Innledning

Kulturmiljøfeltet inngår som en del av klima- og miljøpolitikken. Et godt samspill mellom kulturmiljø- og naturforvaltning, og ønsket om å kunne se natur og kulturmiljø i sammenheng, utgjør et viktig grunnlag for en helhetlig miljø- og ressursforvaltning. En helhetlig miljøforvaltning innebærer også et godt samarbeid med andre samfunnsområder. Materiell og immateriell kulturarv er uløselig knyttet sammen og møtes i de fysiske omgivelsene, i fortellinger og gjennom tradisjoner og språk. Kunnskap om for eksempel tradisjonshåndverk og materialbruk er helt avgjørende for å ta vare på og forvalte kulturmiljø.

Bevaringsstrategier er et av hovedgrepene for kulturmiljøfeltet i Meld. St. 16 (2019–2020) Nye mål i kulturmiljøpolitikken – Engasjement, bærekraft og mangfold . Bevaringsstrategiene er nasjonale og skal bidra til å strukturere, samordne og organisere innsatsen slik at virkemidler ses i sammenheng og kulturmiljø ivaretas. De skal videre legge til rette for dialog og samarbeid mellom ulike instanser og sektorer, forvaltningsnivåer og interessenter. Kulturmiljø brukes som samlebetegnelse og dekker begrepene kulturminner, kulturmiljøer og landskap, og brukes når feltet omtales som helhet.

Det legges opp til at det skal utarbeides bevaringsstrategier for fire temaer: kystens kulturmiljø, landbrukets kulturmiljø, bygder og byers kulturmiljø, og næringers og industriers kulturmiljø. I tillegg har Barne- og familiedepartementet, i samarbeid med Klima- og miljødepartementet og Riksantikvaren, utarbeidet en bevaringsstrategi for kulturhistorisk verdifulle kirkebygg.

Samlet sett favner disse temaene bredden i kulturmiljøpolitikken. Helhet og samarbeid vil bli tillagt vekt i arbeidet med oppfølgingen av bevaringsstrategiene, og verdiskapingsperspektivet vil være et gjennomgående tema. Et mangfold av kulturmiljø med internasjonale, nasjonale, regionale og lokale verdier skal kunne inkluderes som del av dette arbeidet.

Riksantikvaren, fylkeskommunene og Sametinget har alle formelle roller i kulturmiljøforvaltningen og er sentrale i arbeidet, men en rekke andre aktører har også ansvar og interesser på kulturmiljøfeltet. I samsvar med sektorprinsippet har de enkelte departementene og underliggende virksomheter et selvstendig ansvar for kulturmiljø i egen sektor. Det er et felles ansvar å ta vare på kulturmiljø og bidra til at de blir forvaltet på en god måte. Kommuner, eiere, frivillige organisasjoner, stiftelser, museer og andre aktører gjør en uvurderlig innsats i dette arbeidet.

Oppbygning og struktur

Temaene for bevaringsstrategiene er uavhengige av type kulturmiljø og tidsperiode. De favner også geografisk, sosial, etnisk og næringsmessig bredde. Bevaringsstrategiene er bygget opp med deltemaer som representerer prioriterte områder innenfor hver bevaringsstrategi. Deltemaene er valgt ut fordi de rommer særskilte utfordringer og samtidig et potensial for vern gjennom bruk. Det er også et betydelig samarbeids-, forsknings- og formidlingspotensial knyttet til de valgte deltemaene.

De nasjonale kulturmiljømålene synliggjør hva som er ønsket samfunnseffekt. Målstrukturen viser sammenhengen mellom de nasjonale målene og bevaringsstrategienes prioriteringer gjennom innsatsområder, forventet effekt og effektmål.

Visuell framstilling av bevaringsstrategienes oppbygning og struktur

Nasjonale mål

De nasjonale målene i kulturmiljøpolitikken ble fastsatt i Meld. St. 16 (2019–2020) Nye mål i kulturmiljøpolitikken – Engasjement, bærekraft og mangfold :

• Alle skal ha mulighet til å engasjere seg og ta ansvar for kulturmiljø
• Kulturmiljø skal bidra til bærekraftig utvikling gjennom helhetlig samfunnsplanlegging
• Et mangfold av kulturmiljø skal tas vare på som grunnlag for kunnskap, opplevelse og bruk

De nasjonale målene viser hva Norge ønsker å oppnå i kulturmiljøpolitikken og hvordan kulturmiljø skal bidra til å fremme en bærekraftig samfunnsutvikling. Det er et felles ansvar å bidra til at de nasjonale målene nås.

Innsatsområder

Det er fire innsatsområder som går på tvers av bevaringsstrategier. Innsatsområdene utfyller hverandre, og innsatsen på disse områdene skal sammen bidra til effekter på hvert område. Tiltak som bidrar til økt verdiskaping blir vektlagt.

• Bevaring og bruk . Dette omfatter innsats som bidrar til å ivareta kulturmiljø, slik som skjøtsel, sikring, istandsetting og restaurering, og tiltak som fremmer bruk av kulturmiljø. Det kan både inkludere fortsatt bruk, ny eller endret bruk og ombruk.
• Kunnskap og kompetanse . Dette omfatter innsats som kartleggings- og registreringsarbeid, kunnskapsutvikling og forskning. Det kan også være utvikling av håndverks- og rådgivningskompetanse eller annen kompetanse av betydning for kulturmiljø.
• Opplevelse og engasjement . Dette omfatter innsats som tilrettelegging, formidling, stedsutvikling, reiseliv og annen næringsutvikling. Det kan også være aktiviteter som legger til rette for inkludering og deltagelse fra frivillige, eiere og enkeltpersoner.
• Urfolk og nasjonale minoriteter . Dette omfatter innsats som bidrar til å ivareta kulturmiljø knyttet til urfolk og de fem nasjonale minoritetene.

Forventet effekt

Forventet effekt gir uttrykk for hvilke virkninger og effekter som søkes oppnådd på det enkelte innsatsområde. Den samlede effekten, på tvers av innsatsområdene, skal bidra til å nå de nasjonale målene i kulturmiljøpolitikken. For å utdype hva som skal til for å oppnå forventet effekt, er det utformet effektmål. Disse skal som hovedregel kunne måles per deltema. Det vil imidlertid kunne være effektmål som ikke er like relevante for alle deltema, eller alle deler av et deltema.

Riksantikvaren har ansvar for å utvikle og foreslå indikatorer for å kunne rapportere på effektmålene og følge resultatutviklingen over tid. Forslag til nye indikatorer, og vesentlige endringer i eksisterende indikatorer, skal forelegges Klima- og miljødepartementet for godkjenning.

Rapportering

Riksantikvaren skal innhente relevante data for å rapportere resultater til Klima- og miljødepartementet. Riksantikvaren har videre ansvar for å identifisere og vurdere forhold som påvirker strategienes måloppnåelse. Som en del av rapporteringen skal derfor risikovurderinger inngå. Riksantikvaren skal rapportere årlig på effektmålene per deltema, og hvert tredje år gjennomføre en mer omfattende rapportering. Klima- og miljødepartementet vil årlig rapportere til Stortinget i departementets budsjettproposisjon.

Ved endringer i utfordringsbildet og behov for andre prioriteringer kan deltemaer tas ut, legges til eller justeres. Dette må vurderes i forbindelse med rapportering på måloppnåelsen for deltemaene. Klima- og miljødepartementet vil gjøre fortløpende vurderinger av hvordan bevaringsstrategiene fungerer og gjennomføre mer systematiske evalueringer for å få informasjon om effektivitet, måloppnåelse og resultater. Eventuelle endringer skal godkjennes av Klima- og miljødepartementet i samarbeid med berørte departementer.

Prosess og medvirkning

Klima- og miljødepartementet ga i 2021 Riksantikvaren i oppdrag å starte utviklingen av bevaringsstrategier på kulturmiljøområdet. I de påfølgende årene fikk Riksantikvaren flere deloppdrag og har blant annet levert forslag til rammeverk og temaer.

I 2024 hadde Riksantikvaren i oppdrag å detaljere forslag til bevaringsstrategier for kystens kulturmiljø og landbrukets kulturmiljø. Riksantikvarens arbeid har omfattet kunnskapskartlegging, samarbeid, innspillsprosesser, og prioritering av kulturmiljø og problemstillinger som strategiene bør konsentreres om. Forslagene ble levert til Klima- og miljødepartementet i september 2024 og ligger til grunn for de endelige strategiene.

For bevaringsstrategien for kystens kulturmiljø har Riksantikvaren gjennomført høringer for et bredt utvalg av berørte aktører, samt konsultasjoner med Sametinget. Riksantikvaren har også ledet en styringsgruppe bestående av Sametinget, Byantikvaren i Oslo, Miljødirektoratet, Kulturminnefondet, Nordland fylkeskommune, Vestland fylkeskommune og Innovasjon Norge. Medvirkningsprosessen har i tillegg inkludert møter med representanter fra Kystverket, frivilligheten, museumsfeltet, Norske kveners forbund, regionalforvaltningen på kulturmiljøfeltet, reiseliv og kommuner.

Riksantikvaren har i hovedsak hatt bred støtte for forslag til innsatsområder, deltemaer og prioriteringer. Innspillene har vært knyttet til at roller og ansvar var utydelige, målene burde operasjonaliseres, urfolk og nasjonale minoriteters kulturmiljø burde fremheves, at det var behov for bedre veiledning, at museene ikke hadde en tilstrekkelig plass i strategien og at koblingen mellom den materielle og immaterielle kulturarven ikke var tydelig nok.

Basert på Riksantikvarens forslag til bevaringsstrategi for kystens kulturmiljø, har Klima- og miljødepartementet utarbeidet strategien i samråd med de andre departementene. Klima- og miljødepartementet har også hatt konsultasjon med Sametinget om bevaringsstrategiene, der blant annet utforming av mål og avgrensning av deltema ble behandlet.

Nordlandsbåt for seil. Gratangen kommune, Troms.

Foto: Arve Kjersheim.

Forvaltning av kulturmiljø – roller og ansvar

Bevaringsstrategien skal være et verktøy for en samlet innsats og felles engasjement for å prioritere arbeid knyttet til kystens kulturmiljø. I det videre arbeidet med kystens kulturmiljø vil mange ulike aktører kunne ha en viktig rolle. De aktørene som allerede har et ansvar og engasjement for disse kulturmiljøene oppfordres til å strukturere sin innsats slik at den støtter opp om bevaringsstrategiarbeidet.

Under følger en oversikt over sentrale aktører som forvalter kulturmiljø, og som vil kunne bidra i oppfølgingen av bevaringsstrategien.

Statlige aktører

Klima- og miljødepartementet har det overordnete ansvaret for regjeringens klima- og miljøpolitikk, deriblant kulturmiljøpolitikken. I tråd med sektorprinsippet har de enkelte departementene og underliggende virksomheter et ansvar for kulturmiljø i egen sektor, både når det gjelder myndighetsutøvelse og bruk av relevante virkemidler.

Riksantikvaren har et overordnet ansvar for den faglige utviklingen på kulturmiljøfeltet. Det er også Riksantikvaren som definerer kulturmiljø av nasjonal verdi og fatter vedtak om fredning, med unntak av kulturmiljøfredninger der endelig vedtak fattes av Kongen i statsråd. Riksantikvaren har ansvar for systematisk oppfølging og koordinering av bevaringsstrategien, med særlig søkelys på mål, resultater og vurdering av risiko.

Riksantikvaren skal målrette og koordinere virkemidlene på kulturmiljøfeltet, avklare rammebetingelser og allokere ressurser inn mot de ulike prioriteringene i bevaringsstrategien. Dette innebærer blant annet å tilrettelegge for ulike satsinger, fasilitere nettverk, utarbeide veiledere og avklare behov for kunnskapsinnhenting.

Miljødirektoratet og statsforvalteren er sentrale i arealforvaltning, friluftsliv og miljø, blant annet for saker som gjelder utbygging og ny bruk av bygninger innenfor standsonen. Kystverket har ansvar for sikker og effektiv ferdsel langs kysten, og Kulturdirektoratet har et koordinerende ansvar for museumssektoren. Fiskeridirektoratet er også relevant, med ansvar for å fremme næringsaktivitet basert på marine ressurser. Disse aktørene vil kunne ha viktige roller i oppfølgingen av bevaringsstrategien.

Kulturminnefondet er også, med sine virkemidler, en viktig aktør i arbeidet med bevaringsstrategien. Kulturminnefondet gir tilskudd til private eiere av verneverdige kulturmiljø langs kysten, som bygninger og fartøy.

Sametinget

Sametinget er det samiske folkets parlament i Norge og er et selvstendig folkevalgt organ. Sametingets mål er å arbeide for anerkjennelse av samenes grunnleggende rettigheter som grunnlag for å ivareta og styrke samisk kultur, språk og samfunnsliv og eksistensen av ulike samiske tradisjoner. For samisk kulturmiljø har Sametinget tilsvarende myndighet som fylkeskommunene og som framgår av ansvarsforskriftens § 3. 1

Regionale aktører

Fylkeskommunene har en viktig rolle i arealforvaltning og skal følge opp kommunene med rådgivning. Videre har fylkeskommunene hovedansvar for å initiere og koordinere tiltak og aktivitet i fylkene, avklare virkemiddelbruk og sikre en god forvaltning av kulturmiljø. Fylkeskommunene fordeler statlige tilskuddsmidler på kulturmiljøfeltet. Fylkeskommunene har også en viktig samfunnsaktørrolle og skal stimulere til utvikling og vekst i regionene. Fylkeskommunene kan som samfunnsutvikler sette kulturmiljø i sammenheng med brede utviklingsmål i regionalt planverk og legge til rette for bruk av virkemidler på tvers av sektorgrenser.

Bevaringsstrategien vil være et viktig verktøy for fylkeskommunene. Gjennom myndighetsutøvelse, tilskuddsforvaltning og som viktig samfunnsaktør vil fylkeskommunene kunne bidra til oppfølgingen av bevaringsstrategien. De er også viktige aktører i å etablere regionale samarbeid både gjennom å initiere og igangsette prosjekter.

De arkeologiske forvaltningsmuseene vil ha en viktig rolle i arbeidet med aktiviteter knyttet til kulturmiljø fra middelalder og forhistorisk tid.

Kommuner

Kommunene skal gjennom sitt samordningsansvar, jf. § 1-4 i plan- og bygningsloven, ivareta ulike nasjonale, regionale og lokale interesser, herunder forvaltning av kulturmiljø, naturmangfold og friluftsliv.

Plan- og bygningsloven er det viktigste redskapet for å styre arealbruken og sikre kulturmiljø som ikke er fredet etter kulturminneloven. Den er også et viktig verktøy for den kommunale samfunnsutviklerrollen og det mer overordnet og langsiktige arbeidet med planstrategier og kommuneplanens samfunnsdel.

De fleste kommuner har laget kulturminne- eller kulturmiljøplaner. Her er kulturmiljø knyttet til kysten gjerne omtalt. Bevaringsstrategien kan forankres gjennom slike lokale kulturmiljøplaner eller andre kommunale plan- og vernevedtak.

Museer

Flere museer langs kysten har viet oppmerksomheten mot kystens historie og kulturmiljø. Disse museene har en viktig rolle som kunnskapsleverandør og formidler av kystens kulturhistorie. Museene gjennomfører blant annet forskning på kulturminner og kulturmiljøer langs kysten. For eksempel har de tre sjøfartsmuseene i Sør-Norge inngått et Interregionalt marinarkeologisk samarbeid (IRMAS) for å dele kompetanse og utstyr knyttet til forskning på og formidling av marinarkeologi.

Mange museer eier selv bygninger og fartøy. De 61 museene i Det nasjonale museumsnettverket forvalter blant annet ca. 1900 farkoster, hvorav 123 er flytende. Det er også et stort antall kulturhistoriske bygninger i musealt eie, men bygninger knyttet til kystkultur er underrepresentert. I oppfølgingen av bevaringsstrategien vil det være viktig å etablere samarbeid med museene, og sikre at relevante kompetansemiljøer inngår i de nettverkene som etableres.

Meld. St. 23 (2020–2021) Musea i samfunnet – tillit, ting og tid , viser den overordna politiske retninga for museumspolitikken fram mot 2050 og peker blant annet på behovet for et løft for kystkulturen. Prioritering av ulike investeringsprosjekter som bidrar til å synliggjøre kystkulturens plass i den norske kulturhistorien, kan danne et godt grunnlag for videreutvikling og samarbeid om de aktuelle deltemaene. Kultur- og likestillingsdepartementet vektlegger også behovet for at de statlige virkemidlene som rettes mot den immaterielle og materielle kulturarven ses i sammenheng.

Frivillige organisasjoner

En rekke frivillige organisasjoner er engasjert i kystens kulturmiljø, for eksempel Forbundet Kysten, Norsk Forening for Fartøyvern, Fortidsminneforeningen og Norsk Fyrforening. Historielag, turlag, grendelag og velforeninger er eksempler på viktige samarbeidspartnere. Organisasjonene har kunnskap, gjennomfører aktiviteter og eier eller forvalter ofte kulturmiljø som er relevante for bevaringsstrategien. Det er også mange samarbeidsflater mellom frivillige og museumssektoren, men Meld. St. 23 (2020–2021) Musea i samfunnet – Tillit, ting og tid, peker på at det mangler kunnskap om dynamikken og utviklingen i samarbeidet. Dette gjelder blant annet frivilligheten innen fartøyvernet, der frivillige organisasjoner over lengre tid har vært helt avgjørende for å restaurere, vedlikeholde og drive Norges vernede fartøy. I henhold til regjeringens kulturfrivillighetsstrategi Rom for deltakelse skal den tverrdepartementale samordningen om frivillighet på kulturarvfeltet videreutvikles.

Eiere

Det er viktig at kulturmiljøforvaltningen etablerer gode samarbeidsarenaer med eierne i oppfølgingen av strategien. Veldig mange kulturminner og kulturmiljøer er eid av privatpersoner eller bedrifter. En forutsetning for arbeidet er at eiere ser seg tjent med å hensynta, ta vare på, sette i stand og bruke kulturmiljøene langs kysten, og at dette er godt integrert med lokal næringsvirksomhet. Eiernes behov og utfordringer knyttet til kunnskap, istandsetting og ny bruk er derfor viktig i bevaringsstrategien. Dette gjelder for både for bygninger, fartøy, arkeologiske kulturminner og kulturlandskap.

Andre aktører

Det finnes også en rekke andre aktører som er opptatt av kystens kulturmiljø. En av disse er Nasjonalt pilegrimssenter. Pilegrimsarbeidet skal bidra til verdiskapning og positiv utvikling langs St. Olavsveiene til Trondheim. Kystpilegrimsleia tydeliggjør at sjøveien var viktig for pilegrimene og bidrar til å synliggjøre og styrke verdiskapingen rundt noen viktige pilegrimsruter.

Virkemidler

Det finnes mange ulike typer virkemidler som kan gi bedre effekt om vi ser bruken av dem i sammenheng. En vanlig måte å systematisere virkemidler på er gjennom de fire overordnet kategoriene juridiske, økonomiske, organisatoriske og pedagogiske virkemidler.

Juridiske virkemidler

Juridiske virkemidler omfatter lover og forskrifter og i enkelte tilfeller rundskriv og andre avtalelignende dokumenter. Lovregulering er et av de sterkeste virkemidlene forvaltningen kan benytte og er tett knyttet til offentlig myndighetsutøvelse. For kystens kulturmiljø er særlig plan- og bygningsloven og naturmangfoldloven relevante, i tillegg til kulturminneloven.

Norge har også sluttet seg til en lang rekke internasjonale konvensjoner som har betydning for utforming av lov og forvaltning på kulturmiljøfeltet. Det gjelder blant annet Europeisk konvensjon om vern av den arkeologiske kulturarv (Valetta-konvensjonen), Europarådets landskapskonvensjon, Europarådets rammekonvensjon om kulturarvens verdi for samfunnet (Faro-konvensjonen), Unescos konvensjon om vern av verdens kultur- og naturarv og Unescos konvensjon om beskyttelse av kulturverdier i tilfelle av væpnet konflikt.

Økonomiske virkemidler

Det finnes økonomiske virkemidler i både offentlig og privat sektor som kan bidra til de nasjonale målene i kulturmiljøpolitikken. Sentrale ordninger er blant annet Riksantikvarens og Kulturminnefondets tilskuddsordninger, og kommunale og fylkeskommunale utviklingstiltak.

Pedagogiske virkemidler

Pedagogiske virkemidler brukes vanligvis om en gruppe virkemidler hvor formålet er å informere og/eller øke bevisstheten og kunnskapen hos bestemte målgrupper. Eksempler på pedagogiske virkemidler er formidling av kunnskap, skriftlige veiledere og retningslinjer, informasjonskampanjer og kompetanseutviklingstiltak, forvaltning av kunnskapsdatabaser og statistikk, samt muntlig rådgivning og veiledning.

En viktig funksjon til pedagogiske virkemidler er også å gi tolkninger og anbefalinger til regelverk, saksbehandlingsrutiner og tjenesteutforming. Pedagogiske virkemidler brukes ofte sammen med andre virkemidler og kan bidra til å øke treffsikkerheten og effektiviteten.

Organisatoriske virkemidler

Organiseringen av offentlig virksomhet har betydning for styring og kan sammen med andre virkemidler påvirke måten forvaltningen jobber for å nå politiske mål. Organisatoriske virkemidler omfatter blant annet endring av tilknytningsform fra forvaltningsorgan til foretak, overføring av ansvar innad i statsforvaltningen og mellom forvaltningsnivåene, samt etablering av råd og utvalg. Konsultasjonsordninger innad i forvaltningen og mellom forvaltningen og ulike samfunnsgrupper (eksempelvis nasjonale minoriteter og urfolk) betraktes ofte som et organisatorisk virkemiddel.