Kommuneloven og lov om interkommunale selskaper – tolkninger fra departementet 2000

Rundskriv H-15/01

Innledning

Formålet med dette rundskrivet er å gi informasjon om tolkninger Kommunal- og regionaldepartementet gjorde i 2000 i saker vedrørende kommuneloven og loven om interkommunale selskaper. Uttalelsene fra departementet er hovedsakelig svar på brev fra kommuner og fylkeskommuner.

Vi håper at informasjonen vil føre til økt forståelse av kommuneloven og IKS-loven, og at rundskrivet vil være et nyttig redskap for kommunene, fylkeskommunene og fylkesmennene.

Kommunaldepartementet har tidligere gitt ut tilsvarende eksempelsamlinger ved rundskriv H-30/94, H-17/96, H-13/98 og H-3/00.

Kommuneloven og lov om interkommunale selskaper

Tolkninger fra departementet 2000

Innholdsfortegnelse

• Kommunestyre, formannskap og andre folkevalgte organer
• Ordfører og varaordfører
• Delegering fra folkevalgte organer
• Valgbarhet og fritak fra verv
• Parlamentarisk styringsform
• Administrasjonssjefens fullmakter og ansvar. Åremålsansatte.Regnskapsføring
• Arbeidstakernes medvirkning etter kommuneloven
• Interkommunalt samarbeid
• Åpne og lukkede møter
• Saksbehandling i folkevalgte organer. Rettigheter og plikter for folkevalgte
• Valg til formannskap og faste utvalg mv.
• Habilitetsreglene i kommuneloven
• Økonomibestemmelsene (før lovendringene fra 2000)
• Revisjon og kontrollutvalg
• Lovlighetskontroll
• Kommunalt og fylkeskommunalt foretak
• Lov om interkommunale selskaper

1. Kommunestyre, formannskap og andre folkevalgte organer

Utvidelse av formannskapets medlemstall i valgperioden

Sak 99/5483 Kommunelovens §§ 8 og 9

Departementet fikk spørsmål fra en kommune om kommunestyret i valgperioden kunne vedta å utvide formannskapets medlemstall (fra fem til seks). I departementets vurdering ble det tatt utgangspunkt i kommuneloven § 8 nr. 2 som sier at formannskap velges "for fire år". Ordlyden tyder dermed på at formannskapet velges for hele valgperioden, og dermed ikke kan utvides i perioden. Det er imidlertid brukt en annen formulering når det gjelder ordfører. I § 9 nr.1 sier loven eksplisitt at valget foretas for "hele valgperioden". Denne regelen angir derfor helt tydelig at ordføreren ikke kan skiftes ut i valgperioden (med mindre det foreligger forhold som omtalt i loven § 15 nr. 3)

Det er likevel ikke angitt i kommunelovens forarbeider hvorvidt denne ulike formuleringen er tilsiktet. Lovbestemmelsen om formannskap som (fortsatt) lovpålagt organ ble tatt inn ved Stortingets behandling av Ot.prp. nr. 42 (91-92) om ny kommunelov. Ettersom lovgiver ikke tydeligere har angitt at det skulle være en eventuell ulikhet, var departementet av den oppfatning at de to bestemmelsene måtte forstås på samme måte. Departementet konkluderte således med at formannskapets medlemstall ikke kan endres i valgperioden. En eventuell endring må dermed gjøres ved konstituering og valg av formannskap etter et kommunestyrevalg.

2. Ordfører og varaordfører

Anvisningsmyndighet

Sak 00/3542

En revisjonsenhet stilte spørsmål til departementet om lovgrunnlaget for anvisningsmyndighet for ordfører. I en av revisjonsdistriktets kommuner hadde det vært fast praksis at ordføreren hadde anvist utgifter som har vedrørt rådmannen/administrasjonssjefen, herunder reiseregninger m.v. Departementet uttalte at det ikke finnes noen lovhjemmel for anvisningsmyndighet for spesielle personer i kommunene. Den interne plassering av denne myndigheten må kommunestyret derfor fastsette selv ved instruks. Departementets oppfatning var at det er mest praktisk at kommunestyret bestemmer at anvisningsmyndigheten ligger til rådmannen - som så eventuelt kan videredelegere på vanlig måte. Der det gjelder utbetalinger til rådmannen, bør likevel ordføreren anvise.

3. Delegering fra folkevalgte organer

Kommunens rett til å delegere budsjettkompetanse til interkommunalt styre

Sak 00/5285 Kommunelovens § 27 nr.1

Departementet fikk spørsmål fra en kommune om i hvilken grad kommunestyret kan vedta å delegere til styret for en interkommunalt virksomhet å vedta virksomhetens eget årsbudsjett.

Utgangspunktet er at kommunale budsjett skal vedtas av kommunestyret selv, jf. kommuneloven § 45 nr. 2. Departementet viste til at det i Ot. prp. nr. 42 (1991-92) på side 113 blir sagt at styret for interkommunalt samarbeid kan tildeles kompetanse til å fastsette sitt eget budsjett. Slik kompetanse kan tildeles gjennom samarbeidsavtalen, noe som i tilfelle krever enighet mellom de deltakende kommuner. I og med at kommunestyrene kan tildele styret kompetanse til å fastsette virksomhetens eget budsjett, kan de også avgrense denne kompetansen. Dette følger av det delegerende organs rådighet over delegasjonsvedtaket og den delegerte myndighet. For eksempel kan kommunestyrene bestemme at budsjettet skal forelegges til etterfølgende godkjenning i de respektive kommuner, eller at det interkommunale styret tildeles en ramme som styret står fritt til å disponere.

4. Valgbarhet og fritak fra verv

Midlertidig konstituering som leder av forvaltningsgren. Hvor lang periode skal til før valgbarheten går tapt?

Sak 00/3752 Kommuneloven §§ 15 nr.1 og 16 nr. 4

I en kommune var leder for hovedutvalget for helse og omsorg blitt konstituert som helse- og sosialsjef, i påvente av at denne stillingen skulle bli besatt. Vedkommende var av formannskapet gitt midlertidig fritak fra sitt verv som leder for hovedutvalget. Kommunen henvendte seg til departementet med bl.a. spørsmål om det er en maksimal tidsgrense for slike midlertidige fritak, før vedkommende må endelig fratre sitt verv etter kommuneloven § 15.

Departementet tok utgangspunkt i hovedregelen om at en person som har en stilling som leder av forvaltningsgren, ikke er valgbar til politiske organer, jf. valgloven § 13 og kommuneloven § 14. Dersom en valgt person i valgperioden får en stilling i kommunen som leder av en forvaltningsgren, skal denne personen tre endelig ut av organet, jf. kommuneloven § 15 nr. 1. Det er imidlertid forutsatt i forarbeidene til kommuneloven (NOU 1990:13 side 186) at en rent midlertidig og kortvarig konstitusjon i en stillingskategori som normalt gjør at personen taper valgbarheten, ikke fører til at vedkommende trer endelig ut av vervet som folkevalgt. Vedkommende må likevel tre ut av vervet så lenge konstitusjonen varer.

Kommunal- og regionaldepartementet har tidligere uttalt at en konstituering på et halvt år er å regne som midlertidig, og dermed ikke faller inn under hovedregelen om endelig uttreden etter kommuneloven § 15 nr. 1. Departementet understreket i denne saken at spørsmålet om hvor lang konstitusjonen kan være - før den ikke kan sies å være av midlertidig og kortvarig karakter - likevel må bero på en konkret vurdering i det enkelte tilfelle. Fra departementets side er det således ikke fastsatt en endelig grense på seks måneder.

5. Parlamentarisk styringsform

Om reglene om fratredelse av ”kommunale verv” når vedkommende fungerer som kommuneråd

Sak 00/1778 Kommuneloven § 19 nr. 7

Departementet fikk spørsmål fra en kommune om i hvilken grad en påtroppende kommuneråd må fratre sine øvrige verv mens vedkommende er valgt som kommuneråd. Departementet tok utgangspunkt i kommuneloven § 19 nr. 7 om at skal den som velges til kommuneråd i en parlamentarisk styrt kommune må fratre alle sine kommunale verv i den tiden vedkommende fungerer som kommuneråd. Det ble vist til at begrunnelsen for denne bestemmelsen er det parlamentariske ansvar rådet og dets medlemmer har som kommunens øverste administrative ledelse. Begrepet ”kommunalt verv” er derimot ikke nærmere omtalt i lovens forarbeider. Departementet har tidligere lagt til grunn at alle som med hjemmel i kommuneloven eller i særlov er valgt til leder eller medlem av kommunale organer, har et kommunalt tillitsverv. Dette inkluderer også medlemmer av kommunale styrer.

Felles for medlemmer av kommunale organ er at de handler på vegne av kommunen, for eksempel utfører styringsoppgaver og har avgjørelsesmyndighet på vegne av kommunen. For utvalg og styrer hvor medlemmene ikke er valgt av kommunen og heller ikke utfører oppgaver på vegne av kommunen, anses ikke medlemmene å ha et kommunalt verv. Avgjørende er imidlertid ikke hvordan vedkommende utpekes til vervet.

Leder og medlem av faste utvalg, komiteer og arbeidsutvalg etter kommuneloven § 10, styre for institusjon etter § 11, kommunedelsutvalg etter § 12 og partssammensatte utvalg etter § 25, må etter departementets mening derfor sies å inneha kommunale verv. Det samme må gjelde leder og medlem av styre for kommunale foretak etter § 61, uavhengig av om kommunerådet er gitt myndighet til å utnevne styret, samt for styre i interkommunale selskap etter § 27. Alle slike styrer, utvalg, komiteer, råd osv. er en del av kommunen, og leder/medlem handler på vegne av kommunen i denne egenskap. De vil være kommunale organ som omfattes av reglene i kommuneloven kapittel 2, og som sådanne underlagt kommunestyrets politiske ansvar. Et verv som kommuneråd kan derfor ikke kombineres med verv i noen av disse organene.

Mer tvil mente departementet det er knyttet til om leder eller medlem av styre i kommunale aksjeselskap og styre i interkommunale selskap etter lov av 29. januar 1999 nr. 6, hvor kommunen har eierinteresser, samt leder og medlem av styre i stiftelser, kan sies å inneha kommunale verv. Felles for disse selskapene er at de er egne rettssubjekt som rettslig sett er utskilt fra kommunen.

Det er selskapet som sådan, og ikke kommunen, som har partsstilling i avtaler med private. Det samme gjelder i forhold til det offentlige. Selskapet opptrer for eksempel i eget navn som saksøker og saksøkt i rettssaker. Det er heller ikke naturlig å si at styrets medlemmer handler på vegne av kommunen, selv hvor kommunen har eierinteresser i selskapene. Kommunen kan også være representert for eksempel i styret for en privat sparebank. Det er imidlertid ikke naturlig å omtale dette som et kommunalt verv. Vedkommende handler, i egenskap av å være representant i styret, ikke på vegne av kommunen, men på vegne av banken. Ved en eventuell konflikt mellom kommunen og selskapet, vil kommunens representant i styret være forpliktet til å ivareta selskapets interesser, ikke kommunens. Departementet var av den oppfatning av en her ikke vil komme i konflikt med det parlamentariske ansvar kommunerådet har. Departementet kom derfor til at medlemskap i styre for aksjeselskap, stiftelser og interkommunale selskap neppe kan anses å komme i konflikt med bestemmelsen i kommuneloven § 19 nr. 7.

6. Administrasjonssjefens fullmakter og ansvar. Åremålsansatte. Regnskapsføring

Ingen aktuelle saker i 2000.

7. Arbeidstakernes medvirkning etter kommuneloven

Ingen aktuelle saker i 2000.

8. Interkommunalt samarbeid

Ingen aktuelle saker i 2000.

9. Åpne og lukkede møter

Ingen aktuelle saker i 2000.

10. Saksbehandling i folkevalgte organer. Rettigheter og plikter for folkevalgte

Vervet som konfliktrådsmegler og reglene om fri fra arbeid og rett til arbeidsgodtgjøring i kommuneloven

Sak 00/3041 Kommunelovens §§ 40-42

Departementet fikk spørsmål fra Justisdepartementet om i hvilken grad reglene om fri fra arbeid og rett til arbeidsgodtgjøring i kommuneloven kommer til anvendelse på vervet som konfliktrådsmegler.

Avgjørende for om medlemmene av et konfliktråd har krav på fri fra arbeid etter kommuneloven § 40 og rett til godtgjøring i henhold til kommuneloven §§ 41 og 42, blir om medlemmer av rådet anses å inneha et "kommunalt eller fylkeskommunalt tillitsverv" eller at rådet er et "folkevalgt organ". Medlemmer av konfliktrådet oppnevnes ikke av kommunen og rådet er dermed ikke å regne som et folkevalgt organ i kommunelovens forstand. Konfliktrådet har sin funksjon i forhold til rettsapparatet og utøver ikke oppgaver på vegne av kommunen.

Departementet mente dermed at kommuneloven §§ 40 - 42 ikke kommer til anvendelse på vervet som konfliktrådsmedlem.

Forholdet mellom kommunestyret og generalforsamlingen i et heleid kommunalt aksjeselskap

Sak 00/1485 Kommunelovens §§ 35 og 59

Bakgrunnen for saken var at et kommunestyre med 18 mot 17 stemmer fattet vedtak om gjennomføring av en prosess som ledet til salg av samtlige aksjer i et energiverk som kommunen fult ut eide.

Generalforsamlingen i selskapet bestod av kommunestyrets medlemmer. Vedtektene til selskapet bestemte i § 5 at salg av aksjer og fusjon krever 2/3 flertall av stemmene på generalforsamlingen. Spørsmålet var hvilke bindinger § 5 i vedtektene la på kommunestyret. Kommuneloven § 35 nr. 1 bestemmer at vedtak i folkevalgte organer treffes med alminnelig flertall dersom annet ikke følger av lov.

Fylkesmannen hadde i saken konkludert med at avgjørelsen om salg av aksjene energiverket i kommunestyrets møte var innholdsmessig lovlig og at den var blitt til på lovlig måte.

Kommunal- og regionaldepartementet var enig i Fylkesmannens konklusjon og viste bl.a. til en uttalelse i brev av 05.10.95, sak 95/1999, der departementet hadde uttalt følgende: ”Vedtektsbestemmelser som fastsetter at ”kommunestyret utgjør generalforsamlingen” (eller liknende) kan etter vår oppfatning ikke innebære noen innskrenkning i kommunelovens § 35 nr. 1. Dette innebærer at kommunestyret med simpelt flertall på forhånd kan bestemme hvordan kommunen skal stemme på generalforsamlingen. Et slikt vedtak vil være bindende for alle medlemmene av kommunestyret når disse møter på generalforsamlingen.”

Det ble i saken også vist til aksjeloven § 5-2 (2) tredje punktum om tilbakekalling av fullmakt. En slik rett til å kalle tilbake fullmakt måtte etter departementets mening gjelde selv om fullmakten følger av en vedtektsbestemmelse. Flertallet i kommunestyret kan derfor velge om de vil instruere sine representanter på generalforsamlingen til å stemme på en bestemt måte eller om de vil kalle fullmakten til å møte på generalforsamlingen tilbake. Departementet gikk i likhet med Fylkesmannen ikke nærmere inn på hvordan saken formelt skal/må behandles i selskapets styrende organer. En slik behandling må baseres på at aksjeeieren – kommunen v/kommunestyret – har truffet et gyldig vedtak om salg av aksjene.

Elevtillitsvalgte og deres rettigheter som representanter i fylkeskommunale hovedutvalg

Sak 00/4920 Kommuneloven § 26 nr. 1

Departementet fikk henvendelse fra en fylkeskommune – der fylkeskommunen hadde inngått en avtale med fylkeselevrådet om møte og talerett i hovedutvalg for utdanning. Spørsmålet var om slike elevrepresentanter kan gis rett til protokolltilførsel og om de kan gis tilgang til andre hovedutvalg. Departementet viste til at representanter for elever i videregående skole er gitt møte- og talerett i fylkeskommunale nemnder og utvalg - på like linje med tilsattes representanter - jf. opplæringsloven § 11-8. Kommuneloven § 26 setter i utgangspunktet ingen begrensninger. Departementet mente at det derfor er opp til fylkestinget selv å bestemme hvilke utvalg representantene skal gis tilgang til. Det vil imidlertid ligge en saklig begrensing i at regelen bare gir de elevtillitsvalgte møte- og talerett i drøftingen av pedagogiske og administrative saker som gjelder interessene til elevene, jf. Ot. prp. Nr. 36 (1996-97) på side 199.

Representasjonsretten etter kommunelovens § 26 nr. 1 innebærer etter sin ordlyd kun en møte- og talerett. Spørsmålet var om loven uttømmende regulerer hvilke rettigheter elevrepresentanter kan tilkjennes. Når det gjelder forslagsrett, viste departementet til kommunelovutvalget sin uttalelse som fikk tilslutning fra departementet i Ot. prp. nr. 42 (1991-92) på side 127, ”utvalget ser det særlig betenkelig å gi andre enn medlemmene forslagsrett. Det innebærer at de gjøres til en slags kvasimedlemmer, i det de gjennom forslagsretten kan framtvinge avstemninger som organet ikke selv ønsker og som forslagsstilleren ikke deltar i eller bærer ansvaret for resultatet av.” Departementet uttalte at det har den samme oppfatning av dette spørsmålet i dag.

Når det gjaldt rett til protokolltilførsel uttalte departementet at heller ikke dette er regulert i kommuneloven, men at en slik rett ofte vil fremgå av organets reglement. Dersom reglementet ikke inneholder en slik bestemmelse, bør likevel en eller flere representanter gis en slik rett såfremt tilførselen fremsettes i møtet.

Protokolltilførsel kan likevel nektes dersom særlige hensyn gjør seg gjeldende, som sjikane eller at tilførsel er av unødig stort omfang, jf. NOU 1990:13 på side 191. Retten til protokolltilførsel begrunnes av behovet for en representant til å grunngi sitt avvikende syn i saken. Ettersom elevrepresentantene verken vil høre til flertallet eller mindretallet blant de stemmeberettigede, antok departementet at loven ikke gir hjemmel for å gi denne typen representanter rett til protokoll-tilførsel. Departementet uttalte videre at fylkestingets rett til å fastsette nærmere retningslinjer for møteretten, § 26 nr. 5, ikke er ment å innebære noen rett til å fastsette kvalitativt sterkere representasjonsrett enn det som følger av § 26 nr.1 – 3.

Departementet konkluderte etter dette med at det ikke vil passe godt ut fra kommunelovens system eller forarbeidene å innrømme elevtillitsvalgte formell forslagsrett og rett til protokolltilførsel i fylkesutvalg eller faste utvalg i fylkeskommunen.

11. Valg til formannskap og faste utvalg mv.

Varig forfall av medlem i formannskapet

Sak 00/4585 Kommunelovens § 16 nr. 2

I forbindelse med at en kommune, der det var brukt felles listeforslag, fikk varig forfall av et medlem i formannskapet, ønsket kommunen en begrunnelse for at regelen om nyvalg i § 16 nr. 3 ikke skal gjelde også når medlem av formannskap får varig forfall, fremfor opprykksregelen i § 16 nr. 2.

Departementet uttalte at forutsatt at formannskapet er valgt etter forholdsvalg, vil kommuneloven § 16 nr. 2 gjelde uttømmende for hvordan et formannskapsverv skal besettes når det foreligger varig forfall av et medlem. Når det er brukt felles listeforslag fra flere partier til formannskapet, vil konsekvensen av et slikt samarbeid være som ellers, nemlig at de valgte varamedlemmer fra denne felles-listen trer inn i ledige verv i formannskapet. Kommunestyret skal derfor ikke foreta nyvalg i slike situasjoner, såfremt det ikke kreves av reglene i § 16 nr. 4 og 5.

12. Habilitetsreglene i kommuneloven

Ingen aktuelle saker i 2000.

13. Økonomibestemmelsene (før lovendringene fra 2000)

Ingen aktuelle saker i 2000.

14. Revisjon og kontrollutvalg

Organisering av revisjonen ved inhabilitet

Sak 00/3681 Forvaltningsloven § 6, kommuneloven § 60 nr. 3

En revisjonsenhet henvendte seg til departementet med spørsmål om hvem som kunne revidere kommuneregnskapet når leder av den aktuelle distriktsrevisjonen er inhabil i saken. Departementet gjorde oppmerksom på at heller ikke direkte underordnet tjenestemann i samme forvaltningsorgan vil kunne treffe vedtak i den aktuelle saken, jf. forvaltningsloven § 6, tredje ledd. Medarbeidere i distriktsrevisjonen vil derimot kunne benyttes til å utføre revisjonshandlingene, såfremt slike handlinger ikke innbefatter det å treffe avgjørelse i saken.

Det generelle kravet er at kommunen er forpliktet til å gjennomføre en betryggende revisjon. Når inhabilitet er til hinder for at distriktsrevisjonen kan fatte avgjørelse i en sak, må revisjonen derfor på eget tiltak rette henvendelse til andre distrikts- eller kommunerevisjoner, for å inngå avtale om gjennomføring og betaling for revisjonstjenesten. I henhold til kommunelovens § 60 nr. 3, skal revisjon skje ved en kommunal eller fylkeskommunal revisjon. Private revisjonsfirma kan således ikke benyttes.

Kan overformyndere oppnevnes som medlem av kontrollutvalg ?

Sak 99/5424 Kommuneloven § 60 nr. 4

Departementet fikk spørsmål fra en fylkesmann om personer som er valgt til medlem av kommunens kontrollutvalg samtidig kan være overformyndere i den samme kommunen.

Kommuneloven § 60 nr. 2 annet punktum har en uttømmende oppregning av personer som er utelukket fra valg til kontrollutvalg. Der står det blant annet at ”medlem og varamedlem av kommunal eller fylkeskommunal nemnd med beslutningsmyndighet” er utelukket fra valg til kontrollutvalg. Dette innebærer at medlemmer av statlige nemnder kan være medlemmer i kontrollutvalget. Det er også et krav at vedkommende er valgt til medlem av en ”nemnd” i kommune-lovens forstand.

For det annet var det spørsmålet om overformynderiet er en kommunal nemnd eller om den er statlig. Departementet viste til vergemålsloven (lov av 22.04.1927 nr. 3) § 20 som sier at overformynderiet til vanlig har to overformyndere og at de velges av kommunen. Etter § 25 skal begge overformynderne være med på de avgjørelser som treffes. Det følger videre av annet punktum at det er skifte-forvalteren som avgjør saken dersom overformynderne ikke blir enige. Etter vergemålsloven § 27 tredje ledd kan kommunestyret delegere til et ”oppnevnt medlem” til å føre tilsyn med overformynderiets bøker, verdipapirer og dokumenter. I Ot.prp. nr. 59 (1992-93) side 103 blir det uttalt følgende om forholdet mellom kontrollutvalget og overformynderiet: ”Etter de vanlige delegasjonsprinsippene i kommuneloven kan kommunestyret legge myndigheten til andre organer i kommunen. Noen av bestemmelsene gjelder kontroll med overformynderiets virksomhet. Departementet antar at denne typen oppgaver fortrinnsvis bør tillegges kommunale kontrollutvalg.”

Departementet mente således at reglene i vergemålsloven indikerer at kommunestyret verken har instruksjonsmyndighet eller omgjøringsadgang ved avgjørelse av overformynderiets saker. Kommunestyret vil kun ha en kontrollfunksjon etter vergemålsloven § 27 tredje ledd. Disse forhold tilsa at overformynderiet ikke er en ”kommunal” nemnd. Departementet konkluderte etter dette med at de som er valgt til medlem av kommunens kontrollutvalg også kan bli valgt til overformyndere.

Videre påpekte departementet at dersom kommunestyret med hjemmel i vergemålsloven § 27 tredje ledd har delegert tilsynsmyndighet til kontrollutvalget, vil de alminnelige inhabilitetsreglene gjelde for eventuelle medlemmer av kontrollutvalget som er overformyndere.

15. Lovlighetskontroll

Ingen aktuelle saker i 2000.

16. Kommunalt og fylkeskommunalt foretak

Har regnskapsansvarlige i kommunen faglig ansvar for regnskapet i et kommunalt foretak?

Sak 99/5802 Kommunelovens § 71 nr. 1 og 2

En kommune ba om uttalelse fra departementet om forholdet mellom kommunale foretak og ”regnskapskyndig person med faglig ansvar for regnskapet”

Etter de nye bestemmelsene i kommuneloven kapittel 11, er det daglig leder av foretaket som skal sørge for at foretakets bokføring er i samsvar med lov og forskrifter, og at formuesforvaltningen er ordnet på betryggende måte, jf. § 71 nr. 2. Dette er en spesialbestemmelse om regnskapsfunksjon og internkontroll som kommer tilanvendelse når foretaksmodellen er valgt. I forarbeidene, Ot.prp. nr. 53 (1997-98) side 125, er dette konkretisert. Daglig leder skal blant annet ha ansvaret for den interne administrative kontrollen med foretakets virksomhet og ha ansvar for å etablere rutiner som sikrer at regnskapene gir tilstrekkelig informasjon om forvaltningen av midlene - at rutiner for inn- og utbetalinger m.v. - er betryggende. Det er dermed daglig leder for det kommunale foretaket som er ansvarlig for foretakets bokføring og formuesforvaltning.

Kommunalt foretak er en del av kommunen som juridisk person, og plikter å føre budsjett og avgi regnskap etter forskrift om årsbudsjett, årsregnskap og årsberetning for kommunale- og fylkeskommunale foretak av 17.12.99. Styret i det kommunale foretaket har et overordnet ansvar for dette. Det følger av lovens § 72 nr. 1 at administrasjonssjefen i kommunen ikke har myndighet overfor den daglige lederen innenfor styrets kompetanseområde. Dette ville i så fall føre til at administrasjonssjefen kunne instruere daglig leder til handlinger som styret i foretaket ville måtte stå til ansvar for. Tilsvarende ville det også passe dårlig med lovens system og intensjoner dersom den regnskapsansvarlige skulle ha myndighet og ansvar for en del av foretakets virksomhet.

Departementet konkluderte etter dette med at den regnskapsansvarlige i kommunen ikke har faglig ansvar for regnskapet i et kommunalt foretak. Ansvaret tilligger etter vår oppfatning daglig leder og styret i foretaket. Det ble imidlertid presisert at foretakets regnskap må integreres i kommuneregnskapet. Det faglige ansvaret for det konsoliderte kommuneregnskapet tilligger kommunens regnskapsansvarlig, jf. § 24 nr. 2. Daglig leder i foretaket har selvsagt bare ansvar for det særskilte regnskapet som omfatter foretaket som sådant.

Kommunale foretak – tolkning av lov og forskrift om kommunale og fylkeskommunale økonomiplaner

Sak 00/1511 Kommunelovens § 44 og forskrift H-35/99

En fylkesmann henvendte seg til departementet med ulike spørsmål knyttet til nytt kapittel 11 i kommuneloven og forskrift H-35/99. Departementet fastslo at det generelle utgangspunkt for spørsmål knyttet til kommunale foretak er at slike foretak er en del av kommunen som juridisk person. At reglene er plassert i kommuneloven innebærer at kommuneloven gjelder for virksomheten – i den utstrekning det ikke er gjort unntak.

Kommuneloven § 44 fastsetter plikt for kommunestyret til å utarbeide en økonomiplan, som skal gi en realistisk oversikt over sannsynlige inntekter, forventede utgifter og prioriterte oppgaver i perioden. Kommunestyret er det øverste organet for et kommunalt foretak og kommunen er fullt ut ansvarlig for virksomhetens forpliktelser. Kommunestyret skal innen årets utgang fastsette bindende økonomiske rammer for foretakets drift og investering for kommende kalenderår, jf. § 2 i forskrift om årsbudsjett, årsregnskap og årsberetning for kommunale og fylkeskommunale foretak. I merknadene til denne bestemmelsen er det presisert at det i kommunestyrets vedtak om investeringsbudsjett for foretaket som et minimum må skilles mellom sum investering og sum finansiering, herav lån. Det er følgelig kommunestyret som vedtar størrelsen på låneopptaket knyttet til foretaket for kommende kalenderår, og det er dette vedtaket som skal godkjennes av fylkesmannen.

I henhold til § 2 i forskrift om årsbudsjett, årsregnskap og årsberetning for kommunale og fylkeskommunale foretak skal kommunestyret selv innen årets utgang fastsette bindende økonomiske rammer for foretakets drift og investering for kommende kalenderår. Det er presisert i merknadene til denne bestemmelsen at dette skal skje som en integrert del av de årlige kommunale budsjettvedtakene. Det vil derfor være slik at fylkesmannen ikke kan godkjenne et lånevedtak knyttet til et kommunal foretak før det foreligger et vedtatt kommunebudsjett med økonomiske rammer for foretakets drift og investering for kommende kalenderår.

Kommuneloven § 59 nr. 6 fastsetter for øvrig at departementet kan kreve at en kommune gir opplysninger om enkeltsaker eller sider av kommunens virksomhet, samt at departementet har rett til innsyn i alle kommunale saksdokumenter. Det innebærer at fylkesmannen kan kreve innsyn i det kommunale foretakets detaljbudsjett m.v.

Dispensasjon fra forskrift om årsbudsjett, årsregnskap og årsberetning for kommunale og fylkeskommunale foretak

Sak 00/1695 Kommunelovens § 75 og forskrift om årsbudsjett, årsregnskap og årsberetning for kommunale og fylkeskommunale foretak.

Departementet fikk en henvendelse fra et e-verk organisert som et kommunalt foretak, med spørsmål om dispensasjon fra forskrift om årsbudsjett, årsregnskap og årsberetning for kommunale og fylkeskommunale foretak, og om dispensasjon til å følge regnskapslovens frister for regnskapsavslutning – og ikke frist som følger av forskriftens § 5.

Departementet viste til at årsregnskapet til kommunale foretak er regulert i forskriftens § 3 som fastsetter at kommunale foretak som hovedregel skal basere sitt årsregnskap på de regnskapsprinsipper som følger av kommuneloven og forskrifter for kommunale og fylkeskommunale budsjetter og regnskaper.

§ 75 i kommuneloven gir departementet hjemmel til å pålegge enkeltforetak eller typer av foretak plikt til å føre regnskap etter regnskapsloven i tillegg til eller i stedet for etter kommunale prinsipper. Departementet så det slik at kommunale og fylkeskommunale foretak med et sterkt forretningsmessig preg bør følge regnskapsloven. I tråd med dette fastsetter § 7 i forskriften at kommunale og fylkeskommunale foretak som driver næringsvirksomhet skal føre årsregnskap etter regnskapsloven i stedet for etter de kommunale prinsippene.

I merknadene til forskriften er det presisert at når virksomheten utøves i et marked og formålet er å tilføre eieren en økonomisk gevinst ved drift av virksomheten, så må en regne dette som næringsvirksomhet. Ved vurderingen av begrepet må det tillegges vekt i hvilken grad virksomheten opererer i et marked som medfører reell økonomisk risiko eller ikke. Det er presisert at foretakets drift anses som næringsvirksomhet så lenge det driver med produksjon og omsetning av kraft. Det er imidlertid ikke sagt noe i merknadene om nettvirksomhet.

Det aktuelle e-verket var et kommunalt foretak organisert etter kommunelovens bestemmelser og hadde til formål å eie, utbygge og drive overføringsanlegget for elektrisk kraft (nettvirksomhet) innen kommunen. Formålet til virksomheten var å tilføre eieren en økonomisk gevinst. Departementet mente derfor at driften av selskapet var næringsvirksomhet med et sterkt forretningsmessig preg.

Det ble videre vist til at i forskrift om økonomisk og teknisk rapportering, inntektsramme for nettvirksomheten og overføringstariffer, er det gitt nærmere regler om rapportering til Norges vassdrags- og energidirektorat. Denne forskriften gjelder økonomiske vilkår ved salg av nettjenester samt rapportering av økonomiske og tekniske data ved kraftproduksjon kraftomsetning, nettvirksomhet og øvrig virksomhet for rapporteringspliktige selskaper. § 2-4 i denne forskriften fastsetter at regnskapet skal avlegges i henhold til bestemmelsene i regnskapsloven og god regnskapsskikk.

Departementet la i utgangspunktet til grunn at begrepet ”næringsvirksomhet” i forskrift om årsbudsjett, årsregnskap og årsberetning for kommunale og fylkeskommunale foretak er å forstå på samme måte som i kommunelovens § 51 nr. 1 om garantiforpliktelser. I forbindelse med garantiforpliktelser la derimot departementet til grunn at nettvirksomhet ikke er å anse som næringsvirksomhet, slik at kommuner og fylkeskommuner har kunnet stille garanti for slik virksomhet.

Departementet fant til tross for dette, at e-verket ikke burde pålegges å avlegge et årsregnskap basert på de kommunale regnskapsprinsippene. Det ble lagt vekt på at virksomheten hadde et forretningsmessig preg. Virksomheten var pålagt av NVE å avlegge et regnskap i henhold til bestemmelsene i regnskapsloven og god regnskapsskikk. Kommunalkomiteen hadde følgende merknad i Innst. O. nr. 14 (1998-1999) i forbindelse med spørsmålet om regnskapsprinsipp for kommunale og fylkeskommunale foretak: ” Komiteen finn det ikkje formålstenleg at reglane vert utforma slik at dette tyder pålegg om å føre rekneskap etter begge prinsippa samstundes.” Departementet fant på dette grunnlag at e-verket kunne føre årsregnskap etter regnskapsloven i stedet for etter de kommunale regnskaps-prinsippene.

Når det gjelder spørsmålet om dispensasjon til å følge de frister for regnskapsavslutning som angis i regnskapsloven, pekte departementet på at kommunale foretak er en del av kommunens som juridisk person. Foretakene skal av den grunn følge de samme reglene om regnskapsavslutning m.v. som kommunen selv. Det innebærer at årsregnskapet for foretaket skal være avlagt innen 15. februar påfølgende år. Dette gjelder også for kommunale foretak som fører regnskap etter regnskapsloven i henhold til forskriftens § 7.

Forvaltningsloven § 40 fastsetter at en forskrift ikke kan fravikes av et forvaltningsorgan, med mindre forskriften eller vedkommende hjemmelslov gir adgang til det. En slik hjemmel er ikke gitt i kommuneloven eller i forskrift om årsbudsjett, årsregnskap og årsberetning for kommunale og fylkeskommunale foretak. Departementet fant derfor ikke å kunne gi dispensasjon fra § 5 i forskriften om når årsregnskapet skal være avlagt.

Klagebehandling ved fylkeskommunale foretak

Sak 00/3652 Kommunelovens §§ 71 og 72

Departementet fikk spørsmål fra en fylkeskommune om gangen i en klagesak når vedtak er fattet av et fylkeskommunalt foretak.

Som utgangspunkt er det de vanlige reglene for klagesaksbehandling som gjelder. Klage skal rettes mot den instans som fattet vedtaket, jf. forvaltningsloven § 32 nr. 1. Det som gjør disse klagesakene spesielle, er at det ikke er administrasjonssjefen i fylket som er øverste administrative ansvarlige for foretaket. I et fylkeskommunalt foretak er den daglige lederen direkte underlagt styret i foretaket, og ikke administrasjonssjefen. Styret er underlagt fylkestinget. Administrasjonssjefen har således ikke instruksjonsmyndighet eller omgjøringskompetanse overfor vedtak fattet i foretaket.

Departementet uttalte at spørsmålet om hvem som anses for å være underinstans i et fylkeskommunalt foretak, kommer an på en tolkning av kommuneloven § 71 sammenholdt med § 72. Dersom vedtaket det klages over er truffet etter myndighet som er tillagt daglig leder direkte i loven, dvs. at det ligger innenfor "daglig ledelse" å treffe vedtak i saken, antok departementet at daglig leder må anses for å være underinstans. Dersom vedtaket det klages over er fattet etter delegasjon fra styret, må styret regnes som underinstans, og klagen må behandles i dette organet. Eventuelt kan styret bestemme at daglig leder også i slike tilfeller skal fungere som underinstans. Det organet som regnes som underinstans etter en slik vurdering skal behandle, forberede og tilrettelegge klagen for klageorganet.

Departementet mente også at et spørsmål om hvorvidt det bør opprettes eget klageorgan for det fylkeskommunale foretaket, må bero på en konkret vurdering ut fra lokale forhold.

Videre mente departementet at det kan synes å være i strid med forvaltningslovens regler om klagebehandling dersom man har en praksis der administrasjonssjefen tilrettelegger klager som underinstans etter forvaltningsloven § 33, i saker der vedtaket det klages over er truffet av organer administrasjonssjefen ikke har instruksjonsrett over. En slik ordning ville etter departementets mening samsvare dårlig med kommuneloven § 72, som fristiller foretaket fra administrasjonssjefens instruksjons- og omgjøringsmyndighet.

17. Lov om interkommunale selskaper

Deltakelse av utenlandske kommuner i interkommunale selskaper

Sak 00/1498 og 00/3342 Lov om interkommunale selskaper § 1

I sak 00/1498 fikk departementet spørsmål fra en revisor om norske kommuner sammen med utenlandske kommuner kan være deltakere i et interkommunalt selskap etter lov om interkommunale selskaper (IKS-loven). Etter IKS-loven § 1 er lovens virkeområde "…selskap hvor alle deltagerne er kommuner…". Spørsmålet var dermed hvorvidt lovens angivelse av kommune kun omfatter norske kommuner, eller om begrepet også kan omfatte utenlandske kommuner.

Lovens forarbeider omhandler ikke dette spørsmålet. Lovens intensjon er å gi kommuner og fylkeskommuner tilbud om en formalisert alternativ organisasjonsform. Lovens betegnelse "kommuner" er etter en naturlig språkforståelse norske kommuner. Utenlandske "kommuner" kan ha annen betegnelse, eller annet virkeområde/ ansvarsområde, og dette er ikke nærmere problematisert i IKS-loven. Dersom utenlandske kommuner var ment å bli omfattet av dette begrepet, måtte man hatt klare holdepunkter for en slik tolkning, enten i lovens ordlyd, eller i lovens forarbeider. Departementet var derfor av den oppfatning at det kun kan være norske kommuner med som deltaker i selskaper opprettet med hjemmel i IKS-loven.

Sak 00/3342 gjaldt en forespørsel fra et avfallsselskap, der problemstillingen var om et interkommunalt ansvarlig selskap med en utenlandsk kommune måtte omorganisere seg som følge av den nye loven om interkommunale selskaper. Departementet viste til den førstnevnte saken for spørsmålet om utenlandske kommuner kan være deltakere i et interkommunalt samarbeid etter IKS-loven. Etter IKS-loven § 40 må et interkommunalt selskap som er organisert etter selskapsloven omorganiseres innen 31.12.2003. Dette gjelder likevel ikke dersom det er andre deltagere enn kommuner i det interkommunale selskapet. Lovgivers bruk av betegnelsen "kommuner" i denne bestemmelsen må tolkes på samme måte i hele loven. På bakgrunn av at departementet tidligere har lagt til grunn at betegnelsen "kommuner" i IKS-loven § 1 bare gjelder norske kommuner, uttalte departementet at samme forståelse må legges til grunn her. IKS-loven § 40 første ledd måtte etter departementets oppfatning forstås slik at kommuner som var deltagere i ansvarlige selskaper sammen med andre enn norske kommuner kan fortsette deltagerforholdet, og må ikke omorganiseres etter IKS-loven.

Lov om interkommunale selskap og revisjonsenheter – kommunelovens anvendelse

Sak 00/4091 Kommunelovens §§ 27 og 60

Departementet fikk spørsmål om reglene i kommuneloven eller forskrifter gitt i medhold av kommuneloven gjelder der en distriktsrevisjon organiseres som interkommunalt selskap – herunder reglene om valgbarhet.

Departementet viste til at kommuneloven § 27 og lov om interkommunale selskaper (IKS-loven) gir anvisninger på ulike måter å organisere virksomheter på. Kommuneloven § 60 med tilhørende forskrifter er ikke til hinder for at en distriktsrevisjon organiseres som et interkommunalt selskap. Disse bestemmelsene gir kun anvisning på hvilke hensyn som skal ivaretas dersom revisjonen organiseres som en distriktsrevisjon (interkommunalt samarbeid om revisjon) og er ikke bestemmelser om konkrete organisasjonsmodeller.

Når det gjelder regler om valgbarhet er disse ikke like i kommuneloven § 60 og i IKS-loven. Kommuneloven gjelder ikke for interkommunale selskaper, men kommuneloven § 60 nr. 4 regulerer forhold vedrørende distriktsrevisjoner. Departementet mente at bestemmelsen antagelig vil komme til anvendelse der det opprettes distriktsrevisjoner som interkommunale selskaper. I disse tilfellene antar departementet at både IKS-lovens krav, og kommunelovens krav må oppfylles.

Kommunelovens ordlyd, forarbeider og reelle hensyn trekker imidlertid i retning av at det bare er medlemmene av styret i det interkommunale selskapet som må oppfylle kommunelovens krav i forhold til valgbarhet. I forarbeidene til loven, Ot.prp. nr. 53 (1997-98) side 94, sies det at kommunelovens valgbarhetsregler ikke kommer til anvendelse for representantskapets medlemmer med mindre noe annet er fastsatt i selskapsavtalen. Representantskapet er "eierorganet" i selskapet, og vil normalt i praksis ha lite befatning med driften. Selv om representantskapet som selskapets øverste myndighet formelt har adgang til å gi instrukser til styret i alle saker der loven ikke gjør unntak, vil det ikke være i samsvar med virksomhetens karakter om det ble gitt instrukser i rene revisjonsfaglige spørsmål. Departementet la til grunn at det i praksis ikke vil være aktuelt med slike instrukser. Det vil altså ikke være grunn til å legge særlig vekt på hensynet til faglig uavhengighet når det skal tas stilling til om kommunelovens strenge valgbarhetsregler for distrikts-revisjonsstyrer også gjelder for representantskapet i et IKS.

Departementet var således av den oppfatning at kommunelovens regler om valgbarhet kommer til anvendelse for medlemmer av styret i et interkommunalt revisjonsselskap, men at disse reglene ikke kommer til anvendelse på representantskapet, med mindre selskapsavtalen sier det motsatte. Departementet ga det rådet at det kan være hensiktsmessig å ta inn valgbarhetsreglene i selskapsavtalen.

Bestemmelsene er generelt utformet med sikte på å kunne favne et vidt spekter av virksomheter. Bestemmelser om virksomhetenes faglige innhold eller spesielle regler for en viss type virksomhet, vil komme til anvendelse også der virksomheten organiseres som et interkommunalt selskap. Departementet mente på denne bakgrunn at også forskriften om revisjon gitt i medhold av kommuneloven kommer til anvendelse der en distriktsrevisjon organiseres som et interkommunalt selskap.