Høringsbrev

Utkast til midlertidig forskrift om arbeidstid i institusjoner som har medleverordninger - høring

Arbeids- og sosialdepartementet viser til vedlagte utkast til midlertidig forskrift om arbeidstid i institusjoner som har medleverordninger. I lys av avholdt møte i referansegruppe med partene og varslet møte etter formell høring ber vi om eventuelle høringskommentarer innen 31. mai 2005.

Bakgrunn for forskriften

Barne- og familiedepartementet overtok 1. januar 2004 ansvaret for en rekke bo- og behandlingskollektiver som gir hjelp og omsorg til barn og ungdom med adferds- og rusproblemer. Institusjonene praktiserer medleverordninger som innebærer at arbeidstakerne både bor og arbeider sammen med institusjonens beboere i den tiden de oppholder seg på institusjonen. Det ble i forbindelse med den statlige godkjenningen avdekket at flere av kollektivene opererer med arbeidstidsordninger som ikke fullt ut er forenlig med arbeidsmiljøloven. De praktiserende arbeidstidsordningene er begrunnet i behovet for kontinuitet i arbeidet med klientgruppen. En omlegging av arbeidstidsordningene kan medføre et mindre egnet omsorgs- og behandlingstilbud til disse ungdommene. Det er på denne bakgrunn ønskelig å fastsette særlige arbeidstidsregler i forskrift for disse arbeidstakerne som gjør det mulig å videreføre hovedtrekkene i dagens omsorgs- og behandlingstilbud.

Arbeidstilsynet gir i dag, innenfor arbeidsmiljølovens rammer, dispensasjoner til en rekke institusjoner som praktiserer medleverordninger. Denne dispensasjonsadgangen foreslås ikke videreført i det forslag til ny arbeidsmiljølov som nå er lagt frem for Stortinget (Ot.prp. nr. 49 (2004-2005)). I tråd med hva Arbeidslivslovutvalget foreslo har Arbeids- og sosialdepartementet fremmet forslag som gir hjemmel til å fastsette egne arbeidstidsregler i forskrift for denne type arbeid, og som vil erstatte dagens dispensasjonsadgang.

En forskrift vil gi den nødvendige hjemmel til å videreføre hovedtrekkene i de arbeidstidsordninger som praktiseres i dag, men som ikke fullt ut er forenlig med arbeidsmiljøloven, og gi det nødvendige lovgrunnlag for en videreføring av de arbeidstidsordninger Arbeidstilsynet gir dispensasjon til i dag. En videreføring av arbeidstidsordningene i institusjoner som praktiserer medleverordninger, vil derfor være avhengig av forskrift med mindre fagforening med innstillingsrett inngår tariffavtale (arbeidsmiljøloven § 41 femte ledd) som tillater slike arbeidstidsordninger.

Hvem skal omfattes av forskriften?

Behovet for en særskilt regulering av arbeidstiden har oppstått i institusjoner som arbeider med barn og ungdom med adferds- og/eller rusproblemer. Begrunnelsen for å oppstille særlige arbeidstidsregler for denne gruppen arbeidstakere vil være omsorg- og behandlingsmessige prinsipper hvor det legges vekt på mest mulige stabile forhold som gir kontinuitet og forhindrer at klientene stadig må forholde seg til ulike voksenpersoner. Det forutsettes således at det er nødvendig for å ivareta de særlige behov for omsorg- eller behandling at arbeidstakerne i kortere eller lengre perioder bor og lever sammen med institusjonens brukere.

I arbeidet med et forskriftsutkast har det reist seg flere avgrensningsspørsmål. Ovennevnte problemstilling vil ikke bare være aktuelle i forhold til rus/adferdsproblematikken innenfor barnevernsinstitusjonene. Problemstillingen er parallell i forhold til de bo- og behandlingsinstitusjoner som sorterer under Helse- og omsorgsdepartementets ansvarsområde og som relaterer seg til voksent klientell. Det tas sikte på at forskriften også skal komme til anvendelse på de arbeidstakere som arbeider på slike institusjoner.

Det har videre vært vurdert om behovet for omsorg- eller behandling kan nødvendiggjøre at arbeidstakerne i kortere eller lengre perioder bor og lever sammen med institusjonens brukere også i andre tilfeller enn der det er snakk om rus- og/eller adferdsproblematikk, og hvorvidt det er hensiktsmessig at en slik forskrift også skal fange opp disse tilfellene. Det kan f. eks. være aktuelt å la forskriften komme til anvendelse i institusjoner for psykisk utviklingshemmede eller på institusjoner med barn uten særlige behandlingsrelaterte behov, men som fordi de bor på institusjoner og er barn, vil ha et særlig omsorgsbehov.

Arbeids- og sosialdepartementet ber om innspill til hvordan virkeområdet for forskriften eventuelt kan presiseres nærmere for å sikre en presis nok og hensiktsmessig avgrensning. Departementet anser det i denne sammenheng som lite aktuelt å etablere noen form for godkjenningsordning eller tvisteløsningsorgan mht hvem forskriften skal omfatte. I likehet med annet regelverk på arbeidsmiljøområdet er det forskriften selv og dens kommentarer som skal avgrense virkeområdet. Det er videre viktig at høringsinstansene er oppmerksomme på at vedlagte forskriftsutkast skal omfatte både de institusjoner som i dag ligger innenfor Arbeidstilsynets dispensasjonsadgang og de som ligger utenfor denne.

Hvilke former for medleverordninger skal reguleres i forskriften?

Det finnes ingen fullstendig oversikt over de enkelte arbeidstidsordninger som praktiseres ved de ulike kollektivene, og hvilke av disse som er forenlig med arbeidsmiljøloven og hvilke som faller utenfor. Det foreligger imidlertid en del informasjon som gjør det mulig å danne seg et grovt bilde av dagens situasjon og dermed sortere arbeidstidsordninger i tre hovedgrupper. Disse er imidlertid ikke uttømmende.

• Gruppe 1:

Arbeider ca 6-8 uker for deretter å ha fri i 1-2 uker. Arbeidstakerne har ofte også sin primære bolig og eventuell egen familie knyttet til kollektivet. I friperioden er arbeidstakerne fri til å reise bort hvis de ønsker, mange velger imidlertid å være på kollektivet fordi de har sin bolig/familie der.

• Gruppe 2:

Arbeidstakerne arbeider i ca 2 uker for deretter å ha om lag 2 uker fri. Arbeidstakerne har normalt sin primære bolig/egen familie utenfor kollektivet.

• Gruppe 3:

Arbeidstakerne arbeider opp mot 3-4 døgn i ett strekk for deretter å ha fri i ca 1 uke. Arbeidstakerne vil her ha sin primære bolig utenfor kollektivet/institusjonen.

Medleverordninger brukes her som en felles betegnelse på alle de tre ovennevnte grupperinger, men kan også omfatte arbeidsperioder som er av kortere varighet enn gruppe 3.

Alle de tre ovennevnte grupperinger går utover de generelle rammer i arbeidsmiljøloven og er i dag avhengig av dispensasjon fra Arbeidstilsynet eller at det inngås tariffavtale med hjemmel i § 41 femte ledd. Arbeidstilsynet kan gi dispensasjoner til arbeidstidsordninger som ligger innenfor gruppe 3. En arbeidstidsorganisering som innebærer at arbeidstakerne arbeider i flere uker i sammenheng (gruppe 1 og delvis gruppe 2), vil ligge utenfor Arbeidstilsynets dispensasjonsadgang og således være i strid med arbeidsmiljøloven, med mindre det er inngått tariffavtale med hjemmel i § 41 femte ledd.

Arbeids- og sosialdepartementet tar sikte på at forskriften skal regulere alle medleverordninger, også de som i dag ligger innenfor Arbeidstilsynets dispensasjonsadgang. Departementet viser til at dagens dispensasjonsadgang ikke foreslås videreført i forslag til ny arbeidsmiljølov, jf Ot.prp. nr. 49 (2004-2005) og at en forskrift derfor er nødvendig dersom dagens medleverordninger skal videreføres, med mindre fagforening med innstillingsrett inngår tariffavtale som tillater dagens ordninger. Vedlagte utkast til forskrift vil imidlertid ikke gi mulighet til å videreføre alle de arbeidstidsordninger som i dag praktiseres. Forskriftsutkastet vil innebære en begrensning i å praktisere arbeidstidsordninger innenfor gruppe 1 og 2 ovenfor i de tilfeller arbeidstakerne ikke bor på institusjonen (jf. utkastet § 3 tredje ledd). Videre vil dagens adgang til å praktisere arbeidstidsordninger innenfor gruppe 1 begrenses der arbeidstaker ikke gir sitt samtykke til dette eller trekker tilbake et tidligere gitt samtykke (jf. utkastet § 3 fjerde ledd). Tariffavtaler kan også inneholde bestemmelser som ytterligere begrenser hvilke arbeidstidsordninger som kan etableres.

Begrensninger i arbeidstidsdirektivet

Direktiv 2003/88/EF fastsetter visse rammer for hvordan arbeidstiden kan organiseres. Det gjelder ingen generelle unntak for de arbeidstakere som arbeider ved ovennevnte bo- og behandlingskollektiver. Sentralt i forhold til disse arbeidstakerne er blant annet direktivets minimumskrav for den daglige og ukentlige hvile, begrensninger i nattarbeidets varighet og begrensninger i den maksimale ukentlige arbeidstiden.

Direktivets krav til blant annet daglig (11 timer sammenhengende) og ukentlig (35 timer sammenhengende) hvile og begrensninger i nattarbeidets varighet kan fravikes ved lov/forskrift (artikkel 17.2) i virksomheter som kjennetegnes ved nødvendigheten av å sikre vedvarende tjenester eller produksjon, særlig når det dreier seg om tjenester knyttet til mottakelse, behandling og/eller pleie som gis av sykehus eller lignende institusjoner, døgninstitusjoner og fengsler (artikkel 17.3 c) i)). Unntak fra direktivets krav forutsetter at arbeidstakerne tildeles kompenserende hvileperioder, eller at det i særlige tilfeller der tildeling av slike kompenserende hvileperioder av objektiver grunner ikke er mulig, det sørges for et annet passende vern av de berørte arbeidstakerne (artikkel 17.2).

Det følger av en dom avsagt av EF-domstolen (C-151/02 Norbert Jaeger) at all den tid arbeidstaker må oppholde seg på arbeidsplassen er å regne som arbeidstid i forhold til direktivets rammer. Dette gjelder også der arbeidstaker i arbeidsperioden har lengre perioder hvor vedkommende er fritatt fra arbeidsplikt og f eks kan sove. I en annen dom fra EF-domstolen (C-303/98 Simap) uttales det at når en lege har beredskapsvakt hjemme, vil bare den tid vedkommende blir kalt ut, anses som arbeidstid.

Den maksimale ukentlige arbeidstiden skal, over en periode på 4 mnd, i gjennomsnitt ikke overstige 48 timer (artikkel 6 og 16). Artikkel 22 (opt-out bestemmelsen) åpner for at nasjonalstaten kan unnlate å anvende begrensningen til 48 timer i uken. Dette forutsetter blant annet at den enkelte arbeidstaker samtykker til dette og vedkommende ikke lider noen skade hvis slikt samtykke ikke gis.

EU-kommisjonens forslag om endringer i arbeidstidsdirektivet

På bakgrunn av de konsekvenser ovennevnte dommer fra EF-domstolen kan få for medlemslandenes mulighet for å organisere arbeidstiden på en fleksibel måte i de tilfeller det dreier seg om passivt arbeid, og fordi blant annet artikkel 22 inneholder en klausul om at bestemmelsen skal vurderes på nytt etter en viss tid, har EU-kommisjonen lagt frem forslag om endringer i arbeidstidsdirektivet. Forslaget åpner blant annet for at de passive perioder på arbeidsstedet ikke behøver å telle med i det antall timer som arbeides. Videre foreslås det begrensninger/presiseringer i adgangen til å avtale en arbeidstid utover 48 timer (opt-out bestemmelsen). Det er stor uenighet om forslaget fra EU-kommisjonen og det er derfor usikkerhet knyttet til hva som vil bli det endelige resultatet og fra hvilket tidspunkt disse endringene vil være på plass.

Vurdering av arbeidstidsdirektivet i forhold hvilke arbeidstidsordninger som kan fastsettes i institusjoner som praktiserer medleverordninger

Arbeidstiden for arbeidstakerne i institusjoner som praktiserer medleverordninger, vil inneholde lange perioder med passiv tjeneste. Dette vil imidlertid være uten betydning i forhold til direktivets rammer hvor all tid arbeidstaker må oppholde seg på institusjonen (arbeidsstedet) vil være å anse som arbeidstid og derfor fullt ut skal regnes med. Institusjoner som praktiserer medleverordninger vil imidlertid omfattes av opplistingen i artikkel 17.3.c.i), slik at det vil være anledning til i forskrift å fastsette unntak fra de aktuelle bestemmelsene i direktivet.

På grunn av de særegne arbeidstidsordninger som disse arbeidstakerne har, vil det normalt ikke være mulig å gi kompenserende hvile der f eks den daglige hvilen fravikes. Unntak fra kravet om kompenserende hvile kan imidlertid tillates i særlige tilfeller dersom slike kompenserende hvileperioder av objektive grunner ikke er mulig og dersom det sørges for et passende vern. Medleverordningen må sies å være en slik særlig ordning som omfattes av dette alternativet. Det vises til at medleverordningen innebærer at det ikke vil være mulig å gi arbeidstakerne kompenserende hvile nettopp fordi det vil bryte med de særlige omsorgs- eller behandlingsprinsipper som begrunner medleverordningen.

Annet passende vern må i disse tilfeller gis til erstatning. Det særegne med medleverordningen, nettopp at arbeidstakerne forutsettes å skulle bo og leve sammen med institusjonens brukere, vil normalt gi arbeidstakerne et annet passende vern fordi det gir mulighet for hvile, søvn og fritidssysler. Variasjonene i praktiseringen av medleverordningene innenfor de ulike institusjonene er imidlertid så store at det kan være nødvendig å oppstille visse minimumskrav i tillegg som sikrer arbeidstakerne noe mer regelmessighet i form av hvile og søvn.

I den utstrekning det skal tillates arbeidstidsordninger som innebærer en arbeidstid som går utover 48 timer i gjennomsnitt, må direktivets opt-out bestemmelse implementeres. Alle tre ovennevnte grupperinger forutsetter en gjennomsnittlig arbeidstid som går utover 48 timer. En gjennomsnittlig ukentlig arbeidstid utover 48 timer vil således være betinget av individuelt samtykke fra den enkelte arbeidstaker og at ingen arbeidstaker må lide noen skade av at vedkommende ikke er villig til å gi slikt samtykke.

Ovennevnte dommer fra EF-domstolen gjelder typisk i forhold til de arbeidstakere hvor det klart kan skilles mellom arbeidstakers bolig og arbeidssted, og kan ikke anvendes direkte i forhold til de arbeidstakere som også bor på institusjonen. I disse tilfeller vil det ikke være mulig å fullt ut skille arbeidstid og reell fritid. Det må derfor anses som forenlig med direktivet at de arbeidstakerne som også bor på institusjonen, i en viss utstrekning kan være tilgjengelig utover det som strengt tatt vurderes som arbeidstid.

Nærmere om innholdet i forskriften

Vedlagte utkast til forskrift er utformet innenfor ovennevnte skisserte ramme som arbeidstidsdirektivet fastsetter. Forskriften tar sikte på å gjøre det mulig å etablere fleksible arbeidstidsordninger som ivaretar både institusjonens behov for stabilitet og kontinuitet og arbeidstakers krav til forsvarlige arbeidstidsordninger. Det er tatt hensyn til forhold som vi, ut fra enkelte undersøkelser, vet er uttalt av arbeidstakere som viktig for at medleverordning skal fungere.

Dels fordi det er stor variasjon i hvordan de ulike medleverordningene praktiseres, og dels fordi vi mangler tilstrekkelig kunnskap om detaljene i dagens medleverordninger, er det vanskelig å fastsette absolutte regler og rammene for disse. I tillegg til høringsinstansenes kommentarer og synspunkter til de foreslåtte bestemmelsene, ber vi derfor om synspunkter på hvorvidt det utover de foreslåtte bestemmelsene er nødvendig med ytterligere regulering. Vi ber spesielt om kommentarer til hvorvidt det er nødvendig med en egen bestemmelse som begrenser arbeidsperiodens lengde, slik at det f eks ikke er mulig å arbeide utover en sammenhengende uke. Et alternativ til en begrensning i arbeidsperiodens varighet kan være å vurdere ytterligere krav til hvile/friperioder innenfor arbeidsperioden der denne er av en viss varighet, f eks overstiger en uke. Videre kan det være aktuelt å fastsette minimumskrav til lengden på friperioden mellom to arbeidsperioder.

Evaluering av medleverordninger som praktiseres i barnevernsinstitusjoner

På bakgrunn av den situasjonen som foreligger med mange forskjellige arbeidstidsordninger som praktiseres i de ulike bo- og behandlingskollektivene, usikkerhet knyttet til hvilken innvirkning disse har på arbeidstakernes helse og velferd, samt mangelfulle kunnskap om betydningen av disse arbeidstidsordningene i forhold til institusjonens behandlingsopplegg, er det behov for en større evaluering på området. Barne- og familiedepartementet har tatt initiativ til en evaluering av de arbeidstidsordningene som praktiseres på bo- og behandlingskollektiver innenfor deres område. Evalueringen skal blant annet ta sikte på å belyse følgende områder og problemstillinger:

• Kartlegge ulike arbeidstidsordninger i barneverninstitusjonene for å gi en totaloversikt over ulike arbeidstidsordninger som praktiseres. Oversikten skal gi en beskrivelse av hvordan turnusen er lagt opp, og om det er mange fri- og hvilepauser i løpet av dagen, og muligheter for søvn.
• Gjennomgå arbeidstidsordningenes betydning for det behandlingsmessig resultat, samt vurdere hvorvidt de ulike arbeidstidsordningene gir ulikt behandlingsmessig resultat.
• Evaluere de ulike arbeidstidsordningenes innvirkning på de ansattes helse og velferd.
• Vurdere hvilke faktorer som må være tilstede for at arbeidstidsordninger skal ivareta de ansattes helse og velferd.

Evalueringen skal være ferdigstilt 1. mars 2006 og vil således ikke få direkte betydning i forhold til dette forskriftsarbeidet. Det arbeides for at kartleggingsdelen (første punktet), eller deler av denne, skal være ferdigstilt på et tidligere tidspunkt, slik at det kan bidra til justeringer av forskriftsutkastet underveis.

Midlertidig forskrift

Resultatene av ovennevnte evaluering og eventuelle endringer som blir gjort i arbeidstidsdirektivet, kan gjøre det nødvendig å vurdere forskriften på nytt. Det tas derfor sikte på at vedlagte utkast skal være en midlertidig forskrift inntil en nærmere avklaring av disse forholdene har funnet sted.

Med hilsen

Ragnhild Nordaas (e.f.)
avdelingsdirektør

Cecilie R. Sæther
rådgiver

Vedlegg:
Høringsliste
Utkast til forskrift med kommentarer