Forslag til endring i utlendingsloven og utlendingsforskriften - effektivisering av regelverket for bortvisning av tredjelandsborgere (ikke EØS-borgere) i forbindelse med asylsaksbehandling
Høring | Dato: 25.01.2018 | Justis- og beredskapsdepartementet
Justis- og beredskapsdepartementet sender med dette på høring forslag til endring i lov 15. mai 2008 nr. 35 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven) og forskrift 15. oktober 2009 nr. 1286 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsforskriften).
Departementet foreslår en ny bortvisningshjemmel i utlendingsloven § 17, for utlendinger som har fått avslag på søknad om beskyttelse. Forslaget innebærer endringer i både utlendingsloven og utlendingsforskriften, og er ment å forenkle og effektivisere saksbehandlingen i asylsaker.
Liste over høringsinstanser følger vedlagt. Vi ber høringsinstansene vurdere om forslaget også bør forelegges underliggende organer mv. som ikke er oppført på lista. Høringsbrevet er tilgjengelig elektronisk på www.regjeringen.no/jd. Høringer er åpne, og alle kan sende innspill til oss.
Høringsuttalelser skal avgis digitalt på regjeringen.no. Dette gjøres under «Send inn høringssvar» på www.regjeringen.no/id2587780
Frist for å sende inn høringssvar er 30. april 2018.
Med vennlig hilsen
Siri Johnsen (e.f.)
avdelingsdirektør
Kristine Bjørnsund Hosar
seniorrådgiver
Innvandringsavdelingen
Dato: 25.01.2018
Saksnr. 18/457
Høringsfrist: 30.04.2018
Høringsnotat om effektivisering av regelverket for bortvisning av tredjelandsborgere (ikke EØS-borgere) i forbindelse med asylsaksbehandling
1. INNLEDNING
Justis- og beredskapsdepartementet sender med dette på høring forslag til endringer i lov 15. mai 2008 nr. 35 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven) og i forskrift 15. oktober 2009 nr. 1286 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsforskriften).
Departementet har mottatt forslag fra Utlendingsdirektoratet (UDI) om et eget bortvisningsgrunnlag for utlendinger som har fått avslag på søknad om beskyttelse.
Departementet støtter forslaget og foreslår herved et det inntas én felles bortvisningshjemmel i et nytt ledd i utlendingsloven § 17 for alle saker hvor en utlending har fått avslag på søknad om beskyttelse etter § 28, og heller ikke har fått oppholdstillatelse etter § 38. Hjemmelen gjøres uavhengig av hvor lenge vedkommende har oppholdt seg i landet og hvilke dokumenter utlendingen har. Endringen er ment å forenkle og effektivisere saksbehandlingen i asylsaker. Forslaget er ikke ment å endre praksis knyttet til utvisning eller forhåndsvarsel om utvisning, eller når det kan unntas fra utreisefrist etter utlendingslovens § 90 sjette ledd.
Som en følge av endringen i utlendingsloven § 17 foreslås det samtidig at utlendingsforskriften § 5-3 og § 5-4 annet ledd oppheves. For at retten til arbeid ikke skal fjernes i sin helhet for alle asylsøkere som en følge av at disse forskriftsbestemmelsene oppheves, foreslår departementet at utlendingsloven § 94 om arbeidstillatelse også endres.
2. GJELDENDE RETT
Et vedtak om bortvisning er en forvaltningsmessig reaksjon som innebærer at utlendingen må forlate riket eller blir nektet innreise. Vedtaket medfører imidlertid ikke noe forbud mot fremtidig innreise, og vedkommende kan når som helst returnere til Norge, forutsatt at bortvisningsgrunnen ikke lenger er til stede.
Når UDI og Utlendingsnemnda (UNE) avslår en søknad om beskyttelse, fattes det enten tilleggsvedtak om bortvisning etter utlendingsloven § 17, jf. utlendingsforskriften § 5-3, eller det foretas en tilleggsregistrering etter utlendingsloven § 55 om at utlendingen skal forlate riket («forlat»-registrering).
Utlendingsloven § 17 gjelder bortvisning av utlendinger generelt og er en «kan»-bestemmelse. Utlendingsforskriften § 5-3 gjelder bare for utlendinger som har fått avslag på sin søknad om beskyttelse og er en «skal»-bestemmelse, dvs. at den forplikter utlendingsmyndighetene til å fatte vedtak om bortvisning dersom en utlending har fått avslag på søknad om beskyttelse og vilkårene i lovens § 17 første ledd bokstav a, b, d, eller e, er oppfylt.
Dersom utlendingen skal bortvises etter lovens § 17 første ledd bokstav a (ikke viser gyldig pass eller annet godkjent reisedokument) eller b (ikke viser visum), må det være sannsynlig at iverksetting kan finne sted før utlendingen har oppholdt seg i riket i seks måneder. Dersom utlendingen skal bortvises etter lovens § 17 første ledd bokstav d (mangler nødvendig tillatelse etter loven) eller e (ikke kan sannsynliggjøre det oppgitte formålet med oppholdet), må det være sannsynlig at iverksetting kan finne sted før utlendingen har oppholdt seg i riket i tre måneder.
Når vilkårene for bortvisning er oppfylt, må det i tillegg vurderes om bortvisningen skal anmerkes i søkerens pass etter utlendingsforskriften § 5-4 annet ledd. Dersom vilkårene for bortvisning ikke er oppfylt, må det tilleggsregistreres at utlendingen skal forlate riket («forlat»-registrering) med hjemmel i utlendingsloven § 55 annet ledd, som sier at en utlending som akter å ta opphold i riket utover tre måneder må ha oppholdstillatelse. En utlending som har søkt asyl anses for å ha hatt slik hensikt, jf. utlf. § 5-3 annet ledd.
3. BEHOVET FOR BORTVISNING SOM TILLEGGSVEDTAK
Det fremgår av merknadene til utlendingsloven § 17 i Ot.prp. nr. 75 (2006-2007) Om lov om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven) s. 407, at en utlending som får avslag på søknad om oppholdstillatelse kan ha plikt til å forlate riket uten et særskilt bortvisningsvedtak, ettersom vedkommende ikke har noe annet gyldig grunnlag for videre opphold. Et bortvisningsvedtak er dermed ikke nødvendig for iverksetting av et negativt vedtak etter utlendingslovens kapittel 4.
Det er imidlertid nødvendig med et vedtak om bortvisning eller utvisning for at transportører skal bli ansvarlig for kostnadene knyttet til uttransportering av en utlending som har reist inn i riket uten gyldig innreisetillatelse, jf. utlendingsloven § 91 tredje ledd (med unntak for innreise over indre Schengengrense eller Dublin-saker, jf. § 91 åttende og niende ledd). Transportøransvaret vil bli nærmere omtalt under pkt. 4.2.3.
Det er også nødvendig med vedtak om bortvisning dersom en person besitter et gyldig visum på tidspunktet for det negative vedtaket, og vedtaket skal kunne iverksettes før visumet har gått ut. Det samme gjelder dersom en person har fått avslag etter utlendingsloven § 32 første ledd bokstav a fordi vedkommende har fått beskyttelse i et annet land som deltar i Dublin-samarbeidet, og vedtaket skal kunne iverksettes før vedkommende har oppholdt seg i Norge i tre måneder.
4. DEPARTEMENTETS FORSLAG
4.1 Ny hjemmel for bortvisning i utlendingsloven § 17
Variasjonen av muligheter for tilleggsvedtak og tilleggsregistreringer gjør at vedtaksfattingen tar lengre tid enn hva som er nødvendig for selve asylsaken. Vurderingene av om vilkårene for bortvisning er oppfylt, og om bortvisningen eventuelt skal anmerkes i søkerens reisedokument, oppleves som tidstyver i saksbehandlingen. Saksbehandlingstiden, som søkeren normalt ikke har noen påvirkning på, kan også avgjøre om vilkåret om oppholdstid er oppfylt, og dermed om en søker får tilleggsvedtak om bortvisning med påfølgende anmerkning i reisedokument, eller en «forlat»-registrering etter utlendingsloven § 55 som ikke medfører ytterligere konsekvenser.
Departementet er enig med UDI i at det er uhensiktsmessig at de i alle asylsaker skal bruke tid på vurderinger som ikke har betydning for spørsmålet om beskyttelse, og som generelt har begrenset betydning sett hen til de få sakene hvor bortvisning faktisk er påkrevd, jf. utlendingsforskriften § 5-3. Særlig behandling av Dublin-saker kompliseres på grunn av de eksisterende reglene om bortvisning. Å forenkle regelverket ved å fjerne kravet om vurderinger av oppholdstid i Norge og hvilke dokumenter personen viste frem, kan saksbehandlingen effektiviseres sammenlignet med i dag.
Vilkåret i dagens hjemmel om bortvisning på grunnlag av avslag på søknad om beskyttelse, i tilfeller der iverksetting kan finne sted før utlendingen har oppholdt seg i riket i tre eller seks måneder, er en videreføring fra den tidligere utlendingsloven. Departementet ser ikke nå gode argumenter for å videreføre denne tidsbegrensningen, all den tid utlendingen uansett kan bortvises med hjemmel i lovens § 55. I beskyttelsessaker ser vi heller ingen grunn til at bortvisningen skal vurderes på grunnlag av hvilke dokumenter utlendingen har vist frem, slik dagens ordning er. Det avgjørende er at utlendingen har plikt til å forlate landet i samsvar med avslaget, uavhengig av oppholdstid eller fremviste dokumenter.
Departementet foreslår derfor én felles bortvisningshjemmel i et nytt ledd i utlendingsloven § 17 for alle saker hvor en utlending har fått avslag på søknad om beskyttelse etter § 28, og opphold på humanitært grunnlag etter § 38. Den nye bestemmelsen bør fastsette at det i disse sakene «skal» fattes vedtak slik det i dag står i utlendingsforskriften § 5-3, i motsetning til hjemmelen i lovens § 17 hvor det står «kan». Dagens § 5-3 i forskriften kan samtidig oppheves.
Endringene vil medføre at flere personer enn i dag vil få et bortvisningsvedtak samtidig med vedtak om avslag på søknad om beskyttelse eller opphold på humanitært grunnlag. Departementet vil imidlertid presisere at vurderingene som skal gjøres i forbindelse med behandlingen av søknadene om beskyttelse og opphold på humanitært grunnlag, fortsatt vil være de samme som i dag.
4.2 Øvrige endringer
Som følge av at utlendingsforskriften § 5-3 oppheves og vilkårene om oppholdstid i Norge fjernes, berøres enkelte andre bestemmelser.
4.2.1 Rett til å ta arbeid
Utlendingsloven § 94 angir nærmere hvilke vilkår som må være oppfylt for at det kan gis midlertidig arbeidstillatelse til asylsøkere mens deres søknad om beskyttelse er til behandling. Det følger av § 94 første ledd bokstav c at søkere som det er aktuelt å bortvise ikke har rett til å ta arbeid under behandling av søknad om beskyttelse. Ettersom endringsforslaget her fjerner utlendingsforskriften § 5-3, og dermed også vilkåret om at bortvisning forutsetter iverksetting før utlendingen har vært her i tre eller seks måneder, mener departementet det må inntas en tidsbegrensning i utlendingsloven § 94 slik at ikke retten til arbeid i sin helhet fjernes for alle asylsøkere.
Dersom oppholdstiden fra søknad til evt. bortvisning som følge av avslag settes til tre måneder vil det ut fra gjeldende rett bety en viss utvidelse av retten til å ta arbeid under asylsaksbehandlingen. Dersom oppholdstiden settes til seks måneder betyr det en viss innskrenkning. Departementet foreslår at oppholdstiden settes til seks måneder.
Departementet fremmet i Prop. L 149 (2016-2017) Endringer i utlendingsloven mv. (videreføring av innstramninger mv.) forslag om endring i utl. § 94 om vilkår for midlertidig arbeidstillatelse til asylsøkere mens søknaden er til behandling. Tidligere var ett av vilkårene for midlertidig arbeidstillatelse at asylsøkeren har gjennomført asylintervju. Endringen innebærer at det i et nytt annet ledd innføres unntak fra vilkåret om gjennomført asylintervju. Unntaket foreslås å gjelde for asylsøkere som med høy sannsynlighet vil få beskyttelse i Norge. Denne endringen trådte i kraft 1. januar 2018, men vil imidlertid ikke få noen betydning for de endringer som foreslås i dette høringsnotatet.
4.2.2 Anmerkning i reisedokument
Etter utlendingsforskriften § 5-4 annet ledd skal det anmerkes i personens reisedokument at vedkommende er bortvist fra Norge. Anmerkningen har ingen direkte følger, og er først og fremst av symbolsk betydning. Det kan derfor stilles spørsmål ved om det er hensiktsmessig å opprettholde denne regelen.
En svært høy andel av asylsøkerne som kommer til Norge er enten uten, eller velger å ikke vise frem, pass eller andre identifikasjonspapirer når de søker om beskyttelse, og vurderingen av om passet skal anmerkes er derfor illusorisk i de aller fleste sakene. Videre kan anmerkning i pass føre til uønskede problemer for den enkelte utlending ved retur i form av mulig straff eller sanksjoner i hjemlandet, eller det landet vedkommende bortvises til. I tillegg er utlendinger nå i større grad registrert i registre basert på fingeravtrykk (for eksempel Eurodac), og anmerkning i pass kan også av denne grunn virke overflødig. Samtidig gjelder regelen for alle reisende, også de som ikke har søkt beskyttelse og dermed ikke er registrert i Eurodac. Videre kan gjentatte anmerkninger i pass fra Norge og/eller andre land være nyttig informasjon for politiet i forbindelse med senere utlendingskontroller med påfølgende bortvisningsvurdering, dersom utlendingen på nytt tar seg til Norge.
På bakgrunn av det ovennevnte har departementet kommet til at denne regelen likevel virker mer symbolsk enn praktisk, stjeler unødvendig saksbehandlingstid og følgelig kan fjernes. Vi ber imidlertid om høringsinstansenes innspill på om en fjerning av bestemmelsen vil kunne få noen særlig tungtveiende konsekvenser som tilsier at den likevel bør bestå.
4.2.3 Transportøransvaret
Etter utlendingsloven § 91 tredje ledd kan en transportør bli ansvarlig for kostnadene knyttet til uttransportering av en utlending som har reist inn i riket uten gyldig innreisetillatelse. Transportøransvaret kan etter dagens regelverk bare gjøres gjeldende dersom det er fattet vedtak om bortvisning, og kun dersom vedtaket kan iverksettes innenfor de fristene som er gitt i utlendingsforskriften § 5-3, jf. forskriftens § 17-16. Dersom bortvisningshjemmelen flyttes til lovens § 17 og forskriften § 5-3 oppheves, bør man spesifisere oppholdstiden i forskriften § 17-16.
Transportøransvaret blir i dag benyttet av politiet i forbindelse med uttransporteringer fra Oslo lufthavn. Både i 2015 og 2016 kom transportøransvaret til anvendelse i om lag 240 saker. For 2016 utgjorde det nesten 45 % av alle bortvisninger fra Oslo lufthavn. Staten har med andre ord betydelige besparelser ved å benytte muligheten til å pålegge transportøren, i disse tilfellene flyselskapene, kostnadene ved uttransport i de tilfeller hvor dette er mulig.
Foruten utgiftene til returbillett og eventuell ledsagelse, omfatter kostnadsbesparelsene ved bruk av transportøransvar også sparte utgifter for politiet hva gjelder saksbehandling, transport, oppholdssted, fengsling mv. I tillegg er ikke transportøren bundet av de samme regler som politiet når de gjennomfører tvangsreturer. For enkelte destinasjoner er politiet for eksempel pålagt varslingstid på minimum 14 dager før uttransport kan skje, mens en transportør kan bringe den bortviste direkte tilbake til destinasjonen, eller alternativt i transitt om vedkommende skal videre. Transportøren blir heller ikke avkrevd forhåndsaksept når de returnerer vedkommende i slike refusjonssaker.
4.2.4 Grensekontroll
Det fremgår av merknadene til utlendingsloven § 17 i Ot.prp. nr. 75 (2006-2007) s. 407 at bestemmelsen må ses i sammenheng med regelen om grensekontroll i lovens § 15 annet ledd siste punktum. Ved gjennomføring av grensekontroll skal det påses at det ikke foreligger grunnlag for bortvisning etter lovens § 17. Forslaget om at alle personer som får avslag på søknad om beskyttelse skal få et bortvisningsvedtak innebærer imidlertid ikke en utvidet adgang til å nekte innreise, for eksempel ved at politiet kan nekte enkelte nasjonaliteter innreise fordi de høyst sannsynlig vil få søknaden om beskyttelse avslått og at det dermed foreligger en bortvisningsgrunn. Forslaget er ikke ment å endre dagens praksis vedrørende grensekontroll.
5. ADMINISTRATIVE OG ØKONOMISKE KONSEKVENSER
UDI antar at tiden vurderingene knyttet til tilleggsvedtak og registreringer tar, utgjør omtrent en fjerdedel av den totale tidsbruken til vedtaksfattingen i f.eks. en Dublin-sak. Det presiseres at dette gjelder den tiden en saksbehandler bruker på vedtaksfatting, og ikke den totale tiden fra søknaden fremlegges til det fattes vedtak. Dersom man forenkler regelverket kan saksbehandlingen effektiviseres sammenlignet med i dag. Det betyr at saksbehandler bruker mindre tid per behandlede sak, tid som kan brukes til å behandle flere tilsvarende saker i det samme tidsrommet. Dette fører til sparte saksbehandlingsutgifter, og bedre ressursutnyttelse i forvaltningen. Forslaget antas ikke å medføre ekstra kostnader som ikke kan dekkes innenfor etatenes eksisterende rammer.
6. FORSLAG TIL LOV- OG FORSKRIFTSENDRINGER
6.1 Forslag til endringer i utlendingsloven
§ 17 nytt annet ledd skal lyde:
En utlending skal bortvises når utlendingen har fått avslag på søknad om beskyttelse, jf. lovens § 28, eller blitt nektet realitetsbehandling, jf. lovens § 32, og heller ikke fått oppholdstillatelse etter lovens § 38. En utlending som har søkt beskyttelse, anses for å ha hatt til hensikt å ta opphold utover tre måneder, jf. lovens § 55 annet ledd, og kan ikke oppholde seg videre i riket uten oppholdstillatelse.
Nåværende annet til tredje ledd blir tredje til fjerde ledd.
§ 94 første ledd skal lyde:
Søkeren kan gis rett til å ta arbeid inntil søknaden er avgjort. Det er en forutsetning for tillatelsen at følgende vilkår er oppfylt:
a) det er gjennomført asylintervju av søkeren,
b) det er ikke tvil om søkerens identitet, og
c) det er ikke aktuelt å bortvise søkeren før søkeren har oppholdt seg i riket i seks måneder, eller fremme tilbaketakelsesbegjæring overfor et annet land.
6.2 Forslag til endringer i utlendingsforskriften
Utlendingsforskriften § 5-3 og § 5-4 annet ledd oppheves.
Ny § 17-16 annet ledd skal lyde:
Transportørens ansvar for utgifter etter lovens § 91 tredje ledd gjelder bare når et vedtak om bortvisning av en asylsøker uten pass eller annet gyldig reisedokument[1] eller visum[2] kan iverksettes før utlendingen har oppholdt seg i riket i seks måneder. For øvrig gjelder ansvaret bare når bortvisningsvedtak kan iverksettes før utlendingen har oppholdt seg i riket i tre måneder.
1 Se § 8
2 Se §§ 9 flg.
Liste over høringsinstanser
Alle departementene
Arbeids- og velferdsdirektoratet (NAV)
Barneombudet
Datatilsynet
Domstolsadministrasjonen
Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi)
Likestillings- og diskrimineringsombudet
Nasjonalt identitets- og dokumentasjonssenter (NID)
Norad
Politidirektoratet (POD)
Politiets Sikkerhetstjeneste (PST)
Regjeringsadvokaten
Riksadvokaten
Språkrådet
Statens sivilrettsforvaltning
Stortingets ombudsmann for forvaltningen
Utlendingsdirektoratet (UDI)
Utlendingsnemnda (UNE)
Fylkesmennene
Advokatforeningen
Akademikerne
Amnesty International Norge
Antirasistisk Senter
Arbeiderpartiet
Arbeidsgiverforeningen Spekter
Bispedømmene (11 stykker)
Demokratene
Den norske dommerforening
Den norske kirke – Kirkerådet
Det liberale folkepartiet
Fagforbundet
Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid
Flyktninghjelpen
Fremskrittspartiet
Helsingforskomiteen
Hovedorganisasjonen Virke
Human Rights Service (HRS)
Høyre
Innvandrernes Landsorganisasjon (INLO)
Islamsk Råd
Juridisk Rådgivning for Kvinner (JURK)
Juss-Buss
Jussformidlingen
Kontaktutvalget mellom innvandrerbefolkningen og myndighetene (KIM)
Kontoret for fri rettshjelp
Kristelig Folkeparti
Kristent Interkulturelt Arbeid (KIA)
Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon (KS)
Kystpartiet
Landsorganisasjonen i Norge (LO)
Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner (LNU)
Luftfartstilsynet
Miljøpartiet De grønne
MiRA Ressurssenter for innvandrer- og flyktningkvinner
Norges Juristforbund
Norges Kommunistiske Parti
Norges politilederlag
Norsk Folkehjelp
Norsk Innvandrerforum
Norsk organisasjon for asylsøkere (NOAS )
Norsk senter for menneskerettigheter (SMR)
Norsk Tjenestemannslag (NTL)
Næringslivets hovedorganisasjon (NHO)
NHO Luftfart
Organisasjonen mot offentlig diskriminering (OMOD)
Pensjonistpartiet
Peoplepeace
Politiets Fellesforbund
Politijuristene
PRESS – Redd Barna Ungdom
Redd Barna
Rettspolitisk forening
Røde Kors
Rødt
Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn
Selvhjelp for innvandrere og flyktninger (SEIF)
Seniorsaken
Senterpartiet
SOS Rasisme
Sosialistisk Venstreparti
UNHCR Stockholm
Unio – Hovedorganisasjonen for universitets- og høyskoleutdannede
Venstre
Vergeforeningen
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)