4 Privat og offentlig ansvar for dyrehelse og dyrevern
4.1 Privat ansvar
4.1.1 Allmenn klinisk veterinærpraksis
Ansvaret for kliniske tjenester, det vil si behandling av sjuke eller skadde husdyr og akvakulturdyr, og veiledningstjenesten, ivaretas i første rekke av privat dyrehelsepersonell. Dette er mulig fordi det er utdannet mange nok veterinærer og fiskehelsebiologer til å dekke behovet på landsbasis. De privatpraktiserende veterinærene er selvstendig næringsdrivende som etter dagens lov står fritt med hensyn til hvor de vil etablere seg og hvilken service de vil gi sine kunder. Veterinærene har generelt vært, og er, meget samvittighetsfulle og serviceinnstilte. Det er tradisjon for at veterinærer viser stor ansvarsfølelse for sine klienter til alle døgnets tider. Det er imidlertid tegn som tyder på visse holdningsendringer innen veterinærstanden. Dagens unge veterinærer har en helt annen og krevende holdning til ordnet fritid enn tidligere generasjoner av mannlige dyrleger med kone som hjemmevakt.
En praktiserende veterinær er i utgangspunktet en tjenesteyter uten myndighet i forhold til dyreeier. I akutte situasjoner hvor tiltak må gjøres skal veterinæren imidlertid handle på vegne av offentlige interesser. Når en praktiserende veterinær eventuelt får mistanke om en lovregulert smittsom dyresjukdom, eller brudd på dyrevernloven, må vedkommende reagere i henhold til relevant lovverk. Etter sjukdomsregelverket er det visse prosedyrer som skal følges for ulike sjukdommer. Det første og viktigste er å melde fra til offentlig myndighet så snart som mulig. I alvorlige tilfeller, der raske tiltak mot smittespredning er påkrevet, skal veterinæren iverksette øyeblikkelige tiltak og om nødvendig pålegge restriksjoner overfor dyret eller besetningen. Når en praktiserende veterinær pålegger restriksjoner med hjemmel i husdyrloven, fiskesykdomsloven eller tilhørende forskrifter er dette et enkeltvedtak i forhold til de berørte. Etter forvaltningslovens § 1, tredje punktum, vil den praktiserende veterinæren være et privat rettssubjekt som i denne sammenheng regnes som et forvaltningsorgan fordi vedtaket er truffet på vegne av det offentlige ut fra det offentliges interesser. Offentlige veterinærer skal stadfeste eller følge opp vedtakene på annen måte så snart som mulig.
4.1.2 Spesialistpraksis
Det foregår en økende grad av spesialisering på det kliniske fagfeltet. Det er nå godkjente ordninger for å bli spesialist innen sjukdommer hos produksjonsdyr, fisk, smådyr og hest.
I løpet av de senere årene er det opprettet klinikker som tilbyr avansert behandling av smådyr. Tilsvarende spesialisering av veterinærtjenester for hest finnes i områder med aktivt hestemiljø. Eiere av sports- og kjæledyr forventer derfor tilgjengelighet av veterinær spesialkompetanse også utenfor ordinær arbeidstid.
Mange unge veterinærer etablerer smådyrpraksis som de betjener til faste kontortider, men de yter ikke alltid service utenom ordinær arbeidstid. Selv om staten har et overordnet ansvar for veterinærdekningen og for en forsvarlig vaktordning spesielt av hensyn til overvåkningen av smittsomme sjukdommer, bør praktiserende veterinærer som hovedregel sørge for vakt i sin egen private praksis slik at deres egen kundekrets får hjelp til enhver tid. Dette gjelder alle typer praksis. (jfr. pkt 5.2)
4.1.3 Privat ansvar for å overholde dyrevernloven
Dyrevernarbeidet er viktig. Offentlig tilsyn med dyrehold er en prioritert oppgave. Det er imidlertid den enkelte dyreeiers ansvar å sørge for at egne dyr holdes i samsvar med dyrevernlovens bestemmelser. Når et dyr er sjukt må eieren sørge for at det får behandling eller blir avlivet. Dette er et privat ansvar som hviler på dyreeierne. I slike tilfeller er det avgjørende at det er mulig å skaffe forsvarlig hjelp innen rimelig tid. Regjeringen vil bidra til dette gjenom å gi økonomisk støtte til en klinisk vaktordning.
4.1.4 Praktisk arbeid etter helseplaner for produksjonssjukdommer
Forebyggende helsearbeid overfor produksjonssjukdommer er også et privat ansvar. Dette arbeidet er ofte organisert gjennom helseplaner der Dyrehelsetilsynet deltar, men den praktiske gjennomføringen skjer som et samarbeidsprosjekt mellom husdyrbrukerne, deres organisasjoner og lokale praktiserende veterinærer.
4.1.5 Inseminering
Inseminering utføres i Norge enten av veterinærer, inseminører eller dyreeieren selv etter økonomiske retningslinjer som er forhandlet fram mellom avlsorganisasjonene og fagforeningene. Avtalene forutsetter at inseminering blir utført også i helger og på bevegelige helligdager. Her foreligger det altså en privat vaktordning som mange veterinærer deltar i. Vaktgodtgjørelsen ligger i forhøyede satser for utført arbeid i helgene. Det er ingen statlig grunnfinansiering av vakten slik som for den veterinære avløserordningen.
4.2 Oppsummering private oppgaver
Kliniske tjenester, det vil si behandling av sjuke eller skadde husdyr og akvakulturdyr og en god veiledningstjeneste, er en oppgave for privat dyrehelsepersonell. God klinisk service har betydning for den offentlige overvåkingen av smittsomme sjukdommer, og den betyr også mye for godt dyrevern. Praktiserende veterinærer bør på eget initiativ sørge for at det klientell de har som kundekrets på dagtid også får hjelp utenom ordinær arbeidstid.
4.3 Offentlig ansvar
4.3.1 Utdanning og forskning
Staten har et overordnet ansvar for at alle deler av landet har et forsvarlig tilbud på offentlige og private veterinære tjenester til alle døgnets tider. For å ivareta dette overordnede ansvaret må staten sørge for at det utdannes mange nok og gode nok veterinærer. Utdanningskapasiteten må fortløpende vurderes opp mot behovet for veterinære tjenester i samfunnet. Utdanningskapasiteten, som aldri har vært så stor som nå, synes å kunne dekke behovet for veterinær arbeidskraft i årene som kommer.( jfr. pkt 3.4). Det må tas i betraktning at Norge har kjøpt 15 studieplasser i utlandet hvert år. Denne ordningen er under avvikling, slik at det vil være behov for å øke kapasiteten innenlands. Staten må sørge for at undervisningen er forskningsbasert. Blant annet blir grunnforskning og sjukdomsrelatert forskning på sports- og kjæledyr stadig viktigere. Videre er det behov for forskning som grunnlag for klinisk praksis og for forvaltningen. Av noen viktige fagfelt kan nevnes epidemiologi, genetikk og avl og utvikling av vaksiner.
Det er også et økende behov for videre- og etterutdanning. En del av behovet kommer av den rivende utviklingen innen veterinærmedisinen. Et annet forhold er at mange norske og utenlandske veterinærer, som ønsker å praktisere i Norge, har studert ved læreanstalter som ikke har like omfattende undervisning i fiskesjukdommer og næringsmiddelhygiene som den som gis her i landet. Det bør derfor legges til rette for at veterinærer som skal betjene oppdrettsnæringen, eller som ønsker å arbeide i næringsmiddelkontrollen, får anledning til å skaffe seg nødvendig kompetanse. Det er også et økende behov for kunnskapsoverføring til andre aktører enn veterinærer, som for eksempel annet dyrehelsepersonell, ulike teknikere, husdyrbrukere o.a.
4.3.2 Kontroll knyttet til internasjonal handel
Endringer av rammevilkårene for handel med dyr og dyreprodukter med tilhørende krav om dokumentasjon og sikring av dyrehelsa har i økende grad blitt bestemmende for arbeidsdagen til distriktsveterinærene og fylkesveterinærene, som er det lokale og regionale apparatet i Statens dyrehelsetilsyn. I løpet av det siste tiåret har internasjonale avtaler og nasjonale tilpasninger av disse, veksten i oppdrettsnæringen og større krav til etisk forsvarlig og trygg matproduksjon ført til en sterk økning i tilsynsoppgavene innen forvaltningsområdene dyrehelse og dyrevern. Etter WTO-avtalen er vårt tidligere grensevern erstattet med et tollbasert vern. Senere førte den utvidete EØS-avtalen til at Norges bestemmelser om handel med dyr og dyreprodukter innen EØS-området og fra tredjeland, og bekjempelse av smittsomme dyresjukdommer nå er samordnet med EUs regelverk. (jfr. pkt. 4.3.3.)
Overfor land utenfor EØS-området har vi ansvaret for grensekontrollen for dyr og animalske produkter for hele EØS-området når de kommer inn over norsk grense. Dette skjer ved grensekontrollstasjoner som etableres og drives i samsvar med EUs bestemmelser. Stasjonene er underlagt Statens dyrehelsetilsyn og bemannet med distriktsveterinærer. For fiskerinæringen er det egne grensekontrollstasjoner.
4.3.3 Kontroll- og overvåkningsprogrammer
For å sørge for at maten er trygg, og for å opprettholde den gode dyrehelsa i Norge, er grensekontroll og karantene erstattet med nye tiltak som har som mål å være mer effektive. Disse tiltakene består i omfattende overvåknings- og kontrollprogrammer i regi av Statens dyrehelsetilsyn. Oppgavene faller i sin helhet på de offentlige veterinærene, i første rekke distriktsveterinærene. Gjennom kontrollprogrammene samles viktig kunnskap om helsestatus hos dyr i Norge, og dette gir et særlig grunnlag for å kunne sette betingelser for handel.
Stortinget har tidligere bevilget midler både til Statens dyrehelsetilsyn, Statens næringsmiddeltilsyn og til Veterinærinstituttet som ledd i å gjennomføre de nasjonale overvåknings- og kontrollprogrammene. Det er etablert flere programmer som skal overvåke ulike sjukdommer på de fleste norske husdyrartene, inklusive akvatiske dyr. Dette utgjør ca 30 sjukdomstilstander i alt. I tillegg kommer kontroll med smittestoffer i mat og med bruk av legemidler. For sjukdommer som fins i Norge, og som det er ønskelig å bekjempe, er det etablert egne kontrollprogrammer med basis i overvåkningsprogrammene. Programmene omfatter alle besetninger og anlegg med aktuelle arter i Norge. En oversikt over programmene for levende dyr går fram av St.prp. nr. 6 (1998-1999), om samtykke til godkjenning av EØS-komitéens beslutning nr 69/98 om endring i EØS-avtalens vedlegg I (Veterinæravtalen) s. 25.
4.3.4 Tilsynsoppgaver langs matkjeden
Regjeringen legger stor vekt på å ha en primærproduksjon som sikrer et best mulig grunnlag for trygge matvarer av riktig kvalitet. Dette er bl.a. nedfelt i St.meld. nr. 40 (1996-97), om matkvalitet og forbrukertrygghet, og St.meld. nr. 19 (1999-2000), om norsk landbruk og matproduksjon. For Statens dyrehelsetilsyn innebærer dette nye tilsynsoppgaver på primærleddene innen tradisjonell husdyrproduksjon og fiskeoppdrett. Oppgavene er listet opp i pkt. 4.4.
4.3.5 Dyrevernarbeidet
Etter revisjon av dyrevernloven 27.04.95 har distriktsveterinæren ansvaret for sekretariatsfunksjonen i dyrevernnemndene. Det er økning i forvaltningsoppgavene på dette området, bl a fordi forbrukerne både i Norge og internasjonalt legger stadig større vekt på at trygge matvarer produseres under akseptable etiske betingelser. Dessuten har rovdyrforvaltningen og problemene rundt tap av dyr på beite ført til mye arbeid for Statens dyrehelsetilsyn.
4.3.6 Forebyggende helsearbeid
Forvaltningen og næringene må samarbeide om å forebygge produksjonssjukdommer hos dyr som for de fleste husdyrprodusentene har stor økonomisk betydning. Næringene selv må ha et eget direkte ansvar for å bekjempe denne type sjukdommer. De offentlige myndighetene bør imidlertid ta et ansvar for å koordinere og legge til rette for at arbeidet med disse sjukdommene blir gjennomført på en effektiv måte og dermed bidra til kvalitetssikring og næringsutvikling i distriktene. Dette er også et viktig element i forhold til arbeidet med mattrygghet.
Den kontakten som etableres mellom produsenter og forvaltning gjennom denne type arbeid er også hensiktsmessig ut fra et generelt beredskapshensyn.
4.3.7 Tilsyn med fiskeoppdrett
Statens dyrehelsetilsyn ved distrikts- og fylkesveterinærene har også viktige forvaltningsoppgaver innen oppdrettsnæringen. Denne næringen er i økende grad avhengig av en forvaltning innen områdene fiskehelse og dyrevern. Det er en forutsetning for utviklingen av oppdrettsnæringen at Statens dyrehelsetilsyn følger opp bestemmelser for overvåkning og kontroll med smittsomme sjukdommer, legemiddelforvaltning, avfallshåndtering og dyreetiske problemstillinger som grunnlag for gode og sunne produkter i et stadig mer krevende internasjonalt marked. Havbruk i vid forstand vil bli en bærebjelke i norsk økonomi i framtida.
4.3.8 Sjukdomsforvaltning av viltlevende dyr
Distriktsveterinæren og andre deler av Statens dyrehelsetilsyn vil også få økte oppgaver innen sjukdomsforvaltningen av viltlevende dyr. Dette gjelder særlig arbeidet med å bekjempe lakselus og Gyrodactylus salaris og dermed bevaringen av viltlevende laksestammer i landet. Det vises i den sammenheng til Rieber-Mohn-utvalgets innstilling (NOU 1999: 9), Til laks åt alle kan ingen gjere, som foreslår å trekke Dyrehelsetilsynets kompetanse sterkere inn i dette arbeidet.
4.3.9 Bisjukdommer
Det arbeides med å oppheve bisjukdomsloven og legge bestemmelsene om tiltak mot bisjukdommer inn i husdyrloven. I den forbindelse er det foreslått å legge ned bisjukdomsnemnda og overføre forvaltningen til Statens dyrehelsetilsyn.
4.3.10 Økonomiske stimuleringstiltak
Det offentlige bør bidra til finansiering av en frivillig klinisk vaktordning fordi denne er viktig for overvåking av dyrehelsa. I tillegg vil offentlig tilskudd til vakt og kjøp av offentlige tjenester fra private veterinærer styrke grunnlaget for privat praksis i grisgrendte strøk. Departementet mener at det i enkelte områder kan være behov for økonomiske tiltak utover vakttilskuddet som bidrag til at dyrehelsepersonell etablerer seg i distriktene. Slike tiltak kan for eksempel være etableringstilskudd, nedskriving av studiegjeld, driftstilskudd, turnustjeneste og andre ordninger.
4.4 Oppsummering av sentrale oppgaver for Statens dyrehelsetilsyn
I de foregående punktene er det gjort rede for at tilsynsoppgavene har økt i antall og at de har endret karakter i de siste årene. Disse endringene krever en annen kompetanse i det offentlige veterinærvesenet enn tidligere. Det er distriktsveterinærene som må utføre de fleste praktiske tilsynsoppgavene. Det er etablert et etterutdanningstilbud for dem som vil utvide sine kunnskaper innen offentlig forvaltning. Det blir etter hvert så stor forskjell i kompetansekravene til klinisk praksis og offentlig forvaltning at det blir vanskelig for én person å kombinere disse mange ferdighetene. Målet er å bidra til produksjon av helsemessig trygge matvarer på en etisk og bærekraftig forsvarlig måte og å sikre en god dyrehelse. Departementet mener derfor at kompetanse innen offentlig myndighetsutøvelse bør styrkes i årene framover slik at distriktsveterinærene blir spesialister i forvaltning. Dette vil bidra til å
trygge en god helse hos husdyr, oppdrettsfisk og viltlevende dyr
ta vare på biologisk mangfold
utvikle levedyktige primærnæringer
Ut fra ovenstående legger Landbruksdepartementet til grunn at alle ledd av Statens dyrehelsetilsyn, og spesielt distriktsveterinærene som praktisk utførende instans, skal konsentrere sin virksomhet om forvaltningsoppgaver knyttet til bærekraftig produksjon av trygg mat med riktig kvalitet:
overvåkning og bekjempelse av smittsomme dyresjukdommer hos husdyr, fisk og viltlevende dyr
dokumentasjon av dyrehelsa hos husdyr, fisk og viltlevende dyr
overvåkning av at regelverket som er direkte knyttet til matkvalitet etterleves, som f.eks.
sjukdommer som kan overføres til mennesker (zoonoser)
bruk av legemidler
avfall i forhold til næringskjeden
evt. bruk av hormoner og andre forbudte stoffer
systemer for sporbarhet i næringskjeden (merking og identifisering av dyr)
sekretariatsansvar for dyrevernnemndene
tilsyn med handel med levende dyr, annet avlsmateriale og andre animalske produkter både nasjonalt og internasjonalt
utferdige handelsattester
revisjonskontroll av internkontroll
tilrettelegging for bekjempelse av produksjonssjukdommer
samarbeid med andre offentlige etater og interesseorganisasjoner
veiledning i besetninger og i oppdrettsanlegg
tilsyn med hold av produksjonsdyr
organisere veterinærvakt
organisering og veiledning av dyrehelsepersonell
delta i kvalitetssikring i landbruket (KSL)
overvåke hygienen i melkeproduksjonen
På grunn av alle disse oppgavene er det nødvendig å sette inn økte ressurser for å ruste opp tilsynsapparatet (jfr. pkt. 5)