5 Én eller to helseregioner på Sør-Østlandet?

5.1 Hovedstadsutvalgets forslag til regioninndeling

Hovedstadsutvalget pekte i sin innstilling (NOU 1997:12 Grenser til besvær) på følgende mulige alternativer for å plassere Oslo og Akershus i samme helseregion:

• Sammenslåing av helseregion 1 og 2

• Akershus og Oslo utgjør alene helseregion 1

• Østfold og Akershus overføres til helseregion 1

Utvalget ville ikke konkludere i forhold til hvilket av alternativene som bør anbefales. Utvalget viste til at endringer i helseregioninndelingen berører ikke bare hovedstadsområdet, men også store deler av landet for øvrig. Utvalget mente derfor at spørsmålet måtte vurderes i en større sammenheng enn det utvalget hadde hatt anledning til å gjøre.

Det er foreløpig ikke gjort en systematisk gjennomgang av det standardiserte svarskjemaet og høringsuttalelsene i regi av Kommunal- og regionaldepartementet.

Følgende hovedpunkter kan likevel oppsummeres etter en foreløpig gjennomgang av de høringsuttalelsene som kommenterer spørsmålet om kortsiktige tiltak for helsesektoren:

• Det er stor grad av enighet (nær 100%) om at Oslo kommune og Akershus fylkeskommune bør plasseres i samme helseregion.

• Ingen av de tre alternativene for ny regioninndeling som Hovedstadsutvalget diskuterer får entydig støtte fra høringsinstansene. Uttalelsene spriker og en del tar heller ikke stilling til den konkrete helseregioninndelingen. Det blir vist til Stortingets vedtak fra juni 1997 om at Oslo og Akershus skal tilhøre samme region og man ønsker å avvente resultatet av denne avklaringen.

• Flere av høringsinstansene (spesielt kommuner og fylkeskommuner) som kommenterer eierskapet til sykehusene, går inn for at alle sykehusene bør samles på samme forvaltningsnivå, og at Rikshospitalet og Radiumhospitalet i tilfelle bør overføres til Oslo kommune og/eller Akershus fylkeskommune.

5.2 Mål for endring av regioninndelingen

Med utgangspunkt i problembeskrivelsen og drøftingen av viktige hensyn som må ivaretas ved ny regioninndeling på Sør-Østlandet, vil departementet oppsummere målene for en endret regioninndeling slik:

• helseregionen skal videreutvikles som en sentral enhet for forpliktende samarbeid, samordning og styring av helsetjenesten. Den viktigste oppgaven vil være utarbeidelsen og iverksettingen av den regionale helseplanen.

• funksjonsfordeling mellom sykehus innad i fylkene og på tvers av fylkesgrenser skal kunne realiseres.

• legge til rette for en bedre samordning av den framtidige utbyggingen av lokal- og sentralsykehus tilbudet (særlig for hovedstadsområdet) på tvers av forvaltningsnivå og fylkesgrenser

• styrke det akuttmedisinske tilbudet til befolkningen

• øke kapasiteten og kvaliteten i planlagt (elektiv) behandling ved å endre funksjons- og oppgavefordeling på lokal- og sentralsykehusnivå

• bedre styringen, integreringen, og samarbeidet om de høyspesialiserte funksjoner (lands-, flerregionale og regionale funksjoner)

• sikre høy kvalitet i forskning, kompetanseutvikling og undervisning av helsepersonell

• sikre lokal politisk styring av sykehustilbudet

5.3 Kriterier for vurdering av hovedalternativene

5.3.1 Om eierskap, organisering og styring av sykehus

Departementet legger ikke opp til å vurdere spørsmålet om endring av eierskapet til de statlige sykehusene. Det forutsettes at eierstrukturen ligger fast etter Stortingets behandling av St.meld 24 (1996-97) våren 1997. Utfordringen er,- på Sør-Østlandet som ellers i landet -, å utvikle bedre organisatoriske og styringsmessige løsninger innenfor eksisterende eierstruktur.

5.3.2 Vurderingskriterier

Ny inndeling av helseregionene på Sør-Østlandet må ses i forhold til hva som vil være helseregionenes funksjon og oppgave i helsetjenesten. Bedre samordning og styring av de samlede ressursene til beste for pasientene er framhevet som en sentral premiss for revitaliseringen og formaliseringen av de regionale helseutvalgene. I punkt 5.2 er det skissert hvilke overordnede mål som bør søkes realisert i forbindelse med ny inndeling av helseregionene på Sør-Østlandet. Med utgangspunkt i disse målene kan det avledes kriterier som en ny regioninndeling kan vurderes opp mot.

5.3.2.1 Kriterium 1: Regional samordning og helhetlige behandlingskjeder

Den medisinsk-faglige utviklingen og utviklingen innen teknologi og kommunikasjoner er momenter som taler for en sterkere grad av regional samordning av sykehusene. Kapitalkrevende teknologi og høyspesialiserte prosedyrer vil innenfor mange subspesialiteter trekke pasienter med visse behov til regionsykehusene. Alternativt kan det bygges opp spesialiserte behandlingstilbud som spres geografisk innenfor regionen. Endringer i kommunikasjonsmidler gjør også at et stadig større geografisk område er innen rekkevidde på kort tid. Dette er faktorer som stiller økende krav til lagspill mellom aktørene i en helseregion.

Høy grad av spesialisering og høye kostnader på denne behandlingen vil imidlertid føre til at oppholdet ved regionsykehuset, eller ved andre spesialiserte behandlingsinstitusjoner, forsøkes begrenset til de dager den høyspesialiserte behandlingen utøves. Forberedelse og etterbehandling må skje på sentral- og lokalsykehusnivå. Dette krever tettere integrering av behandlingsleddene og grensene for hva som i framtiden er primær-, lokal-, sentral- og regionfunksjoner blir mer utydelig. Utviklingen innenfor telemedisin bidrar også til å fremskynde en slik utvikling. Det vil derfor bli et økende behov for å utvikle helhetlige behandlingskjeder for ulike pasient- og sykdomsgrupper hvor krav og forventninger til de ulike leddene i behandlingskjeden blir definert.

En bedre styring og koordinering av sykehustjenestene på Sør-Østlandet må sikre muligheten for en tettere regional samordning og integrering av behandlingsnivåene. Det må gjennom dette legges til rette for utvikling av sammenhengende og helhetlige behandlingskjeder som bidrar til et mer smidig pasientforløp fra sykdom presenteres for primærlege via de ulike nivåene i behandlingskjeden og tilbake til oppfølging i primærhelsetjenesten.

5.3.2.2 Kriterium 2: Funksjons- og oppgavefordeling mellom sykehusene

Endring i dagens funksjons- og oppgavefordeling mellom sykehusene er nødvendig for å bedre kvaliteten på tjenestene og øke behandlingskapasiteten, spesielt innenfor den planlagte (elektive) virksomheten. Det er vist at det ligger en betydelig gevinst i å skille mellom akuttmedisinsk tilbud og planlagt virksomhet. Dette vil gi fordeler for alle pasientgrupper. Akutt syke vil få tryggere behandling og ventelistepasienter vil bli prioritert og dermed få kortere ventetid.

I de regionale helseplanene for helseregion 1 og 2 er det beskrevet en rekke forslag til endringer i dagens funksjons- og oppgavefordeling som berører sykehusene innad i fylkene og på tvers av fylkesgrensene. I den videre oppfølging av helseplanene må det sikres at de mange forslag til bedre oppgavefordeling kan realiseres.

5.3.2.3 Kriterium 3: Integrasjon av regionsykehustjenester

Befolkningen på hele Sør-Østlandet får regionsykehustjenester dekket i Oslo. Rikshospitalet ivaretar denne funksjonen for nåværende helseregion 2 og Ullevål sykehus er regionsykehus for helseregion 1. I tillegg til Rikshospitalet og Ullevål, ivaretar Radiumhospitalet (som spesialsykehus innen kreftbehandling) regionfunksjoner for både helseregion 2 og helseregion 1. Som en del av funksjonsfordelingen mellom sykehusene i Oslo kommune, er også Aker sykehus og Diakonhjemmets sykehus tillagt visse regionfunksjoner.

Innenfor en rekke fagområder på regionsykehusnivå er det flere sykehus som tilbyr de samme tjenester og virksomheten er dels konkurrerende. Dette kan ha positive sider, men dublering av funksjoner kan gå ut over både effektivitet og kvalitet. Pasienttallet blir mindre på hver avdeling enn om de var samlet. Enkelte fagområder bør derfor med fordel kunne samles til større fagmiljøer.

For å få til en bedre integrering av regionsykehustjenestene i Oslo-området må det utvikles styringsformer som på en god måte kan hente ut samordningspotensialet som ligger i en bedre funksjons- og oppgavefordeling av det samlede regionsykehustilbudet for befolkningen på Sør-Østlandet.

5.3.2.4 Kriterium 4: Lokalpolitisk styring.

Dette kriteriet er tatt med fordi lokal politisk styring, og mulighet for å tilpasse tjenestetilbud lokalt, er en viktig demokratisk verdi i styringen av det norske samfunnet. Demokratisering, desentralisering og effektive administrasjonsordninger var målene for oppretting av fylkeskommunene. Når helsetjenesten nå skal planlegges og organiseres ut fra et regionalt perspektiv, vil de regionale helseutvalgene, som består av folkevalgte fra fylkeskommunene, spille en viktig rolle i den lokalpolitiske styringen av helsetilbudet. Graden av mulighet for lokalpolitisk styring vil variere med ulike modeller for inndeling av områder i helseregioner.

5.4 Vurdering av alternativet med en felles helseregion på Sør-Østlandet

5.4.1 Beskrivelse av alternativ 1: Hele Sør-Østlandet i én region

Beskrivelse og nøkkeltall alternativ 1

En sammenslåing av dagens helseregion 1 og 2 vil innebære at de ti fylkene på Sør-Østlandet blir samlet i én region. Samlet vil en slik region utgjøre mer enn halve Norges befolkning og omlag halvparten av landets sykehus. Antallet helseregioner vil med dette også bli redusert til fire mot dagens fem regioner.

I tabell 5.1 er det satt opp en oversikt over sentrale nøkkeltall for alternativet hvor hele Sør-Østlandet utgjør en felles helseregion.

Departementet skal i det følgende vurdere de to hovedalternativene, to regioner eller en felles helseregion på Sør-Østlandet, mot hverandre. Denne drøftingen vil bli gjort opp mot de kriterier for vurdering som er omtalt i punkt 5.3.

5.4.2 Drøfting i forhold til vurderingskriteriene

5.4.2.1 Regional samordning og helhetlige behandlingskjeder

En felles region:

En ny felles helseregion for hele Sør-Østlandet vil langt på vei skape de samme planleggingsmessige forutsetninger for den regionale helseplanleggingen som gjelder i de tre øvrige helseregionene. Eierskap og organiseringen av regionsykehustjenestene er imidlertid et viktig unntak som vil skille en ny sørøst region fra de andre helseregionene. Rikshospitalet, som regionsykehus for store deler av den nye regionen, vil gjennom det statlige eierskapet være i en annen situasjon enn de øvrige regionsykehusene som eies av fylkeskommunen. Det samme gjelder Radiumhospitalet, som et spesialsykehus med regionfunksjoner innen kreftomsorg, og som eiermessig formelt er organisert som en stiftelse. Videre er de nåværende regionsykehustjenestene for region 1 fordelt på flere sykehus i Oslo; Ullevål, Aker, Diakonhjemmet.

Regionen vil bestå av et sammenhengende geografisk og befolkningsmessig område. Størrelsen på regionen og de ressurser den samlet sett disponerer vil gi stor fleksibilitet i forhold til valg av aktuelle tema for regional samordning. Det vil ligge godt til rette for utvikling av sammenhengende behandlingskjeder, i det regionen vil ha kontroll over de samlede spesialistressurser inklusiv en stor del av regionsykehustjenestene. I motsetning til dagens løsning og andre løsninger med to regioner vil hele regionsykehustilbudet ligge innenfor regionsgrensen. En ny helseregion bestående av nåværende helseregion 1 og helseregion 2, vil ut fra dette antas å ha gode forutsetninger for å kunne realisere en målrettet regional samordning

På den andre siden vil en felles region være en stor organisasjon bestående av mange aktører med til dels kryssende interesser. Det regionale helseutvalget vil bestå av 10 fylkeskommuner, i motsetning til de andre tre helseregionene som består av tre fylkeskommuner hver. I tillegg kommer staten, som eier av en vesentlig andel av regionsykehustjenestene i regionen. Organisasjonens størrelse vil i seg selv kunne gjøre det vanskelig å utvikle konsensus om viktige samordningstiltak, og dermed redusere muligheten for å oppnå konkrete resultater i samarbeidet.

Størrelsen på det regionale helseutvalget, de geografiske avstandene og volumet på tjenestetilbudet innen en storregion vil kunne tvinge fram former for underorganisering. Man kan se for seg underutvalg av det regionale helseutvalg og de øvrige samarbeidsorganer basert på mindre geografiske enheter innen regionen. Dette innebærer en fare for økt byråkratisering.

Denne modellen gir ingen regionsgrenser innen eller i nærheten av hovedstadsområdet. Dette er det geografiske området som vil ha størst befolkningsøkning. Det vil dermed kunne få det største presset på tjenestetilbudet, og størst behov for å utnytte eksisterende sykehustilbud på en mest mulig rasjonell måte. Potensialet for en funksjonsfordeling og samordning av tjenestetilbudet vil være mulig både mellom sykehusene innenfor hovedstadsområdet, men også i forhold til sykehusene i et helt geografisk belte rundt det pressede området i Oslo og Akershus.

Når det gjelder samordningsbehovet av regionshelstjenestene isolert vil ikke modellen løse noen problemer, se punktet om integrasjon av regionsykehustjenestene.

To regioner:

En inndeling basert på at det fortsatt skal være to regioner på Sør-Østlandet gir i utgangspunktet mulighet for å trekke en grense slik at det kan organiseres to enhetlige regioner. For en av regionene må det imidlertid (slik forholdet også er i dag) være slik at regionsykehustilbudet blir liggende utenfor regionens geografiske område, i og med at alle universitetssykehusene ligger i Oslo. Uansett hvor regionsgrensen måtte trekkes, vil det være behov for samarbeid og samordning på tvers av de to regionene på Sør-Østlandet.

To regioner innebærer at det er færre aktører i hver region sammenlignet med forrige alternativ, noe som ville bringe dem mer i pakt med størrelsen til de øvrige regionene i landet. Teoretisk sett gir en organisasjon med få aktører, som antas å ha mange felles interesser, et bedre grunnlag til å utvikle konsensus om løsninger enn en stor organisasjon med færre felles interesser. Dersom en todelt løsning innebærer et relativt likt antall aktører, i et geografisk sammenhengende område, vil muligheten for å utvikle konsensus om regional samordning og helhetlige behandlingskjeder være et argument som taler i favør av to regioner. Sett i forhold til framtidige utfordringer for samordning og styrking av lokal- og sentralsykehustjenestene i områder med forventet kraftig befolkningsøkning og et lavt sykehusforbruk, er mulighetene for å oppnå konkrete resultater i det regionale helsesamarbeidet et vektig argument.

De viktigste mulighetene for en samordning i Oslo-området er sikret ved en todelt løsning i og med Stortingets forutsetning om at Oslo og Akershus skal ligge i samme region. Når det gjelder muligheter for en samordning med tilgrensende fylker, er dette avhengig av hvor en regionsgrense trekkes. I tillegg er det avhengig av i hvilken grad man klarer å etablere samarbeidsavtaler på tvers av en regionsgrense der dette er naturlig og ønskelig. Dette alternativet gir ikke en så god mulighet for å samordne tjenestene i et større geografisk område rundt Oslo og Akershus som i alternativet med en storregion.

Når det gjelder muligheter for samordning av regionsykehustjenestene, se dette punktet.

5.4.2.2 Funksjons- og oppgavefordeling mellom sykehus

En felles region:

I prinsippet vil alle sykehusene på Sør-Østlandet være vurderingstema når oppgaver og funksjoner skal fordeles på en bedre måte. Dette gir stor frihet til å vurdere omfattende endringer i sykehusstrukturen med samling av akuttberedskapen og etablering av særskilte sykehusenheter for planlagt (elektiv) behandling.

Det kan bli et problem for det regionale helseutvalget å få til felles problemforståelse og -beskrivelse, og dermed løsningsforslag, når så mange som 40 sykehus (eller 50 hvis man inkluderer statlige og private sykehus) sorterer under det samme regionale helseutvalget.

To regioner:

To regioner og dermed to regionale helseutvalg innebærer at færre sykehus inngår i regionens plan for ny funksjons- og oppgavefordeling. Det kan tenkes at dette gir bedre oversikt, større fellesskap om problembeskrivelsen og mer enighet om å iverksette løsninger i forhold til endret funksjons- og oppgavefordeling. De to regionene kan i stor grad basere seg på de eksisterende regionale helseplaner fra region 1 og 2, dog med nødvendige justeringer som følge av ny grense mellom regionene.

Uansett hvor en ny grense mellom to regioner på Sør-Østlandet trekkes, vil det kunne oppstå samordningsproblemer knyttet til oppgave og funksjonsfordeling i forhold til nærliggende sykehus på hver side av grensa. Dette må i tilfelle løses gjennom avtaler, enten mellom de to regionale helseutvalgene, og / eller direkte mellom de berørte fylkeskommuner/sykehus.

5.4.2.3 Integrasjon av regionsykehustjenester

Betingelsene for integrasjon av regionsykehustjenester vil i utgangspunktet ikke endres grunnleggende ved en ny regioninndeling alene. Staten er, som eier av Rikshospitalet og Radiumhospitalet som stiftelse, ikke formell part i det regionale helseutvalget. Samordningsbehovene knyttet til regionsykehustjenestene i Oslo som ikke direkte fanges opp av en ny inndeling av helseregionen, må følges opp med supplerende tiltak i etterkant av et vedtak om ny inndeling av helseregionene. Dette blir nærmere omtalt i kapittel 7.

En felles region:

Bedre integrasjon av regionsykehustjenestene i Oslo er som nevnt vanskelig uansett valg av inndeling. I en storregion vil problemet knyttet til at regionsykehusene betjener to forskjellige regioner imidlertid ikke være tilstede. Samordningsproblemet er slik sett knyttet til at regionsykehusene tilhører ulike forvaltningsnivå, i og med at regionsykehustjenestene i region 1 er tillagt Oslo kommune, og i region 2 Rikshospitalet / Radiumhospitalet.

To regioner:

Integrasjon av regionsykehustjenestene ventes ikke å bli påvirket i særlig grad i forhold til dagens situasjon om man fortsatt opprettholder to regioner i området.

Et moment som imidlertid kan komplisere samordningen av regionsykehustjenestene i Oslo, i tillegg til at regionsykehusene tilhører ulike forvaltningsnivå, vil være at en delt løsning medfører at regionsykehusene må forholde seg til to regioner og to regionale helseutvalg.

Hvis man opprettholder to regioner på Sør-Østlandet, men med en ny inndeling, vil kapasiteten på hhv. Ullevål sykehus og på Rikshospitalet settes under press. Alt etter hvilken inndeling man velger og dermed hvilke fylker som skal få sine regionsykehustjenester fra Ullevål eller Rikshospitalet, vil det kunne oppstå underkapasitet på det ene regionsykehuset og en tilsvarende overkapasitet på det andre. Det kan argumenteres for at den ubalansen i kapasiteten ved de to sykehusene i seg selv vil tvinge fram en bedre integrering og funksjonsfordeling av regionsykehustjenestene i Oslo.

5.4.2.4 Lokal politisk styring

En felles region:

Hele Sør-Østlandet i en felles helseregion vil bli en forholdsvis stor organisasjon, særlig sett i forhold til tilsvarende lokal (regional-)politiske arenaer. Det konkrete interessefellesskapet for de fylkene som ligger lengst fra hverandre (Hedmark og Vest-Agder) vil i stor grad bestå av hvordan regionsykehustjenestene fungerer. Samtidig vil man ha innflytelse over hvordan man organiserer tilbudet i alle deler av regionen, både i eget og andres fylker. Stemmene til de som har stor nærhet til et konkret tiltak veier like mye som stemmene til de som har stor avstand til den samme saken. Samtidig avtar innflytelsen til den enkelte aktøren jo flere aktører som er med i beslutningene. Med andre ord betyr det at jo flere fylkeskommuner i en region, dess mindre vekt får hvert enkelt fylkes stemme i det regionale helseutvalget. En lav grad av felles interesser i forhold til mange konkrete helsepolitiske problemstillinger, kombinert med en relativt sett liten innflytelse over beslutningene, innebærer at den lokalpolitiske innflytelsen over beslutningene blir svak i denne modellen.

To regioner:

Forutsatt at en ordning med to regioner organiseres slik at det er et relativt likt antall aktører i begge, vil man i utgangspunktet sikre at de to helseregioner har en størrelse som er rimelig i forhold til behovet for en oversiktlig organisasjon. Det kan etableres to regioner hvor hensynet til geografisk samhørighet ivaretas, og dermed også en større grad av interessefellesskap.

En fortsatt todeling av helseregionene på Sør-Østlandet forventes å legge et bedre grunnlag for lokal politisk styring over helsepolitikken. Man vil ha større interessefellesskap i og med en geografisk nærhet (forutsatt at en todelt løsning organiseres slik at dette ivaretas). Hver enkelt fylkeskommunes stemmegivning vil ha større vekt i små regioner enn i en stor. Det er grunn til å anta at dette fører til et større fylkeskommunalt engasjement og deltakelse i det regionale samarbeidet, som igjen medfører en styrket lokaldemokratisk innflytelse.

5.5 Uttalelser om ny regioninndeling

5.5.1 Statens sykehusråd

Departementet har underveis i utredningsprosessen konsultert Statens sykehusråd i ulike spørsmål knyttet til ny inndeling av helseregionene på Sør-Østlandet. Saken ble første gang drøftet i Sykehusrådets møte 2. desember 1997. Saken var på nytt oppe til drøfting i rådets møte 27. mars 1998 (sak 7/98). Statens sykehusråd fattet følgende uttalelse:

«Statens sykehusråd har drøftet valg av modell for ny helseregioninndeling på Sør-Østlandet på bakgrunn av notat fra SHD. Sykehusrådet er kritisk til etablering av en storregion, og støtter et alternativ med en todelt modell, der helseregion 1 består av Oslo, Akershus, Østfold, Hedmark og Oppland, mens alle fylkeskommuner vest for Oslofjorden samles i helseregion 2. Modellen er hensiktsmessig både geografisk og befolkningsmessig, men vil kreve samarbeidstiltak for å løse problemer knyttet til bruken av regionsykehusene.»

5.5.2 Rikshospitalets styre

Rikshospitalets styre har i møte 25.02.98 behandlet sak 14/98 - Oslo og Akershus i samme helseregion - konsekvenser for Rikshospitalet. Styret vedtok å uttale:

«Rikshospitalet skal gjennom strategiplanarbeidet komme frem til en god faglig plan/profil som definerer de faglige premissene for fortsatt å ligge i front på Rikshospitalets satsningsområder. Disse premissene bør stå som faste forutsetninger for Rikshospitalets fremtidige virksomhet uansett regioninndeling. Rikshospitalets satsningsområder bør klart vise Rikshospitalets berettigelse gjennom en åpenbar nytteverdi for samfunnet. Rikshospitalets strategiske plan skal være så robust at den - sammen med den satsing som samfunnet allerede har lagt inn ved investeringene i nytt Rikshospital på Gaustad - gir gjennomslag for de avtaler Rikshospitalet trenger for å sikre ønsket pasienttilgang uansett regioninndeling.

Rikshospitalet skal gjennom Strategisk plan gjøre en konsekvensvurdering av alternative scenarier og definere premisser og optimal profil for Rikshospitalets aktiviteter innen pasientbehandling, fagutvikling, forskning, undervisning, spesialistutdannelse og konsulentfunksjon.

Når regionsgrensene skal endres, vil Rikshospitalets styre derfor ikke gi uttrykk for at noen regioninndeling er å foretrekke.»

5.5.3 Fylkesordførerne i helseregion 1 og 2

Departementet har invitert fylkesordførerne i helseregion 1 og 2 til å komme med innspill i forbindelse med utredningen av ny regioninndeling på Sør-Østlandet. Det har til sammen vært avholdt tre møter mellom departementet og fylkesordførerne (13.11.97, 06.02.98 og 17.04.98) hvor ulike problemstillinger knyttet til saken har vært drøftet. Fylkesordførerne har også på egen hånd, i regi av Østlandssamarbeidet, iverksatt en prosess med sikte på å samordne de berørte fylkeskommunenes synspunkter i saken. En arbeidsgruppe oppnevnt av Kontaktutvalget i Østlandssamarbeidet har utarbeidet et felles notat (se vedlegg 1) som har vært grunnlaget for den politiske behandlingen av saken om ny regioninndeling på Sør-Østlandet i de 10 fylkeskommunene. Resultatet fra fylkesordførernes egen prosess ble presentert for departementet i møte 17. april 1998.

Fylkeskommunenes tilråding er delt. Hedmark, Oppland, Aust-Agder, Vest-Agder og Telemark tilrår at det opprettholdes to regioner hvor regiongrensen trekkes langs Oslofjorden, mens Oslo, Vestfold, Akershus, Buskerud og Østfold foreslår en storregion.

5.6 Én eller to regioner - Departementets vurdering

Et av formålene med å endre dagens inndeling av helseregionene på Sør-Østlandet er at Oslo og Akershus, hvor samordningsbehovet er særlig stort, skal bli plassert i samme helseregion. Etter Stortingets behandling av St.meld. nr 24 (1996-97) er fylkeskommunenes ansvar for å samordne sykehustilbudet i de regionale helseutvalgene forsterket. Det er derfor viktig at de organisatoriske rammene for helseutvalgene avklares, slik at de mange forslag til forbedring i sykehusstruktur og oppgavefordeling mellom sykehus kan settes i verk.

Den nye inndelingen av helseregioner på Sør-Østlandet må, bedre enn i dag, kunne legge til rette for økt samordning av sykehustjenestene til beste for pasientene. Utfordringen er å finne en løsning på regioninndelingen som bedrer muligheten for slik samordning.

Departementet vil særlig trekke fram behovet for samordningstiltak mellom sykehus og fylkeskommuner knyttet til lokal- og sentralsykehusfunksjonene. Det er innenfor disse funksjonene størstedelen av pasientene er brukere av sykehusene, enten det gjelder innleggelse eller polikliniske vurderinger. Utviklingen i befolkningens alderssammensetning og størrelse tilsier at behovet for en planmessig styring av framtidige utvidelser i behandlingstilbudet for de store pasientgruppene med vanlige sykdommer, må skje i regi av helseregionene og i et forpliktende samarbeid mellom de berørte fylkeskommuner.

I hovedstadsregionen, særlig i området østre deler av Oslo og i Akershus, hvor befolkningsveksten er stor og andelen eldre i befolkningen økende, er det nødvendig å sette i verk tiltak for å samordne de planlagte utvidelse av sykehustilbudet (i Akershus fylkeskommune). Departementet vil i denne forbindelse også vise til at det kan ligge en betydelig gevinst, både i forhold til kvalitet og kapasitet, ved å gjennomføre endringer i dagens sykehusstruktur. I de regionale helseplanene for helseregion 1 og 2 er det beskrevet forslag til endringer i strukturen for akuttberedskap og i organiseringen av den planlagte (elektive) virksomheten som, uansett framtidig regioninndeling, vil bety et vesentlig bedre pasienttilbud. Departementet er derfor opptatt av at rammebetingelsene for den regionale helseplanleggingen må utformes slik at de mange gode forslag til strategier og tiltak som allerede er utviklet i de to regionene på Sør-Østlandet, kan videreføres fra plan til implementering og handling.

Innenfor en ny regioninndeling hvor Oslo og Akershus tilhører samme helseregion vil ikke den regionale styringsmodellen slik den nå er foreslått utformet (jfr. Ot.prp. nr. 48 (1997-98) Sterkere nasjonal styring of regionalt samarbeid) være i posisjon til å forestå alle samordningsbehov mellom sykehusene i Oslo-området. Det vil særlig gjelde forholdet mellom Rikshospitalet og Radiumhospitalet på den ene siden og Oslosykehusene med regionsykehusfunksjoner på den andre siden. I tillegg til den samordningen av sykehustjenester som må skje i regi av helseregionene, vil det for sykehusene i Oslo være formålstjenlig om sykehuseierne (Oslo kommune og staten) kunne gå sammen å vurdere etablering av en egen institusjonell ordning til å ivareta de spesifikke samordningsbehovene i hovedstaden.

De samordningsbehovene i hovedstadsområdet som ikke lar seg løse innenfor den regionale styringsmodellen, må finne sin løsning uavhengig av valg av regioninndeling. Dette må uansett følges opp etter at Stortinget har behandlet en ny regioninndeling på Sør-Østlandet. Hvilken form og hvilket omfang en eventuell ny institusjonell ordning skal ha, f.eks. spørsmålet om hvor mange og hvilke sykehus som skal inkluderes, finner departementet ikke det riktig å ta stilling til nå. Dette må skje i nær dialog mellom de berørte eiere og sykehus. Det vises for øvrig til en nærmere omtale av dette i kapittel 7.

Spørsmålet om én eller to helseregioner på Sør-Østlandet må derfor etter departementets vurdering ses i forhold til hva som er tiltenkt av oppgaver for de regionale helseutvalgene. Hovedoppgaven for de regionale helseutvalgene vil være å utarbeide forslag til regionale helseplaner hvor det regionale perspektivet, dvs. samordning til beste for innbyggerne i regionen, er dominerende. Departementet legger til grunn at et alternativ basert på en sammenslåing av nåværende helseregion 1 og helseregion 2 til en felles region for hele Sør-Østlandet, vil medføre redusert lokalpolitisk innflytelse for mange av de deltakende fylkeskommunene. Oppslutning og engasjement i det regionale helseutvalget vil kunne bli redusert og mulighetene for å få til forpliktende samarbeid i regionen kan gradvis svekkes.

Departementet vil derfor, etter å ha vurdert alternativet om en felles region på Sør-Østlandet opp mot kriteriene som er beskrevet i punkt 5.3, ikke anbefale dette alternativet. Departementet foreslår derfor at Sør-Østlandet fortsatt består av to helseregioner,- helseregion 1 og helseregion 2. I kapittel 6 drøfter vi nærmere hvilken geografisk inndeling som bør velges, blant annet for å oppnå at Oslo og Akershus plasseres i samme region.