9 Fredsbygging, utvikling og overgangsbistand

Det er åpenbart at krig og voldelig konflikt skaper fattigdom og på kort tid kan ødelegge mangeårig utviklingsinnsats. Det er også bred enighet om at bistand har en viktig funksjon for å bidra til stabilitet og utvikling i land som kommer ut av voldelig konflikt, at bistand kan bidra til å legge grunnlag for ny utvikling, støtte opp under politiske prosesser og bidra til styrket sikkerhet. Det er nå i tillegg en økende oppmerksomhet rundt spørsmålet om hvorvidt og på hvilken måte utviklings­bistand, brukt strategisk, også kan bidra til å redusere grunnlaget for voldelig konflikt, både før konflikten blir voldelig, mens voldshandlingene pågår og som stimulans til en fredsprosess, og etter en fredsslutning for å redusere risikoen for at voldsbruken øker igjen.

Norsk bistand ble i mange år vurdert som i stor grad adskilt fra krig og krise­situasjoner, mens fredsbevarende operasjoner og humanitær bistand var redskap en brukte i forbindelse med voldelig konflikt. Gjennom innsatsen i Mosambik, Guatemala og Midtøsten tidlig på 1990-tallet og erfaringene i Balkan, Sri Lanka, Afghanistan og nå nylig Nepal og Irak, har også norsk utviklingsbistand fått en langt mer politisk funksjon for å stabilisere og trygge fredsprosesser og stabilitet. Både i tilknytning til freds­prosesser der Norge har deltatt, og ved andre internasjonale kriser, har bidrag for å stabilisere og styrke freds­prosessene og bidrag til gjen­oppbygging fått en sentral plass i norsk bistand.

Det er alltid myndighetene og partene i konflikten som har hovedansvaret for å skape fred, og sikre at denne blir varig. Nasjonale og internasjonale aktører kan bistå og bidra til et positivt resultat, forutsatt at det i utgangspunktet er nasjonal vilje til å skape og bygge fred. Dessverre viser det seg at rundt halvparten av alle avsluttede interne og eksterne kriger, blusser opp igjen. Fleksible bistandsressurser i overgangs­situasjoner er ofte et nødvendig supple­ment for å stimulere til stabilitet og varig fred. Synlige positive resultater av fredsslutning, blant annet fra bistandstiltak, kan være viktig for å skape opp­slutning fra viktige kretser eller fra befolkningen som helhet om skjøre fredsprosesser. I tillegg til alt som må gjøres for å sikre overgangen fra en krigs­situasjon til mer fredelige forhold, skal «hjulene» i gang igjen. Dette krever styrking av grunnleggende institusjoner for utvikling. Det kan være behov for både humanitær bistand og gjen­oppbygging, en fungerende stats­forvaltning, nye demo­kratiske institusjoner, nye muligheter for arbeid og inntekt, helse og utdanning, såvel som tilbakevending av flyktninger og internt fordrevne, omskolering og reintegrering av tidligere soldater, fjerning av land­miner, reformer i sikkerhets- og justissektoren, rettsoppgjør og forsoning.

På samme måte som bistand kan være avgjørende for å stabilisere utviklingen etter voldelige konflikter, er bistandsarbeidet avhengig av politiske prosesser og tilstrekkelig sikkerhet. Viljen til utvikling og varig fredsløsning må komme innenfra. Uten en slik intern vilje og prosesser som sikrer politisk framgang og økt sikkerhet, vil bistand alene ha liten effekt. En samordnet bruk av virkemidler er derfor nødvendig. Regjeringen vil i enda større grad legge til rette for en slik samordning både nasjonalt og inter­nasjonalt.

9.1 Voldelige konflikter undergraver utvikling og fattigdoms­reduksjon

Voldelig konflikt er ett av de mest alvorlige hindre mot utvikling og fattigdoms­reduksjon. Fred er en viktig forutsetning for utvikling. Omvendt er utvikling en viktig for­utsetning for varig og stabil fred. Uten fred vil vi mislykkes i kampen mot fattigdom.

Konflikter er kostbare og ressursødende. Millioner av menneskeliv går tapt og enda flere får fysiske og psykiske skader. Livsgrunnlaget ødelegges, økonomien under­graves, institusjoner og demokratiske prosesser forvitrer. Investeringer i utvikling går tapt. Menneskelig kapasitet kanaliseres inn i destruktiv virksomhet. Militær­budsjettene er gjerne uforholdsmessig store sammenlignet med midler tilgjengelige for sosial og økonomisk utvikling, med alle de negative konsekvensene det har for sysselsetting, utdanning og helse.

Voldelige konflikter har vidtrekkende negative konsekvenser langt ut over de områdene hvor selve kamphandlingene pågår. Slike konflikter fører til flyktninge­strømmer, menneskesmugling, ofte økende narkotika­produksjon og -handel, illegal utnyttelse av og handel med verdifulle naturressurser, og legger forholdene til rette for korrupsjon. Dette er ikke bare et hinder for utvikling i sør, men økt kriminalitet og spenning representerer en trussel mot sikkerhet og stabilitet som også kan få konsekvenser internasjonalt, inkludert her i Norge.

Det er de nasjonale myndighetene som har ansvar for å skape utviklingsmuligheter for alle og etablere gode institusjoner som gir deltakelse og legger grunnlag for en fredelig løsning av interne konflikter. Staten er også ansvarlig for egen befolknings sikkerhet og respekt for menneskerettighetene. I land med store sosiale og indre spenninger, med utbredt maktmisbruk og/eller områder som preges av voldelig konflikt, og der væpnede grupper skaper rettsløshet, lider også enkeltmennesker av mangel på grunnleggende trygghet og sikkerhet. Det er økende forståelse inter­nasjonalt for at individets sikkerhet kan være et internasjonalt anliggende, ikke bare et anliggende for den enkelte stat. Komplekse konfliktsituasjoner kan skape så vidtgående humanitære problemer at mangelen på sikkerhet for individer påvirker internasjonal fred og sikkerhet. Avskaffelse av anti-personell landminer og andre forbudte våpen er et internasjonalt nedrustningsspørsmål, men også et spørsmål om å redusere menneskelig lidelse. Forståelsen av utenrikspolitikken som noe som ikke utelukkende angår mellomstatlige forhold, men som også kan ha som målsetning å trygge individers stilling, betegnes gjerne internasjonalt som «human security». Norge og andre likesinnede land har vært aktive i arbeidet for å utvikle og øke forståelsen for denne dagsordenen internasjonalt.

Virkemidler fra det internasjonale samfunn må styrkes og koordineres

Varig og stabil fred forutsetter oppbygging av tillit mellom partene og forsoning i befolk­ningen. Det forutsetter også tilstrekkelig sikkerhet, en rimelig fordeling av goder og byrder i samfunnet, så vel som mulighet for befolkningen til å delta i politiske prosesser. Ansvaret ligger hos de involverte partene, men det inter­nasjonale samfunnet kan bistå ved å styrke kompetanse, kapasitet, institusjoner og prosesser som gir incentiver til konfliktløsning og fred. Ikke minst har FN, men også sentrale utviklings­aktører som Verdens­banken, viktige konflikt­forebyggende og freds­byggende roller.

Internasjonalt arbeid for å forebygge voldelig konflikt og sikre stabil fred må styrkes og forbedres. En rekke institusjoner og organisasjoner har en viktig rolle å spille. Å mobilisere tilstrekkelige ressurser i en gjenoppbyggingssituasjon er viktig. Norge ser det som en viktig oppgave der vi er engasjert i fredsbyggende arbeid, å bidra til nasjonalt eierskap og en bred, sammenhengende og godt koordinert innsats fra det inter­nasjonale samfunnets side.

Fredsbygging viktig i en rekke av Norges samarbeidsland

Svært mange utviklingsland, herunder en rekke av Norges samarbeidsland, er sterkt påvirket av voldelige konflikter som pågår eller nylig er avsluttet. Verdensbanken har i sin oversikt (november 2003) rapportert om i alt 37 utviklingsland som er sterkt påvirket av pågående eller nylig avsluttede konflikter. Blant de sju hovedsamarbeids­landene er det for tiden væpnede kamper både i Nepal og Uganda. Blant samarbeids­landene er det fortsatte eller nylig avsluttede kamper i flere land som Afghanistan, Angola, Det palestinske området, Indonesia, Mali, Sri Lanka og Øst-Timor. Mellom Etiopia og Eritrea var det full krig i perioden 1998-2000. Pakistan preges sterkt av konflikten i Afghanistan og den langvarige konflikten med India om Kashmir. Det er heller ikke mange år siden land som Mosambik, Nicaragua og Guatemala fant fram til fredelige løsninger i sine konflikter. I tillegg har Norge et aktivt engasjement for fredsbygging og gjenreising på Balkan.

Omfanget av voldelige konflikter setter på ulike måter preg på utviklings­samarbeidet. Både Norge og andre givere er nødt til å vurdere hvordan utviklings­samarbeidet både bilateralt og gjennom det multi­laterale systemet kan støtte opp under konflikt­reduserende og fredsbyggende prosesser, og samvirke med både den humanitære innsatsen og andre virkemidler.

Norge var tidlig ute med å opprette en egen budsjettlinje som skal bidra til å redusere eventuelle «gap» i finansiering mellom den humanitære innsatsen og den langsiktige utviklings­bistanden, og sikre nødvendig fleksibilitet i støtte til land som har vært rammet av voldelig konflikt.

Humanitær bistand, demokrati, fred og forsoning

Norge er også en stor bidragsyter til nødhjelp og humanitær innsats. Sivil­befolkningen, særlig barn, er ofte de som lider mest under væpnede konflikter. Nødhjelp og humanitær innsats skal gi rask, effektiv og kvalitativ god bistand til flyktninger, internt fordrevne og andre som er rammet av nød­situasjoner som følge av krig og voldelige konflikter.

Et separat budsjettkapittel benyttes til omfattende innsats for fred, forsoning og demokratitiltak til forbygging og/eller løsning av lokale eller regionale konflikter, samt til gjenopp­bygging på Balkan og andre ODA-godkjente land.

Midler til humanitær bistand, fred, forsoning og demokratibygging utgjør en stor del av de totale budsjetter for bistand. For 2004 utgjør disse postene rundt 20 prosent av det totale bistandsbudsjettet. Det er norsk politikk at disse bevilgningene til nødhjelp og humanitær innsats, gjenreising, demokratibygging og menneske­rettig­heter skal kunne virke gjensidig forsterkende med overgangsbistand og langsiktig bistand.

9.2 Fredsbygging og utvikling

Det å hindre utviklingen av voldelige konflikter, bidra til å skape betingelser for en fredelig løsning og deretter sikre en stabil fred, er komplekse prosesser som involverer en rekke aktiviteter som ligger utenfor utviklingspolitikkens område. Disse blir ikke omtalt i denne meldingen. Men utviklings­politiske virkemidler kan bli brukt for å støtte opp under de fleste fasene i freds­arbeidet, og inngår i det som i dag betegnes som fredsbygging. Slik får bistanden en klart politisk funksjon.

Begrepet fredsbygging ble lansert i FN-initiativet «Dagsorden for fred» (An Agenda for Peace) i 1992. Her tok daværende generalsekretær i FN, Boutros-Boutros Ghali til orde for å legge økt vekt på fredsbygging (peacebuilding) som et kritisk viktig supplement til fredsskaping (peacemaking) og freds­bevaring (peace keeping). Fredsbygging kan bidra til å forebygge voldelig konflikt hvor slik konflikt truer; legge forholdene til rette for, og støtte opp under, fredsskapende prosesser i land hvor konflikt pågår; og bidra til å bygge opp samfunn etter en voldelig konflikt.

Fredsbygging omfatter således ikke forhandlingsprosesser, men fredsbygging kan legge forholdene til rette for og støtte opp under slike forhandlingsprosesser. Freds­bygging omfatter ikke fredsbevarende operasjoner, men fredsbygging kan være en viktig del av deres mandat. OECDs utviklingskomite (DAC) har utviklet et sett av retningslinjer for utviklingsrelaterte aktiviteter for konfliktforebygging og freds­bygging. 1 Disse retningslinjene, sammen med en rekke FN-dokumenter og rapporter fra Verdensbanken ligger til grunn for regjeringens tilnærming til fredsbygging.

Fredsbygging har mange likhetstrekk med «vanlig» utviklingssamarbeid, men noen av elementene i fredsbygging forekommer sjelden i land som ikke har vært rammet av voldelig konflikt. Dette gjelder særlig arbeid som har med sikkerhet, humanitær minerydding, retur av flyktninger og internt fordrevne, omskolering av tidligere soldater såvel som behandling av barnesoldater og kvinner utsatt for overgrep å gjøre. Fredsbygging omfatter det som må gjøres i en kontekst der voldelig konflikt pågår eller har pågått og med et bevisst og eksplisitt formål om å fremme varig og stabil fred. På denne måten defineres fredsbygging ut fra kontekst og formål. Mange av elementene i fredsbygging – som gjenreising av sosial og fysisk infra­struktur, økonomisk og sosial utvikling – er de samme som i utviklings­samarbeid i fredstid, men kontekst og formål er annerledes. Dette krever en til­nærming som tar mer eksplisitt hensyn til politiske og andre motsetninger i samfunnet, og til hvordan en bistandsinnsats kan ha implikasjoner for konflikt­situasjonen.

Ikke alt som gjøres i utviklingssamarbeidet med land rammet av konflikt, kvalifiserer uten videre som fredsbygging. Det er lang tradisjon for at mange utviklingsaktører har arbeidet i konfliktrammede land uten å ta hensyn til konfliktnivået og årsakene til konflikt. Utviklingsbistand kan i verste fall bidra til sementering eller opptrapping av konflikten dersom den geografiske eller etniske fordelingen av bistand innen landet oppfattes som urettmessig, det gis støtte til konflikt­fylte deler av myndighetenes politikk, eller bistanden på andre måter oppfattes som splittende. Som et minimum må utviklingsarbeidet sørge for at innsats ikke forverrer situasjonen. I tillegg er det økende oppmerksomhet rundt behovet for å utforme utviklingsbistanden i konflikt­rammede land på en slik måte at den bidrar til å redusere konfliktpotensialet og forholder seg til årsakene til konflikten. Regjeringen legger stor vekt på dette.

FN-reform og sammenhengen mellom utvikling og sikkerhet

Norge har, alene og sammen med de nordiske land, vært en pådriver for reform­arbeidet i FN, med sikte på ytterligere effektivisering og bedre måloppnåelse, herunder for å bedre FNs behandling av sammenhengen mellom utvikling og globale sikkerhetstrusler.

Generalsekretær Annan etterlyste under åpningen av FNs generalforsamling høsten 2003 større engasjement fra medlemsstatene for å styrke FN. Han la vekt på at dagens trusselbilde er preget av gamle trusler i nye og farlige koplinger; som f.eks. nye former for terrorisme og spredning av masseødeleggelsesvåpen. Samtidig trakk han frem at såkalte «myke» trusler på det økonomiske og sosiale området også kan påvirke fred og sikkerhet. Generalsekretæren hevdet at FN ikke kan velge mellom nye og gamle / myke og harde trusler mot sikkerheten, ettersom alt henger sammen i dagens globaliserte verden. FN kan bare møte utfordringene gjennom styrket evne til kollektiv handling. Inter­nasjonal freds­bygging er avhengig av et sterkt og aktivt FN, som trenger oppdaterte virke­midler og kapasitet til handling.

Ved samme anledning annonserte Kofi Annan beslutningen om å opprette et Høy­nivå­panel for vurdering av globale sikkerhetstrusler, utfordringer og endringsbehov i FN. Høynivåpanelets oppgave er å anbefale forbedringer i de kollektive tiltak som står til FNs disposisjon for å sikre global fred og sikkerhet. Dets mandat er bredt definert og omfatter også de såkalte «myke trusler» som kan påvirke fred og sikkerhet. Fattigdoms­kløften, smittsomme sykdommer som hiv/aids, klima­endringer og miljøforringelse er eksempler på slike trusler. Regjeringen støtter arbeidet for å gi disse såkalte «myke trusler» en sentral plass i FNs håndtering av sikkerhets­spørsmål.

9.3 Utviklingspolitiske virkemidler for fredsbygging

Fredsbyggende arbeid skjer i tre hoveddimensjoner: sosial og økonomisk utvikling, politisk utvikling og sikkerhet. Utviklings­politiske virkemidler kan spille en viktig rolle i alle tre dimensjoner, i tett samarbeid med og som støtte til andre utenriks­politiske og sikkerhets­politiske virkemidler. Dette forutsetter en strategisk bruk av bistands­midler, både når det gjelder omfang, innretning og tidsaspektet, samtidig som bruken må tilpasses hver enkelt konfliktsituasjon og land. Regjeringen vil støtte opp om analyser som kan bli viktige verktøy i arbeidet for en mer strategisk bruk av de utviklings­politiske virkemidlene. Utenriksdepartementet arbeider for tiden med å utforme et rammeverk for Norges rolle i internasjonal innsats for fredsbygging og utvikling.

Sosial og økonomisk utvikling som fredsbygging

En positiv sosial og økonomisk utvikling er nødvendig for varig og stabil fred. Noen av de underliggende eller utløsende årsakene til konflikt er store og økende sosio-økonomiske forskjeller, skjev fordeling av goder og byrder, marginalisering av sårbare grupper og geografiske regioner, eller en relativ tilbakegang i forhold til andre grupper. Andre årsaker kan være konkurranse om begrensede naturressurser, som for eksempel vann og jordbruksland, som er viktige for å overleve. I tillegg kommer kamp om lett omsettelige naturressurser, som for eksempel olje, diamanter, metaller og tropisk tømmer, som er verdifulle fordi de kan bidra til finansiering av langvarige konflikter og enkelt­personers eller gruppers berikelse. Formalisering av rettigheter til jord og andre ressurser kan bidra til å redusere et konfliktpotensiale. Det viktigste er at det skapes bredere grunnlag for sosial og økonomisk utvikling, med samfunns­messig innsyn og åpenhet omkring fordeling av verdier og ressurser.

Utdanning og helse er sentrale fredsbyggende oppgaver. Det er en vesentlig utfordring å bidra til en målrettet satsing på utdanning og helse under konflikt og i postkonfliktsituasjoner. Regjeringen vil fremme og støtte en politikk som bidrar til bedre fordeling og motvirker sosial marginalisering, som inkluderer tidligere ekskluderte grupper og som er ikke-diskriminerende mht. kjønn, etnisk, religiøs, sosial og geografisk tilhørighet. Norge vil fortsatt være en stor bidragsyter gjennom alle relevante kanaler.

I postkonfliktsituasjoner vil det som oftest være nødvendig å bygge eller gjenopp­bygge infrastruktur og viktige, offentlige funksjoner. En sikring av grunn­leggende statlige funksjoner er viktig. Regjeringen støtter gjenoppbygging av infrastruktur og sentrale, offentlige funksjoner i land som er i ferd med å arbeide seg ut av voldelig konflikt. Norske institusjoner, organisasjoner og bedrifter som har relevant kompetanse og komparative fortrinn kan være viktige aktører.

En sentral utfordring i post-konflikt situasjoner er repatriering og reintegrering av flyktninger og internt fordrevne. De trenger juridisk, fysisk og materiell støtte slik at de kan bli integrert i lokalsamfunnet som produktive aktører. Regjeringen vil videreføre innsatsen for varige løsninger for flyktninger og internt fordrevne mht. juridisk og fysisk beskyttelse samt materiell støtte, herunder fremme en bedre koordinert multilateral innsats på dette feltet. Norge støtter initiativet for en helhetlig tilnærming og bedre samarbeid mellom UNHCR, UNDP og Verdensbanken gjennom det såkalte «4R»-initiativet («repatriation, reintegration, rehabilitation and reconstruction»). Betydelige midler vil fortsatt bli kanalisert også gjennom UNICEF, FNs koordinerings­kontor for humanitære saker (OCHA), det internasjonale Røde Kors og frivillige organisasjoner.

Fredsbygging omfatter tiltak for å stimulere til utvikling av nærings­virksomhet, sysselsetting, handel og investeringer. Relevante aktiviteter kan være juridisk og økonomisk reform, institusjonelt samarbeid og faglig bistand for eksempel når det gjelder forvaltning av naturressurser. Her er det nære bånd til viktige initiativer for å avdekke bakenforliggende økonomiske interesser i en konflikt, for å øke åpenhet og ansvarlighet mht. utvinningsindustrier, og tiltak for å fremme nærings­livets sosiale og miljømessige ansvar. Norge har i flere år støttet forskningsprosjekter for å få internasjonal forståelse og bevissthet om økonomiske årsaker til og drivkrefter i voldelige konflikter. Regjeringen arbeider i bilaterale, regionale og multilaterale sammenhenger for å oppnå større åpenhet og ansvarlighet i utvinningsindustrier («Extractive Industries Transparency Initiative»). Dette omtales videre i kap.6. Det er også nødvendig med større kontroll over internasjonale finansoverføringer som skjuler hvitvasking av illegale inntekter og finansiering av kriminelle grupper, illegal våpenhandel og terrorvirksomhet.

Politiske reformer og bedre styresett

Støtte til og reformer av politiske og administrative myndigheter og strukturer er nødvendig i en overgangsperiode for å bidra til å befeste freds- og utviklingsorienterte regjeringers posisjon. Det samme kan også gjelde konfliktparter for øvrig, der reformer ofte er like nødvendig. Slik innsats kan derfor også omfatte støtte til en frigjørings-, gerilja- eller separatist­bevegelse som velger å omdanne seg til et demokratisk politisk parti. Arbeidet for fred må være godt forankret i mottakerlandets egne prioriteringer. Mottaker­ansvar forutsetter en politisk legitimitet og administrativ kapasitet som i mange tilfeller må bygges opp på nytt. En rask finansiell og faglig støtte til politiske og administrative strukturer vil ofte være blant de første skritt i fredsbyggingsprosesser, som i Afghanistan.

Fredsbygging omfatter forsoning og fremme av ikke-voldelig konfliktløsning i alle samfunns­lag, blant politiske og religiøse grupper; i næringslivet og det sivile samfunn; på ledernivå såvel som på grasrotnivå. Regjeringen støtter slike tiltak uavhengig av norsk rolle i freds­skapende prosesser. Her spiller det sivile samfunnet særlig viktige roller.

Institusjoner og prosesser som fremmer godt styresett, demokrati og respekt for menneskerettigheter må styrkes. Slike tiltak kan for eksempel omfatte støtte til valgprosesser, konstitusjonelle kommisjoner, juridiske reformer og overvåkning av menneskerettighetssituasjonen, som er omtalt videre i kap.6. I tråd med internasjonale utviklings­mål skal det særlig fokuseres på kvinners og barns rettigheter og deltakelse. Regjeringen vil spesielt gi økt oppmerksomhet til reform av justissektoren i post-konflikt situasjoner for å støtte land som søker å gjenreise samfunn bygget på lov, rett og respekt for grunnleggende menneskerettigheter.

Støtte til statlige myndigheter bør komplementeres med støtte til fredsorienterte organisa­sjoner i det sivile samfunnet, inkludert media. Frivillige organisasjoner kan styrke et levende sivilt samfunn bl.a. i arbeidet for å gjøre svake eller marginaliserte grupper i stand til å ta i bruk demokratiske mekanismer for konflikt­håndtering. Regjeringen støtter oppbygging av sivilt samfunn i sør, for å styrke deres kompetanse og kapasitet til å bidra til varig og stabil fred. Regjeringen vil videreføre samarbeidet og dialogen med norske frivillige organisasjoner angående deres roller. Regjeringen vil følge opp strategien for en fokusert satsing på utvikling av frie media i sør.

Rettsoppgjør og sannhetskommisjoner. Ulike tilnærminger til rettsoppgjør og sannhets­kommisjoner vil være aktuelle i land som har vært gjennom voldsbruk og overgrep. Norge støtter opprettelsen av Den permanente internasjonale straffe­rettsdomstolen (ICC) for å behandle de alvorligste forbrytelsene av inter­nasjonal karakter, og arbeider for bredest mulig oppslutning om denne. Samtidig er det ingen nødvendig motsetning mellom rettsoppgjør og andre forsoningstiltak. Regjeringen vil fortsatt støtte utbygging av den internasjonale strafferettspleien, sannhets­kommisjoner, og programmer for å gjøre hovedfunnene i viktige inter­nasjonale rettsavgjørelser kjent i konfliktområder.

Bedre sikkerhet og utviklingstiltak

Sikkerhetssystemreform. En velfungerende og demokratisk sikkerhetssektor er av vesentlig betydning for arbeidet med å sikre varig fred, stabilitet og utvikling. Sikkerhetssystemet omfatter bl.a. politi, rettsvesen og fengsels­vesen. Regjeringen samarbeider med andre land i OECDs Utvik­lingskomite DAC og i Utstein-kretsen for å utvikle en felles politikk mht. sikkerhets­system­reform. Det er særlig viktig å fremme sivile myndig­heters kontroll med sikkerhets­sektoren og støtte tiltak for åpenhet og ansvarlighet mht. militær­budsjetter. Regjeringen er i ferd med å etablere en beredskapsgruppe for faglig bistand innenfor politi-, justis- og fengsels­sektorene. Regjeringen vil utarbeide et opplegg for operativ oppfølging av OECD/DACs politikk og retningslinjer for sikkerhets­system­reform.

Støtte til demobilisering og reintegrering av tidligere soldater. Målet er at tidligere soldater skal komme i produktiv virksomhet i lokalsamfunnet. Dette krever spesial­programmer for kvinnelige soldater, soldatbruder og barnesoldater. Regjeringen arbeider for at internasjonale finans­institusjoner, FN-systemet og humanitære organisasjoner styrker og samordner innsatsen for avvæpning, demobilisering og reintegrering av tidligere soldater. Regjeringen vil videreføre innsatsen for å utvikle kompetanse til støtte for effektiv gjennomføring av slike prosesser.

Støtte til humanitære minetiltak som omfatter minerydding, støtte til mineofre og informasjons­tiltak til sivilbefolkningen. Regjeringen vil videreføre arbeidet for å iverksette Konvensjonen mot antipersonellminer (Minekonvensjonen) av 1997, herunder gi støtte til humanitær minerydding, hjelp til mineofre og informasjonstiltak. Regjeringen vil fortsette det nære samarbeidet med frivillige organisasjoner og gi betydelig støtte til humanitære minetiltak i regi av FN, i første rekke UNDP og UNICEF.

For å bidra til bedre kontroll med internasjonal handel med håndvåpen, tok Norge i 1999 initiativ til UNDPs flergiverfond for håndvåpen som har fått stor tilslutning fra andre land. Norge vil fortsatt støtte globalt, regionalt og subregionalt samarbeid som kan stanse illegal spredning av håndvåpen. Regjeringen støtter aktivt opp om gjennom­føringen av FNs handlingsplan av 2001 mot ulovlig handel med håndvåpen, med tiltak mot ulovlig våpenmegling og –omsetning som et særskilt satsingsområde.

Bred tilnærming gir sammenheng i politikken

Den brede tilnærmingen til fredsbygging innebærer at dette er et utviklingspolitisk anliggende såvel som en del av sikkerhetspolitikken. I tillegg berører fredsbygging bl.a. miljø-, justis-, flyktninge-, nærings- og handelspolitikken. God nasjonal koordinering er viktig for å få sammenheng i vår totale innsats overfor land og regioner.

Innsats for fredsbygging og utvikling kan bidra til å redusere negative konsekvenser av konfliktsituasjoner som flyktningestrømmer, internasjonal kriminalitet og andre trusler mot internasjonal sikkerhet, som også kan ha virkninger i Norge. Gjennom denne innsatsen styrkes det internasjonale samarbeidet og mulighetene for varig konfliktløsning, med positive følger for bl.a. repatriering og reintegrasjon av flyktninger. FNs Høykommissær for flyktninger understreker betydningen av å bruke bistand mer målrettet for å løse flyktningesituasjoner, og som et bidrag til å nå FNs tusenårsmål nr.8. På denne måten kan fredsbygging og utvikling også bidra til å nå både norske og internasjonale flyktningepolitiske mål.

Regjeringen vil:

• støtte opp under fredsprosesser og fredsbygging ved strategisk bruk av utviklings­politiske virkemidler, godt koordinert med andre virkemidler på det humanitære, politiske og sikkerhetsmessige området.

• arbeide i bilaterale og multilaterale utviklings­relaterte fora for en bred, sammen­hengende og godt koordinert innsats fra det internasjonale samfunnet side for å forebygge konflikt og bygge fred.

9.4 God giverpraksis

Enhver konfliktsituasjon har sine særtrekk. Det lar seg selvsagt ikke gjøre å utforme en utviklingspolitikk for fredsbygging som passer i alle situasjoner. Likevel tilsier erfaringer at noen elementer er viktige for god praksis:

Felles giverplattform

Det internasjonale samfunnets fredsbyggende engasjement i et land rammet av konflikt bør baseres på en felles plattform som består av konfliktanalyse, behovs­vurdering og et strategisk rammeverk som gjelder vedkommende land. Alternativet er et mangfold av analyser, handlingsplaner og ad hoc aktiviteter med små sjanser for å oppnå ønsket effekt og effektivitet, og som tærer unødvendig hardt på våre partneres administrative kapasitet. Landenes fattigdomsstrategier eller andre planleggings­dokumenter kan fungere som utgangspunkt for et strategisk rammeverk. Dersom slike dokumenter ikke finnes, bør giverne stimulere til at de blir utarbeidet. Givere – multi­laterale, bilaterale, sivilt samfunn, privat sektor – bør samordne sine aktiviteter, harmonisere prosedyrer og unnlate å bidra til å bygge opp parallelle strukturer som undergraver nasjonale strukturer og vanskeliggjør reelt nasjonalt eierskap.

Fra norsk side legger en vekt på den spesielle rollen FN-systemet med aktiv med­virkning fra de multilaterale finansinstitusjonene har i koordinering av internasjonal innsats i fredsbyggingsaktiviteter. Denne rollen bør styrkes. Alle givere og inter­nasjonale aktører bør innordne seg den internasjonale koordineringsfunksjonen som blir etablert.

Kvinner og barn

Et viktig element i god giverpraksis er å involvere de rette aktørene. Kvinner er ofte ivrige talspersoner for fredelig bileggelse av konflikter, kanskje nettopp fordi kvinner og barn utsettes for store lidelser under voldelig konflikt. Norge var blant de stater som aktivt støttet arbeidet for å få Sikkerhets­rådets resolusjon 1325 (oktober 2000) om kvinner, fred og sikkerhet fremmet og vedtatt. Resolusjonen var banebrytende i arbeidet for å sette kvinners rolle i freds- og sikkerhetsspørsmål på den internasjonale dagsorden. Resolusjonen fokuserer på kvinner som aktive subjekt og ikke bare som passive ofre. Det slås fast at kvinner har en aktiv rolle å spille i konfliktforebygging, konfliktløsning og fredsbygging. I norsk politikk har en aktivt søkt å forankre dette temaet i FN og Sikkerhetsrådet.

Tidsaspektet

Det internasjonale samfunnet er ofte villig til å yte ekstraordinær bistand umiddelbart etter avslutningen av krig og voldsbruk. Men deretter har mange land opplevd en rask reduksjon av bistanden før mer normale utviklingsprosesser er kommet i gang. Dermed har det oppstått et utviklingsvakuum som alt for ofte fylles av spenning og nye voldsepisoder. Ekstern støtte kan dermed være alt for lav i den mest sårbare perioden etter at den voldelige konflikten er avsluttet. Utilstrekkelig og kanskje gal innsats øker faren for gjen­opptakelse av vold og konflikt. Analyser viser at de første årene etter at en fredsløsning er etablert er de mest kritiske, og at en i alle fall må regne med en tiårsperiode som kritisk viktig for bistand fra det internasjonale samfunnet. En mer strategisk bruk av bistands­ressurser i hele denne perioden er derfor svært avgjørende.

Regjeringen tar dette problemet på alvor. Norsk engasjement i fredsbygging må beholde fokus, og ta sikte på et langsiktig og troverdig partnerskap. Det er nødvendig med klare resultatmål på kort sikt, men samtidig viktig å legge vekt på langsiktig innsats for varig og stabil fred. Norge må kunne handle raskt og fleksibelt, men ha et langsiktig perspektiv. Dette innebærer igjen at bistandsinnsatsen må være strategisk – og i godt samsvar med innsats fra det øvrige internasjonale samfunnet.

Ressurser – overgangsbistand

Fredsbygging krever betydelige økonomiske og menneskelige ressurser. Som det første landet i verden opprettet Norge i 2002 en budsjettpost for «overgangs­bistand». Overgangs­bistanden gjør det mulig å unngå et vakuum eller gap mellom kortsiktig humanitær bistand og langsiktig utvik­lings­sam­arbeid i første rekke i land som er i ferd med å arbeide seg ut av en voldelig konflikt. Gjennom overgangs­bistanden og midler til demokratibygging, fred og forsoning kan Norge bidra til rask og målrettet innsats. Det legges vekt på å bidra til å styrke det inter­nasjonale samfunns kapasitet og kompetanse. Overgangs­bistand vil også kunne brukes i lavinntekts­land som har vært rammet av særlig omfattende og alvorlige natur­katastrofer. Budsjettposten for overgangs­bistand omfattes av stor internasjonal interesse og Regjeringen legger stor vekt på å bidra i den internasjonale diskusjonen om tilsvarende bilaterale og multilaterale ordninger.

Det er ofte nødvendig å videreføre humanitære innsatser samtidig som en starter utviklingsprogrammer med mer langsiktig perspektiv. Det er derfor en tett politisk og forvaltningsmessig samordning mellom overgangsbistand og støtte over kapitler for nødhjelp, humanitær bistand og menneske­rettigheter. Norsk innsats i Afghanistan i post-konflikt fasen skal for eksempel bidra til at landet utvikler en stabil styreform basert på demokratiske prinsipper, respekt for menneskerettighetene og lov og orden. For å lykkes med dette, må de humanitære og sikkerhetsmessige utfordringene løses sammen med – og samordnet med – byggingen av fred, demokrati og sosial og økonomisk utvikling.

De frivillige organisasjonenes roller

Mange frivillige organisasjoner har verdifull erfaring etter langvarig innsats i mange land. De representerer ofte en viktig forbindelseslinje til det sivile samfunnet i land rammet av konflikt. De har gode kontakter og relevant kompetanse. Kunnskapen og tilliten som er bygget opp over tid er verdifull for Norges totale innsats for fattigdoms­bekjempelse og fred. Mange av deres lokale partnere har godt etablerte strukturer og bred støtte som gjør det mulig å mobilisere sivilt samfunn. Dette er en nøkkel til å oppnå gode resultater i arbeidet. I tillegg til det horisontale nettverket, har organisasjonene ofte et vertikalt nettverk på nasjonalt og inter­nasjonalt plan. Dette kan og bør brukes for å skape dialog og sikre innflytelse om politikk og praksis for å bekjempe fattigdom og fremme fred.

En utfordring for frivillige organisasjoner er å tilpasse prosjekter og programmer til det internasjonale samfunnets felles analyser, behovsvurderinger, strategiske ramme­verk og til nasjonale og internasjonale koordineringsmekanismer. Frivillige organisa­sjoner må være en del av dialogen om hvilken kombinasjon av fredsbyggende elementer, aktører, kanaler og ansvarsfordeling som er optimal i en gitt kontekst. I situasjoner der gjenreising av offentlige forvaltningsfunksjoner er det mest sentrale for å sikre stabilitet og god ramme rundt gjenreisingsoppgavene, må bidrag gjennom de frivillige organisa­sjonene også ses i sammenheng med dette. (Jfr omtalen av dette i kap.8.)

Støtte til nasjonale og lokale frivillige organisasjoner i en konfliktsituasjon innebærer også betydelig risiko, ettersom det i slike situasjoner med sterke interesse­konflikter og svake demokratiske strukturer vil være grunnlag for å skape mot­setninger basert på etniske, religiøse eller andre identiteter. Det er derfor viktig med grundig kjennskap til lokale organisasjoner som arbeider for fred og som kan påvirke utviklingen i fredsbyggende retning.

Regjeringen vil på dette grunnlag videreføre samarbeidet og dialogen med frivillige organisasjoner i Norge om deres innsats for fredsbygging. Gjennom frivillige organisasjoner kan Norge støtte fredsbygging også i land utenfor kretsen av samarbeidsland.

Regjeringen vil:

• arbeide i bilaterale, regionale og multilaterale sammenhenger for å fremme god giverpraksis i innsats for fredsbygging og utvikling. Dette innebærer nasjonalt eierskap, koordinering av det internasjonale samfunnets innsats, og harmonisering av prosedyrer.

• arbeide for at felles konfliktanalyser og behovsvurderinger legges til grunn for strategiske rammeverk for det internasjonale samfunnets innsats for freds­bygging og utvikling i land og regioner rammet av eller på vei ut av voldelig konflikt.

• bidra til en bedre ansvars- og arbeidsfordeling mellom land, internasjonale organisasjoner og frivillige organisasjoner som tar hensyn til behov for sam­ordning og den enkelte aktørs spesielle kompetanse.

• arbeide for å integrere kvinne- og likestillingsperspektivet i alle relevante prosesser i arbeidet for å forebygge konflikt og fremme fred.

• at norsk innsats skal bidra til å styrke og utvikle en samlet internasjonal tilnærming anført av FN-systemet og med aktiv medvirkning fra de multi­laterale finans­institusjonene. Regjeringen legger stor vekt på å gi politisk og økonomisk støtte til FNs og andre multilaterale organisasjoners innsats for å styrke kapasitet og kompetanse i arbeidet for varig og stabil fred.

9.5 Fredsbygging for utvikling i enkeltland og regioner

Fredsbygging er relevant i et stort antall land. Norge kan ikke være involvert i alle. Vår innsats bør ha et visst omfang og være konsentrert om et fåtall innsatsområder i tett samarbeid med andre aktører. Det er i første rekke aktuelt å fokusere på hoved­samarbeidsland og samarbeidsland, samt andre land hvor Norge på forskjellige måter er, eller har vært, involvert i fredsskapende prosesser. Men engasjement i land utenfor denne kretsen kan også være aktuelt.

Norge har fortsatt et sterkt fredsengasjement i Midtøsten. I Sri Lanka og Sudan er det viktig at norske bidrag til konfliktløsning gjennom forhandlinger suppleres med innsats for fredsbygging og utvikling. Afghanistan og Øst-Timor har behov for langsiktig freds­byggende innsats. I Angola må norsk innsats bidra til at freds­slutningen vernes og at varig fred bygges. Andre områder der det er aktuelt å se utviklings­innsatsen som en del av en freds­byggingsprosess er Balkan, Etiopia, Eritrea, Colombia, Irak, Vest-Afrika og området rundt De store sjøer i Afrika, samt til en viss grad også Kenya. Også i våre hoved­samarbeidsland føres kampen mot fattigdom i et komplisert politisk landskap hvor fredsbygging er aktuelt i varierende grad.

Blant hovedsamarbeidslandene er konflikt­nivået for tiden spesielt høyt i Nepal, der maoist-opprøret har fått næring av stor fattigdom og mang­lende tjenesteyting i utkant­strøk, sosial utestenging av lavkaster og etniske grupper, samt korrupsjon. Norske tiltak omfatter støtte til innsatser i konflikt­områder, bidrag til fredsfond, og støtte til overvåking av brudd på menneskerettig­hetene på begge sider. Norsk bistand til Nepal rettes i den grad det er mulig inn mot konfliktens årsaker, og for å dempe dens virkninger. Norge arbeider også aktivt for å øke FN-systemets rolle i utviklings­arbeidet i Nepal, bl.a. fordi FN her kan arbeide i områder der myndighetene har dårlig tilgang.

Konflikten i Afghanistan har hatt store ringvirkninger og fra norsk side har en gitt støtte til gjenoppbygging gjennom bruk av ulike bevilgninger og kanaler. Etter krigen var norsk støtte først konsentrert om humanitær bistand og repatriering og re­integrering av flyktninger og internt fordrevne. Gradvis har en gått over til å vektlegge mer langsiktig gjenoppbygging og oppbygging av en offentlig administra­sjon i henhold til afghanske prioriteringer, samtidig som sikkerhetshensyn fortsatt må ivaretas. Norge tilstreber god giver­koordinering, bl.a. ved å gi betydelige bidrag gjennom flergiverfond. Det er avgjørende at en samordner innsatsen i alle tre dimensjoner i landet: utvikling, politisk prosess og sikkerhet.

I Sri Lanka er Norge direkte involvert i forhandlingsprosessen, og bistanden blir rettet inn mot tiltak som støtter opp om fredsprosessen. Dette omfatter tiltak innen godt styresett og fremme av demokrati, etnisk forsoning og gjenoppbygging. Fra norsk side legges det videre vekt på næringsutvikling i tidligere konfliktområder på Sri Lanka.

Også i Øst-Timor har Norge etterstrebet god giver­koordinering gjennom å kanalisere en stor del av støtten gjennom flergiverfond. Der er utviklingen i retning av stabilitet og langsiktig innsats kommet langt. Fra norsk side blir det lagt vekt på å bidra til å lette overgangen fra konflikt til gjenoppbygging. Norge bidrar spesielt til juridiske reformer og styrking av det økonomiske grunnlaget på petroleum- og energisektoren.

I Etiopia har en fra norsk side støttet et omfattende rehabilitering av helsestasjoner som ble ødelagt under krigen mellom Etiopia og Eritrea i 1998-2000. I grense­områdene i begge land har Norge vært den største bidragsyter til FNs småprosjekter med raske positive virkninger for lokalbefolkningen (såkalte «quick impact projects» – QIPs), med særlig fokus på gjenoppbygging av skoler, helsestasjoner og vannposter.

Ved en eventuell fredsavtale i Sudan vil en stå overfor en enorm utfordring når det gjelder gjenoppbygging etter tiår med krig. Det forventede nivået på bistanden vil kreve en omfattende koordinering, og det må legges opp til bistands­former som tar høyde for den begrensede forvaltnings­kapasiteten som finnes i landet.

Fredsbygging og bistandsarbeid i høyt politiserte situasjoner er krevende og vil være preget av stor usikkerhet. Det kan være stor usikkerhet omkring effekt av tiltak, ikke minst mens voldsbruken fortsatt pågår. Risikonivået er nødvendigvis høyt, og høyere enn under mer normale utviklings­forhold. Spesielt vanskelig er det å vurdere hva slags bistand, ut over den rent humanitære, som skal gis til områder som kontrolleres av opprørere eller separatister. Tilsvarende vanskelig kan det være å forholde seg til «vanskelige» partnere og illegitime myndigheter og til stater som har brutt sammen. Likevel kan bidrag på bistandssiden og ikke minst bistand brukt strategisk, være avgjørende for å støtte opp under fredsprosesser.

Det krever derfor en betydelig innsikt i og kunnskap om situasjonen i det enkelte land for å finne den riktige kombinasjon av ulike typer innsats. Denne må bl.a. ta hensyn til ulike politiske eller etniske grupperinger og myndig­heter. Noen ganger kan humanitær bistand kombineres med omfattende gjenreising, andre ganger må denne være mer forsiktig og avventende knyttet til fredsprosessen. Noen ganger kan det gis bistand til ny statsbygging, andre ganger bør denne vente til endelig freds­slutning. Noen ganger kan bistanden brukes til å rette opp skjevheter som ga næring til konflikten, andre ganger bør også dette avvente nye holdninger og en nasjonal reformprosess. En mer strategisk bruk av bistandsressursene er svært viktig i en slik sammenheng. Viktig arbeid for å styrke kunnskapsnivået om fredsbygging, samle og analysere erfaringer pågår bl.a. i FN, Verdens­banken og i OECDs Utviklingskomite DAC, samt i noen norske og internasjonale forskningsmiljøer. Norge er og skal fortsatt være aktiv medspiller i det internasjonale arbeidet om dette.

Regjeringen vil:

• styrke arbeidet med konfliktforebygging og fredsbygging i hoved­samarbeids­land og samarbeidsland og sørge for å integrere dette i retningslinjer for utviklings­samarbeidet mellom Norge og land/regioner rammet av voldelig konflikt.

• bidra nasjonalt og internasjonalt til en hensiktsmessig kopling mellom freds­skapende prosesser og fredsbyggende innsats.

• bidra til å fremme langsiktighet og forutsigbarhet fra det internasjonale samfunnets side i fredsbyggende innsats og til at også «glemte» konflikt­områder får støtte til fredsbyggende virksomhet.

• styrke kompetansebyggende tiltak for fredsbygging i Norge og inter­nasjonalt. Forskning og evaluering vil inngå i dette.