4 Telepolitikk og teleberedskap
Hovedmålene for telepolitikken i Norge er å sikre at alle husstander og bedrifter over hele landet får tilgang til grunnleggende teletjenester av høy kvalitet og til lavest mulige priser, samt å legge til rette for størst mulig verdiskapning og effektiv bruk av ressurser som nyttes til utbygging og tjenesteyting innenfor sektoren.
4.1 Sikring av effektiv og virksom konkurranse
Fra 1. januar 1998 ble de siste eneretter i telesektoren avviklet, og det ble etablert alminnelig konkurranse innenfor alle deler av telemarkedet i Norge. Den markedsmessige og tekniske utviklingen på teleområdet medfører at den samfunnsmessige styringen av sektoren baseres på regulatoriske virkemidler. Gjeldende regulatorisk rammeverk er utformet bl.a. med sikte på å få i stand overgangen fra monopolsituasjonen til en konkurransesituasjon. Regelverket fokuserer på å etablere et konkurranseutsatt marked der nye aktører gis innpass. Gjeldende regelverk regulerer derfor tilbydere med sterk markedsstilling strengere enn andre tilbydere. Dette medfører blant annet at tilbydere med sterk markedsstilling i en rekke tilfeller skal stille nett og tjenester til rådighet for andre på objektive, oversiktlige og ikke-diskriminerende vilkår. Tilbydere av offentlig telenett for tilbud om overføringskapasitet eller offentlig telefontjeneste med sterk markedsstilling må ha konsesjon. Tilbydere som ikke har sterk markedsstilling har plikt til å forhåndsregistrere seg hos telemyndigheten før de starter sin virksomhet. Tilbydere som ønsker å ta i bruk radiofrekvenser må som hovedregel ha konsesjon før frekvensene tas i bruk.
For å forenkle telekommunikasjonslovgivningen, tilpasse lovgivningen den nye markedssituasjonen som åpningen av telemarkedet har medført og tilpasse lovgivningen den gradvise integrasjonen mellom medie-, tele- og IT-sektorene, er det nødvendig med et nytt regulatorisk rammeverk. Det nye rammeverket må sørge for at tilstrekkelig konkurranse oppnås i alle segmenter av markedet og samtidig sikre at grunnleggende forbrukerrettigheter blir ivaretatt. Europakommisjonen fremmet 12. juli 2000 utkast til nytt rammeverk på området for elektronisk kommunikasjon. Forslagene er:
Forslag til Europaparlaments- og rådsdirektiv om et alminnelig regulatorisk rammeverk for elektronisk kommunikasjonsnett og -tjenester
Forslag til Europaparlaments- og rådsdirektiv om tillatelser til etablering og drift av elektroniske kommunikasjonsnettverk og -tjenester
Forslag til Europaparlaments- og rådsdirektiv om samfunnspålagte tjenester og forbrukerrettigheter relatert til elektroniske kommunikasjonsnettverk og -tjenester
Forslag til Europaparlaments- og rådsdirektiv om tilgang til, og samtrafikk av, elektroniske kommunikasjonsnettverk og tilhørende elementer
Forslag til Europaparlaments- og rådsdirektiv om ivaretagelse av personvern på området for elektronisk kommunikasjon
I tillegg ble følgende to forslag fremmet
Forslag til Kommisjonsdirektiv om konkurranse i markedet for elektroniske kommunikasjonstjenester (2000/xx/EC)
Forslag til Europaparlaments- og rådsvedtak om et regulatorisk rammeverk for frekvensforvaltning innenfor fellesskapet (KOM(2000)407)
Forslagene er nå til behandling i Det europeiske råd og Europaparlamentet, og forventes å tre i kraft i 2002/2003. Reguleringsforslagene fra Europakommisjonens side omhandler i liten grad sikkerhet og beredskap, selv om det legges opp til god funksjonalitet og at det skal sikres et høyt nivå for vern av brukerne. I tillegg presiseres det i direktivutkastet om tillatelser at rettsakten ikke er til hinder for at statene sikrer allmenne interesser som er anerkjent i traktaten, herunder beredskap og sikkerhetshensyn. Sikkerhet og beredskap i elektroniske nettverk står likevel på dagsorden i EU. Det europeiske råd vil sammen med Europakommisjonen utarbeide en samlet sikkerhetsstrategi for elektroniske nett. Det antas at det i første omgang er aktuelt å lage en handlingsplan, og at det på sikt eventuelt kan være aktuelt å opprette et europeisk organ som styrer sikkerhetsarbeidet innen sektoren.
4.2 Leveringsplikt og spesielle samfunnspålagte oppgaver (SSO)
For å sikre alle husstander og bedrifter over hele landet tilbud av grunnleggende teletjenester er Telenor i kraft av selskapets ledende posisjon på det norske telemarkedet, gjennom konsesjonsvilkår pålagt landsdekkende leveringsplikt (USO - Universal Service Obligations) for enkelte nærmere definerte tjenester. USO-forpliktelsen omfatter offentlig taletelefoni, katalogtjenester, telefonautomater, nødtjenester, og tjenester for funksjonshemmede og brukere med særskilte behov. Videre skal brukerne være i stand til å opprette tilgang til Internett. Telenor skal i tillegg levere spesielle samfunnspålagte oppgaver (SSO) som bl.a. omfatter ytelser til Totalforsvaret og nød- og sikkerhetstjenester knyttet til kystradioen. Merkostnader forbundet med SSO blir dekket gjennom offentlig kjøp av tjenester (kompensasjon for dokumenterte merkostnader) over statsbudsjettet.
Prinsipielt er det intet til hinder for at andre aktører kan konkurrere også om å levere de tjenestene som omfattes av USO-forpliktelsen, eller utføre spesielle samfunnspålagte oppgaver. I et etablert og velfungerende marked kan det være hensiktsmessig og effektivitetsfremmende å la flere aktører konkurrere om samfunnsoppgavene. En forutsetning for å innføre konkurranse om disse oppgavene vil imidlertid være at flere aktører har opparbeidet betryggende evne til å ivareta oppgavene på en tilfredsstillende og kontinuerlig måte i hele eller deler av landet.
4.3 Liberaliseringens betydning for teleberedskapen
Liberaliseringen av telesektoren har ført til flere tilbydere med egen infrastruktur. Fra et konkurranseperspektiv er dette positivt. Fra et sikkerhetsmessig perspektiv har utviklingen av konkurranse i telesektoren både positive og negative sider, som fordrer at myndighetene må gå gjennom og eventuelt endre ivaretakelsen av teleberedskapen i Norge i dag.
Økende konkurranse har medvirket til lavere priser og økende bruk av teletjenester. Prispresset medfører et tilsvarende kostnadspress som kan innebære risiko for nedprioritering av kvalitets- og sikkerhetstiltak både fra tilbyders og brukers side. Sikkerhet i telenettene kan imidlertid være et virkemiddel i konkurransen, da det må antas at en rekke kunder som har strenge krav til sikkerhet vil foretrekke en tilbyder som kan dokumentere god sikkerhet i nettene. Fra et sikkerhetsmessig perspektiv vil det være positivt med egen infrastruktur hos flere tilbydere, dersom infrastrukturen kobles sammen slik at det blir flere alternative veier å sende trafikken hvis en del av nettet settes ut av drift.
Det må sikres at konkurransens negative sider for telesikkerhet og teleberedskap blir håndtert så godt som mulig, og at de positive sidene blir tatt vare på.
4.4 Regulatoriske virkemidler
For å få operatørene til å investere i tiltak rettet mot telesikkerhet og teleberedskap kan det være nødvendig med regulatoriske virkemidler gjennom lover, forskrifter eller enkeltvedtak. Slike regulatoriske virkemidler bør utformes slik at de blir fremtidsrettede og ikke får tilbakevirkende kraft. For eksempel kan en forskrift for fysisk sikring gjelde alle nye anlegg og større endringer av eksisterende anlegg.
Ulempen med bruk av lov og forskrift som virkemidler er at det kan ta tid før en oppnår full effekt av kravene. På sikt antas likevel lov- og forskriftsregulering å være effektivt for å sikre at nyinstallasjoner planlegges med tilstrekkelig telesikkerhet og teleberedskap.
Någjeldende telelov inneholder bestemmelser som på visse vilkår gir telemyndigheten kompetanse til å gi pålegg og fastsette forskrifter om sikringstiltak i telenett og teletjenester. I henhold til gjeldende forskrift om offentlig telenett og offentlig teletjeneste har teleoperatører plikt til å ha et minimumsnivå for telesikkerhet for å garantere leveringsdyktighet og sikring av kundenes telekommunikasjon.
4.5 Strategi for telesikkerhet og -beredskap tilpasset den nye markedssituasjonen
Svikt i telekommunikasjon kan få meget alvorlige konsekvenser for samfunnet så vel i fredstid som i krise- og beredskapssituasjoner. Økt avhengighet av telekommunikasjon og konsekvensene av svikt understreker viktigheten av å iverksette effektive, forebyggende tiltak. Sårbarhetsreduserende tiltak innenfor denne sektoren får dessuten ringvirkninger for en rekke andre funksjoner, og vil således i stor grad komme samfunnet som helhet til gode. Robuste telekommunikasjoner vil ha avgjørende betydning for beskyttelse av samfunnet ved at sentrale funksjoner i den normale samfunnsvirksomhet kan opprettholdes både i fred og ved krig.
Grovt sett vil trusselen mot telenettene innbefatte fem hovedkategorier av anslag og virkemidler. Disse fem er anslag med fysiske virkemidler mot infrastruktur, anslag med elektroniske virkemidler mot infrastruktur, manipulasjon med informasjonssystemer innen telefunksjonen, overbelastning av telenettene og sosiale trusler mot beslutningstakere i driftsfunksjonen i telenettene.
Sannsynligheten for alvorlig og langvarig svikt i teletjenester vurderes ut fra dagens trusselbilde å være liten overfor fysiske angrep. Logiske angrep ved forsøk på inntrenging i telenettenes IT-systemer anses i dag som en større reell trussel mot telenettene.
Selv om det er størst sannsynlighet for at telenettene skal bli utsatt for logiske angrep, kan konsekvensene som følge av fysiske angrep være så store at vi ikke kan se bort fra denne trusselen. Ikke minst er det viktig å merke seg at konsekvensen av et logisk angrep mot f.eks. et driftssystem er av betydelig kortere varighet enn et fysisk angrep mot det samme systemet. For å redusere risikoen mot norske telenett og teletjenester blir det derfor viktig å implementere tiltak som beskytter telenettene mot begge disse typene trusler, i tillegg til elektroniske trusler, overbelastning av nettene og sosiale trusler.
Som et generelt utgangspunkt kan det sies at operatørene sikrer seg mot hendelser som rammer aktørene i markedet ulikt, og som kan true produkt- og tjenestekvaliteten og dermed få betydning for den enkeltes konkurranseposisjon. Operatørene vil som hovedregel ikke sikre seg mot hendelser som rammer alle likt, eksempelvis gjelder dette både krig og større naturgitte hendelser som storm og flom. For Norge som nasjon er dette en lite tilfredsstillende løsning ettersom nasjonen også er avhengig av tilgang til teletjenester og telenett under naturkatastrofer, kriser og krig. Når operatørene ikke vil ivareta dette hensynet på egenhånd må staten involvere seg og sikre nødvendig robusthet utover det som er kommersielt interessant. Staten bør derfor i forkant sørge for at det iverksettes både skadeforebyggende og skadebøtende tiltak. Staten kan gjøre dette gjennom pålegg til bransjen eller ved kjøp av tjenester.
Som nevnt ovenfor er Telenor eneste tilbyder med teleberedskapsforpliktelser ved at selskapet gjennom konsesjon er pålagt å yte spesielle samfunnspålagte oppgaver (SSO) til Totalforsvaret. I et telemarked der andre operatører etter hvert begynner å få en posisjon på markedet vil det ikke være tilstrekkelig at kun én operatør er pålagt å levere teleberedskapstjenester. I 1999 hadde bl.a. Tele2 og Enitel til sammen en markedsandel på over 10 prosent for offentlig telefontjeneste. Vi kan dermed ikke lenger være sikre på at alle viktige brukere i Totalforsvaret har fasttelefonabonnement hos Telenor, og derigjennom også har en teleoperatør med visse beredskapsforpliktelser.
Dette betyr at SSO-ordningen slik den i dag er lagt opp ikke sikrer en tilfredsstillende beredskap i telesektoren, og at det må etableres et nytt SSO-konsept til erstatning for det vi har. En ny strategi for teleberedskap vil innebære at flere operatører i tillegg til Telenor vil få beredskapsforpliktelser. I praksis betyr dette at det settes krav som omfatter alle samfunnsviktige teleoperatører. Teleloven gir rettsgrunnlag om sikring av telenett også for andre tilbydere. Ansvaret for iverksettelse og daglig oppfølging av en ny ordning bør ivaretas av en organisatorisk enhet med høy teknisk og regulatorisk kompetanse.
Någjeldende SSO-ordning og den nye strategien atskiller seg dessuten ved at fremtidige teleberedskapstiltak også vil innbefatte tiltak rettet mot mobiltelefoni. Bruken av mobiltelefon har økt kraftig de senere år, med den konsekvens at samfunnet i større grad er avhengig av mobiltelefon som kommunikasjonsmiddel. Også innenfor Totalforsvaret blir deler av kommunikasjonsbehovet dekket gjennom bruk av mobiltelefon, og det er derfor viktig at mobiltelefon kan brukes også i ulike krisesituasjoner.
Ved utformingen av den nye strategien for telesikkerhet og teleberedskap har Samferdselsdepartementet tatt utgangspunkt i anbefalingene fra Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) i prosjektet Beskyttelse av Samfunnet 2/Sårbarhetsreduserende tiltak innen telekommunikasjon (BAS2) og det frittstående prosjektet Teleberedskap i fritt konkurransemarked (TIFKOM), jf. vedlegg 1. Samferdselsdepartementet har fått nærmere utredet og kvalitetssikret de mest sentrale forslagene i TIFKOM-rapporten. TIFKOM-prosjektets sluttrapport har også vært sendt på bred høring, bl.a. til de øvrige departementene og en rekke aktører i telesektoren. Det er enighet blant høringsinstansene om at rapporten bør få en rask oppfølging. Det regjeringsoppnevnte Sårbarhetsutvalget støtter i all hovedsak TIFKOM-prosjektets forslag.
Å legge et særskilt myndighetsansvar knyttet til telesikkerhet og -beredskap til Post- og teletilsynet vil være et avgjørende organisatorisk og administrativt grep innenfor den nye strategien. For øvrig vil det være snakk om fysiske og teletekniske tiltak av både skadeforebyggende og skadebøtende karakter. Når myndighet for telesikkerhet og -beredskap er delegert til Post- og teletilsynet vil tilsynet i første omgang få i oppgave å arbeide videre med de tiltakene som omtales i kapittel 6-11. Det understrekes imidlertid at tilsynets nye oppgaver, som skisseres i kapittel 6-11, ikke må anses som uttømmende. Ytterligere oppgaver og tiltaksområder vil kunne komme til underveis som følge av den teknologiske og markedsmessige utviklingen innen sektoren. I kapittel 12 redegjøres det nærmere for de administrative og økonomiske konsekvensene som følger av strategien for telesikkerhet og -beredskap tilpasset et telemarked i fri konkurranse.