplysninger
Loven for den tidligere ordningen § 9 sa at tilskuddsmyndigheten kan uten hinder av taushetsplikt innhente opplysninger ved å pålegge offentlige myndigheter og private rettssubjekter å gi opplysninger som kan ha betydning for tilskudd etter denne loven og kontrollen av dette. Første punktum gjelder også personopplysninger. Loven ga også departementet adgang til å gi forskrift om innhenting av opplysninger etter første ledd.
Departementets vurdering er at det er behov for å gi Brønnøysundregistrene adgang til å innhente opplysninger på linje med den tidligere ordningen i den nye lovens § 7 første ledd. Terskelen for å innhente opplysningene endres noe fra at det kan innhentes opplysninger som «kan ha betydning» til at opplysningene må være nødvendige for å behandle søknader om tilskudd etter loven og etterfølgende kontroll. Presiseringen i den tidligere lovens § 8 første ledd siste punktum om at anledningen til å innhente opplysninger også gjelder personopplysninger, anses som unødvendig og er dermed ikke videreført. Den opprinnelige hjemmelen til at departementet kan gi nærmere forskrift om hvem opplysningene kan innhentes fra og hvilke typer opplysninger, videreføres som andre ledd i § 7 i forslaget til lov under, men det er også nevnt at forskriften kan fastsette krav til formatet opplysningene skal utleveres på.
3.8 Vedtak om tilskudd og utbetaling
Paragraf 11 i loven om den tidligere ordningen første ledd sa at tilskuddsmyndigheten treffer vedtak om fastsetting av tilskudd etter denne loven. Tilskuddsmyndigheten kan sammenstille nødvendige opplysninger og treffe vedtak som utelukkende er basert på automatisert behandling av personopplysninger. § 14 slo fast at departementet kunne gi forskrift om utbetaling av tilskudd.
Disse to bestemmelsene er videreført i § 8 i forslaget under, men forenklet ved at bestemmelsen «Tilskuddsmyndigheten kan sammenstille nødvendige opplysninger og treffe vedtak som utelukkende er basert på automatisert behandling av personopplysninger» er forkortet til «Tilskuddsmyndigheten kan treffe vedtak basert på helautomatisert saksbehandling».
3.9 Offentliggjøring av opplysninger
I den tidligere ordningen var det lagt opp til stor grad av offentlighet om tildelingene fra ordningen. Det fremgikk ikke konkret av loven, men det var en forskriftshjemmel som ga adgang til unntak fra reglene om taushetsplikt i § 6 annet ledd. I forslaget til lov under er det lagt inn egne bestemmelser om offentliggjøring av opplysninger og dokumenter i § 9. I første ledd fremgår det at tilskuddsmyndigheten kan, uten hinder av taushetsplikt, gjøre opplysninger om tilskudd, herunder beregningsgrunnlag og tilskuddets størrelse, tilgjengelig på internett til alminnelig ettersyn. Opplysningene skal gis i søkbar form slik tilskuddsmyndigheten bestemmer.
I andre ledd fremgår det at departementet kan gi forskrift om offentliggjøring av opplysninger og at det kan gjøres unntak fra innsyn for dokumenter i saker om tilskuddssøknad etter denne loven. Dette gir en anledning til å unnta dokumenter på linje med lignende saker hos andre tilskuddsforvaltere, jf. § 1 i forskrift til offentleglova. Det gir også en anledning til å legge til rette for offentlighet om opplysninger knyttet til de enkelte tildelingene.
Det vil opprettes en digital innsynsløsning som oppdateres fortløpende. En slik løsning er viktig for ordningens legitimitet og tillit, i tillegg til at den bidrar til å forhindre svindel og misbruk av støtte.
3.10 Overtredelsesgebyr
I loven om den tidligere ordningen var reglene om administrative sanksjoner bygd på reglene om skjerpet tilleggsskatt i skatteforvaltningsloven § 14-6. Disse var innarbeidet i § 12 første ledd som sa at administrativ sanksjon ilegges tilskuddsmottaker som forsettlig eller grovt uaktsomt gir tilskuddsmyndigheten uriktig eller ufullstendig opplysning, eller unnlater å gi pliktig opplysning, når vedkommende forstår eller bør forstå at det kan føre til uberettigede økonomiske fordeler. I andre ledd i samme paragraf fremgikk det at fristen for å ilegge administrativ sanksjon var fem år etter utløpet av den perioden vedtaket om tilskudd gjelder. I tredje ledd fremgikk det at administrativ sanksjon beregnes med 30 eller 60 prosent av tilskuddet som tilskuddsmottakeren uberettiget har mottatt. Fjerde ledd sa at Skatteforvaltningsloven §§ 14-8 til 14-11 gjelder tilsvarende så langt det passer og at Skatteforvaltningsloven §§ 14-1 til 14-7 ikke kommer til anvendelse ved behandlingen av saker etter loven her. I femte ledd var det en bestemmelse om at departementet kan gi forskrift om administrative sanksjoner.
Hensynene det ble pekt på for den tidligere ordningen gjør seg også gjeldende i den nye ordningen, og hjemmelen for administrative sanksjoner foreslås i stor grad videreført, men da spesifisert som administrative sanksjoner i form av overtredelsesgebyr jf. forvaltningslovens kapittel IX. Tilskuddsordningen skal gjelde i en periode som er vanskelig for de næringsdrivende, og det kan derfor ikke utelukkes at det lettere enn ellers kan skje feil. Uaktsomme overtredelser vil derfor ikke omfattes av departementets forslag om sanksjoner, men uberettigede økonomiske fordeler må uansett tilbakebetales. Departementet foreslår en videreføring av at sanksjonen som hovedregel skal settes til 30 prosent av den økonomiske fordelen. I enkelte tilfeller vil det være behov for å ilegge sanksjon med høyere sats. Dette gjelder særlig der unndragelsene er planlagte og systematiske. I slike tilfeller bør satsen settes til 60 prosent av den økonomiske fordelen. Beviskravet ved ileggelse av sanksjonen er klar sannsynlighetsovervekt. Sanksjonen vil være å anse som straff etter den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK), uavhengig av om satsen er 30 eller 60 prosent.
Departementet foreslår at fristen for å ilegge sanksjon videreføres som fem år etter utløpet av den perioden vedtaket om tilskudd gjelder. Det vil være klageadgang på vedtak om sanksjoner.
For de aller groveste tilfellene av opplysningssvikt med videre, vil det også kunne være nødvendig å reagere med straff. I den tidligere ordningen ble straffeloven §§ 378 til 380 om skattesvik gjort gjeldende ved tilskuddsmottakeres opplysningssvikt, men bare forsettlige og grovt uaktsomme overtredelser ble omfattet, jf. §§ 12 og 13. Det foreslås ikke å ta inn en egen bestemmelse om straff i lovforslaget under ettersom dette forutsettes dekket av straffelovens bestemmelser om bedrageri.
3.11 Tilbakebetaling og innkreving
Departementet foreslår å videreføre bestemmelsen fra den tidligere ordningen § 14 i loven her, jf. forslag til § 11 under, men den delen av forskriftshjemmelen i loven om den tidligere ordningen som omfatter utbetaling av tilskudd, ivaretas i § 8, jf. omtale i punkt 3.8. Det forutsettes at uberettigede økonomiske fordeler må tilbakebetales. I § 11 andre ledd videreføres en bestemmelse om at departementet kan gi forskrift om hvem som er kravsmyndighet. I paragrafens andre ledd het det at krav på tilbakebetaling av tilskudd er tvangsgrunnlag for utlegg.