2 Bakgrunnen for lovforslaget

2.1 Dagligvarebransjen – fra regionale til nasjonale markeder

Matkjedeutvalget gjorde i NOU 2011: 4 Mat, makt og avmakt – om styrkeforholdene i verdikjeden for mat en bred analyse av maktforholdene i dagligvarebransjen. Utredningen ble lagt frem for Landbruks- og matdepartementet, Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet og Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet 13. april 2011. Utredningen viste hvilke betydelige strukturendringer dagligvarebransjen hadde gjennomgått de siste tiårene før utredningen ble lagt frem.

Frem til 1980 var dagligvarebransjen preget av små, uavhengige detaljister, samvirkebedrifter og leverandører og grossister som primært betjente regionalt avgrensede markeder. I 1981 var bare 39 prosent av dagligvarebutikkene rundt om i landet tilknyttet en kjede. Utviklingen i dagligvarebransjen de siste tiårene har gått mot økt konsentrasjon både hva gjelder detaljister og leverandører. I tillegg har utviklingen gått mot mer integrasjon i verdikjeden, spesielt i form av at paraplykjedene har integrert grossistfunksjonen og etablert egne merkevarer som konkurrerer med leverandørene. Med paraplykjede menes dagligvarekjeder med flere profilhus, for eksempel Coop Norge SA, som blant annet har profilhusene Extra og OBS!. Denne utviklingen har styrket dagligvarekjedenes kontroll over dagligvaremarkedet, og økt kjedenes makt overfor leverandørleddet. De tre store kjedenes (Rema, Coop og NorgesGruppen) andeler av omsetningen i norske dagligvarebutikker utgjorde i 2018 96,2 prosent. Bunnpris hadde i 2018 en markedsandel på 3,8 prosent av omsetningen, og har et innkjøpssamarbeid med NorgesGruppen. Dagligvarekjedenes forhandlingsstyrke består grunnleggende sett i de betydelige markedsandelene de har opparbeidet seg. I tillegg har de kontroll over distribusjon både fra leverandørenes fabrikker til egne grossistlagre og videre ut til butikkene.

Norsk matindustri består i dag av store nasjonale leverandører med kjente merkevarer og dominerende posisjoner, mellomstore og til dels regionale leverandører med nye eller mindre kjente merkevarer, samt små lokale matprodusenter som i mindre skala fremstiller produkter med særpreg. Blant de mellomstore leverandørene er det aktører som utelukkende fremstiller produkter på lisens for dagligvarekjedene. Det regionale preget i matproduksjon og omsetning er sterkt redusert, og dagligvarebransjen består i dag av nasjonale markeder.

2.2 Grunnlaget for en ny lov om god handelsskikk

I sitt arbeid med kartlegging av maktforholdene i dagligvarebransjen, gjennomførte Matkjedeutvalget undersøkelser og samtaler med aktører på ulike ledd i verdikjeden for mat,1 som beskrev ulike former for uheldig forretningspraksis. Revisjons- og rådgivingsselskapet KPMG ble engasjert for å håndtere sensitiv informasjon og informanter som ønsket å være anonyme, for å sikre tilgang til informasjon som ellers ville ha vært vanskelig tilgjengelig. Også i disse undersøkelsene ble det beskrevet ulike former for uheldig forretningspraksis.

Både leverandører og dagligvarekjeder uttrykte misnøye med forholdene i dagligvarebransjen. Misnøyen syntes størst på leverandørsiden. Denne misnøyen lå på ulike plan, og var til dels knyttet opp mot resultatet i de årlige forhandlingene mellom detaljistkjeder og leverandører, balansen i avtaleforholdene, opptreden i forhandlinger og kontraktspartens forretningsadferd. Misnøye fra dagligvarekjedene gjaldt i liten grad kontraktenes innhold og utforming, men at leverandører truet med forretningsnektelse og at norsk leverandørindustri var for konsentrert og for lite effektiv. Innvendingene kan oppsummeres med følgende tre punkter: i) misnøye med opptreden i forhandlinger, ii) misnøye med innholdet i kontrakter og at forpliktelsene er uklare og iii) misnøye med adferd i kontraktsperioden, herunder manglende etterlevelse av forpliktelser.

Mange av problemstillingene som reises i Matkjedeutvalgets undersøkelser, kan skyldes mangelfull forståelse av kontraktsvilkårene og hva de innebærer for den enkelte part.

Utvalget avdekket betydelig uenighet mellom leverandører og kjeder når det gjelder rabatter og bonuser, særlig knyttet til hvordan rabatter beregnes og adgangen til ensidige endringer av slike rabatter. Utvalget viste også til at leverandørene etterlyser bedre dokumentasjon for gjenytelsene når de betaler dagligvarekjedene for felles markedsføringstiltak.

Utvalget foretok en bred gjennomgang av fremveksten av kjedenes egne merkevarer (EMV), som på det tidspunktet hadde begrenset omfang i Norge. Det ble imidlertid vist til at det var en generell oppfatning blant leverandørene at taktisk og strategisk prising av EMV ble finansiert gjennom bonuser og midler til felles markedsføring som leverandørene betalte. Det ble videre vist til at leverandørene opplevde usikkerhet og konflikter ved økende EMV-produksjon, særlig knyttet til ulike former for kopiering av merkevarer, kjedenes krav om innsyn i resepter og produksjonskalkyler, og urimelig kryssprising mellom kjedenes egne merkevarer og leverandørenes merkevarer.

Matkjedeutvalget foreslo innføring av en lov om god handelsskikk, opprettelse av et dagligvareombud, endring i konkurranselovens regler om kontroll med foretakssammenslutninger, styrket matmerking, opprettelse av en dagligvareportal og en utredning om eierskapsbegrensning i dagligvarehandelen.

Regjeringen nedsatte i 2012 Dagligvarelovutvalget for å utrede hvordan prinsippet om god handelsskikk og hensynet til forbrukerne best kan ivaretas i lovgivningen. Dagligvarelovutvalget tok utgangspunkt i Matkjedeutvalgets undersøkelser og analyserte dette ut fra økonomisk teori om effektivitet i forhandlinger. Dagligvarelovutvalget argumenterte for at det er høy grad av sammenfall mellom adferd som kan betegnes som uredelig, og adferd som fører til samfunnsøkonomisk ineffektive forhandlingsløsninger. En nærmere gjennomgang av Dagligvarelovutvalgets forslag følger i kapittel 2.3 nedenfor.

2.3 NOU 2013: 6 Lov om god handelsskikk i dagligvarekjeden

2.3.1 Innledning

Regjeringen oppnevnte i 2012 et utvalg som fikk i oppdrag å utrede hvordan prinsippet om god handelsskikk i dagligvarekjeden og hensynet til forbrukerne best kan ivaretas i norsk lovgivning. Bakgrunnen for oppnevningen av utvalget var funnene og anbefalingene til Matkjedeutvalget i NOU 2011: 4 Mat, makt og avmakt – om styrkeforholdene i verdikjeden for mat.

Dagligvarelovutvalget hadde følgende sammensetning:

• Erling Hjelmeng (leder), Bærum, professor ved Universitetet i Oslo

• Tommy Staahl Gabrielsen, Bergen, professor ved Universitetet i Bergen

• Olav Kolstad, Oslo, advokat i Advokatfirmaet Schjødt AS

• Thea Susanne Skaug, Bærum, advokat i Arntzen de Besche Advokatfirma AS

• Toril Melander Stene, Oslo, juridisk direktør i Forbrukerrådet

• Tina Søreide, Bergen, postdoktor ved Universitetet i Bergen

• Knut Thonstad, Bærum, spesialrådgiver i Landsorganisasjonen i Norge.

Utvalgets arbeid tok utgangspunkt i to hovedprinsipper: Et prinsipp om god handelsskikk og et forbrukerprinsipp. Hovedspørsmålet for utvalget var hvordan disse to hensynene er ivaretatt i gjeldende lovgivning, og om det er behov for en egen bransjespesifikk lov om god handelsskikk i dagligvarebransjen.

2.3.2 Dagligvarelovutvalgets forslag

2.3.2.1 Hovedinnholdet i lovforslaget

Dagligvarelovutvalget foreslo i NOU 2013: 6 Lov om god handelskikk i dagligvarekjeden en lov om god handelsskikk og opprettelse av et eget tilsyn for å forestå tilsyn med og håndhevelse av loven. Tilsynet ble foreslått samlokalisert med Konkurransetilsynet. Lovforslaget bygget et stykke på vei på forslaget til Matkjedeutvalget i NOU 2011: 4, men inkorporerte etter Dagligvarelovutvalgets oppfatning et tydeligere forbrukerperspektiv.

I vurderingen av behovet for en egen lov, la Dagligvarelovutvalget vekt på funnene til Matkjedeutvalget. Dagligvarelovutvalget mente at hoveddelen av klagene som ble fremsatt i forbindelse med Matkjedeutvalgets undersøkelser, kan føres tilbake til uklarheter i kontrakter om fastleggelse av ytelser (typisk hva kjeder er forpliktet til å yte av markedsføringstiltak), uklarheter i kontrakter om risikofordeling mellom partene og kontrakter utformet slik at ytelsene kan justeres ensidig. Videre mente utvalget at partene syntes å ha ulik informasjon om hva det forhandles om, og hva som eventuelt blir resultatet av forhandlingene. I tillegg kommer mulige krenkelser av kommersielle rettigheter og immaterialrettigheter. Utvalget mente at det virket overraskende at leverandører som er kommersielle aktører, har vært villige til å gå inn på denne typen avtaler og til å gi fra seg sensitiv informasjon. Dette kan også innebære at det har utviklet seg en usunn forretningskultur i bransjen som medfører at aktørene ikke stilles overfor noe valg. Dette kan nødvendiggjøre en regulering.

Dagligvarelovutvalget vurderte om frivillige, bransjespesifikke forretningsprinsipper ville være tilstrekkelig til å løse de utfordringene som Matkjedeutvalget hadde pekt på. Forretningsprinsipper er normer for forretningspraksis som bedrifter utvikler og respekterer selv om de ikke håndheves rettslig. De reduserer transaksjonskostnader, og dermed priser, fordi det blir færre konflikter som må løses rettslig. Utvalget mente imidlertid at det ville være for optimistisk å overlate ansvar for sektorovervåkning, regelimplementering og konfliktløsning til partene i dette tilfellet, blant annet fordi en slik ordning vil innebære en risiko for å bli utnyttet av sterke aktører. En slik ordning vil heller ikke kunne ivareta eventuelt behov for varsling direkte fra ansatte eller andre. På denne bakgrunn konkluderte utvalget med at en god-skikk-standard bør være rettslig bindende, og dermed forankres i lov. Videre mente utvalget at et tvisteløsningsorgan sammensatt av bransjen selv ikke vil garantere en tilstrekkelig effektiv og upartisk håndhevelse av regelverket. Til dette kommer behovet for å kunne sanksjonere overtredelser for å sikre reglenes gjennomslag og etterlevelse. Utvalget foreslo derfor en offentlig håndhevelsesordning.

Dagligvarelovutvalget mente at den praksis for forhandlinger og kontraktsinngåelse som ble beskrevet i Matkjedeutvalgets faktagrunnlag, i stor grad er i strid med alminnelig aksepterte normer for god handelsskikk. Utvalget tok imidlertid ikke stilling til utbredelsen av slik praksis.

Utvalget la vekt på å skille mellom kommersiell misnøye med forhandlingsresultater, og reelle innvendinger mot handelspraksis som også skader forbrukerne. Hovedideen bak utvalgets lovforslag var at dersom det legges til rette for effektive forhandlinger og kontrakter mellom leverandører og kjeder, vil dette lede til samfunnsøkonomisk effektive løsninger, der overskuddet videreføres til forbrukerne gjennom konkurransen mellom dagligvarekjedene. Utvalget anså en vurdering av tiltak for ytterligere å skjerpe konkurransen mellom kjedene, for å ligge utenfor mandatet.

Utvalget uttaler i kapittel 2.1 i utredningen at symmetrisk informasjonstilgang ved kontraktsinngåelse, forutberegnelighet innenfor kontraktsforholdet, samt visshet om at egenutviklede forretningskonsepter ikke kopieres, representerer de viktigste forutsetningene for å realisere effektive løsninger i forhandlingene mellom kjeder og leverandører. I analysen av de påpekninger som Matkjedeutvalget gjorde vedrørende god handelsskikk, finner utvalget at det i stor utstrekning er sammenfall mellom en god handelsskikk-standard og forutsetningene for effektive forhandlingsløsninger. Et bærende hensyn i forslaget er likevel at lovgivningen må sette partene i stand til selv å oppnå effektive løsninger, og ikke diktere hva løsningene skal gå ut på. Hovedanliggendet er at informerte parter har insentiver og forutsetninger for å søke effektive løsninger («bake den største kaken»), og at kjedenes forhandlingsstyrke («kjøpermakt») bidrar til at fordelene videreføres til forbrukerne i henhold til konkurranseintensiteten mellom kjedene.

Utvalget mente også at lovgivningen bør være nøytral med hensyn til fordeling av overskuddet av verdiskapingen, i den forstand at det ikke er ønskelig å lovregulere fordelingen av verdiskapingen mellom kjeder og leverandører. I denne sammenheng understreket utvalget at en regulering som kanaliserer overskuddet til leverandørene, vil være skadelig for forbrukerne. En regulering som kanaliserer overskuddet til kjedene, vil kunne dempe konkurransen og dermed også være til skade for forbrukerne.

2.3.3 Høringen av NOU 2013: 6 i 2013

Utvalget la frem NOU 2013: 6 God handelsskikk i dagligvarekjeden for Landbruks- og matdepartementet, Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet og Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet 30. april 2013. Utredningen ble sendt på høring 22. mai 2013 med høringsfrist 31. august 2013. Høringsnotatet ble sendt til følgende høringsinstanser:

• Departementene

• Eksportutvalget for fisk

• Fiskeridirektoratet

• Forbrukerombudet

• Forbrukerrådet

• Forbrukertvistutvalget

• Forbruksforskningsinstituttet SIFO

• Fylkesmennene

• Konkurransetilsynet

• Markedsrådet

• Mattilsynet

• Norges Handelshøyskole

• Norsk institutt for landbruksøkonomisk forsking (NILF)

• Regjeringsadvokaten

• Statens landbruksforvaltning

• Toll- og avgiftsdirektoratet

• Universitetet for miljø- og biovitenskap

• Universitetet i Bergen

• Universitetet i Oslo

• Fylkeskommunene

• KS

• Innovasjon Norge

• Kompetansenettverkene for småskala matproduksjon

• SIVA – Selskapet for industrivekst SF

• Advokatfirmaet BAHR AS

• Advokatfirmaet Schjødt AS

• Advokatfirmaet Steenstrup Stordrange DA

• Advokatfirmaet Thommessen AS

• Advokatfirmaet Wiersholm, Mellbye & Bech AS

• Akademikerne

• Arntzen de Besche Advokatfirma AS

• Baker- og Konditorbransjens Landsforening

• Coop Norge SA

• Dagligvareleverandørenes Forening

• Debio

• Den norske Advokatforening

• Fairtrade Max Havelaar Norge

• Fiskeri- og Havbruksnæringens Landsforening

• Grønn Hverdag

• Grøntprodusentenes samarbeidsråd

• Handelshøyskolen BI

• Handel og kontor i Norge

• Hanen

• Hovedorganisasjonen Virke

• Initiativ for etisk handel

• Kjøtt- og fjørfebransjens Landsforbund

• Konservesfabrikkenes landsforening

• Kontraktdyrkernes Landslag

• KSL matmerk

• Landsorganisasjonen i Norge

• Nofima AS

• Nordgrønt SA

• Norsk Bonde- og småbrukarlag

• Norsk landbrukssamvirke

• NHO Mat og Drikke

• NHO Mat og Landbruk

• Norges Bondelag

• Norges Bygdekvinnelag

• Norges Bygdeungdomslag

• Norges Colonialgrossisters Forbund

• Norges Fiskarlag

• Norges Franchise Forening

• Norges Frukt- og Grønnsakgrossisters Forbund

• Norges Juristforbund

• Norges Kokkemesteres Landsforening

• Norges Kvinne- og familieforbund

• Norges Pelsdyralslag

• Norges Råfisklag

• Norges Sildesalgslag

• Norges Skogeierforbund

• Norske Sjømatbedrifters Landsforening

• Norsk Gartnerforbund

• Norsk Nærings- og Nytelsesmiddelarbeiderforbund

• Oikos – Økologisk Norge

• Opplysningskontoret for frukt og grønt

• Opplysningskontoret for egg og kjøtt

• Opplysningskontoret for meieriprodukter

• Stiftelsen Bondens marked Norge

• Småbedriftsforbundet

• Stiftelsen Miljømerking i Norge

• Wikborg Rein Advokatfirma AS

Departementet mottok høringssvar med merknader fra 26 høringsinstanser:

• Justis- og beredskapsdepartementet

• Kommunal- og regionaldepartementet

• Forbrukerombudet

• Forbrukerrådet

• Fylkesmannen i Nord-Trøndelag

• Fylkesmannen i Telemark

• Fylkesmannen i Vest-Agder

• Konkurransetilsynet

• Markedsrådet

• Patentstyret

• Coop Norge SA

• Dagligvareleverandørenes forening

• Hovedorganisasjonen Virke

• Kjøtt- og fjørfebransjens Landsforbund

• Landsorganisasjonen i Norge

• Matmerk

• Norges Bondelag

• Norges Bygdekvinnelag

• Norges Kvinne- og familieforbund

• NorgesGruppen ASA

• Norsk Bonde- og Småbrukarlag

• Norsk Nærings- og Nytelsesmiddelarbeiderforbund

• Norsk Petroleumsinstitutt

• Norsk landbrukssamvirke

• Næringslivets Hovedorganisasjon

• Stiftelsen Bondens marked Norge

Følgende høringsinstanser svarte at de ikke hadde merknader:

• Fiskeri- og kystdepartementet

• Helse- og omsorgsdepartementet

• Miljøverndepartementet

• Utenriksdepartementet

Høringssvarene viste at nesten alle høringsinstansene var positive til at det skulle innføres en lov om god handelsskikk i dagligvarekjeden. Noen få høringsinstanser mente at eksisterende regelverk var tilstrekkelig, og at det ikke var behov for en egen lov på dette området. For mer om høringsinstansenes merknader og departementets vurderinger av disse, se departementets høringsnotat av 26. april 2019. Høringsnotater og høringssvarene er tilgjengelige på regjeringens nettsider.

2.4 Departementets høringsnotat av 2019

2.4.1 Innledning

I forbindelse med behandlingen av Dokument 8: 170 S (2017-2018) om balansert makt i verdikjeden for mat og dagligvarer, ba Stortinget i anmodningsvedtak 28. mai 2018 regjeringen «fremme forslag til lov om god handelsskikk med tilsyn som innehar selvstendig beslutningskompetanse, men tilsynsalternativer kan utredes». Departementets høringsnotat våren 2019 er en oppfølging av dette vedtaket.

2.4.2 Høringen

Departementets høringsnotat ble sendt på alminnelig høring 26. april 2019. Høringsnotatet ble sendt til følgende høringsinstanser:

• Departementene

• Fiskeridirektoratet

• Forbrukerrådet

• Forbrukertilsynet

• Forbrukertvistutvalget

• Fylkesmennene

• Konkurransetilsynet

• Landbruksdirektoratet

• Mattilsynet

• Norges Handelshøyskole

• Norsk institutt for landbruksøkonomisk forskning (NILF)

• Norges miljø- og biovitenskapelige universitet

• Patentstyret

• Regelrådet

• Regjeringsadvokaten

• Tolldirektoratet

• Universitetet i Agder

• Universitetet i Bergen

• Universitetet i Oslo

• Fylkeskommunene

• KS

• Innovasjon Norge

• SIVA – Selskapet for industrivekst SF

• Advokatfirmaet BAHR AS

• Advokatfirmaet Schjødt AS

• Advokatfirmaet Thommessen AS

• Advokatfirmaet Wiersholm AS

• Akademikerne

• Arntzen de Besche Advokatfirma AS

• Bunnpris AS

• Coop Norge AS

• Dagligvareleverandørenes Forening

• Debio

• Den norske Advokatforening

• Drivkraft Norge

• Fairtrade Max Havelaar Norge

• Grøntprodusentenes samarbeidsråd

• Handel og kontor

• Handelshøyskolen BI

• Hanen

• Hovedorganisasjonen Virke

• Initiativ for etisk handel

• Kjøtt- og fjørfebransjens Landsforbund

• Kolonial.no AS

• KSL matmerk

• Landsorganisasjonen i Norge

• NHO Mat og Drikke

• Nofima AS

• Norges Bondelag

• Norges Bygdekvinnelag

• Norges Bygdeungdomslag

• Norges Fiskarlag

• Norges Frukt- og Grønnsakgrossisters Forbund

• NorgesGruppen ASA

• Norges Juristforbund

• Norges Kvinne- og familieforbund

• Norges Råfisklag

• Norges Sildesalgslag

• Norges Skogeierforbund

• Norsk Bonde- og Småbrukarlag

• Norske Sjømatbedrifters Landsforening

• Norsk Gartnerforbund

• Norsk landbrukssamvirke

• Norsk Nærings- og Nytelsesmiddelarbeiderforbund

• Næringslivets Hovedorganisasjon

• Opplysningskontoret for egg og kjøtt

• Opplysningskontoret for frukt og grønt

• Opplysningskontoret for meieriprodukter

• Orkla ASA

• Reitangruppen AS

• SANDS Advokatfirma DA

• Scandza AS

• Sjømat Norge

• Spesialgrossisten AS

• Stiftelsen Bondens marked Norge

• Stiftelsen Miljømerking i Norge

• Wikborg Rein Advokatfirma AS

• Økologisk Norge

Departementet mottok høringssvar med merknader fra 38 høringsinstanser:

• Justis- og beredskapsdepartementet

• Klima- og miljødepartementet

• Kommunal- og moderniseringsdepartementet

• Arbeidstilsynet

• Forbrukerrådet

• Forbrukertilsynet

• Fylkesmannen i Vestfold og Telemark

• Konkurransetilsynet

• Landbruksdirektoratet

• Markedsrådet

• Patentstyret

• Regelrådet

• Hedmark Fylkeskommune

• Vestfold fylkeskommune

• Actis – Rusfeltets samarbeidsorgan

• Bergen Næringsråd

• Coop Norge SA

• Dagligvareleverandørenes forening

• Etisk handel Norge

• Framtiden i våre hender

• I.K. Lykke AS

• Kjøtt- og fjørfebransjens Landsforbund

• Landsorganisasjonen i Norge

• NHO Mat og Drikke

• NHO Reiseliv

• NHO Service og Handel

• Norges Bondelag

• NorgesGruppen ASA

• Norsk Landbrukssamvirke

• Nortura SA

• Næringslivets Hovedorganisasjon

• Orkla ASA

• Oslo Handelsstands Forening

• Scandza AS

• Stiftelsen Bondens marked Norge

• TINE SA

• Virke Dagligvare

• Virke KBS

Følgende høringsinstanser svarte at de ikke hadde merknader:

• Finansdepartementet

• Forsvarsdepartementet

• Helse- og omsorgsdepartementet

• Samferdselsdepartementet

• Utenriksdepartementet

Departementets høringsnotat og høringssvarene er tilgjengelige på regjeringens nettsider.

2.4.3 Departementets forslag

2.4.3.1 Innledning

Departementets høringsnotat fulgte i all hovedsak opp Dagligvarelovutvalgets anbefalinger i NOU 2013: 6 om å regulere enkelte former for forhandlings- og forretningsadferd, som kan føre til ineffektivitet i forholdet mellom leverandører og videreforhandlere i dagligvaremarkedet.

Departementet valgte imidlertid en noe annen modell for håndheving av loven. I høringsnotatet skisserte departementet en modell hvor et tilsyn gis et vidt spekter av virkemidler for å oppnå etterlevelse av loven. Dette spenner fra veiledning og informasjon, til tyngre sanksjoner som vedtak om forbud og påbud og vedtak om overtredelsesgebyr. I vurderingene og valg av organisering av et dagligvaretilsyn har departementet sett hen til Storbritannia, hvor det er opprettet et eget dagligvareombud, Grocery Code Adjudicator (GCA).

Når det gjelder lovens materielle bestemmelser, fulgte departementet i all hovedsak Dagligvarelovutvalgets forslag. I likhet med Dagligvarelovutvalget valgte departementet dermed å ikke foreslå bestemmelser om distribusjon, regulering av betaling for hylleplass, tiltak i forbindelse med bransjeglidning o.l. i høringsnotatet.

I høringsnotatet la departementet, i likhet med Dagligvareutvalget, til grunn at god handelsskikk kan føre til effektivitet som maksimerer verdiskapingen mellom kjeder og leverandører, og at dette kan være til forbrukerens beste. Uredelig adferd vil ofte kunne føre til samfunnsøkonomisk ineffektive forhandlingsløsninger. Overskuddet fra den økte effektiviteten kan deles med forbrukerne gjennom konkurransen mellom dagligvarekjedene.

Effektive forhandlinger forutsetter at partene har den samme informasjonen om forholdene som er av betydning for forhandlingene. Dersom informasjon tilbakeholdes i en forhandlingsfase, eller det spekuleres i manglende forståelse av kontraktsvilkår, vil dette kunne hindre et effektivt forhandlingsresultat.

Høringsnotatets hovedanliggende var derfor at kontraktene skal være redelige og gi partene forutberegnelighet i forholdet til hverandre, og at kontraktsforhandlinger skjer på en redelig måte. Hovedelementer her er sikkerhet mot villedning og ensidige endringer i forpliktelser, klarhet i hva forpliktelser går ut på og sikkerhet for at inngåtte avtaler etterleves.

Et bærende hensyn i lovforslaget i høringsnotatet er at lovgivningen må sette partene i stand til selv å oppnå effektive løsninger seg imellom, uten at det dikteres hva disse skal gå ut på. Lovgivningen bør være nøytral med hensyn til fordeling av overskuddet av verdiskapingen, i den forstand at det ikke er ønskelig å foreskrive fordelingen av verdiskapingen mellom kjeder og leverandører. Lovforslaget skal bidra til å ivareta forbrukernes interesser.

Departementet uttalte i høringsnotatet at en absolutt forutsetning for å kunne ivareta forbrukernes interesser, er at det legges til rette for virksom konkurranse i alle ledd. Å fremme effektiv konkurranse faller utenfor virkeområdet til lovforslaget. Effektive forhandlinger mellom parter i vertikale relasjoner vil likevel kunne fjerne «rusk i maskineriet», og bidra til samfunnsøkonomisk effektivitet som kan komme til uttrykk gjennom økt verdiskaping og innovasjon. Dette er også positivt for forbrukerne. Samtidig er ikke effektive kontrakter mellom aktører på ulike omsetningsledd i verdikjeden i seg selv en tilstrekkelig betingelse for samfunnsøkonomisk effektivitet. Forhandlingsløsningene må også tilfredsstille krav i annen lovgivning som skal ivareta dette formålet, herunder konkurranselovgivningen.

2.4.3.2 Høringsinstansenes syn på behovet for en lov

Høringen viste at flertallet av høringsinstansene som uttalte seg om spørsmålet, generelt sett var positive til at det innføres en lov om god handelsskikk i dagligvarekjeden. Blant aktørene som eksplisitt gir støtte til innføringen av en ny lov, er Coop Norge SA, Dagligvareleverandørenes forening, Forbrukerrådet, Forbrukertilsynet, Framtiden i våre hender, Fylkesmannen i Vestfold og Telemark, Kjøtt- og fjørfebransjens landsforbund (KLF), Konkurransetilsynet, Landbruksdirektoratet, Landsorganisasjonen i Norge, Markedsrådet, NHO Mat og Drikke, NHO Service og Handel, Norges Bondelag, Nortura SA, Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO), Orkla ASA, Scandza AS, Stiftelsen Bondens marked Norge og TINE SA.

Høringsinstansene legger vekt på ulike forhold når de uttrykker støtte til lovforslaget, som for eksempel at loven vil kunne bidra til økt forutsigbarhet for leverandørene, mer effektive forhandlinger, økt transparens og tillit til bransjen. De har imidlertid mange og ulike merknader til lovforslaget. De vesentligste av disse gjengis nedenfor i kapittel 4 til 6 under behandlingen av de ulike bestemmelsene i lovforslaget.

Enkelte høringsinstanser er negative til innføringen av en lov om god handelsskikk, eller stiller spørsmål ved om loven vil kunne ha positive virkninger. Bergen Næringsråd og I.K Lykke AS utrykker skepsis til om en ny lov og et nytt tilsyn vil bety en forenkling for næringslivet.

Regelrådet mener forslaget er for dårlig utredet, og peker særlig på at det er usikkerhet rundt omfanget av problemene lovforslaget søker å løse. Regelrådet mener også det er usikkert om lovforslaget vil bidra til at målet med loven oppnås i praksis.

Virke Dagligvare har vanskelig for å se at lovutkastet faktisk vil bidra til samfunnsøkonomisk effektivitet, som er selve begrunnelsen for lovforslaget. Virke Dagligvare mener at en frivillig ordning for å fremme god praksis i verdikjeden ville vært en langt bedre, mer effektiv og mindre ressurskrevende ordning enn en lov om god handelsskikk med tilhørende tilsyn. Virke Dagligvare mener at dagens regelverk er tilstrekkelig. I.K Lykke AS støtter dette.

Virke KBS mener det er vanskelig å oppnå det overordnede formålet med lovforslaget gjennom å innføre ytterligere reguleringer av aktørene som opererer i det samlede dagligvaremarkedet.

Coop Norge SA mener lovforslaget ikke bør vedtas før regjeringen har lagt frem sin stortingsmelding om dagligvarebransjen, og resultatet av Konkurransetilsynets analyser av kjedenes innkjøpspriser foreligger.

2.4.3.3 Høringsinstansenes uttalelser om konkurransen i dagligvaremarkedet

Flere høringsinstanser peker på utfordringer knyttet til konkurranseforholdene i dagligvarebransjen som faller utenfor det Dagligvareutvalget og departementet har foreslått at loven skal regulere.

NHO Mat og Drikke, Nortura SA og Scandza AS uttaler at innføringen av en lov om god handelsskikk ikke løser utfordringene knyttet til svekket konkurranse i verdikjeden for dagligvarer. Scandza mener lovens formål også burde knyttes opp mot virksom konkurranse, og at tilsynet bør gis i oppdrag å se på virksom konkurranse i alle ledd på de områder hvor Konkurransetilsynet ikke griper inn.

Nortura SA mener at en begrenset konkurranse i deler av verdikjeden kan føre til at forbrukernes interesser ikke kan sikres, og at en rimelig fordeling av ytelsene i verdikjeden krever ytterligere tiltak. Nortura har tillit til at det er andre pågående prosesser som skal bidra til økt kunnskap om og forståelse av markedsforholdene, slik at det legges til rette for tiltak som er egnet til å styrke konkurransen i alle ledd av verdikjeden. Nortura viser særlig til problemstillinger knyttet til strategisk prising i lys av økningen av EMV-andeler og vertikal integrasjon. NHO Mat og Drikke viser også til den varslede stortingsmeldingen om dagligvaresektoren, og har forventninger til at den inneholder en oppdatert analyse av markedsforholdene og tiltak som bidrar til mer virksom konkurranse på dette området.

Kjøtt- og fjørfebransjens landsforbund (KLF) uttaler at de gjerne hadde sett en lov som var mer spesifikt rettet mot å sikre rettferdig og transparent konkurranse i hele verdikjeden for mat, men at det foreliggende forslaget er en god start. De etterlyser regulering av partenes rett og plikt til faktisk å komme i en forhandlingsposisjon om mulig markedsadgang.

Landsorganisasjonen i Norge (LO) mener at loven også må dekke forhold som berører saker utover rene kontraktsforhold, forbrukervelferd og generelt god handelsskikk mellom aktørene. LO mener at loven også må inneholde brede samfunnsmessige perspektiver som forholdet mellom produsent, grossist og distributør, og fordeling av makt og overskudd i hele verdikjeden. Dette innebærer blant annet at franchisekontrakter også bør være regulert, og at loven bør inneholde reguleringer av grossistleddet, logistikk og frakt av varer.

Dagligvareleverandørenes forening (DLF) foreslår at det tas inn en egen bestemmelse om distribusjon i loven. DLF viser til Oslo Economics, som i rapporten Etableringshindringer i dagligvaresektoren fant at stordriftsfordeler i distribusjon kunne utgjøre et etableringshinder, da nye aktører ikke har mulighet til å oppnå de samme stordriftsfordeler som aktører med et etablert distribusjonssystem og stort volum. DLF understreker at frihet i valg av distribusjonsløsning også innebærer frihet til å velge egne løsninger. Forhandlingene om salg og kjøp av dagligvarer bør etter DLFs oppfatning skje separat fra forhandlinger om distribusjonsløsning, for å unngå å skape bindinger som hindrer at den mest effektive distribusjonsløsningen velges. Også andre høringsinstanser trekker frem behovet for en slik regulering. Dette gjelder Forbrukerrådet, LO, NHO Mat og Drikke og Norges Bondelag.

Norsk landbrukssamvirke uttaler at loven tydelig må ramme inn de forhold som er nevnt i Matkjedeutvalgets rapport, som felles markedsføring (JM), prisdrivende kalkylemodeller, hylleplassbetaling, delisting, risikofordeling, bruk av sanksjoner i kontraktsforhold, innsyn i kalkyler (bl.a. der kjedene markedsfører egne konkurrerende produkter), diskriminering mellom kjedenes EMV og andre produsenters varer, kopiering av merkevarer, skriftlige avtaler og avtaler med tilbakevirkende kraft, langsiktighet og forutsigbarhet i avtaleforhold og uspesifiserte rundsumsbetalinger.

Virke KBS mener at en endring i alkoholforskriften § 3-4 vil bidra til den økte forbrukervelferden som lovforslaget er ment å føre til. Dette kan gjennomføres ved å oppheve dagens salgsbevillingsforbud, som grunnlag for at kiosker og bensinstasjoner kan søke om salgsbevilling for alkoholholdige drikkevarer på lik linje med dagligvarenæringen. Alternativt kan det innføres en forskrift som gjør at Vinmonopolet overtar all omsetning av alkoholholdige drikkevarer i gruppe 1. Actis – Rusfeltets samarbeidsorgan, på sin side, uttaler at «alkohol ikke kan brukes som et nærings- og konkurransefremmende middel». De mener at salg av alkoholholdig drikke fra kiosker og bensinstasjoner, ikke bør tillates.

Bergen Næringsråd foreslår at loven bør knyttes opp mot et krav om rettferdig handel. Dette vil bidra til at næringslivet kan spille en avgjørende rolle for en bærekraftig utvikling innen handel.

2.4.3.4 Andre tiltak rettet mot svekket konkurranse i dagligvarekjeden

Departementet merker seg at flertallet av høringsinstansene slutter seg til forslaget om en ny lov om god handelsskikk i dagligvarekjeden. Samtidig peker flere høringsinstanser på at innføringen av en slik lov ikke løser utfordringene knyttet til svekket konkurranse i verdikjeden for dagligvarer.

Matkjedeutvalget pekte på en rekke ulike problemer innenfor dagligvarebransjen. Dagligvarelovutvalget skulle ikke løse alle disse problemene, men skulle vurdere hensiktsmessige tiltak for å legge til rette for mer effektive forhandlinger i bransjen. Dette innebærer at Dagligvarelovutvalget ikke foreslo en lov som fullt ut kunne løse problemstillingene nevnt i punkt 2.2.

Et viktig formål med Dagligvareutvalgets forslag var å legge til rette for effektive forhandlinger i dagligvarebransjen. Likevel innebærer forslaget ikke noen regulering av partenes forhandlingsmakt. Forslaget inneholder heller ikke noen regulering av dagligvarekjedenes kjøpermakt. Dette er et spørsmål Dagligvarelovutvalget overlot til konkurransemyndighetene og konkurranseloven.

Departementet baserte sitt høringsnotat om en ny lov om god handelsskikk på det materielle innholdet i Dagligvarelovutvalgets lovforslag. Det vises her til at Stortingets næringskomité i forbindelse med behandlingen av Dokument 8: 170 S (2017–2018) om balansert makt i verdikjeden for mat og dagligvarer, la til grunn at Dagligvarelovutvalgets lovforslag «er dekkende også for nåværende situasjon, og komiteen ber om at regjeringen legger dette til grunn for utarbeidelsen av lovforslaget».

Det finnes flere potensielle tiltak for å fremme konkurransen i dagligvaremarkedet som ikke er utredet i forbindelse med dette lovforslaget. Lov om god handelsskikk er bare ett av flere tiltak regjeringen arbeider med for å bedre konkurransen i dagligvaremarkedet.

I lov om god handelsskikk legger departementet ikke opp til at det foretas en nærmere regulering av det vertikale kontraktsforholdet, utover å stille de krav til forhandlinger og kontraktsutforming som er nedfelt i forslaget §§ 3 til 10. Formålet er ikke å beskytte aktørene som sådan, eller å regulere fordelingsmessige forhold mellom disse, men å sørge for at avtalene blir mer effektive enn de ville være uten loven. Lovforslaget §§ 3 til 10 retter seg dermed primært mot forhandlingsprosessen, og kontraktsutformingen, og ikke mot kontraktenes kommersielle innhold. Departementet deler NHO Mat og Drikke og andre aktørers vurdering av at lovforslaget ikke i seg selv vil løse konkurranseproblemene i verdikjeden for dagligvarer. Å fremme effektiv konkurranse faller utenfor virkeområdet til lovforslaget. Mulige tiltak for å fremme effektiv konkurranse i dagligvaremarkedet vil derimot være hovedanliggendet i andre tiltak regjeringen arbeider med.

På grunn av den utfordrende konkurransesituasjonen i dagligvaremarkedet, ba regjeringen i 2018 Konkurransetilsynet om å styrke håndhevingen av konkurranseloven i dagligvarebransjen. Dette er et målrettet tiltak mot adferd som svekker konkurransen. Denne satsningen innebærer at tilsynet kan følge opp klager og tips bedre, og etterforske flere saker som omhandler mulig brudd på konkurranseloven. Konkurransetilsynet skal også drive mer omfattende overvåking av markedet, og få enda bedre kunnskap om hvordan markedet fungerer, og om utvikling og trender. Dette gir bedre grunnlag for å vurdere aktuelle tiltak i markedet. Regjeringen har i denne sammenheng økt bevilgningene til Konkurransetilsynet.

Konkurransetilsynet startet høsten 2018 med en mer omfattende kartlegging av dagligvarekjedenes innkjøpspriser. Denne kartleggingen er ett av flere tiltak som bidrar inn i en stortingsmelding om dagligvaremarkedet, som skal oversendes Stortinget i løpet av våren 2020. I denne meldingen vil regjeringen utrede flere mulige konkurransefremmende tiltak i dagligvaremarkedet. Blant annet har Stortinget bedt regjeringen vurdere om det bør innføres et forbud mot prisdiskriminering i markedet. Stortinget har også bedt om en vurdering av forhold knyttet til distribusjon. Slik departementet ser det, er forslaget fra blant annet DLF om en egen bestemmelse i lov om god handelsskikk om distribusjon, per i dag ikke godt nok utredet. En slik bestemmelse har heller ikke vært sendt på høring. Stortingsmeldingen vil inneholde en nærmere vurdering av forhold knyttet til distribusjon.

Heller ikke spørsmål om bransjeglidning er utredet i forbindelse med dette lovforslaget. Bransjeglidning er et spørsmål om konkurranseflater. Det har ikke sammenheng med forhandlingssituasjonen i dagligvarekjeden, eller kontrakter mellom aktørene i denne kjeden. En regulering eller avregulering for å fremme eller motvirke slike effekter i markedet, hører derfor etter departementets syn ikke naturlig hjemme i dette lovforslaget. Også bransjeglidning vil være et tema i den kommende stortingsmeldingen om dagligvaremarkedet.