7. Soneinndeling av kommunar

7. Soneinndeling av kommunar

Referansegruppa har lagt til grunn at ein gjennom å dele inn kommunane i soner vil ta omsyn til ei høveleg organisering av tenestene. Ei sone skal utgjere eit tenesteytingsområde som mogeleggjer stordriftsfordelar. Referansegruppa har vidare lagt til grunn at ein kan ha større soner for tenesteyting innan helse- og sosialtenester enn det som er tillate for grunnskule.

I utgreiingsarbeidet er det lagt til grunn tre alternative inndelingar i soner:

1. Soner med nedre grense på 2000 innbyggjarar
2. Soner med nedre grense på 400 barn
3. Soner med nedre grense på 5000 innbyggjarar

Kommunar som har færre enn 2000 innbyggjarar/400 barn/5000 innbyggjarar blir automatisk ei sone. For at ei kommune skal få to soner med ei nedre grense på 2000 innbyggjarar, må kommunen minst ha 4000 innbyggjarar. Det er sett absolutt krav til sonestorleiken i inndelingane som er føretekne.

7.1 Soneinndeling for grunnskulesektoren

For vidare analysearbeid på grunnskulesektoren, blir soneinndeling 1 og 2 brukte (nedre grense på høvesvis 2000 innbyggjarar og 400 barn).

7.1.1 Nedre grense på 2000 innbyggjarar i kvar sone.

SSB-inndelinga i bydelar/delområde skal etter SSB si norm normalt ha 1000 -3000 innbyggjarar i spreiddbygde strøk, og 3000 -5000 i tettbygde strøk. Det er valt å ta utgangspunkt i medianen av innbyggjartalet i spreiddbygde strøk (2 000) i denne soneinndelinga, dvs. innbyggjartalet som i SSB si delområdeinndeling representerer eit middels stort bygdelag i spreiddbygde strøk.

Grensa for soneinndeling på 2000 innbyggjarar er også sett ut i frå tankegangen om at kvar administrativ eining i rimeleg grad skal kunne utnytte stordriftsfordelar i grunnskule, forutsett at alle elevane kan kome til skulen utan kostnader til transport (skuleskyss). Eit folketal på om lag 2000 innbyggjarar gjev med normal aldersfordeling om lag 25 elevar per klassetrinn. Gjennomsnittleg sikrar derfor eit innbyggjartal på minst 2000 innbyggjarar eksistensen av ein einparallell skule.

Inntektssystemet skal sikre alle kommunar eit økonomisk grunnlag for å kunne tilby eit likeverdig tenestetilbod. Omfordelinga gjennom utgiftsutjamninga byggjer på objektive kriterium som ikkje er påverka av korleis kommunane faktisk har organisert tenesteytinga si. Det er derfor rimeleg at ein til ein viss grad legg opp til at kommunane utnyttar stordrift, samtidig som meirkostnader knytte til busetjingsmønsteret blir fanga opp gjennom utforminga av målet.

Delområde med færre enn 2000 innbyggjarar skal derfor slåast saman til ei sone. Ein slår saman delområde til soner til ein har minst 2000 innbyggjarar i sona ved å bruke metoden for delområdesamanslåing som blir nærmare omtalt i vedlegg 3. Sonene basert på ei nedre grense på 2000 innbyggjarar blir vidare i rapporten kalla «2000-soner».

7.1.2 Nedre grense på 400 barn i kvar sone

Ei alternativ soneinndeling for grunnskulesektoren er å basere soneinndelinga på talet busette barn i sona. Denne soneinndelinga skal eventuelt fange opp at busetjingsmønsteret til barn i skulepliktig alder kan vere annleis enn for alle innbyggjarane samla. Det er her valt å ta utgangspunkt i medianen av innbyggjartalet i spreiddbygde strøk i SSB si delområdeinndeling (2000). Ut i frå landsgjennomsnittet vil det gjennomsnittleg vere 25 barn i alle årsklasser 0-15 år (totalt 400 barn) i ei sone med totalt 2000 innbyggjarar.

Ved å bruke årsklassene 0-15 år som grunnlag for soneinndelinga, sikrar ein større stabilitet i soneinndelinga enn ved å berre bruke barn i skulepliktig alder (6-15 år). Fordelen med å bruke barna som grunnlag for soneinndelinga er at inndelinga treffer direkte målgruppa for tenesta. Ein slår saman delområde til soner til ein har 400 barn i aldersgruppa 0-15 år i sona. Sonene basert på ei nedre grense på 400 barn blir vidare i rapporten kalla «400-soner».

7.2 Soneinndeling for pleie- og omsorgssektoren

Det finst ikkje samla så mykje informasjon om organiseringa av heimebaserte omsorgstenester i kommunane. Utarbeiding av alternative soneinndelingar for heimebaserte omsorgstenester må i utgangspunktet reflektere dette. Vi har valt å utarbeide to alternative soneinndelingar som byggjer på to klare alternativ m.o.t. organisering av heimebaserte tenester. Ei av soneinndelingane er basert på ein sentralisert organisasjonsstruktur av den heimebaserte tenesta, og den andre soneinndelinga er basert på ein meir desentralisert organisasjonsstruktur.

Dersom ein meiner at kommunane i stor grad organiserer den heimebaserte omsorgstenesta i soner av kommunen (omsorgsdistrikt), vil problemstillinga bli parallell til busetjingsmønsteret sin innverknad på grunnskuleutgiftene. Ein kan dermed bruke ei tilsvarande inndeling som alternativet i kapittel 7.1.1 om soneinndelinga for grunnskulesektoren.

7.2.1 Nedre grense på 2000 innbyggjarar i kvar sone.

Denne desentraliserte organisasjonsmodellen bygger på inndeling i soner ut i frå medianen av innbyggjartalet i spreiddbygde strøk i SSB si delområdeinndeling (2000). Denne soneinndelinga er utarbeidd for grunnskulesektoren, og vil også bli testa for heimebaserte tenester. Denne soneinndelinga kan vere god dersom heimetenestene er organiserte i delområde i kommunen. Men det er usikkert kor relevant denne terskelverdien er for heimehjelpssentralar. Mykje kan tyde på at det er høveleg å teste ut ein meir sentralisert struktur for heimehjelp enn for grunnskular ³>. Ei alternativ soneinndeling er valt ut i frå dette synet:

7.2.2 Nedre grense på 5000 innbyggjarar i kvar sone

Vi har valt å ta utgangspunkt i ei såpass høg grense som 5000 innbyggjarar med sikte på å utarbeide to reelle alternativ. I tillegg er dette i tråd med antakinga om at det generelt blir valt ein meir sentralisert struktur for heimetenester enn for grunnskule. Med andre ord antek ein at kommunen må ha eit visst folketalsgrunnlag før ein veljer å organisere tenester i delområde. For Oslo, Bergen, Trondheim og Stavanger skal bydelane vere soner ut i frå ei vurdering om at bydelane kan organisere heimebaserte omsorgstenester som eitt omsorgsdistrikt. Metoden for delområdesamanslåing skal brukast ved utarbeiding av dei to alternative soneinndelingane for heimebaserte omsorgstenester. Sonene som byggjer på ei nedre grense på 5000 innbyggjarar blir vidare i rapporten kalla «5000-soner».

7.3 Regel for samanslåing av delområde til soner

I kapittel 7.1 og 7.2 er forslag til soneinndelingar for grunnskulesektoren og heimebaserte tenester omtalte. Soneinndelingane er laga ved å slå saman SSB sine delområde slik at sonene minst har høvesvis 2000 eller 5000 innbyggjarar, eventuelt 400 barn. Delområde som i utgangspunktet er for små til å vere ei sone, blir slegne saman med andre delområde for å kome over den nedre grensa for storleiken på sona. I samband med dette er det to viktige omsyn å ta. For det første at det blir ein mest mogeleg lik framgangsmåte ved samanslåing av dei små delområda, og for det andre at samanslåing av delområde til ei sone ikkje gjev ei lite føremålstenleg soneinndeling. Regelen for samanslåing av delområde til soner blir nærmare gjennomgått i vedlegg 3.

I kommunar med t.d. færre enn 2000 innbyggjarar, vil sona vere heile kommunen. Soneinndelinga kan også vere slik at ein får kommunar som har soner med eit innbyggjartal som er langt høgare enn 2000. Grensa på 2000 innbyggjarar er absolutt, og dette innebær at det må vere minimum 4000 innbyggjarar i kommunen for at ho kan delast i to soner. Grensa på 5000 innbyggjarar innebær at det må vere minimum 10 000 innbyggjarar i kommunen før den kan delast.

7.4 Problemet med store delområde/bydelar

I dei største byane er bydelane også til dels registrerte som delområde. Dette fører til at dei største delområda/bydelane i Oslo har oppunder 30 000 innbyggjarar, og enkelte delområde/bydelar i andre store byar har mellom 10 000 og 20 000 innbyggjarar. I tillegg har nokre mellomstore kommunar også til dels store delområde. Dette har mest sannsynleg samanheng med at pressområde er mangelfullt oppdaterte i grunnkrinsdatabasen til SSB. Desse delområda er langt større enn det som trengst for å utnytte stordriftsfordelar i grunnskulesektoren og for heimebaserte omsorgstenester, og vil derfor ikkje harmonere med ei høveleg organisering av tenestene.

For å ta omsyn til dette, bør ein splitte opp dei største delområda. Ein ønskjer i størst mogeleg grad å basere seg på delområdeinndelinga til SSB, og justerer derfor berre dei største delområda. Metoden for delområdeoppsplitting kan sjåast på som ei oppdatering av SSB si delområdeinndeling ut i frå vurderinga av at dagens delområdeinndeling ikkje er justert i samsvar med den folketalsauken som har vore i området sidan delområdeinndelinga vart gjennomført. Det er valt å definere «store delområde» som delområde med fleire enn om lag 10 000 innbyggjarar. Grensa på om lag 10 000 innbyggjarar sikrar at soneinndelinga til SSB i hovudsak blir oppretthalden, og at berre dei aller største delområda blir korrigerte.

Fordi Oslo har til dels svært tettbygd busetjing, vil soner som også har langt under 10 000 innbyggjarar til dels vere svært små i utstrekning, og dermed ikkje utgjere ei tenleg oppdeling for vårt føremål. Oppsplittinga av delområde vil medføre t.d. at Oslo vil ha delområde (og soner) som har om lag 10 000 innbyggjarar.

Store delområde er splitta opp ved hjelp av kart der ein tek omsyn til den naturlege geografiske inndelinga. Den nye delområdeinndelinga som dette resulterer i, skal då ha delområde som har færre enn 10 000 innbyggjarar. F. eks. skal eit delområde som i utgangspunktet har 30 000 innbyggjarar splittast opp i tre delområde dersom dette ikkje er heilt urimeleg ut i frå kartet. Men grensa på 10 000 innbyggjarar er ikkje heilt absolutt, då ein i kvart enkelt tilfelle vurderer kva som vil vere ei naturleg geografisk inndeling ut i frå ei rettleiande målsetjing om at det maksimalt bør vere 10 000 innbyggjarar i kvar sone.

7.5 Kartlegging av soneinndelingar

Etter at soneinndelinga vart gjennomført i tråd med dei retningslinjene og alternativa som er omtalte, har Kommunal- og regionaldepartmentet sendt ut soneinndelingane som er presenterte i kapittel 7.1 og 7.2 på høyring til kvar enkelt kommune. Spørjeskjemaet og følgjebrevet frå departementet er viste i vedlegg 1. Målsetjinga med utsendinga var å avdekkje eventuelle geografiske hindringar for dei soneinndelingane som er gjort. Departementet ønskte også å få eit grunnlag for å vurdere om det er behov for ulike soneinndelingar for grunnskule og heimebasert omsorg som grunnlag for busetjingskriteriet for kommunane. Referansegruppa er samd i utsendinga.

7.5.1 Resultatet av undersøkinga

Det kom inn om lag 250 svar frå kommunane. I svara har mange kommunar peikt på at soneinndelingane ikkje fangar opp den faktiske inndelinga i tenesteytingseiningar i kommunen. Mange kommenterer også at avstanden innanfor enkelte soner blir for lange til at sonene kan representere tenesteytingseiningar, t.d. er det eksempel på kommunar som har reiseavstandar innanfor ei sone som overstig dei maksimale reiseavstandane for skuleelevar. Sonene vil dermed ikkje kunne representere tenesteytingsområde i kommunen.

Inndelinga av kommunar i soner er ikkje eit forsøk på verken å dele dei enkelte kommunane inn i «optimale tenesteområde» eller å gjenskape den faktiske tenesteorganiseringa i kommunane. Hovudføremålet med inndelinga er å måle kor tett innbyggjarane er busette, og finne eit samanliknbart uttrykk for dette for kvar enkelt kommune. Dette kan illustrerast gjennom eit eksempel: to kommunar blir delte inn i soner med ei nedre grense på 2000 innbyggjarar («2000-soner»). Den eine av kommunane er ein tettbygd kommune (t.d. ein by), den andre er ein spreiddbygd kommune. Sonene i den tettbygde kommunen blir svært små i flateinnhald fordi innbyggjarane bur svært tett. Den gjennomsnittlege reiseavstanden for denne kommunen blir dermed låg. For den spreiddbygde kommunen blir sonene svært store i flateinnhald. Dette fordi ein må gå ut over eit stort område før ein kjem opp i eit innbyggjartal på 2000. Den gjennomsnittlege reiseavstanden for den spreiddbygde kommunen blir dermed høg.

For desse to ulike kommunetypane har vi fått soner som er heilt ulike i storleik, men om lag like i innbyggjartal. Dermed har vi oppnådd det som var siktemålet: den gjennomsnittlege reiseavstanden for desse to kommunane er eit uttrykk for kor tett/spreidd innbyggjarane i kommunane bur. For den spreiddbygde kommunen vil sonene ikkje kunne representere tenesteytingseiningar fordi avstandane er for store for ei tenleg organisering av tenesteytinga, men det var heller ikkje målsetjinga med inndelinga. Denne kommunen har ei busetjing som ikkje tillet at drifta blir organisert slik at stordriftsfordelar blir tekne ut. Nettopp derfor må kommunen ha kompensert for ei meir desentralisert og kostnadskrevjande organisering av tenesteytinga, og dette blir fanga opp ved at kommunen får registrert ein høg gjennomsnittleg reiseavstand samanlikna med meir tettbygde kommunar.

Ein del av svara omtaler inndelinga i grunnkrinsar og delområde som SSB har utarbeidd. I forhold til korleis kommunen er utbygd i dag, vurderer ein del kommunar det som naturleg at enkelte grunnkrinsar blir plasserte i andre delområde enn den dei er registrerte i i grunnkrinsdatabasen i SSB. Kvaliteten på eit busetjingskriterium vil i stor grad vere avhengig av kvaliteten på det datamaterialet som kriteriet byggjer på. Tilbakemeldinga frå enkelte kommunar tyder på at nokre delområdeinndelingar ikkje er justerte i høve til utbyggingsmønsteret og nye kommunikasjonstilhøve. Nokre av sonene blir også ein del større i folketal enn den nedre grensa for innbyggjartal. Dette kjem ofte av at SSB sine delområde er folkerike i høve til deira eiga norm. Årsaka til dette kan m.a. vere stor utbygging etter at delområda vart avgrensa. Andre stader medfører reglane for samanslåing at dei genererte områda får mange busette. Innanfor den tidsramma som ein har hatt til rådvelde for dette arbeidet, har det ikkje vore mogeleg å gjere ein fullstendig gjennomgang av datamaterialet knytt til grunnkrins- og delområdeinndelinga.

På spørsmålet om det er geografiske hindringar for soneinndelinga, svarer ein del kommunar at det er det på grunn av rasfare, vinterstengde vegar eller manglande mogelegheit for døgnteneste på grunn av at det ikkje er nattferjer. For desse kommunane vil ein vurdere soneinndelinga i samband med ei planlagt oppdatering av soneinndelinga på grunnlag av nyare grunnkrins- og delområdedata. Det vil bli lagt vekt på å korrigere permanente hindringar for ferdsel innanfor sonene i samband med oppdateringa av soneinndelinga. Det er ikkje like påkrevd å korrigere for mellombelse hinder for soneinndelinga, som t.d. rasfare/vinterstengde vegar og manglande ferjesamband om natta. Årsaka til at ein ikkje legg vekt på å korrigere mellombelse hindringar for ferdsel innanfor sonene, er at sonene ikkje er tenkt å skulle vere uttrykk for faktiske tenesteytingseiningar.

3 ^{H. P. Gravdahl og T. Hagen: «Ny kommunelov, ny organisering?» (NIBR-notat 1997:105, side 40) finn at knapt 20 prosent av kommunane har eit distriktsinndelt tenestetilbod i kommunen innanfor heimebaserte omsorgstenester.} >