Representantforslag 250 S (2020–2021) om sparebanker – uttalelse

Jeg viser til Representantforslag 250 S (2020–2021) fra stortingsrepresentantene Sigbjørn Gjelsvik, Heidi Greni, Ole André Myhrvold og Marit Knutsdatter Strand, som finanskomiteen ved brev 20. april 2021 har oversendt til meg for uttalelse. Nedenfor kommenterer jeg hvert av de åtte forslagene.

Forslag 1

Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget på egnet måte, senest i forbindelse med statsbudsjettet for 2022, med forslag om en provenynøytral omlegging av finansskatten der forhøyet arbeidsgiveravgift blir fjernet.

Vurdering

I bakgrunnsomtalen til forslagene skriver forslagsstillerne at delen av finansskatten som er lagt på lønn, «straffer bankene» og er «særlig skadelig for lokale sparebanker». Jeg vil vise til at finansskatten er innført fordi finansielle tjenester er unntatt fra merverdiavgift. Når f.eks. en bilmekaniker eller en frisør bidrar med en verdiskaping på 125 kroner, må det betales 25 kroner av dette i merverdiavgift før resten av verdiene fra arbeidsinnsatsen kan gå til dekke av blant annet lønn og arbeidsgiveravgift. Det betales derimot ingen merverdiavgift for verdiskapingen fra ansatte i finansnæringen som leverer tjenester til forbrukere. Denne forskjellen begrunner en ekstra skatt på lønn i finansnæringen. Derfor synes jeg ikke begreper som «straff» og «særlig skadelig», er godt egnet for å beskrive en finansskatt på lønn på 5 pst.

Det er for øvrig ikke riktig at det er forhøyet arbeidsgiveravgift for finanssektoren. Finansskatt på lønn beregnes riktignok av samme grunnlag som arbeidsgiveravgiften, og innbetales sammen arbeidsgiveravgiften. Det er like fullt en selvstendig skatteart, som bl.a. beregnes på en annen måte enn arbeidsgiveravgiften.

Regjeringen har presentert for Stortinget en skisse til omlegging av finansskatten som innebærer at dagens forhøyede skattesats på overskudd og den særskilte finansskatten på lønn, avvikles og erstattes av en ny finansskatt på merverdien i finansnæringen. I den skisserte finansskatten blir merverdien fra arbeidskraft og kapital slått sammen til ett felles skattegrunnlag som beskattes med én skattesats. Jeg viser til nærmere omtale i Prop. 1 LS (2019–2020) kapittel 22.

I omtalen i 2020-budsjettet viser Finansdepartementet videre til at en slik omlegging av finansskatten kan reise EØS-rettslige problemstillinger for offentlige finansielle institusjoner som driver økonomisk aktivitet, og at behandlingen av slike institusjoner bør avklares før en eventuell innføring av en ny finansskatt.

I 2015 konkluderte ESA foreløpig med at det generelle skattefritaket for staten, fylkes­kommuner og kommuner i skatteloven § 2-30, kan innebære at EØS-rettslig økonomisk aktivitet i regi av disse organene mottar økonomiske fordeler i strid med EØS-avtalen. Det er ennå ikke avklart hvordan skatteplikt for offentlige virksomheter med EØS-rettslig økonomisk aktivitet, herunder finansielle aktiviteter, skal gjennomføres. Omleggingen av finansskatten bør ikke gjennomføres før dette er avklart. Jeg fraråder derfor å vedta at regjeringen skal fremme forslag om en omlegging av finansskatten i forbindelse med statsbudsjettet for 2022.

Forslag 2

Stortinget ber regjeringen benytte handlingsrommet i EUs bankpakke for å begrense kapitalkravs- og rapporteringsbyrden for sparebankene i tråd med hensynet til proporsjonalitet, og sikre at utnyttelse av handlingsrommet fastsettes konkret i regelverket fremfor å overlates til tilsynsmyndighetenes skjønn.

Vurdering

Forholdsmessighet ligger til grunn for mye av reguleringen av finansmarkedene i EU og i Norge. Det innebærer bl.a. tettere tilsynsmessig oppfølging av større finansforetak enn mindre foretak og at de mindre foretakene ofte kan forholde seg til enklere krav. Den såkalte bankpakken er en reform av viktige deler av EUs bankregulering, som regjeringen nylig har lagt frem et lovforslag om gjennomføring av, se Prop. 147 LS (2020-2021). En stor del av pakken må gjennomføres i forskrift etter at lovforslaget er behandlet. Bankpakken samlet har en del enklere regler for banker som defineres som «mindre og ikke-komplekse», som med regjeringens forslag vil omfatte et flertall av norske banker. Blant annet kan slike banker forholde seg til enklere versjoner av visse krav, særlig det nye kravet til stabil finansiering (NSFR). I tillegg blir det lettelser i myndighetsrapporteringen og kravene til offentliggjøring av informasjon. Lettelsene vil følge direkte av regelverket, og overlates ikke til tilsynsmyndighetens skjønn.

Forslag 3

Stortinget ber regjeringen aktivt bruke handlingsrommet som finnes overfor EU, for å sikre at kapitalkravene til norske sparebanker ikke blir vesentlig strengere enn kravene til konkurrentene deres.

Vurdering

Kapitalkravene skal samsvare med risikoen i den enkelte bank, og regelverket er basert på prinsippet om lik regulering av lik risiko. Siden kapitalkravene i hovedsak fastsettes av myndighetene i bankenes hjemland (jf. at filialer reguleres av hjemstaten der banken er etablert, og ikke av staten den driver filialvirksomhet i), kan det imidlertid være ulike krav for samme type virksomhet i et gitt marked. Regjeringen er opptatt av likest mulig kapitalkrav for norske og utenlandske banker som opererer i Norge, fordi det bidrar til stabilitet og jevnbyrdig konkurranse i bankmarkedet. Vi har derfor benyttet oss av muligheter i EØS-regelverket og gjort endringer i det norske kapitalkravsregelverket for å legge til rette for at norske krav skal gjelde også for utenlandske bankers virksomhet i Norge.

Forslag 4

Stortinget ber regjeringen tilpasse praktiseringen av kapitalkrav til høyrisiko­engasjementer i tråd med det faktiske norske regelverket for salg av boliger slik at inngåtte kjøpekontrakter, heller enn ferdigattest, legges til grunn som skjæringspunkt for vurdering av om lånefinansieringen er høyrisiko eller ikke.

Vurdering

Bankenes risiko på utlån til eiendomsutviklingsprosjekter er ofte høyere enn på andre eiendomslån, og dette gjenspeiles i kapitalkravene. For de mindre bankene som bruker den såkalte standardmetoden, følger kravene direkte av EØS-reglene, uten mulighet for nasjonal tilpasning. Størrelsen på kapitalkravet avhenger av om eiendoms­utviklings­prosjektet er å anse som spekulativt eller ikke. Finanstilsynet ga i desember 2020 uttrykk for sin forståelse av hvilke prosjekter som skal anses som spekulative, i et rundskriv om høyrisikoengasjementer generelt. Finansdepartementet har bedt Finanstilsynet om mer informasjon om hvordan reglene forstås i andre land, etter at norske banker har stilt spørsmål ved konklusjonene i rundskrivet.

Forslag 5

Stortinget ber regjeringen kartlegge og utnytte handlingsrommet innenfor kapitalkravs­reglene for å sikre norske sparebankers konkurransekraft, herunder forholdet mellom standardmetodebanker og IRB-banker ved beregning av kapitalkrav.

Vurdering

Sparebankene utgjør en stor og viktig del av banksystemet, og konkurrerer med andre norske banker og med utenlandske banker i det norske markedet. Sparebankenes markedsandel i det norske markedet har vært nokså stabil de siste årene, se avsnitt 3.4 i Finans­markedsmeldingen 2019. Sparebanksektoren består av mange banker, de fleste små, som ofte deltar i omfattende alliansesamarbeid, jf. forslag 8 under.

Bankene har siden 2007 kunnet søke om å få bruke egne modeller til å beregne kapital­krav for ulike lån og andre eiendeler (IRB-metoden). Bankene skal ellers bruke den mer sjablongmessige standardmetoden. Siden bruk av IRB-metoden stiller omfattende krav til datagrunnlag, modellering, oppfølging osv., er det stort sett større banker som har tillatelse til å bruke IRB-metoden. Kapitalkrav etter IRB-metoden er mer følsomme for risiko, noe som for ulike typer utlån kan gi seg utslag både i høyere og lavere krav enn etter standardmetoden. Basel­komiteen for banktilsyn vedtok i 2017 nye anbefalinger om kapitalkravsregelverket, herunder en ny standardmetode. Den nye metoden er mer følsom for risiko, og er ment å være et godt alternativ for banker som av ulike grunner ikke kan eller ønsker å bruke IRB-metoden. Den nye standard­metoden er anbefalt innført i 2023, og EU-kommisjonen arbeider nå med å omsette anbefalingene fra Baselkomiteen til regelverksforslag.

Forslag 6

Stortinget ber regjeringen sikre og styrke egenkapitalbevisets stilling, ramme­betingelser og attraktivitet i kapitalmarkedet.

Vurdering

Ved å utstede egenkapitalbevis kan sparebankene hente inn egenkapital fra eksterne investorer, slik at egenkapitalen kan økes utover det som er mulig gjennom kapital­oppbygging fra overskudd i driften. Instrumentet er derfor viktig for sparebankenes evne til å tilpasse seg vekstmuligheter og soliditetsmål. Regelverket for egenkapital­bevis er fastsatt så likt som mulig som for aksjer. Regelverksforskjellene har sammen­heng med at sparebanker har to egenkapitalklasser, egenkapitalbeviseiernes kapital og grunnfondskapitalen, mens andre banker bare har én (aksjonærenes kapital). Over­skudd i sparebanker deles forholdsmessig mellom grunnfondskapitalen og egenkapital­beviseierne etter størrelsen på de to kapitalklassene. Egenkapitalbevis­eierne har begrensninger i stemmeretten på sparebankenes generalforsamlinger, og samtidig noe bedre prioritet for sin kapital ved underskudd i banken enn det grunnfondskapitalen har. Regelverket tar utgangspunkt i strukturen og virksomheten i den norske sparebanksektoren, samtidig som det gir spare­bankene fleksibilitet til å finansiere seg på linje med andre banker.

Mange av spare­bankene som har utstedt egenkapitalbevis, har valgt å notere dem på børs, noe som kan ha betydelige fordeler, bl.a. ved at egenkapitalbeviset kan bli lettere omsettelig og mer tilgjengelig for en bredere investorbase.

Forslag 7

Stortinget ber regjeringen vurdere å redusere risikovekten til næringseiendom som har under 50 pst. belåning, fra 100 pst. til 50 pst. for standardmetodebanker.

Vurdering

Det følger av artikkel 126 i kapitalkravsforordningen, som etter CRR/CRD IV-forskriften § 2 gjelder som norsk forskrift, at en risikovekt på 50 pst. er utgangspunktet for slike utlån. Nasjonale myndigheter skal etter forordningen artikkel 124 vurdere om dette er tilstrekkelig, og kan sette en høyere risikovekt eller strengere kriterier. Etter reglene skal tilsynsmyndigheten vurdere dette jevnlig og minst årlig.

I Norge har det lenge vært krav om 100 pst. risikovekt. Bakgrunnen er at en stor del av bankenes utlån til næringslivet er innen næringseiendom, noe som gjør bankene sårbare overfor negativ utvikling i sektoren. Tapene på utlån til denne sektoren kan erfaringsmessig bli svært høye i nedgangstider. Under den norske bankkrisen på slutten av 1980-tallet og begynnelsen av 1990-tallet hadde bankene betydelig høyere tap på utlån til næringseiendom enn på øvrige utlån, og tapene var også relativt høye under tilbakeslaget på starten av 2000-tallet. Høye priser på næringseiendom vurderes som en av de viktigste sårbarhetene i det norske finanssystemet. Nå ser vi dessuten at koronapandemien kan forsterke strukturelle endringer som kan påvirke utviklingen i næringseiendomsprisene, som økt bruk av hjemmekontor og mer netthandel.

Forslag 8

Stortinget ber regjeringen sikre sparebankene fleksibilitet til å benytte fellesløsninger i samarbeid med andre sparebanker innenfor forsvarlige rammer.

Vurdering

Mange norske sparebanker deltar i en av de to sparebankalliansene, Sparebank 1 og Eika. Sparebankalliansene ble etablert på slutten av 1990-tallet, bl.a. for å samle forsikrings­virksomhet, fondsforvaltning og bedriftstjenester mv. i felles produkt­selskaper, mens bankvirksomhetene fortsatt drives i hver enkelt bank. I den seneste årsrapporten fra Eika pekes det f.eks. også på innkjøpsfordeler og deling av utviklings­kostnader, i tillegg til at «Samarbeid og stordrift knyttet til kompetansetilgang for å supportere, supplere og komplettere bankenes egne kompetansemiljøer, er i økende grad en viktig konkurransefaktor som alliansesamarbeidet bidrar til å sikre».

Regelverket legger til rette for at sparebankene kan organisere virksomhet i fellesskap gjennom allianser o.l., men bankene må etterleve krav som skal sikre at dette skjer på en forsvarlig måte. For eksempel skal samarbeidet godkjennes av myndighetene, og de samarbeidende bankene må følge mange av de samme kravene som gjelder for finanskonsern, bl.a. for å sikre at soliditeten samlet sett ikke svekkes.

 

Med hilsen

Jan Tore Sanner