Bakgrunn og anbefaling

Fylkesordførerne i de 10 fylkene²2 som til sammen utgjøre Helseregion 1 og Helseregion 2 skal i møte med Sosial- og helsedepartementet 17. april 1998 gi råd til departementet om ny inndeling i helseregioner på Sør- og Østlandet.

Kontaktutvalget for Østlandssamarbeidet³3 ba i sitt møte 6. mars 1998 om at det utarbeides et felles notat som grunnlag for den politiske behandling i den enkelte fylkeskommune fram til fylkesordførernes møte med departementet.

Kontaktutvalget mener at det er viktig å komme fram til størst mulig enighet om framtidig helseregioninndeling. Kontaktutvalget anbefaler derfor at fylkeskommunene prioriterer de aktuelle alternativene før formøtet mellom de 10 fylkesordførerne, forut for møtet med departementet 17. april.

Stortinget har bedt Regjeringen legge fram forslag om ny inndeling

Stortinget vedtok i forbindelse med behandlingen av St meld nr 24 (1996-97) «Tilgjengelighet og faglighet. Om sykehus og annen spesialisthelsetjeneste» å be Regjeringen legge fram forslag om inndeling når det gjelder Helseregion 1 og Helseregion 2, der det forutsettes at Oslo og Akershus tilhører samme helseregion.

Helseregion 1 omfatter i dag av fylkene Oslo, Hedmark og Oppland. Helseregion 2 omfatter fylkene Østfold, Akershus, Buskerud, Vestfold, Telemark, Aust-Agder og Vest-Agder.

Sosial- og helsedepartementet har invitert fylkesordførerne til i bidra i prosessen

Sosial- og helsedepartementet har på grunnlag av Stortingets vedtak startet en prosess med sikte på å legge fram forslag til ny helseregioninndeling i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett våren 1998. Fylkesordførerne ble invitert til et første drøftingsmøte med departementet 13. november 1997. Dette møtet ble fulgt opp med et nytt drøftingsmøte 6. februar 1998, og fylkesordførerne er forutsatt å komme med sine råd overfor departementet i drøftingsmøte 17. april 1998.

Østlandssamarbeidet har tatt initiativ til samordning av synspunkter fra fylkene

Arbeidsutvalget i Østlandssamarbeidet vedtok i sitt møte 21.11.97 (sak 3) at utvalget tar et styrings- og koordineringsansvar for å legge til rette for nødvendige avklaringsprosesser og møter mellom fylkeskommunene. Vedtaket var begrunnet med at de 8 Østlandsfylkene og de 2 Agderfylkene bør samordne sin opptreden for å ha størst mulig påvirkningskraft overfor departementet.

Otto Hauglin, Agenda AS, ble engasjert for å utarbeide et grunnlagsdokument for drøftingene mellom fylkeskommunene. Et foreløpig notat fra Agenda ble presentert for fylkesordførerne i formøte før møtet med Sosial- og helsedepartementet 6. februar 1998. Notatet er primært basert på synspunkter framkommet i samtaler med representanter for de 10 fylkeskommunene. En videreført utgave av dette notatet (datert 20. februar 1998) ble utsendt til Kontaktutvalgets møte 6. mars 1998.

Agendas notat av 20. februar 1998 følger dette grunnlagsdokumentet som vedlegg.

Stor grad av samstemmighet om premisser og kriterier for valg av modell

De 10 fylkeskommunene er enige om at en avgjørende premiss, uansett ny inndeling i helseregioner, er at det blir en langt bedre samordning av regionsykehusfunksjonene i Oslo-regionen. Dette synspunkt er framført i drøftingsmøter med Sosial- og helsedepartementet.

I Kontaktutvalgets møte 6. mars 1998 ble det igjen understreket at samordning av regionsykehusfunksjonene er det aller viktigste. Dette burde ha vært løst før eller samtidig med at spørsmålet om inndeling i helseregioner tas opp til behandling.

Fylkeskommunene er også enige om at virksomheten i helseregionene bør baseres på Kommunelovens § 27.

Videre er det enighet om at de viktigste kriterier for valg av ny inndeling bør være at

• regioninndelingen gir grunnlag for en god funksjonsfordeling mellom ulike typer sykehus

• inndelingen skal legge til rette for helhetlige og effektive behandlingskjeder

• inndelingen skal gi god tilgjengelighet til behandlingstilbudet for befolkningen.

To modeller utpekte seg som mest aktuelle etter samtalerunde med alle fylkene

En rekke modeller har vært vurdert i den klargjøringsprosess som har foregått. De 6 modellene som er vurdert, i tillegg til dagens modell, er nærmere omtalt i notatet fra Agenda AS.

To av modellene har gjennom samtaler med fylkeskommunene og i foreløpige drøftinger framstått som mer aktuelle enn de øvrige. Det gjelder:

• Modell 1 Hele Sør- og Østlandet i en region, dvs en sammenslåing av Helseregion 1 og Helseregion 2 (alle 10 fylker i samme helseregion).

• Modell 5 Helseregion 1 bestående av Østfold, Akershus, Oslo, Hedmark og Oppland. Helseregion 2 bestående av Buskerud, Vestfold, Telemark, Aust-Agder og Vest-Agder. (5 fylker i hver helseregion).

Argumenter for og mot valg av modell 1

Blant de viktigste argumenter som er blitt framhevet for modell 1 nevnes:

• Samtlige regionsykehusfunksjoner blir liggende i samme helseregion, noe som gir et bedre grunnlag for funksjonsfordeling mellom regionsykehus, sentralsykehus og lokalsykehus.

• Vurdert ut fra hensiktsmessig størrelse for fordeling av funksjoner, og særlig nye spesialistfunksjoner, vil ikke én helseregion for Sør- og Østlandet være for stor.

• Én felles helseregion vil ikke gå på tvers av det samarbeid som er etablert mellom Østlandsfylkene, og som er funnet funksjonelt for andre sektorer.

• Modellen er ikke til hinder for å beholde og utvikle eksisterende subregionalt samarbeid mellom fylker.

I Kontaktutvalgets møte 6. mars 1998, hvor også representanter for Agderfylkene var tilstede, ble i tillegg følgende argumenter framført, dels som understerkning av tidligere synspunkter, dels som argumenter for å imøtegå motargumentene mot modell 1.

• Hvis de 10 fylkene går sammen i en helseregion, vil dette tjene brukerne best. Samlet vil de 10 fylkeskommunene utgjøre en maktfaktor, og dermed ha større mulighet for å få gjennomslag i forhold til statlige myndigheter.

• Østlandssamarbeidet er etablert som en viktig samarbeidsarena innen andre sektorer. Ulik geografisk inndeling for samarbeid innen forskjellige sektorer er uhensiktsmessig.

• Konsensusproblematikken blir stort sett den samme enten det er 5 eller 10 fylker i en helseregion (eller 7 fylker som i tidligere Helseregion 2).

• Også modell 5 gir regioner som er svært ulike i størrelse ut fra befolkning.

• Representanter for øvrige regionsykehuseiere i Norge synes ikke spesielt bekymret over en eventuell felles helseregion for Sør- og Østlandet.

• Avstandene for transport av pasienter blir stort sett de samme i begge modellene, da den lengste transportavstanden vil være mellom utkant og regionsykehusene, som i alle tilfelle vil være lokalisert i Oslo.

• Ved eventuelt valg av modell 5 vil fylkene i Helseregion 2 ikke kunne delta direkte i prosessen med intern samordning mellom de to store regionsykehusene (Ullevål og Rikshospitalet).

• To helseregioner gir mer byråkrati enn en region (2 organisasjoner, 2 sekretariater, behov for forhandlinger mellom de to helseregionene vedr. regionsykehustjenestene).

• En del av fylkene som ved modell 5 er forutsatt å inngå i Helseregion 2, ønsker primært et samarbeid med de sentrale fylkene i Helseregion 1.

Blant de viktigste argumenter som er blitt framhevet mot modell 1 nevnes:

• Regionen blir styringsmessig vanskelig å håndtere, særlig dersom en forutsetter konsensus i viktige spørsmål.

• Regionen blir svært stor sett i forhold til de øvrige helseregioner i Norge, og det vil være store avstander internt innen regionen.

I Kontaktutvalgets møte 6. mars 1998 ble i tillegg følgende motargumenter framført:

• Modell 1 innebærer at det innføres et eget forvaltningsnivå.

• Ved valg av modell 1 vil alle ledd i organisasjonen bli svært store, bl a fagrådene.

Argumenter for og mot valg av modell 5

Blant de viktigste argumenter som er blitt framhevet for modell 5 nevnes:

• De to helseregionene vil hver for seg ha en noenlunde hensiktsmessig størrelse og være balansert mht antall fylker. Dette vil kunne legge grunnlag for enklere styringsmessige prosesser.

• Eksisterende og framtidig subregionalt samarbeid vil ikke hindres av modellen.

• Ved behov for større regionalt samarbeid - i hele området for helseregion 1 og 2 - vil Østlandssamarbeidet kunne fungere som en paraplyorganisasjon.

I Kontaktutvalgets møte 6. mars 1998 ble i tillegg følgende argumenter framført, dels som understerkning av tidligere synspunkter:

• Nærhet til befolkningen og folkevalgt nærhet til sykehusene er en viktig premiss for inndelingen. Disse hensyn ivaretas best av modell 5.

• Modell 5 kan innebære et eventuelt første trinn mot en sammenslåing av Helseregion 1 og Helseregion 2.

Blant de viktigste argumenter som er blitt framhevet mot modell 5 nevnes:

• For den nye Helseregion 2 vil regionsykehusfunksjonene ligge i en annen helseregion. Samarbeidet mellom denne helseregionen og regionsykehusene kan derfor bli vanskeliggjort. Regionsykehusene vil måtte inngå i den regionale helseplanlegging både i helseregion 1 og 2.

• En del av det subregionale samarbeidet, både det eksisterende og framtidige, vil måtte foregå på tvers av helseregionene.

Foreløpige standpunkter, tilkjennegitt i møtet 6. mars 1998

I Kontaktutvalgets møte 6. mars 1998 (hvor også representanter for Agderfylkene deltok) tilkjennegav de 10 fylkeskommunene sine foreløpige standpunkter. Fylkeskommunene har så langt ulike behandlingsprosesser som grunnlag for sine standpunkter.

Fem av fylkeskommunene har foreløpig modell 1 som sitt primært alternativ, mens de øvrige fem fylkeskommunene foreløpig har modell 5 som det primære alternativ.

Kontaktutvalget ber om at den tidligere modell 2 (med de 8 Østlandsfylkene i samme helseregion) også tas med i den videre vurdering

Østlandssamarbeidet er etablert som en samarbeidsarena for de 8 fylkeskommunene innen flere sektorer; bl a internasjonalt regionalt samarbeid, helsetjenester, større infrastrukturprosjekter, miljø, næringsutvikling, opplæring og kompetanseutvikling.

Kontaktutvalget vedtok i sitt møte 23. oktober 1997 følgende visjon for tema helsetjenester:

«Fylkeskommunene i Østlandssamarbeidet har effektive politiske og administrative rutiner for koordinering av de regionale sykehustjenestene. Østlandet har to regionsykehus. Befolkningen har fritt sykehusvalg. Østlandet har en hensiktsmessig arbeidsdeling mellom sykehusene, kombinert med nærhetsprinsippet. Det er utviklet samarbeidsordninger om utdanning av nøkkelpersongrupper.»

Basert på de synspunkter som framkom i Kontaktutvalgets møte 6. mars, hvor bl a 5 av Østlandsfylkene foreløpig gav sin tilslutning til samling av alle fylkene i én helseregion, ba Kontaktutvalget om at også den tidligere modell 2 tas med i den videre vurdering.

Modell 2, hvor fylkene i Helseregion 1 og Helseregion 2, minus Agderfylkene, utgjør en enhet, ble drøftet i Agendas samtalerunde med fylkeskommunene. På grunn av at Agderfylkene og noen av de andre fylkene uttrykte motstand mot at disse to fylkene skulle overflyttes til Helseregion 3, ble denne modellen lagt til side relativt tidlig i drøftingene.

Argumentene for modell 2 vil i stor grad være de samme som for modell 1. En styrke ved denne modellen er at den er helt sammenfallende med det samarbeid som er etablert mellom Østlandsfylkene innen andre sektorer.

I forhold til argumentet om at modell 1 er for stor - primært ut fra antall fylker - kan denne modellen være mer akseptabel, da antall fylker bare vil være ett mer enn i nåværende Helseregion 2.

Motargumentene kan bl a være at dette fortsatt blir en for stor helseregion og for komplisert styringsmessig. Videre vil et motargument være at Agderfylkene ikke synes å ønske en tilknytning til Helseregion 3.