6 Opplysningsvesenets fond som eit statleg fond

6.1 Tidspunktet

I Stortingets vedtak 500 (2019–2020) frå 14. april 2020 (punkt 3) heiter det mellom anna:

«Betingelsen for delingen av fondet er at staten øker sin innsats for bevaring av de kulturhistorisk viktige kirkebyggene i et omfang som svarer til de verdiene som staten blir eier av på et bestemt tidspunkt.»

I høyringsnotatet peika departementet på at det i lova bør fastsetjast ein dato for kva tid staten blir eigar av dei verdiane i fondet som vedtaket viser til. Frå dette tidspunktet burde lova regulere Opplysningsvesenets fond som eit statleg fond.

Det vil ta nokre år før utskiljinga av alle dei aktuelle eigedommane til Den norske kyrkja er ferdig. Som følgje av tidkrevjande prosessar i samband med delingssaker, sjå punkt 5.2 ovanfor, kan det i praksis gå mange år før den siste eigedommen er overført, også etter at det omtalte frådelingsprosjektet er avslutta. Dersom det skulle leggjast til grunn at alle dei aktuelle eigedommane skal vere overførte til kyrkja før fondet får rettsleg status som eit statleg fond, vil det kunne gå mange år. I høyringsnotatet føreslo derfor departementet at Opplysningsvesenets fond blei regulert som eit statleg fond frå 1. januar 2023. Sjølv om frådelingsprosjektet har ei tidsramme på fem år, meinte departementet at det burde vere mogleg å identifisere og gjere vedtak om kva for eigedommar som er aktuelle å overføre til Den norske kyrkja innan 2023. Ved slike vedtak må ein likevel ta atterhald om at den einskilde eigedommen faktisk kan bli overført. Til dømes vil kravet om samtykke til frådeling kunne vere eit hinder.

Av omsyn til arbeidet med planar og bevaringsprogram for kyrkjebygga, understreka departementet i høyringsnotatet at det er viktig at det ikkje går for lang tid før fondet er regulert som eit statleg fond. Verdien av fondet per 1. januar 2023 ville vere referansen for den statlege innsatsen for sikringa av dei kulturhistorisk viktige kyrkjebygga i åra framover.

Departementet meinte i høyringsnotatet at det ikkje var noko til hinder for at dei eigedommane som ikkje er overførte til Den norske kyrkja innan 2023, kan bli overførte på same vilkår også etter at fondet er regulert som eit statleg fond. Vidare meinte departementet at verdien av eigedommar som blir overførte etter 2023, i alle høve må gå til frådrag i verdien av det statlege fondet som blir fastsett per 1. januar 2023.

Departementet streka også under at verdien av dei eigedommane som blir overførte til Den norske kyrkja, skal reknast etter marknadsverdien/salsverdien av eigedommen, eventuelt den konsesjonsprisen som er godkjend. Det skulle til dømes ikkje takast omsyn til om presten har burett i bustaden med avtalefesta leige etter avtalen som gjeld om opphevinga av buplikta for prestane, sjå punkt 7.2 nedanfor.

6.2 Statleg råderett over fondet

Etter Grl. § 116 skal staten i forvaltinga si av fondet sjå til at fondet blir forvalta forsvarleg, at verdiane blir tekne vare på og at avkastinga ikkje blir nytta til andre føremål enn dei Grl. § 116 nemner. Så lenge Grl. § 116 fyrste punktum ikkje blir endra, vil desse vilkåra gjelde også etter at eigedelar er overførte til Den norske kyrkja og fondet er regulert som eit statleg fond. Den grunnlovsfesta avgrensinga i statleg råderett over fondet er nedfelt i den gjeldande lova om fondet § 5:

«Eigedommane og kapitalen til fondet kan ikkje gjevast bort eller brukast opp.

Ved avhending av eigedommar som fondet eig, skal vederlaget leggjast til kapitalen. Vinstar ved sal av verdipapir som fondet eig, er å rekne som avkasting.»

Etter § 5 (og Grl. § 116) kan ikkje staten gi bort eller bruke opp «eigedommane og kapitalen» i fondet, sjå punkt 3.6 ovanfor. At fondet blir regulert som eit statleg fond, vil ikkje endre denne avgrensinga av råderetten. I stortingsmeldinga om fondet peika departementet på denne problemstillinga og uttalte mellom anna (side 84):

«Dersom Stortinget bestemmer at eiendelene i fondet med endelig virkning deles mellom staten og Den norske kirke som skissert, kan ikke departementet se at Grl. § 116 første punktum lenger tjener noen hensikt. Så lenge Grl. § 116 består, vil grunnkapitalen i det gjenværende fondet være beskyttet av Grl. § 116, som begrenser statens disponering av verdiene. En slik grunnlovsbestemt begrensning i statens råderett kan ikke departementet se har noen hensikt etter at eierspørsmålet er avklart og verdiene er fordelt mellom staten og Den norske kirke på det grunnlaget som er skissert over.»

I høyringsnotatet viste departementet til dette, og streka under at så lenge Grl. § 116 fyrste punktum ikkje er endra eller oppheva, legg departementet til grunn at det materielle innhaldet i § 5 i den gjeldande lova om fondet må førast vidare i den nye lova, sjå elles punkt 7.1 nedanfor.

6.3 Forslaget i høyringsnotatet

Med bakgrunn i drøftinga over føreslo departementet i høyringsnotatet at lovreglane om statleg eigedomsrett blei innarbeidde i lovutkastet § 5 med slik ordlyd:

«Opplysningsvesenets fond er eit statleg fond frå 1. januar 2023. Eigedelar i fondet kan overførast til Den norske kyrkja i samsvar med § 4 også etter 1. januar 2023.

Med unntak av dei eigedelane som blir overførte til Den norske kyrkja i samsvar med § 4, kan grunnkapitalen i fondet ikkje bli gitt bort eller brukt opp. Ved sal av eigedommar som fondet eig, skal vinsten leggjast til kapitalfondet. Vinst ved sal av verdipapir er å rekne som avkasting.»

6.4 Høyringa

Tidspunktet for overføringa

Kyrkjerådet og KA har i høyringssvara sine ikkje særskilde innvendingar til tidspunktet for når Opplysningsvesenets fond blir eit statleg fond. Kyrkjerådet skriv dette i omtalen av om eigedommar bør overførast ein etter ein eller i puljar:

«Med den fremdriften som ligger til grunn i lovforslaget, vil prinsipper for fradeling være klar 1.7.2021. Dernest må gjennomføringsloven tre i kraft, sannsynligvis 1.1.2022, før eiendommer kan overføres til kirken. Så omdannes Ovf fra 2023, og hele prosessen skal være ferdig i 2025, selv om det sikkert vil gjenstå arbeid med fradelinger og annet ut over dette tidspunktet også.»

Det er berre Akademikersamarbeidet i FOvf og NTL som har merknader til tidspunktet for at Opplysningsvesenet fond blir statleg. Dei meiner at tidspunktet skaper forventingar om at overføringa av eigedommane skal skje til same tid, og uttaler:

«I høringsnotatet foreslås det å organisere Opplysningsvesenets fond som et statlig fond 1. januar 2023. Samtidig oppleves det som en forventning om at eiendommene skal overføres til Kirken fra samme tidspunkt. I Stortingsmeldingen var det lagt opp til et løp på fem år, med behandling i Stortinget i 2020 ga det en tidsplan frem til våren 2025. Blant saksbehandlere i FOvf med lang erfaring med delingssaker og identifisering av eiendom i andre situasjoner ble fem år oppfattet som et optimistisk tidsanslag. Å redusere det med to år oppleves som vanskelig gjennomførbart.»

Spørsmålet om korleis eigedommane skal overførast er det fleire som kjem med innspel til. Dei peikar mellom anna på at ei overføring av eigedommar til kyrkja vil ha innverknad på arbeidsoppgåvene til dei som i dag har ansvar for desse i fondet. Samla, puljevis eller fortløpande overføring kan ha ulike konsekvensar både for Opplysningsvesenets fond og for kyrkja.

Styret i FOvf er i denne samanhengen oppteke av prosessane fram til fondet blir statleg, og konsekvensane overføring av eigedomsmassen til Den norske kyrkja vil få for fondet som verksemd. Dei uttaler:

«Av høringsnotatets punkt 5.2 fremgår det at departementet ikke har tatt stilling til om eiendommene som skal overføres til Den norske kirke skal overføres enkeltvis, puljevis eller samlet. I Stortingsmeldingen punkt 8.3.2 uttaler departementet at det antar at det vil kunne foreligge virksomhetsoverdragelse etter arbeidsmiljøloven § 16-1 for ett fåtall ansatte i Forvaltningsorganet for Opplysningsvesenets fond. Arbeidsmiljølovens regler for virksomhetsoverdragelses er i hovedsak innrettet for å sikre ansattes rettigheter. Ved enkeltvis eller puljevis overdragelse vil den identifikasjon mellom arbeidstaker og arbeidsoppgave, som kreves etter arbeidsmiljøloven § 16-1, kunne bli så utydelig at arbeidstakers rettigheter ved virksomhetsoverdragelse pulveriseres. Det legges til grunn at det ikke er departementets mening å legge opp til en omgåelse av arbeidsmiljøloven. Styret i fondet ser at det kan være behov for at overskjøting kan måtte skje på ulike tidspunkt. Det kan f. eks. være vanskelig å gå opp grenser for eiendommen i vinterhalvåret, noe som kan utsette en overføring. Forutsatt at det er gitt tillatelse til fradeling, vil styret i fondet likevel legge opp til en mest mulig samlet overføring av presteboliger til Den norske kirke.»

Dette er spørsmål som opptek Akademikersamarbeidet og NTL i FOvf også og dei uttaler:

«En av fondets kjernevirksomheter har vært å holde bolig for prester inkludert tilsyn og vedlikehold med presteboligene og tilhørende uthus. Når mange av disse bygningene overføres til Den norske kirke vil bygningene fortsatt ha samme behov for tilsyn og vedlikehold. Denne oppgaven må Den norske kirke videreføre. Kirken vil ha samme ansvar som fondet har hatt for bygningene. Kirken vil også ha behov for tilsvarende kvalifisert personell som i dag er ansatt i fondet til å utføre oppgavene. I realiteten vil dette være en overføring av bygninger og enheten som sikrer tilsyn og vedlikehold av de samme bygningene. Det er Tillitsvalgtes klare oppfatning at dette er en virksomhetsoverdragelse.

Det er i høringsnotatet tatt opp spørsmålet om eiendommene bør overføres samlet eller enkeltvis over tid. Det er Tillitsvalgtes oppfatning at det bør skje samlet. Tillitsvalgte mener at en samlet overføring synliggjør at dette er en reell virksomhetsoverdragelse.»

Kyrkjerådet har også synspunkt på korleis overføringa av eigedommane skal skje:

«Overføring av eiendom fra OVF til kirken medfører en stor endring i Kirkerådets portefølje og ansvarsspenn. Det er nødvendig med en betydelig kompetanseutvikling for å kunne ivareta dette ansvaret. Derfor er det Kirkerådets vurdering, etter det vi kan se så langt, en fordel om eiendommer overføres etter hvert som de er klare for det. Alternativt at eiendommer overføres i puljer.»

Statleg råderett over fondet

Human-Etisk Forbund meiner at eigedomsretten til Opplysningsvesenets fond tilhøyrer staten:

«Sakens natur, samt all lovgivings- og forvaltningspraksis, peker entydig på at OVF er statens eiendom. Slik vi ser det, kan man ikke med noen grad av rimelighet konkludere med at Opplysningsvesenets fond har vært noe annet enn et statlig fond i alle år.»

6.5 Departementet si vurdering

Tidspunktet for overføringa

Det er nokre av høyringsinstansane som har stilt spørsmål ved om tidspunktet for overføringa er knapp, korleis overføringa av eigedommar skal skje og kva konsekvensar ulike alternativ får.

Det finansielle grunnlaget for å setje i stand dei kulturhistorisk viktige kyrkjene heng saman med tidspunktet for når fondet blir statleg. Etter departementet sitt syn kan ikkje dette ta for lang tid, og tidspunktet er sett til 1. januar 2023. Verdien av den delen av fondet som staten overtek, skal gå til å setje i stand kulturhistorisk viktige kyrkjebygg.

Departementet meiner at det bør vere mogleg å identifisere og gjere vedtak om kva for eigedommar som er aktuelle å overføre til Den norske kyrkja, og slik berekne verdien av staten sin del, innan dette tidspunktet. Likevel vil det i einskilde høve måtte takast atterhald om at den einskilde eigedommen faktisk kan bli overført. Til dømes vil kravet om samtykke til frådeling kunne vere eit hinder. I slike tilfelle kan det skje ei overføring seinare enn 1. januar 2023. Verdien av overføringar etter 1. januar 2023 skal redusere verdien av den statlege delen tilsvarande.

Ein del av oppgåvene til forvaltingsorganet vil falle bort i samband med at Den norske kyrkja tek over forvaltinga av mange av prestebustadene i fondet. I samband med dette kan det bli tale om ei avgrensa verksemdsoverdraging frå staten (forvaltingsorganet) til Den norske kyrkja. I stortingsmeldinga om fondet heiter det om dette (side 80):

Ved overføring av en del av eiendelene i Opplysningsvesenets fond til Den norske kirke, vil noen av oppgavene i forvaltningsorganet måtte overtas av Den norske kirke. Departementet antar at det også i dette tilfellet vil kunne foreligge en virksomhetsoverdragelse etter arbeidsmiljøloven § 16-1 og at reglene i arbeidsmiljøloven kapittel 16 kan komme til anvendelse, men en virksomhetsoverdragelse – med tilhørende pensjonsforpliktelser – vil i tilfelle berøre et fåtall av de ansatte.

Når det gjeld spørsmålet om verksemdoverdraging, må dette vurderast konkret i samsvar med reglane i arbeidsmiljølova, og mellom anna i lys av kor omfattande overføringa blir og korleis Den norske kyrkja vil organisere forvaltinga av tilførte eigedommar. Departementet viser til dette, som inneber at det ikkje no er grunnlag for å ta stilling til spørsmålet om overføringa av eigedommar skal skje samla eller puljevis og over tid. Dette vil departementet ta stilling når grunnlaget er til stades.

Statleg råderett over fondet

Human-Etisk Forbund reiser i høyringa spørsmål om eigedomsretten til Opplysningsvesenets fond. Dei viser til fråsegna frå Lovavdelinga og meiner staten har eigedomsretten. Departementet viser til at eigedomsretten til fondet er omstridt. Lovavdelinga meiner staten har eigedomsretten, medan Den norske kyrkja meiner fondet høyrer til kyrkja. Spørsmålet er såleis ikkje rettsleg avklart, noko som var grunnen til at spørsmålet blei lagt fram for politisk avklaring i Stortinget. Spørsmålet blei grundig drøfta i Meld. St. 20 (2018–2019). Der heiter det mellom anna:

«Departementet anerkjenner den tilhørigheten som det benefiserte godset, i dag Opplysningsvesenets fond, gjennom alle år har hatt til kirken, og har merket seg de innvendingene som er reist fra kirkelig hold til Lovavdelingens konklusjon om eiendomsretten til fondet. Slik spørsmålet om eiendomsretten står, er det departementets syn at Stortinget bør avgjøre spørsmålet.»

Vidare heiter det:

«Departementet er etter dette kommet til at verdiene i fondet bør deles mellom staten og Den norske kirke slik som skissert i kapittel 8. Denne løsningen av eierspørsmålet innebærer for det første at grunnlaget for den offentlige finansieringen av Den norske kirke kan føres videre, slik som foreslått i Prop. 130 L (2018–2019) om ny trossamfunnslov. Løsningen bygger dessuten på at eiendommer som har en særskilt kirkelig betydning skal tilføres Den norske kirke, og – ikke minst – løsningen danner grunnlaget for en betydelig forsterket statlig innsats for istandsetting og sikring av kulturhistorisk viktige kirkebygg.»

Familie- og kulturkomiteen uttalte at dei var positive til forslaget om ei slik deling av fondet, jf. Innst. 209 S (2019–2020). Denne løysinga av eigarspørsmålet blei lagt til grunn i høyringsnotatet og i utkast til ny lov. I høve til lovutkastet som var på høyring, føreslår departementet nokre mindre tekniske endringar. § 5 Statens eigedomsrett i høyringsutkastet er teke inn som ny § 4 i lovframlegget no. Andre punktum er teke inn i merknader til paragrafen. Vidare er vilkåret om at eigedelar i fondet kan overførast til Den norske kyrkja også etter 1. januar 2023 teke inn som merknad til paragrafen av lovtekniske grunnar. Ut over dette er ordlyden forenkla og regelen om vinst ved sal er lagt til § 3, som nemnd over.

Lovforslaget får etter dette slik ordlyd:

§ 4 Statens eigedomsrett

Opplysningsvesenets fond er eit statleg fond frå 1. januar 2023. Med unntak av dei eigedelane som blir overførte til Den norske kyrkja etter § 5, kan grunnkapitalen i fondet ikkje givast bort eller brukast opp.