Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

Pressemelding fra Etikkutvalget for SPU: Verdier og ansvar - det etiske rammeverket for Statens pensjonsfond utland

Etikkutvalget for Statens pensjonsfond utland har i dag lagt fram forslag til endringer i retningslinjene for observasjon og utelukkelse og i Norges Banks mandat for ansvarlig forvaltning. Utredningen ble overlevert finansminister Jan Tore Sanner.

– Vi bygger våre forslag på dagens etiske rammeverk for fondet, sier utvalgsleder Ola Mestad. Dette har i hovedsak fungert godt. I lys av normutviklingen de siste 15 årene og nye problemstillinger som er kommet til, foreslår vi likevel å endre rammeverket på noen punkter.  

Utvalget har hatt som utgangspunkt at fondet er et sparefond for landet. Å forvalte fondet med sikte på varig verdiskaping for nålevende og framtidige generasjoner er derfor en etisk forpliktelse i seg selv. Samtidig skal fondet unngå å være investert i virksomheter som står for eller medvirker til grove brudd på etiske normer. Slike brudd kan knyttes til visse produkter eller de kan skyldes selskapers atferd.

– De fleste kriteriene for observasjon og utelukkelse er formulert på en måte som gjør at de kan anvendes på nye problemstillinger som er kommet til, sier Mestad. Da er det viktig at anvendelsen av dem følger utviklingen. I utredningen peker vi på noen områder der Etikkrådet og Norges Bank må være særlig oppmerksomme, som blant annet urfolks rettigheter og bruk av overvåkingsteknologi. Utvalget foreslår også enkelte endringer blant annet i kriteriene om våpen og korrupsjon, og vi foreslår et nytt kriterium om våpensalg.   

Norges Banks ansvarlige forvaltning støtter opp om retningslinjene for observasjon og utelukkelse som i utgangspunktet forvaltes av Etikkrådet. Banken legger til grunn internasjonalt anerkjente standarder for dette arbeidet. Utvalget foreslår at FNs veiledende prinsipper for næringsliv og menneskerettigheter (UNGP) tas inn i Norges Banks mandat for å tydeliggjøre normgrunnlaget for bankens arbeid. UNGP ble lansert i 2011 og er blitt den rådende standarden på menneskerettighetsområdet.  

Den ansvarlige forvaltningen er blitt videreutviklet siden 2004 og gir i dag opphav til vekselvirkninger mellom virkemidlene som man ikke i samme grad hadde tidligere. God samordning mellom Norges Bank og Etikkrådet er derfor viktig. Utvalget foreslår å tydeliggjøre kravene til slik samordning. Åpenhet er et annet hensyn utvalget legger stor vekt på.

Utvalget er bedt om å se særskilt på hvordan investeringer i land med avvikende normer kan håndteres. Det foreligger etter utvalgets mening ikke indekser som er egnet til å lage generelle etisk baserte regler for å avgrense investeringene mot land eller bransjer. Til det er usikkerheten for stor og treffsikkerheten liten.

– Utfordringene er, slik utvalget ser det, særlig knyttet til lokale selskaper med begrenset handlingsrom. For slike selskaper bør virkemiddelbruken kunne tilpasses ut fra de rammer disse selskapene opererer under. Generelt skal imidlertid selskaper vurderes etter samme etiske standard og med samme grundighet som i dag, sier Mestad.

Utvalgets forslag er nærmere redegjort for i «Oppsummering av utvalgets forslag» gjengitt under.

Oppsummering av utvalgets forslag

Dagens rammeverk bygger på de etiske retningslinjene for fondet som ble innført i 2004. Utvalget mener dette har fungert godt. I lys av normutviklingen og nye problemstillinger som er kommet til de siste 15 årene, foreslår utvalget likevel å endre retningslinjene for observasjon og utelukkelse og Norges Banks mandat for ansvarlig forvaltning på noen punkter. Utvalget baserer forslagene på at SPU fortsatt skal være en ansvarlig, finansiell investor spredt til store deler av verden, og med mål om høyest mulig avkastning innenfor en akseptabel risiko. Å forvalte fondet med sikte på varig verdiskaping for nålevende og framtidige generasjoner er i seg selv en etisk forpliktelse. Samtidig skal fondet unngå å være investert i virksomheter som medvirker til grove brudd på etiske normer. Retningslinjer og mandat for den ansvarlige forvaltningen bør fortsatt forankres i internasjonale konvensjoner og internasjonalt anerkjente retningslinjer, der slike foreligger.

Formålet med retningslinjene for observasjon og utelukkelse er å unngå å være investert i selskaper som forårsaker eller medvirker til grove etiske normbrudd. Utvalget mener dette bør framgå i en egen formålsbestemmelse. Både produksjon av visse type produkter og selskapers atferd kan gi grunn til utelukkelse eller observasjon. I tillegg er eierskapsutøvelse viktig. Virkemidlene skal ses i sammenheng, og terskelen for utelukkelser skal være høy.

Produktkriteriene innebærer at produsenter av visse typer våpen, tobakk og kull skal utelukkes fra fondet. Våpenkriteriet foreslås presisert på enkelte punkter, i tillegg til at listen med aktuelle våpentyper, som i dag omtales i årlige stortingsmeldinger, bør tas inn i retningslinjene. Dødelige autonome våpen foreslås lagt til listen. Med autonome våpen er beslutningen om maktbruk ikke underlagt direkte menneskelig kontroll. Det gjør ansvarsforholdene uklare og er etter utvalgets mening prinsipielt problematisk. For kjernevåpen foreslår utvalget at visse typer ubåter og andre leveringsplattformer som bare kan benyttes for kjernevåpen, blir omfattet av kriteriet. I dag blir ikke produsenter av slike plattformer utelukket.

Atferdskriteriene i retningslinjene omfatter menneskerettigheter, krig og konflikt, korrupsjon, miljø og klima. Kriteriene er formulert slik at de kan anvendes på nye problemstillinger på de aktuelle områdene. Utvalget understreker i denne sammenhengen at det må vises aktsomhet blant annet om urfolks rettigheter og menneskerettighetsbrudd knyttet til bruk av overvåkingsteknologi. Eksemplene i menneskerettighetskriteriet foreslås strøket for å tydeliggjøre at alle typer grove eller systematiske krenkelser av menneskerettighetene skal omfattes. Korrupsjonskriteriet foreslås utvidet til også å omfatte annen grov økonomisk kriminalitet.

Utvalget foreslår et nytt kriterium for å utelukke selskaper som selger militært materiell til stater som bruker dette til alvorlige og systematiske brudd på humanitærretten. Etikkrådet skal identifisere selskaper som vil kunne omfattes, basert på et bredt og autoritativt tilfang av informasjon. Det eksisterende statsobligasjonsunntaket har hatt liten reell betydning for fondet. Utvalget går likevel ikke inn for at bestemmelsen fjernes. Fondet er bredt investert, og det er vanskelig å overskue utviklingen flere år fram i tid.

Norges Banks ansvarlige forvaltning støtter opp om retningslinjene for observasjon og utelukkelse. FNs veiledende prinsipper for næringsliv og menneskerettigheter (UNGP) foreslås lagt til i Norges Banks mandat for å tydeliggjøre normgrunnlaget for bankens ansvarlige forvaltning på menneskerettighetsområdet.

Den ansvarlige forvaltningen omfatter blant annet publisering av forventningsdokumenter, eierskapsdialoger, stemmegiving på generalforsamlinger, støtte til forskning og nedsalg, og gir opphav til vekselvirkninger mellom virkemidlene som en ikke i samme grad hadde tidligere. God samordning mellom Norges Bank og Etikkrådet gir grunnlag for å kunne se virkemidlene i sammenheng og til å bruke det virkemiddelet som er best egnet i hvert enkelt tilfelle. Utvalget foreslår å tydeliggjøre kravene til samordning mellom Etikkrådet og Norges Bank.

Åpenhet er en grunnleggende premiss for tilliten til forvaltningen av SPU. Offentliggjøringen av Etikkrådets grundige tilrådinger bidrar til en åpenhet som er enestående internasjonalt, og må videreføres. Norges Banks rapportering om den ansvarlige forvaltningen har utviklet seg mye de senere årene. Utvalget foreslår at publikasjonen «Ansvarlig forvaltning» eller en tilsvarende rapportering inntas som krav i bankens forvaltningsmandat. Det vil gi den en klarere forankring i Norges Banks hovedstyre.

Hensynet til klima er relevant for flere sider av forvaltningen av SPU. Klimarisiko er en viktig finansiell risikofaktor som må håndteres i forvaltningen. Videre er klima en viktig del av Norges Banks ansvarlige forvaltning og eierskapsarbeid. I retningslinjene for observasjon og utelukkelse er det både et eget produktkriterium for kull og et atferdsbasert klimakriterium. Klimakriteriet er nokså nytt, og utvalget forsøker å klargjøre forståelsen av hvordan kriteriet skal anvendes. Vekselvirkningene mellom virkemidlene er særlig tydelige på klimaområdet og viser hvor viktig det er med en helhetlig tilnærming.

Alle selskaper skal vurderes etter samme etiske standard. Det gjelder også for selskaper i framvoksende markeder. Generelle avgrensninger mot framvoksende markeder eller enkeltland vil vanskelig kunne forankres i et etisk rammeverk for fondet. Det finnes heller ikke indekser som er egnet for en filtrering eller regelbasert avgrensning av investeringene mot land eller bransjer. Til det er usikkerheten for stor og treffsikkerheten for liten. I land med avvikende normer er utfordringen særlig knyttet til lokale selskaper og selskaper som staten på ulike måter kontrollerer. Slike selskaper har gjerne et begrenset handlingsrom, og informasjon kan være vanskelig tilgjengelig. Derfor kan det være behov for å tilpasse virkemiddelbruken overfor slike selskaper der vurderingene i større grad knyttes opp til selskapenes handlingsrom og vilje til å avbøte virkningene av de forholdene de opererer under.

Tilgjengelig informasjon om selskaper varierer. I situasjoner der risikoen vurderes som tilstrekkelig høy for grove normbrudd, kan manglende informasjon om selskapet, og særlig dersom selskapet viser manglende vilje til å opplyse saken, i seg selv bidra til at risikoen for medvirkning til uetisk atferd anses uakseptabelt høy. En slik risikobasert tilnærming bør likevel avgrenses til særskilte situasjoner. Etikkrådet skal ikke kunne anbefale generell utelukkelse av en viss type selskaper, en sektor eller liknende. Utvalget fastholder at Etikkrådet fortsatt skal vurdere selskaper individuelt.