Spørsmål om grensejustering mellom fylker

Fylkesmannen tok opp følgende spørsmål:

- Dersom det i én sak både er en grensejustering og en sammenslåing, har Kongen kompetanse til å flytte begge (hel kommune og del av kommune) over fylkesgrensen?

- I kommunereformen vurderes flere grenseendringer samtidig. Hvor mange kommuner kan Kongen flytte over fylkesgrensene våren 2016?

- De fleste fylkene grenser mot flere fylker. Kan Kongen flytte én kommune over hver grense eller bare øke/redusere antallet kommuner i et fylke med én?

1. Bakgrunn

Bakgrunnen er en situasjon der to kommuner (A og B) på hver sin side av en fylkesgrense vurderer å slå seg sammen. De tar sikte på behandling og beslutning i løp 1 i kommune­reformen, dvs. kgl.res. 2016 og ikrafttredelse fra 2018. I kommune C er det et område P som ligger inntil A og B. Innbyggerne og kommuneplandokumenter har pekt på grensejustering rundt P som alternativ. Kommune C og området P ligger i samme fylke som kommune B. Kommune C har ikke bestemt retningsvalg i kommunereformen og er aktuell for løp 2, dvs. beslutning i 2017 og ikrafttredelse tidligst fra 2019.

Departementet viser til Prop. 95 S (2013–2014) Kommuneproposisjonen 2015 punkt 4.7 hvor det heter:

Fylkesgrensene skal ikke være til hinder for å slå sammen kommuner. Det vil derfor være avgjørende for en god gjennomføring av prosessene at det er kontakt og samarbeid mellom fylkesmennene på tvers av nabofylkene.

2. Lovteksten

Inndelingsloven § 3 tredje ledd lyder:

Grensejustering inneber at eit område blir flytta over frå ein kommune til ein annan, eller frå eit fylke til eit anna. På same måten blir det rekna når ein heil kommune blir flytta over til eit anna fylke.

Inndelingsloven § 6 lyder:

Kongen gjer vedtak om justering av grenser mellom kommunar og mellom fylke. Dersom grensejustering mellom fylke gjeld meir enn éin kommune, skal saka leggjast fram for Stortinget til avgjerd.

Den gjeldende regelen i § 6 andre setning ble vedtatt på bakgrunn av Prop.109 L (2012–2013). Tidligere var Kongens beslutningskompetanse avgrenset til tilfeller hvor antall stor­tingsmandater ikke ble endret som følge av grensejusteringen. Det var vanskelig å avgrense presist Kongens fullmakt etter denne regelen. I lovendringsproposisjonen punkt 5.4 heter det:

Ved framlegget om at Kongen skal kunne flytte inntil éin kommune til eit anna fylke, uansett arealet eller talet på innbyggjarar, legg departementet vekt på å ha ein klar og føreseieleg regel om kva statsmakt som har avgjerdsmakt i slike saker.

I særmerknaden er endringen i § 6 omtalt slik:

Føresegna fastset at Kongen skal kunne flytte inntil éin kommune til eit anna fylke, utan omsyn til innbyggjartal og areal. Dersom grensejusteringa gjeld meir enn éin kommune, må Stortinget ta avgjerd om overføring til nytt fylke. Føresegna hindrar ikkje at regjeringa kan sende ei sak til Stortinget også om regjeringa kunne ha teke avgjerda sjølv.

3. Avgjørelseskompetanse

Fylkesmannen reiser spørsmål om Kongen, dersom det i én sak både er en grensejustering og en sammen­slåing, har kompetanse til å flytte begge over fylkesgrensen. Ordlyden i § 6 skiller ikke på ulike typer grensejusteringer. Det vil si at for eksempel alle de tre eksemplene som er listet opp her, er omfattet: 

- en kommune flyttes over som den er (endrer fylkestilhørighet),

- en kommune flyttes over som helhet som ledd i en sammenslåing eller

- et område av en kommune flyttes over som ledd i grensejustering mellom kommuner.

Spørsmålet etter loven er hvor mange kommuner saken gjelder. Ordyden taler for at en sak gjelder alle berørte kommuner, dvs. alle kommuner som får sine grenser endret i saken. Dette innebærer at dersom en hel kommune og en del av en annen kommune i samme vedtak skal overføres over en fylkesgrense, er det Stortinget som har avgjørelsesmyndigheten. Dette gjelder altså selv om avgjørelsen er en sammenslåing etter § 4 og en grensejustering etter § 6.

Det spiller dermed en rolle for Kongens kompetanse hvilket fylke kommunene ønsker at den nye kommunen skal ligge i. Det vil si at dersom den nye kommunen blir en del av fylket hvor B og C ligger, kan saken avgjøres av Kongen i statsråd. Dersom den sammenslåtte kommunen skal bli en del av fylket hvor A ligger, må saken avgjøres av Stortinget.

Dersom to kommuner som slås sammen over en fylkesgrense ønsker å høre til et bestemt fylke, legger departementet til grunn at Storinget må ta avgjørelsen dersom departementet tilrår at den nye kommunen skal høre til et annet fylke. Fylkestilhørighet antas å være et vesentlig forhold for kommunene.

4. Hvor mange kommuner kan Kongen flytte over fylkesgrensene våren      2016?

Inndelingsloven er utformet for å håndtere enkeltsaker som kommer på ulikt tidspunkt. Bak den reviderte kompetanseregelen i § 6 ligger en erkjennelse av at en må "balansere dei saker som påverkar mandatfordelinga, mot ei praktisk og høveleg fordeling av avgjerdsmakt mellom Stortinget og Kongen." (Prop.109 L (2012­–2013) punkt 5.2)

Hensynet til Stortinget taler for at kompetanseregelen i § 6 ikke bør strekkes slik at departementet gjennomfører store endringer i fylkesstrukturen og valgdistriktene uten å legge saken fram for Stortinget. Våren 2016 skal departementet vurdere alle lokale vedtak om sammen­slåing fattet innen utgangen av 2015. Dette innebærer at flere saker blir vurdert sam­tidig. Selv om ordlyden åpner for at Kongen kan flytte kommunene enkeltvis over en fylkes­grense, taler hensynene bak inndelingsloven § 6 for at departementet overlater til Stortinget å avgjøre dersom det er aktuelt med flere kommunesammenslåinger over samme fylkesgrense.

I en situasjon der flere grensejusteringer av fylkesgrenser er til vurdering samtidig, kan Kongen i utgansgpunktet vedta å overføre én kommune til et nytt fylke og legge de øvrige sakene fram for Stortinget til avgjørelse. Hvilken sak Kongen behandler  og hvilken som overlates til Stortinget, vil være et spørsmål om hensikts­messighet. Regjeringen skal legge saker fram for Stortinget til avgjørelse når det er spørsmål om å endre fylkes­tilhørigheten for to eller flere kommuner, også der Kongen tilrår å avslå søknad, jf. Prop. 109 L (2012–2013) side 11.

§ 6 regulerer hvem som tar avgjørelsen, men regulerer ikke hvor mye et fylke kan vokse eller minke som følge av sammenslåinger langs fylkesgrensene. En kan se for seg to alternativer:

- Kongen kan våren 2016 foreta én grensejustering (hel kommune) langs hver av fylkes­gensene. Et fylke kan dermed få flere kommuner som følge av vedtak truffet av Kongen, inntil én fra hver av fylkene den grenser til (og motsatt kan et fylke også miste flere kommuner).

- Kongen kan øke antallet kommuner i ett fylke med én og redusere antallet kommuner i ett fylke med én.

Ordlyden åpner for begge alternativer. Det grunnleggende utgangspunktet for tolkingen av Kongens fullmakt etter § 6 er Stortingets råderett over valgdistriktene og antallet mandater fra hvert fylke. Departementet mener at det første alternativet vil gi Kongen for stor adgang til å endre fylkesstrukturen. Departementet mener at inndelingsloven § 6 bør tolkes slik at i situasjoner der en rekke saker vurderes samtidig, kan Kongen øke antallet kommuner i et fylke med én og redusere antallet kommuner i et fylke med én. Saker med større konsekvenser for fylkesstrukturen, må legges fram for Stortinget til avgjørelse.

Med hilsen

Siri Halvorsen (e.f.) avdelingsdirektør

Martin Oppegaard fagdirektør

 

Dette dokumentet er elektronisk godkjent og sendes uten signatur.

Kopi til:

Kommunesektorens organisasjon	Postboks 1378 Vika	0114 OSLO
Fylkesmannen i Sør-Trøndelag	Postboks 4710, Sluppen	7468 TRONDHEIM

 

Dette dokumentet er elektronisk godkjent og sendes uten signatur.