Annullering av rehabiliteringsanskaffelser i Helse Sør-Øst og Helse Midt- Norge

Vedtak VI i innstillingen:
Stortinget ber regjeringen straks instruere Helse Sør-Øst og Helse Midt-Norge om å annullere anbudsrunden for rehabiliteringsanskaffelser, og videreføre dagens avtaler inntil det er etablert et langsiktig avtaleverk som definerer kvalitetskravene for ulike typer rehabilitering

I tillegg et løst forslag til saken framsatt under debatten, 5. februar 2026:
Stortinget ber regjeringen straks stanse alle kontraktsinngåelser når det gjelder rehabiliteringsanskaffelser i Helse Sør-Øst og Helse Midt-Norge, avlyse anskaffelsen der kontrakt ikke er inngått og videreføre dagens avtaler fram til det er etablert faglig gode kvalitetskrav basert på et solid kunnskapsgrunnlag, pasientens behov og en langsiktig plan for ulike typer rehabilitering er lagt fram for Stortinget.

Disse forslagene forelå ikke offentlig før komiteens innstilling ble avgitt 27. januar og var derfor ikke omfattet av den vurderingen og informasjonen jeg sendte Stortinget i forkant av behandlingen av representantforslag 8:30 (2005–2026). Representantforslaget som jeg kommenterte omfattet arbeidsrettet rehabilitering, mens forslagene som er fremmet gjennom behandlingen i komiteen og i debatten 5. februar vil omfatte alle typer rehabilitering som skulle anskaffes gjennom anbudsprosessene i Helse Sør-Øst og Helse Midt-Norge. Overordnet skilles det i forslagene mellom i) nye avtaler som er tildelt og signert, som med forslagene skal videreføres; ii) nye avtaler som er tildelt, men ikke signert, som med forslagene skal annulleres; og iii) utløpende avtaler som med forslagene skal forlenges. Jeg vil her kommentere typetilfelle ii) og iii).

Det skal voteres over forslagene i Stortinget 10. februar. I forkant av Stortingets endelige behandling ønsker jeg å opplyse Stortinget om konsekvensene av forslagene om å annullere anskaffelsene. For å kunne gi komiteen et mer utfyllende beslutningsgrunnlag har jeg bedt de to aktuelle regionale helseforetakene om oppdatert informasjon. Deres vurderinger er gjengitt nedenfor. Innenfor den korte tidsperioden som har vært til rådighet har det ikke vært mulig for helseforetakene å foreta en inngående vurdering av alle konsekvensene, eller for departementet å nærmere kvalitetssjekke helseforetakenes vurderinger. Det samlede bildet viser likevel tydelig at det er tale om potensielt store konsekvenser for pasientene, tilbyderne av rehabiliteringstjenester i de to regionene og helseforetakene. .

Om videre prosess

Dersom Stortinget gjør vedtak i tråd med forslagene over, vil jeg som nevnt i debatten 5. februar måtte gå nærmere igjennom både de praktiske, juridiske og økonomiske forholdene, og komme tilbake til Stortinget om videre oppfølging av vedtakene. I dette ligger det i grove trekk følgende: Vi må få oversikt over de praktiske konsekvensene av et eventuelt vedtak, og da selvfølgelig først og fremst konsekvensene for pasienttilbudet. Vi må få oversikt over om de regionale helseforetakene vil kunne ivareta alle pasientgruppene med behov for rehabilitering med et slikt vedtak. Det andre knytter seg til hvorvidt vedtakene lovlig lar seg gjennomføre. Som jeg vil komme nærmere tilbake til senere i brevet, oppstår det spørsmål om departementet lovlig kan pålegge de regionale helseforetakene å stanse pågående anskaffelser, og hvilke krav dette eventuelt reiser fra tilbyderne. Jeg må også vurdere hvilke økonomiske konsekvenser vedtakene har. Helseforetakenes foreløpige vurdering er at kostnadene vil bli store og innebære økonomiske forpliktelser som går utover de budsjetterte beløpene for kjøp av private rehabiliteringstjenester i disse to regionene. Dette må finne sin økonomiske inndekning, og vil, med mindre Stortinget øker sine bevilgninger til rehabiliteringsområdet, gå på bekostning av øvrig offentlig tjenestetilbud eller planlagte investeringer i de to regionene.

Jeg vil også gjøre oppmerksom på at det vil ta tid å få på plass nye beslutninger om anskaffelser, og perioden med usikkerhet for både tilbydere og pasienter vil være lang. Både Helse Midt-Norge RHF og Helse Sør-Øst RHF har overfor Helse- og omsorgsdepartementet opplyst at en realistisk tidshorisont, gitt de forutsetninger som ligger i det foreslåtte vedtaket i denne saken, minst er fire år.

Juridiske konsekvenser

Det er, som nevnt ovenfor, og for så vidt også i debatten 5. februar, juridiske utfordringer knyttet til vedtaket. Det har ikke vært tid til å utrede alle de juridiske implikasjonene, og spørsmålene vil også kunne stille seg forskjellig for de to aktuelle anskaffelsene, blant annet fordi de har kommet ulikt langt i prosessen.

En forlengelse av gjeldende kontrakter for en lengre periode, for eksempel fire år som trengs for en ny anskaffelse, vil kunne utgjøre en ulovlig direkteanskaffelse med mindre kontraktene åpner for forlengelse (jf. ordlyden i vedtaket «videreføre dagens avtaler»). Dette fordi en forlengelse vil kunne anses som en ny kontrakt som skal kunngjøres og konkurranseutsettes i tråd med regelverket for offentlige anskaffelser. Hvis saken bringes inn for KOFA og KOFA mener det foreligger en ulovlig direkteanskaffelse, kan nemnda ilegge overtredelsesgebyr på inntil 15 pst. av anskaffelsens verdi. Domstolene kan kjenne en kontrakt med verdi lik eller over EØS-terskelverdiene uten virkning og ilegge overtredelsesgebyr, dersom oppdragsgiver har foretatt en ulovlig direkte anskaffelse.

Det er videre et spørsmål om departementet lovlig kan stanse rehabiliteringsanskaffelsene. Det krever iht regelverket en «saklig grunn», noe som reiser krevende avveininger. Begge anskaffelsene har kommet så vidt langt at det foreligger tildeling av avtaler, og i Helse Sør-Øst har man også signert kontrakter for omtrent halvparten av tjenestekjøpene.

Avlyses konkurransen vil det uansett være en risiko for at en eller flere av leverandørene, og da særlig de som har fått tildelt avtale, påklager avlysningen og eventuelt forfølger denne rettslig.

Økonomiske konsekvenser

Helse- og omsorgsdepartementet har bedt Helse Sør-Øst RHF og Helse Midt-Norge RHF redegjøre for hvilke økonomiske konsekvenser et eventuelt vedtak om å avslutte de pågående anskaffelsessakene vil ha. Dette er store summer, og vil potensielt kunne ha store konsekvenser for både fremtidig tjenestetilbud og planlagte investeringer i de to regionene, med mindre kostnadene blir kompensert gjennom fremtidige budsjettvedtak i Stortinget. Det er imidlertid verdt å merke seg at eventuelle erstatningsbeløp eller liknende vil komme i tillegg til disse summene.

Vurderinger fra Helse Sør-Øst RHF

 

Årlig kostnad, avtaler med private rehabiliteringsinstitusjoner	Estimat 2026-kroner – tall i hele tusen
Nye avtaler Prolongering av dagens avtaler (korr)	546 400 1 330 400
Samlet kostnad	1 876 800
Estimert kostnad (nye avtaler inkl. kommende anskaffelser)	1 450 000
Estimert årlig merkostnad (mest sannsynlig scenario)	426 800

Helse Sør-Øst RHF har en forventet (og planlagt) reduksjon i utgiftene til private rehabiliteringstjenester fra de gamle avtalene til de nye avtale (inkl. forestående anskaffelse til pasientgrupper med behov for høyspesialisert behandling). Reduksjonen er fra 1.650 mill. kroner til ca. 1.450 mill. kroner per år, dvs. omtrent 200 mill. kroner per år. Dette skyldes i hovedsak overgang fra døgn til dag med overnatting, med bortfall av helsehjelp kveld, natt og helg til pasienter som ikke har behov for det.

Hvis Helse Sør-Øst RHF må avlyse og videreføre tidligere avtaler, blir det mer kostbart enn dagens 1.650 mill. kroner, fordi de allerede har inngått nye avtaler for 550 mill. kroner per år. Det kan imidlertid komme reduksjoner ved at noen av dagens avtaler likevel kan utgå eller erstattes av de nye avtalene, slik at man ikke får dobbelt opp av enkelte tjenester eller fra enkelte tjenesteytere. Hvor mye Helse Sør-Øst RHF faktisk får til av dette er usikkert, og må blant annet avklares med leverandørene. Helse Sør-Øst RHF forventer uansett ikke at det er realistisk å komme ned til «dagens nivå», altså 1.650 mill. kroner. Grunnen er at de nye avtalene som er inngått og dagens (tidligere) avtaler på ingen måte «passer sammen». Gamle og nye avtaler utgjør respektivt hver sine helheter, og det å sette disse sammen vil gi overlapp og dårlig kombinasjon av avtaler, og vil medføre kostnader betydelig høyere enn 1.650 mill. kroner per år.

Helse Sør-Øst RHF sitt beste estimat, og etter deres oppfatning mest sannsynlige scenario, tilsier at de får en kostnad på i underkant av 1,9 mrd. kroner per år, altså 400-450 mill. kroner per år utover deres planlagte økonomiske nivå for kjøp av private rehabiliteringstjenester. Videre er det som tidligere nevnt forventet at det vil ta minst fire år før man kan starte opp eventuelle nye avtaler etter et eventuelt vedtak om å avslutte dagens anskaffelsesprosess. Akkumulert summerer derfor merkostnadene knyttet til et eventuelt vedtak, i Helse Sør-Øst alene, til 1,6-1,8 mrd. kroner. I tillegg til dette kommer eventuelt erstatningsansvar.

Det bør for øvrig også nevnes at Helse Sør-Øst RHF i forbindelse med denne gjennomgangen har sett at det vil oppstå en uheldig situasjon rundt tilbudet innen arbeidsrettet rehabilitering. Unicare Fram avviklet denne delytelsen ved inngangen til dette året, og det er derfor ingen avtale å fornye. Det vil derfor være en reduksjon innen arbeidsrettet rehabilitering i perioden ved å beslutte at anskaffelsen skal avlyses. Denne delytelsen er ikke signert i den nye anskaffelsen. Dette utgjør 1 439 dager og 548 døgn.

Vurderinger fra Helse Midt-Norge RHF

Situasjonen i Helse Midt-Norge er noe «enklere» enn i Helse Sør-Øst, siden det kun er ett scenario hvis det blir et vedtak om å stoppe anskaffelsen. Helse Midt-Norge RHF opplyser at de har tildelt avtaler for 334 millioner kroner årlig, men at det her ennå ikke signert noen avtaler. I og med at dagens avtaler har en ramme på ca. 404 mill. kroner vil den økonomiske effekten for regionen ved en annullering være 70 mill. kroner (2026) per år, dvs. totalt en merkostnad på ca. 280 mill. kroner over en periode på fire år. Også Helse Midt-Norge RHF minner om at det vil kunne påløpe ekstra kostnader knyttet til rettslige prosesser og administrative kostnader knyttet til en helt ny anskaffelse. 

Helse Midt-Norge RHF opplyser i forbindelse med sin økonomiske gjennomgang at det allerede er forskuttert at sykehusene skal etablere økt kapasitet for tidlig rehabilitering. Det er planlagt å stadfeste oppdrag om tidlig hjerterehabilitering til alle de tre helseforetakene i regionen i foretaksmøter 13. februar. Dette er en oppfølging av et ønske om mer helhetlige og integrerte forløp med tidlig rehabilitering i sykehuset, der de har lagt til grunn den omstillingen som følger av nye avtaler innen rehabilitering. Helse Midt-Norge RHF opplyser at denne styrkingen av tidlig rehabilitering i tilknytning til akuttforløpet i sykehus vil de måtte vurdere å reversere dersom det ikke er mulig å gjennomføre de omstillingene de har lagt opp til på rehabiliteringsområdet. 

Konsekvenser for pasienttilbudet – og for virksomhetene som har fått tildelt avtaler og de som har signert kontrakter 

Hvis de regionale helseforetakene blir pålagt å avslutte de aktuelle anskaffelsene, vil dette  ha store konsekvenser for alle involverte. Det er svært mange private institusjoner som har fått tildelt avtaler, men også mange som har fått signert kontrakter. Begge disse gruppene vil bli påvirket av et vedtak. Det som umiddelbart melder seg er alle institusjonene som har brukt ressurser på å tilpasse seg nye tjenester og avtaler. De som har fått tildelt avtaler, men som nå må avvente nye avtaler og som mest sannsynlig må vente fire år til disse er på plass. Dernest vil disse institusjonene måtte leve med en usikkerhet om de faktisk får en ny avtale frem i tid. Denne usikkerheten vil kunne bidra til at noen av institusjonene velger å rettslig forfølge sine nylig «ervervede» rettslige interesser. Dette er destruktivt for virksomhetene og omdømmemessig krevende for vår offentlige helsetjeneste. En annullering av de gjennomførte anskaffelsene vil rokke ved alle de verdiene man søker å ivareta gjennom regelverket for offentlige anskaffelser, nemlig å sikre effektiv bruk av samfunnets ressurser gjennom økt konkurranse, likebehandling, forutberegnelighet og etterprøvbarhet.

Når det gjelder institusjonene som allerede har signert avtaler, så vil heller ikke disse være upåvirket av vedtaket. De vil måtte forholde seg til et tjenestetilbud som ikke henger helt sammen og utfordringer knyttet til uoversiktlighet for både pasienter og de som henviser til rehabiliteringstilbud. Det vil også kunne være noe overlapp i «nye» og «gamle» tjenestetilbud som også gjør det nødvendig å redusere volumene i både de nye og gamle avtalene.

Det er vanskelig å gi et fullstendig bilde av alle de utfordringer som vil melde seg for de private virksomhetene som berøres av et eventuelt vedtak, uten at de selv får vurdert dette. Det er imidlertid en rekke praktiske forhold knyttet til fagutvikling, omstilling, rekrutteringer, planlagte investeringer mv.

Som nevnt tidligere vil en blanding av nye signerte avtaler, annullering av tildelte, men ikke signerte avtaler og forlengelse av utløpende avtaler skape et lappeteppe av behandlingstilbud. Det vil være risiko for at det skapes overkapasitet for noen pasientgrupper og samtidig underkapasitet for andre, noe som vil medføre økte kostnader i form av å betale for overkapasiteten og samtidig et svekket pasienttilbud på grunn av underkapasitet. Overkapasitet vil også kunne medføre en økonomisk utfordring for institusjonene, siden et redusert belegg vil påvirke deres inntekter. Det er svært viktig at ulike delytelser sees i sammenheng slik at helseregionene kan tilby hele spekteret av spesialiserte rehabiliteringstjenester til befolkningen i sin region.

Status for tildeling og signering – Helse Sør-Øst:

Under følger hvilke virksomheter som henholdsvis har signerte kontrakter og hvilke som har blitt tildelt avtaler, men hvor det ennå ikke er signert kontrakt. Flere av virksomhetene har fått tildelt flere delytelser, og følgelig kan de stå både med signerte kontrakter for enkelte delytelser og fått tildelt avtaler som ennå ikke er signert. Unicare Helsepartner AS har for øvrig 5 ulike adresser for tjenesteleveranse.

Helse Sør-Øst – Signert kontrakt:

Falck Norge AS

HLF rehabilitering

Høyenhall Helse og Rehabilitering AS

Idrettens Helsesenter AS

Norsk Diabetessenter for behandling og opplæring

PTØ Norge

Ringen Rehabiliteringssenter AS

Skogli Helse- og Rehabiliteringssenter AS

Stiftelsen Beitostølen Helsesportsenter

Stiftelsen CatoSenteret

Stiftelsen Signo, avdeling Signo Conrad Svendsen senter

Sørlandet Rehabiliteringssenter Eiken AS

Unicare Helsepartner AS

Vikersund Bad Rehabiliteringssenter AS

Helse Sør-Øst – Tildelt avtale, men ikke signert kontrakt:

Falck Norge AS

Idrettens Helsesenter AS

Rehabiliteringssenteret AiR AS

Skogli Helse- og Rehabiliteringssenter AS

Stiftelsen CatoSenteret

Stiftelsen Hernes Institutt

Sørlandet Rehabiliteringssenter Eiken AS

Unicare Helsepartner AS

Viker Helse AS

Vikersund Bad Rehabiliteringssenter AS

Status for tildeling – Helse Midt-Norge:

Følgende oversikt viser hvilke institusjoner som har avtale i dag, institusjoner som har fått tildelt nye avtaler og institusjoner som har inngitt tilbud, men ikke tildelt avtaler:

	Har avtale i dag	Tildelt ny avtale	Kommentar
Allos			Gitt tilbud - ikke tildelt avtale
Blå Kors			Gitt tilbud - ikke tildelt avtale
Falck	X
Friskgården	X	X
Kastvollen	X	X
Lukas Betania	X	X
Meråker	X	X
Muritunet	X	X
Namdal	X	X
Selli	X	X
Treningsklinikken	X	X
Unicare Coperio	X	X
Unicare Helsefort	X
Unicare Røros	X	X

Kunnskapsgrunnlag for endringer i vektlegging av døgntilbud 

De regionale helseforetakene har tatt utgangspunkt i et omfattende faglig kunnskapsgrunnlag som over flere tiår har dokumentert god effekt av dag- og polikliniske rehabiliteringstilbud. Forut for anskaffelsene ga fagmiljøer helseregionene anbefalinger om tydelig dreining mot kortere oppholdstider og mer poliklinisk organisering. Samtidig er det klart at enkelte pasientgrupper fortsatt vil ha behov for døgnbaserte tilbud. Anskaffelsene er derfor utformet slik at det er variasjon i tilbudsstrukturen, med både dag- og døgnløsninger der det er faglig nødvendig.

Ordningen «dag med overnatting» innebærer i praksis små endringer sammenlignet med tidligere døgnopphold, med unntak av at helger som hovedregel ikke er inkludert. Flere tilbydere organiserer rehabiliteringen i sekvenser slik at pasientene reiser hjem mellom behandlingsbolker. Mange pasienter har allerede i dag valgt å reise hjem i helgene, blant annet innen arbeidsrettet rehabilitering, der om lag halvparten i Helse Midt-Norge benytter permisjon i helgene. Når det foreligger faglige grunner til sammenhengende rehabilitering over flere uker, og pasienten samtidig har lang eller belastende reisevei, dekker Helse Midt-Norge RHF overnatting i helgene, og Helse Sør-Øst RHF har lagt opp til at de i samarbeid med tilbyderne skulle utarbeide avtaler om det samme.

«Dag med overnatting» benyttes for pasientgrupper som ikke har behov for pleie eller helsehjelp fra helsepersonell på kveld og natt. Dette gjør at institusjonene kan planlegge med helsefaglig bemanning slik at kompetansen brukes når rehabiliteringen faktisk foregår, nemlig på dagtid. En slik organisering bidrar til en mer målrettet og effektiv bruk av de samlede helsepersonellressursene.

Helse Midt-Norge RHF og Helse Sør-Øst RHF vurderer at det per i dag ikke foreligger et forskningsgrunnlag som tilsier at omfanget av døgnbasert rehabilitering generelt bør økes.

Innen enkelte nevrologiske diagnosegrupper, som multippel sklerose og Parkinsons sykdom, finnes det studier som viser god effekt både av dag- og døgnrehabilitering. Derfor inngår begge tilbudsformer i den nye tjenestestrukturen. For kreftrehabilitering foreligger det kunnskapsoppsummeringer som viser positive effekter av dag- og polikliniske forløp på både fysisk og psykososial funksjon, noe som støtter innretningen med fleksible og tilpassede løp.

Innen arbeidsrettet rehabilitering er dokumentasjonen for langvarige døgnopphold begrenset. Helse Midt-Norge RHF viser til at en norsk studie fant effekt av et 3,5 ukers døgnopphold sammenlignet med poliklinisk behandling, men under 5 % (166 av 3808) av inviterte deltakere ble randomisert i denne studien slik at det er vanskelig å generalisere resultatene.

I internasjonale studier er polikliniske intervensjoner mest studert. En systematisk oversiktsartikkel, som konkluderer med effekt av arbeidsrettede intervensjoner hos pasienter med muskelskjelettsmerter, har inkludert studier der intervensjonen har vart fra 1 til 2,5 timer hver gang og antall konsultasjoner var mellom 1-18. En systematisk oversiktsartikkel om kognitiv adferdsterapi, som oftest gitt poliklinisk, har også vist indikasjoner på at intervensjonene reduserer sykefravær.

Samlet sett gir ikke dette grunnlag for å øke bruken av døgnbehandling generelt, men understøtter en modell der lavintensive og polikliniske intervensjoner er førstevalg, mens døgnopphold forbeholdes pasienter med særskilte behov.

På denne bakgrunnen vurderer helseforetakene at delvis omlegging til «dag med overnatting» er i tråd med kunnskapsbasert praksis og at den er hensiktsmessig ut ifra et nytte-, ressurs- og alvorlighetsperspektiv. Modellen ivaretar kvalitet gjennom krav om dokumenterte behandlingsprogrammer og kunnskapsbasert praksis, samtidig som den gir nødvendig fleksibilitet for pasienter med komplekse behov. Den bidrar også til bedre utnyttelse av helsepersonellressurser ved å konsentrere innsatsen til de tidspunktene rehabiliteringen faktisk foregår, og den opprettholder et bredt og differensiert tilbud ved å kombinere dag- og døgnløsninger der dette er faglig begrunnet.

Jeg kan ikke se at det gjennom behandlingen av representantforslag 8:30 (2025 -2026) har framkommet et alternativt kunnskapsgrunnlag som gir grunnlag for at Stortinget skal overprøve de faglige vurderingene som de regionale helseforetakenes la til grunn for anbudene.

Avslutning

Jeg har forståelse for at komiteens flertall ønsker å styrke tilbudet om rehabilitering ut over de planene de regionale helseforetakene har lagt opp til. Et vedtak om å stanse anbudsprosessene vil ha motsatt effekt. Det vil endre de forutsetningene begge de to regionale helseforetakene har lagt inn om at besparelser innen døgnbehandling skal komme pasientene til gode i form av nye/økte tilbud. Når Helse Sør-Øst RHF får mulighet til å videreføre kontrakter som allerede er inngått, men må avbryte kontraktsprosessene for om lag halvparten av anbudet, vil det gi et lappeteppe og ikke et faglig sammenhengende tilbud innen rehabilitering for regionen som nødvendigvis dekker alle pasientgrupper.

Med hilsen

Jan Christian Vestre

Helse- og omsorgsminister