4 Departementets vurderinger

4.1 Smittesituasjonen

Verdens helseorganisasjon erklærte 30. januar 2020 utbruddet av covid-19 som en alvorlig hendelse av betydning for internasjonal folkehelse. Sykdommen har forårsaket en ekstraordinær situasjon, og det er blitt satt i verk en rekke smitteverntiltak for å forebygge smittespredning og for å ha kontroll på smittespredningen.

Erfaringer fra pandemien, nasjonalt og internasjonalt, viser at det fortsatt kan bli nødvendig med svært omfattende og inngripende tiltak, og at situasjonen kan endres på kort tid. Smittesituasjonen er i starten av 2021 utrygg, ustabil og alvorlig, med mange pågående utbrudd og fare for økt smittespredning. Dette ses i sammenheng med de nye mutasjonene av viruset og utfordringer med importsmitte. I januar og februar 2021 har det vært flere forsterkede nasjonale smitteverntiltak og strenge innreiseregler. Etter funn av mutert virus er det også innført strenge smitteverntiltak i flere kommuner.

Selv om vaksineringen har startet, vil det ta tid å vaksinere befolkningen. Pandemien må fremdeles holdes under kontroll slik at kapasiteten i helsetjenesten ikke blir overbelastet. Regjeringens plan er at mange i risikogruppen vil være vaksinert ved påsketider, og alle voksne som ønsker det kan være vaksinert i juni. Noen tiltak kan trolig begynne å avvikles når en stor andel av risikogruppene er vaksinert. Samtidig er det usikkerhet knyttet til nye mutasjoner av viruset, eventuelle forsinkelser i vaksineleveranser og varighet av beskyttelse etter vaksinasjon. Smittesituasjonen er derfor fortsatt preget av usikkerhet, og det kan oppstå nasjonale og lokale utbrudd i tiden fremover, også etter at mange er vaksinert. Dette tilsier at det mest sannsynlig vil være behov for smitteverntiltak utover i 2021.

Departementet anser det på denne bakgrunn som sannsynlig at barnevernet og fylkesnemndene vil måtte forholde seg til både nasjonale og lokale smitteverntiltak i tiden fremover, noe som gjør at det er behov for å forlenge lovens varighet. Departementet viser til at det er bred støtte i høringen for å forlenge lovens varighet på grunn av den usikre smittesituasjonen.

4.2 Midlertidige regler for fylkesnemndene

Den midlertidige loven inneholder saksbehandlingsregler for fylkesnemndene som etter departementets syn har vært og fortsatt er avgjørende for å kunne opprettholde en forsvarlig og rettssikker saksavvikling og samtidig overholde smitteverntiltak. Erfaringer med de midlertidige reglene tilsier at reglene fungerer etter sitt formål og bidrar til å ivareta partenes rettssikkerhet samtidig som smitteverntiltak overholdes. Reglene har vist seg hensiktsmessige og fleksible for å tilpasse saksbehandlingen til den konkrete smittesituasjonen og redusere smitterisikoen.

Sentralenheten for fylkesnemndene har tidligere opplyst at reglene har blitt mye brukt for å avvikle saker og samtidig overholde smitteverntiltak. I uke 16–20 i 2020 ble ca. 60 prosent av møter i klagesaker, forhandlingsmøter og samtalemøter​ gjennomført som fjernmøter. I perioden mellom uke 16 til 27 opplyste Sentralenheten at 35 prosent av klagesakene ble behandlet som fjernmøter, mens 30 prosent av forhandlingsmøtene ble behandlet helt eller delvis med fjernmøte. Dette gjelder saker etter barnevernloven. Sentralenheten opplyste også at fylkesnemndenes underskriftsmøter stort sett har skjedd med fjernmøteteknikk etter den midlertidige loven. For nærmere informasjon, se Prop. 145 L (2019–2020) kap. 4.

Departementet har innhentet oppdatert informasjon fra Sentralenheten som meddeler at den midlertidige loven fortsatt har hatt stor betydning for muligheten til å oppnå en forsvarlig prosess og samtidig ta hensyn til smittevern ved saksbehandlingen etter barnevernloven, smittevernloven og helse- og omsorgstjenesteloven. Nemndene har fortsatt positive erfaringer med loven og viser til at reglene blir mye brukt, og de anser at det er behov for å videreføre bestemmelsene så lenge det er et generelt behov for smitteverntiltak.

Sentralenheten opplyser at den utvidete hjemmelen til fjernavhør av vitner brukes anslagsvis i 90–100 prosent av alle forhandlingsmøter, samt at fjernmøter der alle eller noen av aktørene deltar på video brukes ofte, men at det varierer ut fra smittesituasjonen og individuelle vurderinger. Hjemmelen til en kombinasjon av skriftlig og muntlig behandling benyttes for å forhindre at mange er samlet i samme rom i unødvendig lang tid. Nemndene som har opplevd lokale utbrudd har også opplyst til Sentralenheten at fjernmøte og delvis skriftlig behandling ble hyppig brukt i aktuelle perioder for å forhindre fysisk oppmøte. Fylkesnemndene understreker i høringen at det fremdeles er slik at «nemndenes saksbehandling hovedsakelig skjer i helt eller delvis fysiske møter og med muntlig bevisførsel. Lovens hjemler blir brukt for å unngå utsettelse av møter, der det har vært nødvendig å holde avstand på grunn av smittevernhensyn og der det ellers har vært ubetenkelig å bruke fjernmøteteknikk.».

Fordi smittesituasjonen i tiden fremover er usikker og det er avgjørende at fylkesnemndene kan opprettholde saksavviklingen, er det etter departementets syn behov for å videreføre reglene. Reglene er nødvendige for å unngå utsatte saker og for at saksavviklingen kan gjennomføres på en effektiv og rettssikker måte samtidig som de til enhver tid gjeldende smitteverntiltak overholdes. Selv uten nasjonale og lokale utbrudd, kan generelle smitteverntiltak medføre at aktører må avstå fra fysisk oppmøte på grunn av symptomer, smitte eller karanteneplikt, og at krav om fysisk avstand vil medføre behov for tilpasninger for å kunne gjennomføre møter. Smittesituasjonen lokalt eller nasjonalt vil også kunne forverres på kort tid, noe som kan innebære strengere tiltak. For fylkesnemndene er det også viktig med forutsigbarhet når det gjelder planlegging og beramming av saker.

Uten de midlertidige reglene er det stor risiko for at mange flere saker må utsettes og i verste fall at saksbehandlingen stopper opp. Dette kan få alvorlige konsekvenser for saksavviklingen og dermed også for private partenes rettssikkerhet og for samfunnet som helhet. Det er viktig å unngå å komme i en situasjon der loven ikke gjelder og fylkesnemndene ikke kan ivareta sin viktige samfunnsfunksjon. De midlertidige reglene har også bidratt til å forhindre en opphopning av saker, og med dette store restanser, som også ville gått utover saksbehandlingstiden når man er tilbake i en normalsituasjon. Departementet kan ikke se noen rettssikkerhetsmessige innvendinger av betydning mot at de midlertidige reglene gis forlenget varighet, slik pandemisituasjonen nå er.

Departementet understreker at selv om den midlertidige loven inneholder saksbehandlingsregler som fraviker lovens ordinære system, er det rettssikkerhetsgarantier på plass som skal sørge for at private parters rettssikkerhet ivaretas på betryggende måte i prosessen. Fjernmøter og delvis skriftlig behandling kan bare benyttes dersom det anses nødvendig på grunn av sykdom eller tiltak for smittebegrensninger som følge av utbruddet av covid-19. I tillegg må fylkesnemnda vurdere at fjernmøte og/eller delvis skriftlig behandling anses ubetenkelig i den enkelte sak. I vurderingen av om det er ubetenkelig skal det særlig legges vekt på sakens karakter og private parters rettssikkerhet. Hensynet til at den private part blir likebehandlet med offentlig part, og andre private parter i saken er også viktig i denne vurderingen, slik Organisasjonen for barnevernsforeldre (OBF) fremhever i høringen. I tillegg er det presisert i loven at partene skal gis anledning til å uttale seg om behandlingsformen før det tas en avgjørelse og at deres mening bør tillegges betydelig vekt. Fylkesnemnda har et særlig ansvar for å påse at saksbehandlingen skjer på en betryggende måte, herunder at private parters rettssikkerhet ivaretas og at saken har et forsvarlig faktisk avgjørelsesgrunnlag.

Verken departementet eller Sentralenheten har ikke sett behov for å utarbeide retningslinjer for hvilke sakstyper som anses særlig egnet for fjernmøte eller delvis skriftlig behandling, slik OBF tar opp i høringen. Jo mer alvorlig saken er etter sin art, desto strengere krav stilles til partenes rettssikkerhet. Det vises til departementets uttalelser i Prop. 112 L (2019–2020) punkt 6.3 om kravet til at behandlingsformen må være «ubetenkelig» og omtale av ulike sakstyper.

Departementet er opptatt av barns medvirkning og at barn ivaretas på betryggende måte i prosessen, slik også Oslo kommune fremhever i høringen. Departementet understreker at barns rett til å medvirke gjelder på alle stadier av en barnevernssak, jf. blant annet barnevernloven § 1-6. Det er lovfestet særskilte rettigheter for barn i den midlertidige loven. Når barn er part i saken skal de, i likhet med andre parter, gis anledning til å uttale seg før nemndsleder beslutter fjernmøte eller delvis skriftlig behandling og det fremgår av den midlertidige loven at deres mening bør tillegges betydelig vekt. Fjernmøte og fjernavhør kan for noen barn oppleves som en tilleggsbelastning. Det er lovfestet at barn med partsrettigheter kan velge om de ønsker å delta i fjernmøte eller å uttale seg på annen måte. Det fremgår av §§ 2 og 3 at også et barn uten partsrettigheter som er i stand til å danne seg egne synspunkter skal gis anledning til å uttale seg før nemndsleder tar en beslutning om behandlingsformen. Departementet viser til nærmere beskrivelse av barns medvirkning i merknad til §§ 2 og 3 i Prop. 112 L (2019–2020).

Sentralenheten for fylkesnemndene har i januar 2021 opplyst til departementet at de fortsatt har gode erfaringer med loven, og understreket at deres inntrykk er at det foretas samvittighetsfulle vurderinger av om vilkårene for å ta i bruk hjemlene er oppfylt i hver enkelt sak. Fylkesnemndene og Domstoladministrasjonen fremhever i høringen at reglene har fungert godt etter hensikten og ikke har blitt brukt i større omfang enn nødvendig, samtidig som viktige prosesshensyn er ivaretatt på en god måte og at sakene har blitt behandlet forsvarlig og raskt.

Det er ikke foretatt undersøkelser av hvordan barn eller foreldre/private parter erfarer bruken av de midlertidige reglene, slik Oslo kommune og OBF etterlyser i høringen. Fylkesnemndene uttaler i høringen at det er sjeldent at de opplever at partene har motsatt seg bruk av den midlertidige lovens hjemler. Det kan tilsi at rettssikkerheten anses tilstrekkelig ivaretatt. Fylkesnemndene har også tidligere opplyst at deres inntrykk er at aktørene har ansett prosessen forsvarlig selv om unntaksbestemmelsene har blitt anvendt og det kan ha vært skepsis på forhånd.

Når det gjelder barns medvirkning opplyser Sentralenheten at barn som er part i saken som regel forklarer seg direkte for nemnda i egne møter, enten fysisk eller i fjernmøte, ut fra hva barnet ønsker. Barn uten partsrettigheter kan bli hørt ved å snakke med en talsperson eller ved at barnet høres direkte. Sentralenheten har utarbeidet retningslinjer for høring av barn under koronapandemien. Av retningslinjene fremgår at nemndsleder, som et utgangspunkt, bør gjennomføre samtalen med barnet, men at det kan benyttes talsperson. Høring av barn kan skje som fysisk møte eller som fjernmøte. Ved valg av fremgangsmåte blir barnets mening tillagt stor vekt. Nemndene erfarer at mange barn virker fortrolige med fjernmøter, som kan ha sammenheng med at det benyttes i skolesammenheng. Det gjelder likevel ikke alle barn og nemndene forsøker derfor å finne den fremgangsmåten som fungerer best for det enkelte barn og i den konkrete sak. Departementet har ikke fått konkrete henvendelser eller innspill om betenkeligheter rundt barns medvirkning i saker for fylkesnemndene.

Departementet mener samlet sett at vilkårene i den midlertidige loven og nemndenes erfaringer tilsier at reglene fungerer etter sitt formål og bidrar til å ivareta partenes og barnas rettssikkerhet under pandemien.

Departementet understreker at tilstrekkelig og funksjonelt teknisk utstyr er en forutsetning for å gjennomføre fjernmøter, slik også Advokatforeningen fremhever i høringen. Nemndene er utstyrt med mye nytt teknisk utstyr som følge av pandemien. At alle nemndene skal ha tilstrekkelig teknisk utstyr blir fulgt opp av Sentralenheten. I januar 2021 har ingen nemnder rapportert om utfordringer av vesentlig betydning. Det blir fortløpende vurdert å endre teknisk utstyr som ikke fungerer godt nok. Departementet har ikke fått øvrige innspill om rettssikkerhetsmessige utfordringer ved bruken av de midlertidige reglene.

4.3 Midlertidige regler for barnevernet

Barnevernsinstitusjoner skal ivareta barnets behov for trygghet og stabilitet, og institusjonen er barnets hjem under oppholdet. Hjemmelen til midlertidig å flytte et barn fra en institusjon til en annen, skal bare benyttes dersom det er tvingende nødvendig for å ivareta barnet fordi covid-19-utbruddet ikke gjør det mulig å gi barnet forsvarlig omsorg i institusjonen. Dette er en snever unntaksregel. Etter departementets oppfatning tilsier erfaringene at unntaksregelen har virket etter sitt formål.

Bufdir har innhentet oppdatert informasjon fra statsforvalterne og Bufetat om erfaringer med bestemmelsen. Bestemmelsen har fortsatt kun blitt benyttet overfor to barn i en situasjon med smitteutbrudd, for å sørge for at barna ble forsvarlig ivaretatt i en karanteneperiode, som omtalt i Prop. 145 L (2019–2020), kap. 4. Ifølge statsforvalteren ble de midlertidige flyttingene godt håndtert både i institusjonen og i Bufetat, og det ville ikke vært hjemmel for den midlertidige flyttingen uten bestemmelsen i den midlertidige loven. Uten en fortsatt hjemmel til midlertidig å flytte et barn, oppstår derfor en risiko for at en institusjon i enkelte tilfeller ikke kan gi barn et trygt og forsvarlig tilbud. I lys av smittesituasjonen fremover vurderer departementet at det fortsatt er nødvendig å videreføre bestemmelsen. Denne vurderingen støttes også av Bufdir. Bufdir viser til at regionene i Bufetat har jobbet godt med å møte de utfordringene pandemien har medført for institusjonsdriften. Region Øst har meddelt til Bufdir at den midlertidige flytteadgangen er et nyttig verktøy i beredskapen.

Departementet understreker at unntaksadgangen bare gjelde tilfeller der flytting er tvingende nødvendig for å ivareta barnets behov for omsorg og beskyttelse. Midlertidig flytting vil være svært inngripende, og slik det fremgår av Prop. 112 L (2019–2020) er terskelen høy for å flytte barnet. Andre tiltak skal være vurdert, og det forutsettes at institusjonsdriften planlegges slik at sykdomsutbrudd eller karantene i minst mulig grad krever at barn må flytte ut av institusjonen. En beslutning om flytting skal begrunnes og dokumenteres skriftlig. Det skal fremgå av dokumentasjonen at barnets rett til medvirkning er ivaretatt, hva som er barnets syn og vurderingen av hensynet til barnets beste. Videre følger det av bestemmelsen at statsforvalteren skal orienteres om beslutninger om midlertidig flytting. Dette gir grunnlag for statsforvalteren til å vurdere om det er behov for tilsynsmessig oppfølging. Til sammen utgjør dette viktige rettssikkerhetsgarantier og departementet ser i lys av smittesituasjon, ingen rettssikkerhetsmessige innvendinger av betydning mot å forlenge varigheten av bestemmelsen.

Etter departementets oppfatning er det også behov for å videreføre unntaket i midlertidig lov som gir adgang til å erstatte tilsyns- og oppfølgingsbesøk med andre kommunikasjonsformer når dette er tvingende nødvendig. Etter departementets vurdering tilsier smittesituasjonen at det fortsatt vil kunne oppstå tilfeller der smitteverntiltak er til hinder for å gjennomføre tilsyns- og oppfølgingsbesøk gjennom fysiske besøk i institusjon eller fosterhjem. Departementet viser til omtalen i Prop. 145 L (2019–2020), kap. 4 om erfaringer med unntakshjemmelen. Adgangen til å bruke alternative kommunikasjonsformer ble benyttet i den første tiden etter at reglene trådte i kraft, i april 2020, men statsforvalterne gikk i hovedsak over til stedlige tilsyn etter hvert som smittesituasjonen bedret seg ut over våren. Statsforvalterne hadde lignende inntrykk av kommunenes praksis når det gjaldt besøk i fosterhjem. Det ble opplyst til departementet at fysiske besøk ble gjennomført samtidig med at smitteverntiltak ble overholdt, blant annet ved at samtaler ble gjennomført utendørs.

Bufdir har innhentet oppdatert informasjon fra statsforvalterne om erfaringer med de forenklede regler for tilsyns- og oppfølgingsbesøk i fosterhjem og institusjon. Det opplyses at statsforvalternes tilsyn med barn i barnevernsinstitusjoner stort sett gjennomføres som normalt i alle embeter bortsett fra i Oslo og Viken. Her blir tilsynene i hovedsak gjennomført elektronisk, og embetet har meddelt at det er ønskelig med en fortsatt adgang til dette. I de øvrige embetene benyttes elektroniske kommunikasjonsmidler unntaksvis. I et fåtall tilfeller er det kun gjennomført tilsyn elektronisk, mens det i enkelte andre tilfeller er benyttet i kombinasjon med besøk på institusjonen. Bufdir meddeler at hjemmelen bare benyttes når det foreligger konkrete smitteverngrunner til ikke å ha fysiske møter.

Det foreligger ingen fullstendig oversikt over kommunens bruk av hjemmelen for å benytte alternative kommunikasjonsformer ved oppfølgings- eller tilsynsbesøk i fosterhjem. Av det som er rapportert, er Bufdirs inntrykk, at besøk stort sett går som normalt og i samsvar med regelverket. Tilsynspersonene gjennomfører besøk i fosterhjemmene eller har samtaler utendørs med fosterbarnet, med mindre det foreligger konkrete smittevernhensyn. Bufdirs vurdering er at reglene bør forlenges i en periode fremover fordi det kan oppstå lokale smitteoppblomstringer som tilsier at det er behov for et fleksibelt regelverk inntil pandemien er under bedre kontroll.

Etter departementets vurdering tyder disse erfaringene på at unntaksadgangen har vært benyttet i samsvar med forutsetningene og i lys av smittesituasjonen fremover anser departementet det som nødvendig å videreføre bestemmelsen. Dersom unntaksadgangen ikke videreføres, kan konsekvensene bli at lovpålagt tilsyn og oppfølging i enkelte tilfeller ikke gjennomføres. Dette ville i så fall svekke barns rettssikkerhet.

Departementet understreker, slik det også ble fremhevet i Prop. 145 L (2019–2020), at en videreføring av bestemmelsen innebærer at hovedregelen fortsatt er at tilsyns- og oppfølgingsbesøk skal gjennomføres etter barnevernlovens ordinære regler, det vil si gjennom fysiske besøk. Departementet understreker at det er en unntaksbestemmelse som kun skal anvendes når det er tvingende nødvendig på grunn av konsekvenser av covid-19. Bestemmelsen kan bare benyttes der alternativet ville være å utsette tilsyns- eller oppfølgingsbesøket på grunn av nødvendige smittevernhensyn. I henhold til gjeldende smitteverntiltak er det først og fremst plikt til isolasjon og karantene, som kan gjøre det tvingende nødvendig med andre kommunikasjonsformer for å gjennomføre tilsynet. Også i slike tilfeller må det gjøres en konkret vurdering av om unntaksadgangen faktisk skal benyttes, ut fra hvordan oppfølgnings- og tilsynsansvaret og hensynet til barnets beste kan ivaretas i den enkelte saken. Konsekvensene av å utsette besøket, samt barnets syn på bruk av alternative kommunikasjonsformer, er blant momentene som må vurderes. For eksempel vil det etter en konkret vurdering kunne være aktuelt å utsette besøket dersom utsettelsen er relativt kort og barnet ikke ønsker å benytte alternative kommunikasjonsformer. Videre følger det av god forvaltningsskikk at slike vurderinger skal dokumenteres. Departementet understreker at det er viktig at det fremgår av sakens dokumenter hvilke vurderinger som er foretatt når alternative kommunikasjonsformer benyttes.

4.4 Forlengelsens varighet

Departementet ser behov for en forlengelse ut over 1. april 2021. Mens vaksineringen av befolkningen pågår må tiltak opprettholdes og løpende tilpasses smittesituasjonen og gjennomført vaksinasjon. Det er fortsatt usikkerhet knyttet til når en tilstrekkelig andel av befolkningen vil være vaksinert slik at smitteverntiltak kan avvikles, blant annet på grunn av usikkerhet knyttet til nye mutasjoner av viruset, forsinkelser i vaksineleveranser, varigheten av beskyttelse etter vaksinasjon og behov for påfyllingsdoser senere. Noen tiltak kan trolig begynne å avvikles når en stor andel av risikogruppene er vaksinert. Smittesituasjonen tilser likevel at det er sannsynlig at ulike former for smitteverntiltak vil vare utover i 2021, da det kan oppstå forsinkelser i vaksinasjon og fordi viruset kan endre seg. Det vil fortsatt være risiko for nasjonale og lokale utbrudd i tiden fremover.

Som utgangspunkt bør ikke den midlertidige loven forlenges lenger enn nødvendig. Hvis virkningstidspunktet settes til juni, er det sannsynlighet for at departementet må fremme en ny proposisjon før sommeren om forlengelse, dette er upraktisk og ressurskrevende. Fylkesnemndene fraråder i høringen «på det sterkeste» mot å forlenge lovens varighet frem til sommeren. Fylkesnemndene støtter forslaget om og begrunnelsen for forlengelse til november 2021. Fylkesnemndene viser også til at nemndene har behov for å planlegge og beramme saker fremover i tid og at usikkerhet og tvil om hvilke regler som gjelder er tidkrevende for nemndene, samt at det er vanskelig å nå ut med informasjon om endring av sakbehandlingsregler når sakens aktører har ferie.

Departementet mener videre at loven bør forlenges til et tidspunkt som gir Stortinget mulighet til å forlenge loven ytterligere dersom det blir behov for det. Stortinget samles og konstitueres i oktober 2021 etter årets valg. Stortinget må ha tilstrekkelig tid til komitebehandling og første- og annengangsbehandling i plenum av et eventuelt lovforslag. I tillegg må lovvedtaket sanksjoneres i statsråd innen loven opphører å gjelde. Departementet anser dermed at en opphørsdato 10. november vil være hensiktsmessig.

Departementet foreslår derfor å forlenge den midlertidige loven til 10. november 2021 for å ivareta barn i barnevernet og opprettholde en forsvarlig og rettssikker saksbehandling i fylkesnemndene i tiden fremover. Departementet vil følge utviklingen nøye og vurdere behovet for endringer. Stortinget vil kunne oppheve loven på et tidligere tidspunkt, eller forlenge lovens varighet, dersom situasjonen tilsier det.

Departementet understreker at både barnevernet og fylkesnemnda skal anvende barnevernlovens ordinære regler dersom det er mulig. Den midlertidige loven kan kun anvendes når det er nødvendig på grunn av covid-19 og når lovens øvrige vilkår, som skal ivareta partenes rettssikkerhet, er oppfylt. Loven kan ikke benyttes dersom befolkningen i tilstrekkelig grad er vaksinert og smitteverntiltak som kan hindre ordinær drift er avviklet. Dette gjør det etter departementets syn ikke rettssikkerhetsmessig betenkelig å forlenge lovens varighet.