Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

Fylkesmannsboka

En orientering om arbeidet i fylkesmannsembetene

Fylkesmannsboka er en enkel orientering som både setter fylkesmannsembetene i et historisk lys, som beskriver nåsituasjonen og som gir antydninger om arbeidet framover.

Utgitt av Administrasjonsdepartementet 1995
ISBN 82-91080-04-6

KAPITTEL 1

Innledning

Det daværende Forbruker- og administrasjonsdepartement utga i september 1990 "Departementsboka", som en praktisk innføring i enkelte hovedpunkter om departementenes organisasjon og virksomhet. Boka viste seg å fylle et behov. Administrasjonsdepartementet (AD) fulgte derfor opp og utga i februar 1993 en tilsvarende publikasjon, "Direktoratsboka". Denne tok for seg organisasjon og virksomhet i den øvrige sentraladministrasjon.

"Departementsboka" er nå trykt i tre opplag og ble i desember 1994 også trykt i en engelsk versjon under titelen "Ministries at Work".

Administrasjonsdepartementet finner, etter erfaringene med de nevnte bøker, at det nå bør utgis en tredje publikasjon, som gjelder fylkesmannsembetene. Det administrative ansvaret for disse embeter ble overført fra Justisdepartementet til FAD (nå AD) fra 1. januar 1989, for å forsterke det administrative fornyelsesarbeidet i tilknytning til den lokale statsforvaltning. Deretter er det skjedd viktige endringer i embetenes organisasjon og virksomhet. Arbeidet med reorganiseringen fortsetter. Det er derfor behov for en enkel orientering som både setter fylkesmannsembetene i et historisk lys, som beskriver nåsituasjonen og som gir antydninger om arbeidet framover.

Det understrekes for ordens skyld at "Fylkesmannsboka", i likhet med "Departementsboka " og "Direktoratsboka", er av orienterende art. Den er ikke ment å gi noen instruks, direktiver,retningslinjer eller signaler fra departementets side for alle eller enkelte embeter.

Boka tar sikte på å gi en generell framstilling, med en del faktiske opplysninger om fylkesmannsembetene. Den gjør rede for hvordan disse forvaltningsorganer er organisert og hvorledes de arbeider. Den tar også opp forholdet mellom embetene og deres overordnede organer, forholdet til andre statsetater og til kommunalforvaltningen, samt til publikum og til andre institusjoner som embetene har kontaktflater til. På den annen side har det ikke vært meningen å gjøre boka til et fullstendig og detaljert oppslagsverk om fylkesmannsembetenes nåværende organisasjon og arbeidsoppgaver. Å lage en kortfattet framstilling på disse premisser har vært en vanskelig balansegang. Det er endel gjentakelser i enkelte av bokas kapitler og avsnitt, og det er derfor brukt mange krysshenvisninger. Særlig gjelder dette de historiske tilbakeblikk. Dette er gjort bevisst for å lette bokas bruk som håndbok og oppslagsverk, og også for å gjøre det lettere å finne fram til, og se i sammenheng, de mange sentrale dokumenter på området, deriblandt dokumenter av eldre dato. Grunnlagsmaterialet for boka bygger på opplysninger som departementet benytter seg av i sin forvaltning av embetene, på opplysninger hentet inn fra noen av embetene, og på en rekke offentlige dokumenter og annen litteratur (se dokumentlisten s. 136 og litteraturfortegnelsen s. 138)

Administrasjonsdepartementet har gitt tidligere direktør i Samferdselsdepartementet, Rolf Normann Torgersen, i oppdrag å skrive boka. Torgersen utarbeidet også de to tidligere bøkene, og har nå med denne avsluttet sin "forvaltningstrilogi".

Begge de tidligere bøker er delt ut til de ansatte i departementer og direktorater mm. De kan også anskaffes av andre interesserte, så langt opplaget rekker. Bestilling skjer til Statens forvaltningstjeneste, Statens trykksakekspedisjon, helst skriftlig eller over telefax (postboks 8160 Dep, 0032 Oslo, faxnr. 22 24 27 86).

KAPITTEL 2 Fylkesmenn og fylkesmannsembeter

I dette kapittel skal vi gi en meget konsentrert framstilling av dagens ordning når det gjelder denne gruppen av statsforvaltningsorganer.

Den norske stats fremste regionale statsforvaltning bygger på ialt 19 regioner med betegnelsen fylker. Et fylke er både et geografisk område og en administrativ enhet. Begrepet "fylke" i disse to meninger brukes ofte og gjerne i dagligtalen om hverandre. I forvaltningsspråket sier man også tildels "fylkesmannsembetet". Så langt det er mulig burde man kanskje søke å unngå å gjøre begrepene synonyme.

Det administrative enhet, fylket, ledes av en fylkesmann, som har til rådighet en forvaltningsenhet, betegnet fylkesmannsembetet. Fordi Oslo fylke og Akershus fylke har felles fylkesmann, er det derfor bare 18 fylkesmenn og for Oslo og Akershus` vedkommende er ogsåbetegnelsen Oslo og Akerhus fylker (fylkesmannsembete).

Fylkenes territorier har relativt gamle grenser, og fylkesmannsembetene (eller kort betegnet fylkene) som forvaltningsorganer har også gamle røtter, - helt fra middelalderen. Det finnes imidlertid også andre regionale statsforvaltningsorganer, nemlig de enheter som ligger under visse store statsetater, f.eks. vegkontorene i fylkene som ledd i Statens vegvesen, fylkesskattekontorer under Skattedirektoratet, fylkeslegene, fylkesarbeidskontorene o.a. Visse statsetater har også en distriktsadministrasjon som ikke faller sammen med fylkesinndelingen, f.eks. postregionene i Postverket og distriktsordningen i Norges statsbaner og i det tidligere Televerket (nå statsaksjeselskapet Telenor A/S). Enda en annen løsning finner man f.eks. i politiet, som man kan si fungerer både som lokale og regionale forvaltningsorganer. De 52 politidistriktene dekkker likevel gjerne større områder enn kommunene, men ingen politidistrikter er så store som fylkene (Oslo står i en særstilling). I politietaten har man likevel i tillegg spesialordninger for visse oppgaver som f.eks. omfatter en landsdel, dvs. flere fylker.

Det er også viktig å være oppmerksom på at ved siden av den statlige fylkesforvaltningen finnes kommunale forvaltningsorganer med samme grenser som fylkene, nemlig fylkeskommunene. De har store oppgaver, særlig innenfor helsevesenet, skolesektoren, transport og næringsutvikling. I kap. 7 er det gitt en nærmere redegjørelse for dette.

Det kan derfor være vanskelig for mange å orientere seg i hva man generelt kan kalle norsk distriktsadministrasjon, og særlig som nevnt fordi betegnelsen fylke av mange brukes med ulik betydning, dels statens fylkesforvaltning, dels den fylkeskommunale forvaltningen, og dels som generelt uttrykk for norsk distriktsforvaltning.

Fylkene har fremdeles - ikke minst av historiske årsaker - svært ulike arealer og også ulike folketall. Finnmark har størst areal og det minste folketallet, mens Østfold, Akerhus og Vestfold er relativt små fylker, men har høye folketall.

Den ulikheten medfører selvsagt ulikhet i fylkesforvaltningen, både når det gjelder antall tilsatte og når det gjelder økonomiske ressurser. Størst i antall tilsatte er Oslo og Akerhus, og minst er Vest-Agder. Statsbudsjettets samlede utgifter til fylkesmannsembetenes administrasjon i 1995 (Gul bok) er på 293.mill.kr (kap. 1501). I tillegg kommer utgifter i samband med miljøvern- og landbruksforvaltningen på henholdsvis 211 mill. kr (kap. 1406) og 626 mill kr. (kap. 1102), dvs. over 1 milliard kr. Det er også ulikhet mellom fylkene når det gjelder ressursfordelingen, se nedenfor kap.4.5.

Fylkesmannen er den øverste eller fremste offentlige representant ( i instruksen heter det "Kongens og Regjeringens " representant) i sitt distrikt (fylke) og skal arbeide for at Stortinget og Regjeringens vedtak, mål og retningslinjer blir fulgt opp. Fylkesmannens oppgaver er tosidige. Dels skal han eller hun utføre hva som følger av lov, forskrift eller andre pålegg fra sin overordnede i sentraladministrasjonen, det vil i praksis si vedkommende departementer. Men fylkesmannen skal også arbeide "den andre vegen", dvs. fremme forslag opp til sentraladministrasjonen om tiltak for vedkommende fylke. I begge disse oppgavene inngår både direkte oppgaveløsninger, men også samordning av oppgaver som i prinsippet ligger til andre statsforvaltningsorganer i fylket, og også eventuelt berører forholdet til fylkeskommunen og kommunene i fylket.

Fylkesmannens oppgaver er omfattende og mangesidige og kan gjelde familiesaker, som f.eks. separasjon og skilsmisse, adopsjon, barnevern, fri rettshjelp, voldsoffererstatninger, bevillinger av ymse slag, saker vedrørende natur og friluftsliv og forurensninger, beredskap, kirke og tro, og kanskje særlig distrikts- og arealplanlegging direkte og i forhold til kommunene. Fylkesmannen har på vegne av ulike departementer oppfølgingsansvar på områder der tiltakene utføres av kommunene. I denne sammenheng utøver fylkesmannen en viktig samordningsfunksjon mellom sektorene.

I sin oppgaveløsning er fylkesmannen administrativt underlagt Administrasjonsdepartementet, men er faglig underlagt flere andre departementer ved å utføre forvaltningsoppgaver for disse, særlig Miljøverndepartementet og Landbruksdepartementet, men også for Barne- og Familiedepartementet, Justisdepartementet, Kommunaldepartementet, og Sosial- og helsedepartementet.

Som nevnt har fylkesmennene og deres embetskontorer lange historiske røtter, men de er også i dag inne i en betydningsfull moderniserings- og omstillingsprosess. Vi vil i det følgende forsøke å vise hovedtrekkene i den historiske utvikling, hvordan fylkesmannsembetene arbeider i dag, og også vise trekk i den utvikling som man venter framover.

KAPITTEL 3 Fra sysselmenn til fylkesmenn

I dette kapittel skal vi kort ta for oss den historiske utvikling av selve fylkesmannsembetet, - fra middelalderen og fram til vår tid.

3.1. Rikets regionale styre.

I de fleste organiserte samfunn er det behov for å utøve styring og forvaltning i flere nivåer, enten ved at sentralledelsen overlater/delegerer maktutøvelsen i bestemte distrikter til andre, eller aksepterer slik utøvelse der, som kan ivareta fellesskapets samlede interesser. Slik myndighetsdelegering eller oppgavefordeling tar forskjellige former, avhengig av den politiske situasjon og av geografiske, demografiske eller andre forhold, som alle skifter med tiden. Man finner også variasjoner ved at myndighet enten overføres ut fra et prinsipp om at utøvelsen av denne skal skje lokalt og ikke sentralt (desentralisering), eller ved at utøvelsen helt eller delvis overlates et lavere forvaltningsorgan for selvstendig utøvelse innenfor de rammer som settes (delegering).

En problemstilling vedrørende myndighetsfordelingen kan også være om slik fordeling skal skje - eller problemene løses - ved at en territoriell fordeling finner sted og da for flere saksområders vedkommende, eller ved at man bygger på en løsning bare innenfor en bestemt sektor.

Antallet nivåer vil også variere, men vanligvis finner man tre: sentralforvaltningen, regionalforvaltningen og lokalforvaltningen. I lokalforvaltningen inngår som regel både statlig og kommunal forvaltning, dels med adskilte oppgaver, men også i et samvirke. Poenget med den kommunale lokalforvaltning er at den avleder sin kompetanse (myndighet) fra staten og også i en viss utstrekning "styres" fra statens side, enten fra sentraladministrasjonen eller fra regionaladministrasjonen.

For mellomnivået finner man i ulike land mange varierende betegnelser: Departementer, arrondissementer, provinser, regioner/rayoner, kantoner, counties, osv. Men også når det gjelder sondringen mellom administrasjonsnivåene generelt varierer språkbruken. Av og til brukes bare en to-deling, nemlig sentral- og lokalforvaltning. Da inkluderer man regionalnivået i betegnelsen lokalforvaltning. Noen sier også distriktsforvaltning og mener med det både regional- og lokalforvaltning. I det følgende legger vi til grunn en tre-deling og at fylkene anses som hovedpart i den samlede regionalforvaltningen og derfor også praktisk kan betegnes som regionalforvaltning.

Spesielle forvaltningsgrener kan dog ha sine egne distrikts- eller regionalforvaltninger, som da kan sies å falle utenfor den vanlige, eller generelle regionleders ansvarsområde. Men det kan likevel reises spørsmål om slike forvaltningsgrener, uansett tilknytning til egen sektor eller saksfelt, skal være undergitt et større eller mindre tilsyn fra denne, ut fra den tankegang at en regionleder (altså her fylkesmannen) står som regjeringens øverste og overordnede, generelle representant i vedkommende landområde.

I Norge har det imidlertid også vært distriktsoppgaver som ikke har vært lagt til egne forvaltningsorganer og heller ikke formelt, eller helt ut, har vært lagt til fylkesmannsembetene, men som bare løst har vært knyttet til de sistnevnte organer. Et eksempel fra de tidlige etterkrigsår er områdeplanlegging/utbygging/gjenreising. Her ble det til å begynne med etablert hva man kan betegne som en "splittet" styringsform. Det vil si at vedkommende saker i faglig henseende var direkte underlagt styring fra den overordnede sentraladministrasjon (Kommunal- og arbeidsdepartementet/Distriktenes utbyggingsfond) som var ansvarlig for dette saksområde. I noen utstrekning var likevel den løpende daglige administrasjon og den administrative tilrettelegging ( f.eks. ved hjelp av ansatt personale, lokaliteter, mm og annet fundament for saksbehandlingen) lagt til fylkkesmannsembetene.

Denne "splittede" styringsform kan man si er fortsatt tilstede i betydelig grad i fylkesmannsembetene.Mange saksområder eller sektorer (f.eks. barne- og familiesaker, miljøvernsaker, o.l.) er undergitt såkalt "faglig", eller noe enklere sagt, mer direkte styring fra vedkommende fagdepartementer. Det betyr at embetene henter faglig informasjon og kommuniserer direkte med vedkommende fagdepartementet, uten å måtte gå vegen om Administrasjonsdepartementet. Embetene har tildels også egne budsjettkapitler for disse sektorer på statsbudsjettet. Det man kan kalle rent administrative saksområder generelt sett styres av fylkesmannsembetenes administrative foresatte, Administrasjonsdepartementet, (se nedenfor kap.5 om dette og også de budsjettmessige konsekvensene). Ordningen er bl.a. en følge av at kompetanse/myndighet på de respektive saksområder som regel er basert på lov. Og på grunnlag av disse lover og regelverk har den overordnede regelforvalter, nemlig vedkommendde fagdepartement, delegert kompetansen/myndigheten til fylkesmannen, ofte med varierende styringsparametre lagt inn, kanskje både da vedkommende departement utarbeidet lov- og forskriftsverk og da det traff sitt delegasjonsvedtak og overlot ansvaret til fylkesmannen.

Det bør her understrekes at den første forutsetning for delegering eller myndighetsoverføring jo er at det også er noen å overføre myndighet fra, dvs at det er etablert en eller annen form for sentralledelse, som altså kan overlate noe av sin myndighet til andre, underordnede organer. En nærmere drøfting av prinsippene for sentral og regional/ lokal styring og spørsmålet om antall nivåer i statsstyringen er tatt opp kap. 4.1.

3.2. Lendmenn, årmenn, sysselmenn og lensmenn fra ca. 1160 til 1662.

Når det gjelder spørsmål om sentralledelse, må vi i norsk forvaltningshistorie ta vårt første utgangspunkt i rikssamlingen under en kongemakt, som skjedde i årene etter Harald Hårfagre. Før denne tid bestod Norge bare av en samling uensartede, men selvstendige, administrative (og rettslige) enheter, uten noen samlet overordnet styring. Disse enheter hadde ulike betegnelser, som f.eks. herred (på Østlandet) og skipreide (i Viken). Men også begrepet fylke var brukt og var fra gammelt en vanlig inndeling på Sørlandet, Vestlandet og i Trøndelag, men ikke på Østlandet.

Rikssamlingen ble noe mer formalisert omkring 1200- tallet, etter at kong Sverre var kommet til makten. Den sentrale riksstyringen ble nå i sterkere grad knyttet til kongen som person, og en del av myndighetsutøvelsen skjedde "på stedet", ved at kongen reiste rundt og hadde lengere opphold i distriktene. I visse distrikter eller landsdeler ble etterhvert "styringen" overlatt til et antall lendmanns- og årmannsombud, men det var ingen politisk-administrative bånd mellom distriktene. Lendmennene var høyættede personer. Tittelen var nærmest arvelig, og lendmennene hadde høy sosial anseelse. De hadde utøvet makt og myndighet i sine distrikter fra gammelt av og også fått krongods av kongen å forvalte. Årmennene var mer lavættede (ofte frigitte treller eller trellesønner) og var forvaltere av de kongsgårdene som lendmennene ikke satt på. Etterhvert ble årmennene også de praktiske utøvere av kongemakten i distriktene, inklusive rettsvesen og militærvesen.

Men begge disse representanter for sentralmakten/ kongen, dvs. lendmenn og årmenn, arbeidet parallelt, tildels med de samme oppgavene, og også med uklare kompetanseforhold seg imellom. Det var antakelig kong Sverre som satte ordningen noe mer i system og innførte sysselmannsombudet, som fortrengte både lendmenn og årmenn. Sverre hadde jo, før slaget på Kalvskinnet i 1179, sagt til sine birkebeinere at nå måtte de seire i slaget, og den birkebein som drepte en lendmann i slaget skulle få overta lendmannens stilling. På Kalvskinnet falt da også en rekke lendmenn. Kong Sverre og de etterfølgende kongene rekrutterte ellers sysselmennene fra kongens hird . Sysselmennene ble krumtapper i et riksenhetlig lokalstyre. De varetok de fleste offentlige forvaltningsoppgaver innenfor retts-, påtale- og politivesen, skatte- og bøteinnkreving samt militærvesen. Fra Magnus Lagabøters tid fikk man noenlunde faste sysler (senere også kalt len, styrt av lensmenn eller lensherrrer, men altså ikke med betegnelsen lendmenn), hver med en eller to sysselmenn under seg.

Ialt var det ca. 50 sysler i riket. Til underordnet hjelp hadde sysselmannen (som etterhvert også ble betegnet lensmann eller lensherre) en "bondelensmann" rekruttert fra bøndene, og i de store byene en fehirde som hjelp i finansforvaltningen. Sysselmannen gjorde seg også gjeldende i rettspleien og kunne sitte som dommer ved siden av lagmennene. Ellers var byene egne rettslige/administrative enheter, dels med egne rådmenn, dels med en kongelig embetsmann innen rettsforvaltningen, betegnet gjaldkeren. Fra ca. 1250 var sysselmannen overordnet gjaldkeren. Skillet mellom by og land fikk langvarige konsekvenser i norsk distriktsforvaltning.

I senmiddelalderen og i foreningstiden med Danmark fram til 1660 ble sysselordningen gradvis avløst av et system med len. På 1400-tallet var det ca. 50 len ialt, men antallet ble redusert og omkring 1530 hadde man i Norge i alt 4 hovedlen og ca. 30 smålen. Lenene ble styrt av adelige, fortrinnsvis danske lensmenn utpekt av kongen, dvs. sentralstyret i København. Man hadde ulike lensordninger som tjenestelen, regnskapslen, pantelen osv. Lensmannen fikk etterhvert sysselmenn som sine underordnede, og disse ble etterhvert avløst av fogder, til hjelp i skatte- og bøteinnkreving. Lensmennene fikk sete i de store byene, der kongsgårdene eller der borgene lå (Båhus, Akershus, Bergenhus). Omkring 1660 var antallet hovedlen uforandret, dvs. 4 hovedlen eller slottslen i Båhus, Oslo, Bergen og Trondheim, men antallet mindre len var redusert til 17.

Det var flere inngripende endringer i forvaltningen når det gjaldt denne perioden. Rettsvesenet, som tidligere hadde vært delvis sysselmannens, og senere delvis lensmannens virkefelt, lå likevel i hovedtrekk til lagmennene, men gikk fra 1591 av etterhvert over til de nyopprettede sorenskriverembeter. Viktigere var endringene i de øvrige forvaltning. Der fikk man etterhvert spesielle administrasjonsgrener etablert, særlig i militær henseende. Det var først og fremt Hannibal Sehesteds fortjeneste, som var statholder fra 1640 til 1652. Senere opprettet man egne forvaltninger for postvesen, tollvesen og bergvesen. Fortsatt var byforvaltningen noe for seg, med byråd og byfogder.

Omkring 1650 var dermed lokalstyringen i Norge knyttet til de nevnte ca. 20 store og små len, dessuten til ca. 50-60 fogder, 50-60 sorenskrivere og ca. 300 prester, og med den militære forvaltning som et saksområde for seg. Det var altså allerede gjennom mange år skjedd en slags uthuling av lensmennenes nesten altomfattende, overordnede posisjon og myndighet, ved at meget av regional- og lokaladministrasjonen ble spesialisert og fragmentert i "fag"-sektorer som nevnt.

3.3. Stiftamtmænd og Amtmænd fra 1662 til 1918.

Etter innføringen av eneveldet i 1660 falt lensordningen bort. Det hadde vært en maktkamp mellom kongen og borgerskapet på den ene side og den gamle adel - som lensherrene ble rekruttert fra - på den annen side. Det var derfor en naturlig konsekvens at når sentralforvaltningen av Danmark- Norge med sete i København ble endret til et enevelde og arvekongedømme, måtte også regionalforvaltningen, dvs lensordningen, endres. Ved reskript allerede av 8.februar 1661 - bare ett år etter innføringen av eneveldet - ble lenene fra 1 februar 1662 avløst av amter, både i Norge og i Danmark, (betegnelsen amt var hentet etter mønster fra Nord-Tyskland). De fire hovedlen i Norge ble gjort om til 4 stift- eller hovedamter i Akershus, Kristiansand, Bergen og Trondheim. Dessuten fikk man 8 mindre "underliggende" amter ved siden av stiftamtene, som stiftamtmannen førte overtilsynet med, sammtidig som han bestyrte sitt eget bostedsamt.Det var nemlig en plikt for amtmannen til å ha bopel i sitt amt.

Den nye regionale forvaltningsordning fikk senere også sitt uttrykk i de omfattende reformer i dan samlede lovgivning som ble satt igang, og som for Norges vedkommende munnet ut i Kong Christian Den Femtis Norske Lov 15.april 1687 . Her var gitt bestemmelser om "Kongens Befalingsmænd og andre Betiente" i lovens tredje bok (N.L. 3-1-1). En befalingsmann var en representant for kongen med både sivil og militær myndighet. Etter loven skulle kongens "Stigtsbefalingsmand"s oppgave være å ha "flittig og alvorlig Agt og Indseende med, at Kongens Lov, Forordninger og Befalinger, saa vit deris Ampt strekker sig, i alle Maader holdis og efterkommis, og intet derimod handlis, eller tilladis".(N.L.3-1-2). Men allerede 2 år før Norske Lov ble gitt i april 1687, forelå en egen instruks for amtmennene 7. februar 1685. Denne skulle, med noen få bagatellmessige endringer i slutten av 1600-tallet gjelde i 300 år, helt fram til 1981, se kap. 4.6.

I resten av dansketiden skjedde det en oppsplitting i flere amter. Brunla under Akershus inngikk i Jarlsberg og Larvik grevskaper ("Grevskabernes Amt"). Hallingdal, Eiker og Buskerud ble omkring 1680 skilt ut fra Akershus og gjort til Budskeruds Amt. Opplandene ble skilt ut fra Akershus i 1757 og ble i 1781 delt i to, nemlig Kristians Amt og Hedemarkens Amt. Bergenhus ble delt i Nordre og Søndre Bergenhus i 1763. Trondhjem stiftamt ble også delt i Nordre og Søndre Trondhjems Amt i 1804. Stiftamtenes overordnede status forsvant etterhvert, men betegnelsen "stiftamt" ble fortsatt brukt og forsvant stort sett først så sent som i 1918 (men er fortsatt brukt/glemt i kirkegårdsloven av 3.august 1897 § 44). Amtmennenes arbeidsområde undergikk gradvise endringer, som måtte ses som en videre fortsatt "uthuling" av deres makt og myndighet. Finansforvaltningen ble således utskilt og lagt til egne eembetsmenn. Fogden hadde formelt vært underlagt amtmannen, men ble etterhvert mer selvstendig og styrer av forvaltningsenheter kalt fogderier. Fogden var først og fremst skatte- og bøteinnkrever men hadde også politi- og påtalemyndighet. Antallet fogder ble også i årene 1660 til 1700 redusert fra 55 til 38. Bondelensmennene var fogdenes betjenter.

Fortsatt var byene ansett som særlige forvaltningsenheter, med noe større grad av selvstyre ved sine valgte ("eligerede") rådmenn, men også med en magistrat eller borgermester som var underordnet amtmannen. Fra slutten av det 17. århundre fikk de største byene egne politimestre (den første i Trondhjem 1687, i hovedstaden Kristiania først i 1744). En nærmere redegjørelse for utviklingen mht. amtmennenes arbeidsoppgaver er gitt nedenfor i kap. 4.1.

Løsrivelsen fra foreningen med Danmark i 1814 førte ikke til noen endringer i regional- og lokalforvaltningen i Norge. I Grunnloven ble det ikke gitt noen bestemmelser hverken om regional- eller om lokalstyringen. Flere amtmenn (og også andre embetsmenn) ansatt av danskekongen ble sittende i sine embeter etter 1814, se også nedenfor under kap. 4.9.

Ved en kgl. res. 10.mars 1816 ble stiftamtmenn og amtmenn gjort til verdslig overøvrighet både i byene og på landet, mens geistlig overøvrighet var biskopen. Øvrighet var et begrep som etterhvert var brukt i lovgivningen i det 18. århundre, og det ble sondret mellom overøvrighet og underøvrighet (eller bare øvrighet). Øvrighet var da å anse som "ethvert Organ eller Redskap for Statsviljen, hvorigjennom nogen Del af Statmyndighed udøves, og som Borgerne derfor skylder Lydighed" (Morgenstierne, Forvaltningsret). Men begrepet kunne også bety all forvaltningsmyndighet, i motsetning til dømmende myndighet. Overøvrighet, som betegnelse på forvaltningens høyeste organer har fortsatt en viss betydning etter Grunnlovens § 22, som taler om avsettelige embetsmenn, inklusive "civile og geistlige Over| øvrigheds-Personer", mao. også fylkesmenn. Ellers er ordet gått ut av bruk i den praktiske forvaltning.

Etter løsrivelsen fra Danmark hadde man i 1815 ialt 4 stiftamter og 17 "underliggende" amter. I tre stiftamter bestyrte stiftamtmannen både stiftamtet og underliggende amter, således Lister og Mandals amt (under Christiansand), Søndre Bergenhus amt (under Bergen) og Søndre Trondhjems amt (under Trondhjem). Det ble i løpet av århundret også opprettet to nye stiftamter, nemlig Hedemarken i 1867 (sete i Hamar) og Stavanger (skilt ut fra Christiansand og med sete i Stavanger). Som en følge av adelskapets avskaffelse ved adelsloven av 1821 var Grevskabernes Amt blitt omdøpt til Jarlsberg og Laurvigs amt.

Opprettelse av kommunalordningen ved formannskapslovene av 1837 gjorde at et nytt system ble bragt inn i den lokale statsforvaltning, med følger for amtmennenes virksomhet. De fikk nå oppgaver som tilsynsmenn for kommunene og ble dessuten også administrative ledere av amtskommunene (som skulle ta seg av de regionale oppgaver som kommunene alene ikke maktet). Denne ordning besto fram til 1976, se nedenfor kap. 7.

Bergen ble eget amt i 1831 og Kristiania amt ble skilt fra Akershus amt ved kgl.res. 22.12.1842. Tromsø amt ble utskilt fra Finmarkens amt i 1866.

Heller ikke frigjøringen fra Sverige i 1905 førte til noen endring i distriktsforvaltningen i Norge, kanskje fordi det allerede i 1894 var skjedd en gjennomgripende omorganisering av det sivile embetsverk ved loven av 21.juli 1894 nr.5. Denne lov hadde likevel begrensede virkninger for amtsmennenes virksomhet. Bergen og Søndre Bergenhus fikk felles amtmann i 1907.

Ved lov 14.august 1918 nr. 1 om forandring av rikets inddelingsnavn, ble betegnelsen stift endret til bispedømme og amt til fylke. Stortinget drøftet inngående både hensiktmessigheten av betegnelsen fylke og de geografiske navn som skulle velges. I stedet for benevnelsen "amtmand", bestemte Stortinget at man skulle bruke "fylkesmand" og ikke "jarl" (som departementet hadde foreslått i Ot.prp. nr. 55 for 1905). I lovs form ble alle de daværende 19 fylker navnsatt og dette innebar da en ny praksis, nemlig at også endringer i fylkesnavn må skje i form av lov.

3.4. Fylkesmenn fra 1918 til idag.

Etter 1918 er det skjedd bare få større endringer av fylkenes navn og fylkesinndelingen. Kristiania og Akerhus ble slått sammen under en felles fylkesmann ved kgl. res 16.12.1923, uttrykt slik: "at Kristiania fylkes embedsforretninger fra 1. januar 1924 påny blir at forene med Akershus fylkes embedsforretninger". I 1935 ble Møre fylke omdøpt til Møre og Romsdal fylke ved en lovendring av 1918-loven, som samtidig døpte Kristiania om til Oslo og Finmark om til Finnmark. Ved lovendring i 1968 ble Bergen fylke innlemmet i Hordaland, med Hordaland som fellesnavn.

Derimot er det skjedd vesentlige endringer i fylkesmannsembetenes arbeidsområder og interne organisasjon, og likeledes i personellsituasjonen. Dette blir det redegjort nærmere for flere steder nedenfor, se bl.a. kap. 4.1 og 4.2.

3.5. Sysselmannen på Svalbard.

Kongeriket Norge består ikke bare av fastlands-Norge. Til Norge hører også andre landområder, ervervet ved eller styrt på grunnlag av avtale (konvensjon eller traktat) eller ved okkupasjon. Disse områder har til nå ligget utenfor fylkesmennenes forvaltningsområder og har også en annen, spesiell administrasjon.

Øygruppen Spitsbergen (inklusive Svalbard) ble tilkjent Norge etter den 1. verdenskrig ved en konvensjon 8.februar 1920. Det ble straks satt igang et arbeid med styringsproblemene og et juristutvalg under ekspedisjonssjef E. Alten i Justisdepartementet ble nedsatt allerede i april 1920. Utvalget foreslo i sin innstilling i 1922 at den myndighet som tillå fylkesmenn etter lov skulle for Svalbards vedkommende utøves av fylkesmannen i Troms (mot en passende godtgjørelse). Regjeringen var enig i det, og fremmet lovforslag om en slik ordning. Men i Stortingets justiskomite ble det dissens. Et flertall var enig med Regjeringen, mens et sterkt mindretall ville legge oppgaven til Fylkesmannen i Finnmark. Regjeringen fremmet en salomonisk løsning i en ny lovproposisjon, der man foreslo oppgavene lagt til en egen sysselmann for Svalbard. Den formelle begrunnelse var at "denne nemningi hev dei endå på Færøyane og Island på tenestemeenn som, lik den høgste tenestemannen på Svalbard, hev både styrings- og dømingsmakt." (Ot.prp.nr.48 for 1925). En mer reell begrunnelse var nok at øygruppens særlige status etter Svalbard-traktaten tilsa at den ikke generelt skulle kunne anses som et vanlig fylke.

Stortinget godtok dette og i Svalbardloven 17. juli 1925 nr. 11 heter det i § 1 at Svalbard er en del av Kongeriket Norge og i § 5 at "På Svalbard skal der være en sysselmann, som oppnevnes av Kongen. Sysselmannen har samme myndighet som en fylkesmann. Han er også politimester (politichef), notarius publicus og hjelpedommer ved underretten, så lenge der ikke er særskilte tjenestemenn i disse stillinger". Men sysselmannen er ikke embetsmann, og det har da vært mulig å ansette sysselmannen på åremål (3 år) av praktiske grunner, se instruks for sysselmannen 20. april 1979.

Sysselmannen har således et videre arbeidsområde enn fylkesmennene ellers. Forøvrig står sysselmannen i en særstilling (jfr. åremålstilsettingen) og det overordnede forvaltningsansvaret ligger fortsatt til Justisdepartementet (Polaravdelingen) . Selvom sysselmannen utfører de funksjoner som lovgivningen tillegger fylkesmannen, er det ikke naturlig å anse ham som fylkesmann eller på linje med fylkesmennene, bl.a. også fordi vedkommende lovgivning er gjort gjeldende for Svalbard ved Svalbardloven. Sysselmannsembetet ble derfor ikke overført fra Justisdepartementet samtidig med at forvaltningsansvaret for fylkesmennene ble lagt til det daværende Forbruker- og administrasjonsdepartement i 1989. I denne boka går vi ikke nærmere inn på sysselmannens virksomhet.

3.6. Administrasjonen av Jan Mayen og bilandene.

For de andre norske områder gjelder særløsninger. For Jan Mayen, som ble okkupert i 1925, er forholdet regulert ved lov 27. februar 1930 nr. 2 . Det heter her at "Øen Jan Mayen er en del av Kongeriket Norge", dvs. samme formulering som i Svalbardloven. Begrunnelsen ligger i å knytte disse to områder fast til riket, slik at Grunnlovens krav om "udeleligt og uafhændeligt Rige" skal gjelde. Men loven sier ikke noe om administrasjonen, bortsett fra rettsvesenet. Det er gitt en rekke forskrifter til loven og i forskrift om administrasjonen av 21.november 1980 er fastsatt at sysselmannen på Svalbard tjenestegjør inntil videre som sysselmann på Jan Mayen, med samme "forretningsområde" som i Svalbardloven, unntatt forretningene som politimester, notarius publicus og hjelpedommer. Denne ordning er endret høsten 1994, slik at arbeidsoppgavene ligger til Fylkesmannen i Norddland, men uten at Jan Mayen er gjort til noe fylke.

De andre norske besittelser ervervet ved okkupasjon er Bouvet-øya, Peter Is øy og Dronning Maud Land. Etter lov 27.februar 1930 nr. 3 er disse "underlagt norsk statshøyhet som biland". Denne loven har noen flere bestemmelser om administrasjonen av områdene, bl.a. om tilsynsmenn for inspeksjon, men ikke om den overordnede styring. . Dette ble gjort i forskrift gitt ved kgl. res. 19. september 1930. Etter denne overtok Handelsdepartementet administrasjonen. Den myndighet som er lagt til fylkesmannen (overøvrigheten) skulle utøves av Handelsdepartementet. Politimesteroppgavene skulle derimot være hos Justisdepartementet. Ved opprettelsen av en avdeling for norske polarinteresser i Justisdepartementet (Polaravdelingen) i 1978 ble Handelsdepartementets myndighet på området overført til Justisdepartementet.

KAPITTEL 4 Fylkesmannsembetene

I dette kapittel gjennomgås fylkesmannsembetene generelt, deres organisering, arbeidsoppgaver, instrukser, ledere og tilsatte mm. og også med enkelte historiske tilbakeblikk.

4.1. Fylkesmannens rolle og oppgaver.

Fylkesmannen har i alle år, som allerede antydet i kap. 2 hatt tre hovedoppgaver: 1) å være sentralmyndighetenes, dvs. Kongens, Regjeringens og Stortingets øverste representant i distriktene, og som sådan være et mellomledd, formidlings- og samordningsorgan mellom sentralmakten på den ene side og de underordnede myndigheter og befolkningen på den annen, 2) å løse mer spesifiserte statlige oppgaver som blir lagt på fylkesmannen, enten av den utøvende eller den lovgivende myndighet, som en konkretisering og spesifisering av embetets oppgaver som sentralmaktens representant og 3) etter innføringen av det kommunale selvstyre å føre tilsyn med og gi råd og vegledning til kommunene, jf. St.meld. nr. 23 for 1992-93 s.68, likeså å utøve en viss overordnet styring og kontroll når det gjelder enkelte mer konkrete og spesifiserte oppgaver.

De to førstnevnte oppgavene har vært gjennomløpende helt fra middelalderen, mens den siste henger sammen med den reform av lokalforvaltningen som ble skapt ved formannskapsloven av 1837 og den kommuneordning som da ble etablert og som nødvendigvis ble nært knyttet til amtmannens øvrige lokalforvaltningsoppgaver fra gammelt av.

Vi skal se litt nærmere på disse roller og oppgaver, først generelt i dette avsnitt. Dernest skal vi se på fylkesmannsembetenes organisasjon og på distriktsinndeling og navn, kap. 4.2 og 4.3. Deretter ser vi noe mer detaljert på arbeidsoppgavene, ved en gjennomgang av saker og saksområder i avsnitt 4.4. Det er oppgavenes innhold, omfang, og bruken av tid og arbeidskraft som det er viktig å være oppmerksom på.

4.1.1.

Som et utgangspunktet kan man fastslå at sentralmakten, dvs.opprinnelig kongen som utøver av personlig makt og myndighet, hadde et klart behov for representanter i distriktene. Dette var en naturlig følge av de store avstander i riket, vanskelige kommunikasjoner og behovet for nærhet, bistand og beslutninger "på stedet", så nær som mulig den som saken gjaldt, noe man i EU-sammenheng kaller subsidiaritetsprinsippet eller nærhetsprinsippet. Selve styringsbehovet kunne nok variere. Men særlig fra omkring år 1600 og utover var nok statens økte utgifter et viktig hensyn som krevde sterkere styring, sterkere sentralisering, og ikke minst bedre orden i forvaltningen.

Det viktigste var derfor økonomiforvaltningen, med innfordring av de inntekter i form av skatter, bøter mm som distriktets skattlegging og kronens gods kastet av seg. I tillegg kom de militære oppgaver, nemlig å skaffe sentralmakten de nødvendige militære styrker. En tredje oppgave var styringen av rettsvesenet, der hovedtyngden lå på retten til påtale, idømmelse av straff og forøvrig kontroll av ro, orden og lydighet . Sentralmaktens representant skulle likeledes formidle til distriktet ønsker og pålegg fra sentralmakten, men også å gjøre denne kjent med distriktets behov og ønsker. Disse fem hovedrollene manifesterte seg på 1600- tallet i bruken av begrepet "Kongens Befalingsmand", - en betegnelse for den som hadde både sivil og militær kommandomyndighet. Det er gitt uttrykk for det i amtmennenes første instruks i 1685 og også i Norske Lov 1687.

I dag er nok begrepet Kongens befalingsmann å anse som en mindre treffende og derfor en nokså uaktuell betegnelse for stillingen eller dens innhold. Det blir for upresist og løst med en slik, eller lignende, rollebeskrivelse hvis den skal danne et grunnlag eller en hjemmel for konkrete styringstiltak eller myndighetsutøvelse, og også som grunnlag eller begrunnelse for eventuelle styrings- eller samordningstiltak i dagens samfunn. Noe mer nøkternt kan man kanskje heller si det slik, at fylkesmannens rolle ikke er befale, men å være et mellomnivå i forvaltningshierarkiet. Rollens innhold vil da først og fremst gå fram av de oppgaver som fylkesmannen konkret og spesifisert er tillagt eller tillegges. Med de lange tradisjoner som begrepet har, vil man nok fortsatt bruke ordene "øverste representant i fylket". Kanskje det fortsatt er enkelte i norsk offentlig sivil forvaltning som gjerne skulle være "befalingsmann" mer enn "offentlig tjenestemann", oog gjerne også så sine vedtak oppfattet som "befalinger".

Når det gjelder kirkeforvaltningen og dens distriktsinndeling, var jo kirken på et vis en stat i staten og ikke bare en statskirke. Men etter reformasjonen ble også kirkeforvaltningen et statsanliggende, men dog i flere henseender noe ulik den sivile og militære forvaltning. Det er interessant at det var den kirkelige administrasjonsinndeling som ble lagt til grunn ved avskaffelsen av lensordningen og opprettelse av amtsordningen. Man tok da kirkeforvaltningens begreper i bruk og dermed betegnelsen stift (som kommer av å stifte, dvs. opprette, innrette eller grunnlegge noe). Stiftet var nemlig før brukt som betegnelse for biskopenes ansvarsområde. I tiden fram til 1812 brukte man således i den danske "Hof- og Stats-Kalender" betegnelsen Stift som distriktsinndeling, og under stiftene førte man opp både biskoper, stiftsproster, stiftamtmenn og amtmenn i Danmark, Norge og på Island.

Når det gjelder omfanget og betydningen av distriktsrepresentantens virksomhet, er det viktig å huske på at helt fra begynnelsen av var det tale om små enheter. Sentralt var kongens administrasjonsapparat i middelalderen meget lite. I praksis måtte den noe mer avanserte kirkelige administrasjon, som var bygget opp fra gammelt av, tas i bruk også for kongen eller statens formål. Presteskapet ved Mariakirken i Oslo hadde på 12-1300-tallet således en dobbeltrolle her, ved at f.eks. kanniken var kongens kansler eller visekansler. Kommunikasjonen var sporadisk og sen. Ordreformidling kunne nok skje ved brev, men ble supplert ved at kongen som nevnt selv reiste rundt i distriktene og således fikk den nødvendige kontakt med det ytre apparat. Lokalt, ute i distriktet, var det forøvrig heller ikke behov for noen stor administrasjon.

Denne situasjonen holdt seg ut senmiddelalderen og over i nyere tid (fra 1500-tallet og utover.) Det beskjedne styringsapparat i distriktene varte helt fram til vår tid. Ennå så sent som omkring 1950 var det bare 10-12 ansatte ved de enkelte fylkesmannsembetene, eller ca. 160 ialt, mens det idag er mer enn ti-doblet, til ca. 1 750. Fylkesmennene har imidlertid i den senere tid fått mange nye og omfattende oppgaver, særlig innenfor miljø- og senest landbruksforvaltningen. Men sentraladministrasjonen har også fått et helt annet omfang i våre dager.

4.1.2.

Etterhvert skulle det, som kort anført foran, skje flere viktige endringer i distriktsrepresentantenes rolle og oppgaver:

a) For det første tok sentralmakten (først kongen og kollegiene i København, senere Regjeringen og sentraladministrasjonen i Norge) visse oppgaver fra regionalledelsen, dvs lensmannen, senere amtmannen, og la dem til til andre forvaltningsorganer.

b) For det annet fikk lensmann/amtmann spesifisert og konkretisert endel av sine allment angitt "øverste representant"-oppgaver i distriktene nærmere. Dette var oppgaver som hadde to grunnlag, nemlig pålagt ved direkte instruks eller pålagt i eget rettsgrunnlag, opprinnelig kgl. rescript e.l., senere i form av lov eller forskrift. c) For det tredje fikk forholdet til annen lokalforvaltning (kommunene) en ny form etter at det kommunale selvstyre var innført.ad a) De styringsoppgaver som etterhvert ble tatt fra lensmann/amtmann var som nevnt for det første militærforvaltningen, som antakelig opprinnelig hadde vært en av de viktigste oppgavene for sysselmannen i middelalderen og senere spesielt under lensmannsordningen. Dette skjedde som en følge av de behov som oppsto av danskekongenes krigføring. En annen sektor hang sammen med at kommunikasjonsproblemene ble viktigere å løse når det gjaldt offentlige oppgaver, spesielt etter at nye former for postbefordring var oppstått i Europa. I Norge ble det således opprettet et eget norsk postverk i 1648, med betydningfulle konsekvenser for styringen i Norge. Likeledes utviklet det seg egne administrasjonsgrener for bergvesenet i 1643, for tollvesenet i 1648-49 og for vegvesenet i 1665, da to generalvegmestere for henholdsvis det sønnenfjelske og nordenfjelske Norge ble opprettet. Inntektene var særdeles viktige for danskkekongene, ikke minst for deres krigføring, og det var viktig å sørge for kobber (fra Røros), sølv (fra Kongsberg) og tollinntekter. Flere oppgaver i forhold til rettsvesenet var tidligere tatt vekk fra lensmannsstillingen, således ved etableringen av en ordning med egne underretttsdommere, kalt sorenskrivere, innført alt i 1591. Politiet oppsto gradvis som egen etat ved opprettelse av politimesterembeter, først i Trondhjem i 1687 og i Oslo i 1744. Skatte- og bøteoppkreving lå til fogdene, etter en ordning som ble innført alt på 1500- tallet. Fogdene var lensmennenes fullmektiger (advocatus, sammentrukket til voct =vogt =foged) og de skulle tilsist bli selvstendige embedsmenn og ledere av fogderiene.

Men selvom oppgavenes omfang endret seg, hadde det gjennom årene også vist seg et behov for en noe større administrasjon enn den som kunne utføres av en lensmann/amtmann alene, bare med en eller to hjelpere som måtte betales av lensmannens/amtmannens egen pung Arbeidsmengden var blitt for stor for et en-manns styre med så liten bistand.

Også etter løsrivelsen fra Danmark i 1814 fant man at det var ugjørlig å samle for mange oppgaver under en (liten) administrasjon. Særskilte sektorer, og særlig de nye i tiden, fikk sin egen regionaladministrasjon. Det gjaldt allmenne virksomheter som kanal- og havnevesenet, telegrafvesenet, veivesenet, jernbanevesenet, og flere. Det er viktig å merke seg at man beholdt ordningen med en person som kongens alminnelige representant, med generelle oppgaver som ikke alltid var knyttet til de nye etater.

Det synes imidlertid som om sentralmyndighetene, ved den gradvise overføring av arbeidsoppgaver til andre myndigheter ikke alltid gjorde det klart, hverken for seg selv eller adressaten, hvor meget som ble overført av myndighet og hvor meget skulle være igjen. Det er grunn til å tro at det fortsatt forekommer uklarheter i regelverk, saksbehandling og vedtak når departementene overfører myndighet, enten ved desentralisering eller delegering.

Til å begynne med skjedde nok disse adminstrative reorganiseringer og nyordninger i form av kongelige dekreter, dvs. som ordre fra sentralforvaltningen (kanselliet i København). Kanselliet handlet på kongens vegne både som utøvende og lovgivende myndighet. Vedtaket kunne gis enten som direkte ordre eller "bakes inn" i et rescript eller lignende kongelig forordning. Også etter 1814 ble myndighetoverføring eller endret kompetanse for de regionale myndigheter gitt enten ved kgl. res., departementsvedtak eller i form av en lovbestemmelse eller ved delegasjon fra hjemler i lovgivningen.

Utover i det 19. århundre ble det fortsatt opprettet nye distriktsmyndigheter innenfor ulike sektorer. Samtidig økte også arbeidsmengden i selve sentralforvaltningen og det oppsto stadig behov for delegasjon eller endret oppgavefordeling i samband med utferdigelse av nye lover og forskrifter. Men det var samtidig også en viss tilbakeholdenhet når det oppsto spørsmål om å gi fra seg myndighet sentralt.ad b) Det er imidlertid vanskelig å finne ut av hvilke prinsipper eller retningslinjer som ble lagt til grunn ved denne oppgavefordelingen, - enten den skjedde ved lov eller direkte delegasjon (uten lovgrunnlag). Bakgrunnen for vedtaket går som regel ikke fram av de merknader som er gitt i lovproposisjoner eller i teksten av vedkommende kgl. res., men kan muligens spores dersom man går ned i resolusjonsforedragene. Kanskje er også oppgavefordelingen skjedd uten hensyn til amtmannens mulige ønsker eller medvirkning.

Det dreier seg imidlertid her om omfattende arbeidsoppgaver. Som slikt mellomledd skal fylkesmannen utføre de oppgaver som enten generelt og ikke formalisert - dvs. etter sedvanerett, praksis eller som såkalt "stillingsfullmakt" ligger til en slik representant, eller som spesielt legges til fylkesmannen, enten dette skjer i form av instruks eller pålegges ved lov/forskrift.

Man kan spørre om dette er en følge av et gjennomtenkt prinsipp om at statsstyringen best mulig skjer i 3 nivåer, eller om det mer er tilfeldigheter som spiller inn. De administrative konsekvenser av lovreformer var tidligere lite gjenomtenkt. I den såkalte Regelverksinstruksen har man siden 1975 og til nå, understreket hvor viktig det er å utrede både de administrative og de økonomiske konsekvenser av offentlige tiltak. Men instruksen var lite spesifikk på dette område og nøyet seg med å anføre at "konsekvensutredningens omfang og innhold skal avpasses etter reformenes betydning og arten av antatte virkninger". Viktigere var bestemmelsen om at organer som ville bli tillagt nye eller utvidede håndhevings- og kontrolloppgaver, skulle trekkes inn i arbeidet med utredninger og uttale seg så tidlig som mulig. Regelverksinstruksen av 1985 (hvis betegnelse ikke var helt dekkende for innholdet) er nå avløst av et nytt regelverk, beteegnet Utredningsinstruksen av 16.12. 1994. Denne er noe mer spesifikk, særlig når det gjelder de økonomiske konsekvenser, bl.a. med krav om tallfesting, vurdering av alternative virkemidler mm. Men det heter fortsatt bare at "Konsekvensutredningens omfang og innhold skal avpasses etter sakens betydning og arten av de antatte virkningene".

Det foreligger såvidt vites ingen undersøkelser om hvorvidt de nevnte bestemmelser har hatt den virkning at fylkesmannsembetene har vært trukket inn når det gjelder lovreformer på saksfelter hvor embetene blir berørt,. Det er vanskelig å påvise konkret om embetene gjennom årene (i samband med f.eks. lovforarbeider) har gjort forsøk på å begrense pålegg om nye oppgaver (uten å få tilstrekkelige ressurser) og eventuelt har lykkes i det, eller om de har akseptert nye oppgaver uten innvendinger, eller om innvendinger er blitt avvist av vedkommende fagdepartement. Det kan nok derfor tenkes at saksområder fortsatt vil bli lagt til fylkesmannsembetene etter spesiallovgivningen uten tilstrekkelig vurdering av de arbeidsmessige konsekvenser som dette vil medføre og de ressurser som kreves, men det er grunn til å tro at fylkesmennene og AD i sterkere grad vil være oppmerksomme på disse forhold.

Det kan også bero noe på tilfeldigheter at visse saker er blitt lagt til fylkesmennene, og f.eks. ikke til kommunene. Under det man kan kalle "delegasjonsprosessen" kan ulike overveielser og skjønn lett gjøre seg gjeldende, f.eks. under henvisning til at lignende saksområder tidligere har vært lagt til fylkesmannen, eller at departementet "finner" statlig regional styring "bedre", mer "effektiv", "mer hensiktmessig" eller "naturlig" enn om oppgavene pålegges kommuner eller fylkeskommuner. ad c) Forholdet mellom amtmann/fylkesmann og kommunalforvaltningen er det redegjort nærmere for under kap. 7 nedenfor.

4.1.3.

Når det gjelder sentralforvaltningen, har det gjennom årene skjedd mange omlegninger. En problemsstilling har da vært sentralforvaltningens todeling i departementer og annen sentraladministrasjon (direktorater e.l.), og spørsmålet om det som en avlastning fortrinnsvis bør legges arbeidsoppgaver til institusjoner utenfor departmentene. I Finland har det således nylig vært reist spørsmål om direktoratene skulle avskaffes helt og styringen skje henholdsvis sentralt bare ved departementene og lokalt ved len og kommuner. Når det gjelder distriktsforvaltningen, har det i Danmark vært reist spørsmål om amtene burde avskaffes og distriktsstyret skje ved hjelp av større kommuner. Forholdet mellom fylkesmenn og sentralforvaltning/departement er behandlet nærmere i kap. 5 nedenfor.

4.2. Fylkesmannsembetets organisasjon

Fram til 2. verdenskrig hadde fylkesmansembetene så lite personale at det ikke var noe behov for det foresatte departement, Justisdepartementet, å innføre særlige administrative ordninger, f.eks. med å dele embetene opp i avdelinger eller kontorer. Saktallet var antakelig heller ikke så stort at det var behov for noen slik organisering eller spesialisering. Sakene kunne sannsynligvis fordeles forholdvis ustrukturert og uformelt t mellom de ansatte etter deres kvalifikasjoner og erfaring. Embetene var små og oversiktlige. Saksbehandlingen kunne skje uten faste organisatoriske rammer eller rammer for saksfordelingen. Under fylkesmannen var det ansatt personer i fullmektigklassen (dog med spesialbetegnelsen fylkesfullmektig), men såvidt skjønnes uten formelt leder/nestlederansvar. Under okkupasjonen ble nestlederen betegnet fylkeskontorsjef, og denne tittel ble beholdt etter frigjørringen, - fram til den i 1989 ble omgjort til assisterende fylkesmann.

Det var gjenreisingsoppgavene etter frigjøringen i 1945, og som ble videreført i den generelle distriktsplanleggingen, som såvidt ses først skapte konsekvenser for fylkesmannsembetenes organisasjon. Den måten dette skjedde på fikk også følger for senere organisatoriske tiltak, spesielt med delt kostnadsdekning mellom flere instanser og med delt overordnet ansvar.

Som antydet i kap. 3.1. ble det (i 1956) opprettet kontorer for områdeplanlegging i fylkene. De skulle være felles organer for fylkeskommunen og byene i fylket, og de skulle "høre under" fylkesmannen, med kontorleder tilsatt av Kommunaldepartementet og lønnet av staten, mens andre utgifter skulle bæres av fylkeskommunen og byene.

Noen år senere ble disse kontorene omgjort til utbyggingsavdelinger. Det var en følge av at Utbyggingsfondet for Nord-Norge var blitt opprettet i 1952 og deretter ble avløst av Distriktenes utbyggingsfond under Kommunal-og arbeidsdepartementet i 1961. DU overtok lokaladministrasjonen og gjorde områdeplanleggingskontorene om til avdelinger med nytt navn. DU` s sekretariatet ble sentraladministrasjon for disse enhetene, som fortsatt skulle ligge til fylkesmannsembetene. Ved opprettelsen av fylkeskommuneordningen i 1976 (se nedenfor) ble utbyggingsavdelingene overført til fylkeskommunenes administrasjon i 1977, men med lønnsrefusjon fra staten.

Kort etter (i 1979) fikk alle fylkesmannsembetene opprettet beredskapsavdelinger, som en følge av omorganiseringen av de tidligere sivilforsvarsdistriktene, og fra 1983 av ble det opprettet sosialavdelinger og kommunal- og administrasjonsavdelinger.

Også fra annet hold kom det utspill som skulle berøre fylkesmannsembetets organisasjon. I 1970 hadde nemlig Modalsliutvalget (oppnevnt i 1967) foreslått opprettet et "Departement for boligsaker, miljøvernsaker, familiespørsmål, m.m." Regjeringen var ikke enig i dette opplegget. Etter arbeid i en intern arbeidsgruppe (Himle-gruppa) ble det i 1972 opprettet et mer renskåret Miljøverndepartement, i første omgang uten egen ytre etat. Men da det etterhvert viste seg behov for dette, ble regionale miljøvernavdelinger opprettet i fylkesmannsembetene i 1982 (se neste avsnitt).Endel av oppgavene her var imidlertid allerede fra 1977 blitt utført av fylkeskommunene ved hjelp av fagstillinger med lønnsrefusjon fra staten. Stillingene inngikk i utbyggingsavdelingene der og sto for saksforberedelsen for fylkesmannen, som var tillagt myndighet. Når disse avdelinger i 1982 i stedet ble lagt til fylkesmannen, skulle de fortsatt være Milljøverndepartementets "ytre apparat", og med Miljøverndepartementet som sentraladministrasjon og budsjettforesatt (statsbudsjettet kap.1 406). Miljøvernavdelingene står i Norges statskalender heller ikke oppført som forvaltningsapparat der fylkesmennene er plassert, dvs. under Administrasjonsdepartementets ytre etater, men som forvaltningsorganer under Miljøverndepartementets ytre etater, hvilket må anses som en anomali.

Fra et tredje hold kom det nå nye forslag med konsekvenser for fylkesmannsembetene. Etter at Modalsliutvalget i 1970 hadde foreslått reformer i sentralforvaltningen, - som altså noe senere skulle få virkninger for et sentralorgans (MD) distriktsforvaltning som nevnt, ble "Hovedkomiteen for reformer i lokalforvaltningen" (ofte kalt Juel-komiteen etter formannen Dagfinn Juel), oppnevnt ved kgl.res. 29. oktober 1971. Et hovedpunkt for dette utvalget var å se både på fylkeskommunenes oppgaver og likeledes på den statlige administrasjon på fylkesplanet, samt fylkesmannen framtidige arbeidsområde. En tilråding om prinsippene (mål og retningslinjer) ble lagt fram i NOU 1974:53 og konkrete forslag i NOU 1976:17, som ble fremmet for Stortinget i St.meld. nr. 40 for 1978-79. Hovedkomiteen foreslo en omdanning av fylkeskommunene til et mer aktivt forvaltningsorgan, bl.a. med direkte valg til fylkestingeet, direkte beskatningsrett og egen administrasjon. Fylkeskommunene skulle frigjøres fra fylkesmannens tilsyn og ledelse, med en "renskjæring" av samvirket mellom den nye fylkeskommunen og fylkesmannens kontor. Dette skulle ordnes i praksis ved at utbyggingsavdelingene ble foreslått overført fra fylkesmannens administrasjon (jfr. foran) og til fylkeskommunen.

Mens de organisatoriske omstillingstiltakene til nå vesentlig var kommet fra kommunaladministrativt hold, særlig Kommunaldepartementet, grep så Justisdepartementet inn. Dette hadde vært fylkesmennenes foresatte departement fra 1903 av. Hovedkomiteen hadde etter sitt mandat gitt nærmere anvisning på hvordan fylkesmannsembetet burde organiseres i NOU 1976:17. Etter at dette var behandlet i Stortinget, oppnevnte Justisdepartementet en arbeidsgruppe 30.januar 1980 med mandat å vurdere fylkesmannens framtidige arbeidsoppgaver og organisering av embetet. Gruppen fikk fylkesmann Erling Anger som leder, men han ble noen måneder senere avløst av fylkesmann Ebba Lodden. Arbeidsgruppen ga sin tilråding 4. mars 1982.

I utredningsfasen ble det i første omgang - og i samsvar med hovedbegrunnelsen for å overføre administrasjonsansvaret til FAD og som en forsøksordning - bestemt at man skulle innarbeide distriktsadministrasjonen for fylkeslegene og skoledirektørene i 3 av fylkesmannsembetene, Hedmark. Møre og Romsdal og Sør-Trøndelag. Men etter en prøvetid ble saken stillet i bero. Forsøket er senere evaluert, bl.a. av NIBR (Rapport 1994:13), men ble avviklet etter forsøksperioden, forøvrig uten nærmere begrunnelse i de offisielle dokumentene, sammenlign her de tre statsbudsjettproposisjonene (St.prp.nr. 1) for AAD/AD for henholdsvis 1992, s. 25, 1993, s. 31 og 1994, s. 27. Det var antakelig flere årsaker til den manglende videreføring, uten at vi her skal gå nærmere inn på disse.

Derimot ble landbruksforvaltningen på regionalt nivå knyttet til fylkesmannsembetene fra 1. juli 1993. Dette innebar at de fleste embetene nå fikk ialt 5 avdelinger, nemlig de fire som er nevnt ovenfor pluss en landbruksavdeling. På den annen side ble kartverksadministrasjonen løst fra fylkesmannsembetene fra 1. januar 1994, og lagt direkte (som egen ytre etat) under Statens Kartverk.

Sommeren 1993 var Administrasjonsdepartementet klar til å sette iverk en ny reorganisering. Man understreket at "en organisasjon må stadig sette søkelyset på egen organisering og gjøre nødvendige tilpasninger til skiftende krav og utfordringer". Det ble også vist til at organisasjonsstrukturen ved embetene hadde i stor grad ligget fast siden 1985. Endelig pågikk det en utviklingsprosess når det gjaldt andre regionale statsetaters forhold til fylkesmannen, - uten at det ble nærmere spesifisert hva dette gjaldt eller innebar av konsekvenser.

Administrasjonsdepartementet la etter dette (i et dokument datert og distribuert til embetene i oktober 1993) opp til at det "framover skal være" to stabsenheter eller avdelinger som har oppgaver på tvers av fagavdelingene, nemlig en "administrativ enhet" som skal utføre administrative funksjoner til støtte for fagavdelingene og en kommunal-. og samordningsenhet, som skal understøtte embetsledelsen i utøvelsen av den økonomiske og faglige samordning som ikke håndteres direkte av fagavdelingene. Det ble understreket at oppgaver som embetene utfører for ett departement eller direktorat i hovedsaken skal være konsentrert til en avdeling.

Den nye organisasjonsformen er nå gjennomført ved alle embeter og godkjent av departementet i brev av 30. 09.1994.

Etter 1980 er det skjedd en såkalt seksjonering ved flere embeter, dvs. at avdelingene inndeles i seksjoner som arbeidende enheter. Dette er en utvikling som også har funnet sted i departementene (og delvis i annen statsadministrasjon). Antallet seksjoner og bruken av ordningen i ulike avdelinger kan variere. I Nordland var det således allerede i 1992 11 seksjoner i 4 avdelinger, mens f.eks. Aust-Agder og Troms bare hadde 2 seksjoner i Miljøvern- og Landbruksavdelingen.

4.3. Distriktsinndeling og navn

Det går fram av den historiske oversikten foran at praktisk talt alle de nåværende fylker har hatt grenseendringer gjennom årene. Dels har det vært mindre og lokalt pregede endringer, men det er også skjedd endringer av mer gjennomgripende karakter, f.eks.større oppdelinger eller sammenslåinger. Også fylkenes navn er blitt endret. Likevel kan man stort sett si at fylkesordningen har vært relativt stabil, tiltross for en ganske stor ulikhet i areal, folketall, antall kommuner i fylket og forholdet til andre regionale statsorganer med egne enheter i vedkommende fylke. Denne stabilitet understrekes også av Christiansen-utvalget (NOU 1992:15, Om kommune- og fylkesinndelingen, s.194).

En sammenligning med de andre nordiske land viser at Danmark har 14 amter, Sverige har 24 län og Finland har 12 län. I andre land varierer distriktsinndelingen. I Frankrike finner man, på et areal som er ca. 500 000 kvadratkilometer og som har et folketall på 50 mill., en distriktsinndeling med ialt 94 departementer, 22 regioner, ca. 300 arrondisementer og 36 500 kommuner. Storbritannia, med et areal på ca. 240 000 kvadratkilometer og en befolkning på ca. 57 mill., har ialt (foruten London) en hovedinndeling på 62 counties og regions, som igjen er delt i tilsammen 484 districts (hvor det for England og Wales angis et gjennomsnittlig folketall på henimot 200 000 for hvert district.)

Etter løsrivelsen fra Danmark viste Norges statskalender for 1815 følgende inndeling: Aggerhuus Stift-Amt med Budskeruds, Christians eller Vest-Oplandenes, Hedemarkens eller Øst-Oplandenes, Smaalenenes og Bratsbergs Amter, foruten Jarlsbergs og Laurvigs Grevskaber, kalt Grevskabernes Amt. Christiansands Stift-Amt med Lister og Mandals, Nedenes og Raabygdelagets, og Stavanger Amter.Bergens Stift-Amt med Søndre Bergenhus og Nordre Bergenhus`Amter, foruten Rosendal Friherrskap.Trondhjem Stift-Amt med Søndre Trondhjems og Nordre Trondhjems, Romsdals, Nordlandenes og Finmarkens Amter.Som man ser skiller denne amtinndeling i 21 enheter seg ikke meget fra vår nåværende inndeling i 19 fylker med 18 fylkesmenn, - bortsett fra navnene.

Fra 1815 til idag er det likevel skjedd en rekke endringer, både når det gjelder inndeling, grenser, mm. som det er redegjort inngående for i NOU 1992: 15, se særlig kap. 4, side 76 ff og vedlegg 2, kap 6, s. 401 f. Som nevnt foran (kap. 3.3) ble Bergen i 1831 etablert som eget byamt, men gikk så i 1907 sammen med daværende Søndre Bergenhus under felles amtmann. I 1968 ble de to fylker slått sammen til ett fylke. Også hovedstaden ble gjort om til et eget byamt i 1842, men i 1923 fikk Kristiania fylke og Akershus fylke felles fylkesmann.

Forøvrig er det bare gjort mindre viktige endringer i inndelingen, ved at kommuner eller deler av kommuner er overført fra et fylke til et annet, eller det er foretatt mindre grensejusteringer på kommunalt plan.

To større offentlige utvalg har sett på fylkesinndelingen. (Gabrielsen-utvalget 1961 og Christiansen-utvalget 1989). Da det viste seg at Schei-komiteens arbeid, som den første "hovedkomiteen" for distriktsinndelinger, ikke ledet til noen større endringer i fylkesinndelingen, ble Gabrielsen-utvalget oppnevnt og fant at det var "nødvendig med vidtgående endringer for våre fylker dersom disse skal bli rasjonelle enheter for såvel statlig regional som fylkeskommunal forvaltning". Men et flertall i utvalget ønsket å vente med større endringer og foreslo bare sammenslåing av Agderfylkene. Regjeringen gikk ikke inn for det, men foreslo istedet en ny komite, se St.meld. nr. 64 for 1969-70. Stortinget bestemte seg likevel til å vente med noen konkret inndelingsreform for fylkene. Den nye komite som Regjeringen hadde antydet, kom først i 1989 med Christiansen- utvalget. Christiansen-utvalgets vurderinger gjaldt særlig tjenesteproduksjonen, fylkesinndelingens betydning for samfunnsutbyggingen og demokratiet, samt for lokal statsforvaltning på fylkesnivået og problemene i hovedstadsområdet. Utvalget trakk også opp prinsipielle retningslinjer for en framtidig kommune- og fylkesinndeling og en konsolidering av disse. Hovedprinsippene var: (NOU 1992:15,s. 45):

  1. Geografisk bør fylkene avgrenses slik at de utgjør områder som kommunikasjonsmessig og næringsøkonomisk hører sammen, som vil være rasjonelle å betjene felles med fylkeskommunale tjenester og som vil være gode enheter for overordnet samfunnsplanlegging
  2. Fylkene bør såvidt mulig ha minst 200 000 innbyggere.
  3. Fylkenes utstrekning bør ikke være større enn at fylkets innbyggere får en akseptabel tilgjengelighet til fylkessenteret og de viktigste offentlige tjenestetilbud på fylkesplanet.

Christiansen-utvalget la ikke fram konkrete forslag om endringer iht disse prinsippene, men pekte på noen aktuelle tiltak i forbindelse med en inndelingsreform, bl.a. tiltak for å dempe virkningen av reduserte overføringer til kommunene gjennom inntektssystemet, engangstilskudd, og tilsyn med økonomiske disposisjoner i samband med inndelingsendringer, samt veiledning og samordning. Dessuten pekte man på det juridiske grunnlag for å gjennomføre inndelingsendringer, bl.a. et særskilt midlertidig hjemmelsgrunnlag, og at større endringer må skje ved lov, eventuelt også endring av Grunnloven § 58 (om fylket som valgdistrikt, mm). I forbindelse med det kan nevnes at det var så sent som i 1918 at regionalordningen i riket for første gang ble regulert i lovs form, mens dette tidligere som nevnt skjedde i form av kgl. res.

To andre utvalg - Remseth-utvalget i 1966 og Koren- utvalget i 1972 - så bl.a. på fylkesordningen i Bergen- og Oslo distriktet) Arbeidet i førstnevnte utvalg førte til at Bergen gikk inn i Hordaland i 1968. For Oslo-regionen ble det intet av sammenslutningen av Oslo og Akershus.

I tabellen i bilag 1 er de 19 fylker stilt opp i vanlig rekkefølge, med angivelse av navn, areal, folketall og antall kommuner (antall bykommuner i egen kolonne) pr. 1. januar 1993, og til sammenligning folketall og kommuner i 1946.

Det er store variasjoner mellom fylkene. Ikke bare kan fylker med stort areal og dermed lange avstander ha lave folketall (Finnmark, Troms), men det er også store variasjoner mellom fylker med noenlunde samme areal for så vidt angår folketallet (Møre og Romsdal, Telemark og Aust- Agder, Rogaland). Rikets største byer vil også med sine store folketall prege det omliggende fylke (Hordaland, Sør- Trøndelag, Rogaland og Vest-Agder).

Hovedstaden er som nevnt foran gjort formelt til eget fylke, skjønt det administreres i felleskap med Akershus og betegnes "Oslo og Akershus fylker". Denne ordningen ble innført i 1923 . Det foreligger derfor to fylker og derfor er både hovedstadens navn og Akershus nevnt i det nye fylkesnavn ved vedtaket i 1923, mens Hordaland er ett fylke og navnet på byen Bergen "forsvant" i det nye navn ved vedtaket i 1968.

Når det gjelder folkemengden, er det interessant å notere en betydelig forskjell i veksten i løpet av de siste 60 år. Rundt regnet er folkemengden i riket i disse år vokst med ca. 50 %, og det er også skjedd en økning av dette omfang (pluss/ minus 10%) i ca.halvparten av fylkene (Østfold, Buskerud, Vestfold, Hordaland, Møre og Romsdal, Sør-Trøndelag, Troms og Finnmark). 4 fylker har hatt en vesentlig større vekst, fra ca. 80 til 100% (Akershus, Oslo, Vest-Agder, Rogaland), mens 2 har hatt en vesentlig mindre vekst, fra 16 til 18% (Hedmark, Sogn og Fjordane).

Ialt 10 fylker har et folketall som er lavere enn 200 000, det folketall som Christiansen-utvalget mente burde være en nedre grense for fylkesstørrelsen.

Når det gjelder forholdet til kommuneadministrasjonen er kommunetallet også noe ujevnt fordelt på fylkene, men ikke med så store variasjoner. Som et teoretisk/statistisk landsgjennomsnitt skulle en fylkesadministrasjon forholde seg til 27 kommuner. Idag står Buskerud og Vest-Agder står nederst blandt fylkene og har 15 kommuner. Nordland, Møre og Romsdal og Hordaland står øverst blandt fylkene og har henholdsvis 45, 38 og 34 kommuner. I de øvrige 11 fylker ier det ca. 23 kommuner i gjennomsnitt pr. fylke. Reduksjonen av kommunetallet i 1960-70 årene totalt skapte nok en viss forenkling når det gjaldt fordelingen og en viss avlastning for enkelte fylkesmannsembeter, f.eks. Vest-Agder og Rogaland.

Fylkene har ulike antall av landets 46 byer (fra 1 til 5 byer i det enkelte fylke og med Akershus alene uten egne bykommuner, men i felles administrasjon med hovedstaden ). Dette er neppe noe problem når det gjelder fylkesmannens administrative oppgaver i forhold til bykommuneforvaltningen. Denne står forøvrig ikke lenger i noen særstilling etter at vi fikk felles kommunelov for by- og landkommuner i 1954.

4.4. Nærmere om saksområder og saker.

4.4.1.

Det kan være interessant å se hvordan arbeidsoppgavene for fylkesmannsembetene har endret seg over tid, som grunnlag for en vurdering av denne regionalforvaltnings effektivitet og eventuelle problemer. En fullstendig oversikt over saksområdene til ulike tider byr imidlertid på visse vanskeligheter, idet offentlige dokumenter eller oppslagsverk bare i begrenset utstrekning har gitt en samlet fremstilling.

De tidligere forsøk på slike oversikter ble gjort i ulike fremstillinger av norsk (eller nordisk) forvaltningsrett. De var vesentlig bygget på en gjennomgang av hvilke lovbestemmelser som la oppgaver til amtmann/fylkesmann. Opplysningene er preget av den omstendighet at det dengang ikke fantes noen samlet og systematisk ordnet lovsamling.

Hver av de åtte oversikter som er gjengitt nedenfor for årene 1887, 1912, 1935, 1970, 1974, 1982, 1993, og 1994, viser et saklig sett et noe varierende bilde, i mengden av ulike saksområder gjennom vel 100 år, men også med en påfallende stabilitet ved at de samme oppgaver går igjen i periode etter periode.

Fylkesmannens rolle var heller ikke særlig omhandlet i juridisk og statsvitenskapelig litteratur og fylkesmannens (amtmandens) virksomhet er også bare tilfeldig omhandlet både i faglitteratur og i skjønnlitteraturen (eksempler her: Amtmandens Døtre, Familien på Gilje).

4.4.2.

Den første framstilling om forvaltningsretten i Norge ble utgitt som et avsnitt i en nordisk forvaltningsrett, skrevet av den svenske professor H. Blomberg i 1887. Han gir en bred fremstilling av hva han betegner som "landtregeringen och overøvrigheten", dvs. regionalforvaltningen i Danmark, Norge og Sverige, Her viser han foruten til amtmennenes arbeidsområde som regjeringsmyndighetens allmenne representant, også til 13 ulike sakgrupper, bygget på et antall lover og forskrifter. For amtmenn i Norge nevner han generelt tilsyn med iverksettelse og etterlevelse av lovene, tilsyn med domstolene, f.eks.ved konstituering av dommerfullmektiger og tilsetting av fiskedommere, dessuten medvirkning i person- og familiesaker, barnevern, umyndiges midler, forsvunne personer, sinnssyke og fattigkommisjoner, skipbrudne, samt visse politimessige, militære og geistlige oppgaver. Det anføres imidlertid at der hvor særligee forvaltningsorganer er etablert, f.eks. for vei, jernbane, post og telegraf m.fl. er amtmennenes oppgaver blitt vesentig begrenset. Endelig nevnes tilsyn med kommunene og blandede statlige og kommunale saker innenfor skolevesen, helsevesen, skyssvesen, brann- og bygningsvesenet, og i det hele tilsynet med at alle statens ansatte i amtet gjør sin plikt.

Selv den sentrale jurist i dette feltet i forrige århundre, professor T.H. Aschehoug, gir i sin brede framstilling av "Norges offentlige Ret" i 1866-85 ingen redegjørelse for lokalforvaltningen, og amtmennene er ikke omtalt og finnes ikke engang nevnt i et 25 siders stikkordregister.

4.4.3.

I en ny bok om forvaltningsretten av professor Bredo Morgenstierne 25 år senere, i 1912, gis en fremstilling av amtmennenes arbeidsoppgaver basert på ialt 34 ulike lover, utferdiget fra 1842 til 1909. Oppgavene er ordnet i 8 sakgrupper, nemlig det alminnelige tilsyn med amtets embets- og tjenestemenn, saker angående den sivile rettspleie og politiet, saker innenfor familieretten, militærvesenet ( vernepliktsloven), kirkelige saker (fordi amtmannen var medlem av stiftsdireksjonen), utskiftningsvesenet og valgordningen. Særlig viktig var den lovgivning som gjaldt amtmannens tilsyn med kommunene og andre saker som sto i en viss forbindelse med det, - dengang også veg- og skyssvesen, og visse saker innenfor helsevesenet iht sundhetsloven av 1860 og loven om smittsomme dyresykdommer. - Dette var nok de viktigste lovene, men oversikten var antakelig ikke fullstendig.

4.4.4.

Først 23 år senere kom den neste framstilling om forvaltningsretten, skrevet av lønnsdirektør Henrik Lundh i 1935. Lundh bygger også på lovgivningen når han skal framstille fylkesmannens arbeidsområder, slik som Morgenstierne, men supplerer forgjengeren og angir nå ialt 55 lover, utferdiget fra 1860 til 1935. Disse grupperes i 7 ulike grupper med endel undergrupper. Som en (delvis) presentasjon av fylkesmennenes hovedgjøremål, kort før 2. verdenskrig, er oversikten interessant. Den omfatter (som hos Morgenstierne) det alminnelig tilsyn med distriktets offentlig ansatte iht tjenestemannsloven av 1918, domstolsloven av 1915 og flere spesiallover vedrørende lensmenn, jordmødre, dommere og advokater, fiskedommere, rodemestre og distriktsdyrleger, saker som gjaldt tjenestefrihet, konstitusjoner, mm. Neste gruppe gjaldt justisvesenet vedrørende fastsettelse av rettssteder, valg av forliksmenn, sakførerkontorer, og skjønnsprosessen.. I de følgende grupper nevnes bergelønnssaker, fengselvesenet, ordenspolititjenesten (etter politiloven av 1927), saker vedrørende person- og familierett (fraværende personer, umyndige, vergemål, ekteskap og uekte barn mm). I den siste gruppen finner man hva Lundh betegner som "en rekke offentligrettslige beføyelser" vedrørende verneplikt, utskiftning, dissentere, oppnevning av særlige vigselmenn, visse tiltak inenfor veg- og skyssvesen, bygninglov, helsevesen og valg. Også Lundh understreker betydning av fylkesmannens plikter overfor kommunene og behandler disse særskilt. - Heller ikke Lundhs oversikt er antakelig fullstendig, men viser de viktigste oppgavene, - hvorav flere også var listet hos Morgenstierne. Lundhs oppgave viser kontinuiteten på dette feltet og den bekrefter mangfoldet i arbeidsområdet for fylkesmennene, - som vel 50 år tidligere.

4.4.5.

35 år senere får man den neste oversikt over fylkesmennenes virksomhet. Den er gitt i St.meld. nr. 64 for 1969-70, som la fram innstillingen fra Fylkesinndelingskomiteen (Gabrielsen-komiteen). I meldingen heter det (s. 18) at fylkesmannens funksjoner som representant for statlig myndighet "spenner over praktisk talt all offentlig virksomhet", og sammenfattes nå, og noe mer konsentrert enn de tidligere oversikter i 4 hovedgrupper. Den første er tilsyns- og kontrollmyndighet, særlig med primærkommunenes virksomhet og den fylkeskommunale forvaltning. Likeledes tilsyn med embets- og bestillingsmenn, med kommune- og stortingsvalg, barnevern, kirker og kirkegårder (fordi fylkesmannen er medlem av stiftsdireksjonen).

Den neste gruppe betegnes med fellesbegrepet "avgjørende og iverksettende myndighet". Her regnes opp fylkesmannens særlige myndighet på familierettens område, forkortning av lysingsfristen, separasjon og skilsmisse, underholdsbidrag, barnefordeling, fordeling av felleseie, farskapsforelegg, bidragsforelegg, adopsjonsbevilling, erklæring om statsborgerrett, utvandringsforbud, hindring av epidemiske sykdommer, og saker om sinnslidendes forpleining. Mange av disse saksområdene kjenner vi igjen fra Lundhs og Morgenstiernes oversikter.

Den tredje gruppe saksområder gjelder fylkesmannens planleggende og samordnende myndighet. Her listes opp den fysiske og økonomiske planlegging i distriktet, administrert ved de særlige utbyggingsavdelinger ved fylkesmannsembetet, og oppgaver etter friluftsloven. Her understreker meldingen at disse oppgaver på mange måter er innebygget i fylkesmannens stilling som administrativt mellomledd. Samordningsoppgaver gjelder også fylkesmannen som høringsinstans, medvirkende i lovforslag, og medlem av styrer, råd og nemnder.

I den fjerde gruppen regnes opp en rekke andre funksjoner etter særlovgivningen, som lukningsvedtekter, autorisasjon av entreprenører, beføyelser vedrørende reindriften, fiskerioppsynet, fjellstyret, konsesjons- og ekspropriasjonssaker, likeledes kirkesaker som kirkebygging, legater, kirkelige fond. Videre nevnes økonomisk forsvarsberedskap, og fylkesmannens betydningsfulle stilling etter beredskapslovene.

4.4.6. Bare ca. 1 år etter Gabrielsen-komiteen, hvis arbeid ikke hadde ført til noen endringer i embetenes inndeling og fylkesmennenes virksomhet, kom det nye ringvirkninger for norsk offentlig forvaltning av Kings Bay-ulykken i 1962. Regjeringen Gerhardsen hadde søkt etter noen av årsakene til ulykken, først i vedkommende departement, Industridepartementet, og utredet saksbehandlingen der ved Fleischer-utvalget. Kanskje ble det ubevisst erkjent at problemet hadde større rekkevidde, og en utredning om hele sentralforvaltningen ble satt igang ved oppnevning av Modalsliutvalget i 1967 med innstilling i 1970. Når så sentralforvaltningen var gjennomgått generelt, var det naturlig at man også ville se på lokalforvaltningen, og Hovedkomiteen for reformer i lokalforvaltningen ble oppnevnt i 1971 (se nærmere nedenfor kap.7.3.). Den avga gjennom årene en lang rekke innstillinger, hvorav flere gjaldt fylkessmannens oppgaver. I sin prinsipielle innstilling om mål og retninglinjer for reformene i lokalforvaltningen (NOU 1974:53) gir komiteen en kortfattet oversikt. Det pekes på at lovgivningen "forutsetter" at fylkesmannsembetet eksisterer og dermed gir fylkesmannen bestemte oppgaver, men går ikke nærmere inn på hvorfor så skjer, se ovenfor kap. 4.1.2.b). De viktigste lover er fylkeskommuneloven, kommuneloven og bygningsloven. Dessuten er fylkesmannen Regjeringens representant i fylket. Han skal arbeide for at "de statlige oppgaver blir fremmet på en tjenlig måte". De viktigste statsoppgavene oppsummeres i 11 punkter. Det er fylkesmannens tilsyn med kommuner og barnevern, bygnings- og reguleringssaker, at han er formann i flere nemnder, at han avgjør personrettslige og familierettslige saker og anviser visse statsutgifter, at han er formann i ansettelsesråd og oppnevner settedommere mm., videre at han behandler saker om fri sakførsel mm. og har beredskapsarbeide, og endelig at ffylkesmannen deltar i stiftsdireksjonens virksomhet.

I sin "hovedinnstilling" om den lokale statsforvaltning (NOU 1976:17) gjentar Hovedkomiteen mer detaljert de ulike saksområder i 9 avsnitt, og gir dessuten en redegjørelse for de spesielle oppgaver i embetenes utbyggingsavdelinger. Igjen finner vi her i hovedtrekkene de samme saksfeltene som tidligere.

Hovedkomiteens tilrådinger på mange av de ulike områdene den hadde behandlet ble etterhvert gjennomført, og særlig viktig var det at fylkeskommunene ble reorganisert, og med betydelige virkninger for fylkesmannens stilling og oppgaver. Det skal vi se nærmere på i kap. 7) nedenfor.

4.4.7.

Den sjette store oversikt over fylkesmannens arbeidsoppgaver kommer så etter nye 7 år, nemlig i Lodden-utvalgets utredning i 1982. Her opereres med 3 hovedgrupper, nemlig en samling av de eksisterende og nye oppaver oppstått i løpet av de foregående ti-år, deretter oppgavene som regjeringens representant og endelig fylkesmannens samordningsfunksjon. Dette er en noe anderledes systematisering enn de tidligere oversikter. Utvalget peker innledningsvis på at det finnes ingen "alminnelig" lov om embetet og arbeidsoppgavene. Det anføres at handlingsgrunnlaget for fylkesmannens virksomhet bygger på lover og forskrifter for spesielle områder, administrative bestemmelser om delegering, medlemskap i utvalg, enkeltstående oppdrag fra ulike departementer, og instruksfestede oppgaver om å virke til beste for fylket og ta nødvendige initiativ.

Under de "tradisjonelle" oppgaver lister Lodden-utvalget opp tilsynet med kommunalforvaltningen og kommuneøkonomien, og her nevnes også familierettslige saker, navnesaker, barnevern og barnehager. Videre nevnes miljøvern og friluftsliv, planlegging og beredskap, samt saker som ledd i administrativt tilsyn, foruten 10-12 saker som ikke henger så naturlig sammen med hverandre (medaljeutdeling, fritt rettsråd, fri sakførsel, valgsaker m.fl.). Under "nye" oppgaver, tillagt fylkesmennene fra 1979 til 1982, nevnes sivilt beredskap, sosiale saker og kartsaker. Dessuten gir utvalget en oversikt over delegeringsplaner under overveielser i ialt 12 departementer på bakgrunn av utredning fra Hovedkomiteen for reformer i lokalforvaltningen.

4.4.8.

Den syvende oversikt over fylkesmannens arbeidoppgaver kom i 1993, etter nye 11 år i utviklingen.Den er satt opp i St.meld nr. 23 for 1992-93 (lagt fram 26.februar 1993) og bygger på den kompetansen som fylkesmannen er delegert i ulike særlover. Det gjelder særlig innenfor de ulike ansvarsområder som fagavdelingene har. Her listes oppgavene i stikkordsform under sosial-og familieavdelingen (barnevern, barnehager, familierett, sosialomsorg, mm), kommunalavdelingen ( lovlighetskontroll. låneopptak, fri rettshjelp, klagebehandling, plan- og bygningssaker), miljøvernavdelingen (avløp, fordeling av tilskudd, forurensning, natur- og friluft, fiske og viltsaker), samt i beredskapsavdelingen ( tilsyn og planlegging, mm). Dessuten lister meldingen opp 8 andre organ som vedkommer fylkesmannen, nemlig fylkeslandbrukskontoret (som allerede fra 1. juli 1993 ble en egen avdeling ved fylkesmannsembetet), fylkeslegen, utdanningsdirektøren, skattefogden,

4.4.9.

Den åttende og foreløpig siste oversikt er utarbeidet av Administrasjonsdepartementet i 1994. Den er satt opp i samband med et et ressursfordelingsprosjekt som AD i noen tid har arbeidet med, se nærmere om opplegget i kap.4.5. Her er fylkesmannsembetenes virksomhet inndelt i "hovedarbeidsområder" listet opp både under de viktigste fagdepartementene og under Administrasjonsdepartementet og bl.a Slottet som sektorovergripende oppgaver og internadministrasjon. Oversikten bygger også i noen grad på. en gjennomgang av gjeldende lovverk, fordelt på departementene. I oversiktene er lagt til grunn både oppgaver som hører under statsbudsjettets kap. 1501, samt landbruk (kap. 1102) og miljøvern (kap. 1406). 

Fylkesmannsembetenes hovedarbeidsområder etter departement

Barne- og familiedeptet: Familesaker, barnehagesaker og planarbeid, barnevern.

Justisdeptet: Adm. oppgaver for andre statlige etater, voldsoffererstatning, fri rettsførsel/sakførsel, stiftelser, legater, innsyn/tilsyn med offentlig saksbehandling, advokatvirksomhet, beredskap (administrativ, økonomisk og landsdels), sivilforsvar.

Kommunal- og arbeidsdeptet : Kommunalforvaltning og øvrige saker, bygge- og reguleringssaker, ekspropriasjonssaker.Landbruksdeptet: A. Bygdeutvikling, med jordbruk, skogbruk og andre bygdenæringer, B.Ressursforvaltning/miljø med arealforvaltning, naturforvaltning, kulturlandskap og forurensing, C. Velferds- og inntektspolitiske tiltak med avløserordning, produksjonstillegg D. Støttefunksjoner med internadministrasjon, kontrolloppgaver, statistikk, beredskap og støttefunksjon overfor kommunene.

Miljøverndeptet: Handlingsplan for biologisk mangfold, vern og forvaltning av områder, viltforvaltning, miljøovervåking, laks- og innlandsfisk, kyst- og marin naturforvaltning, naturinngrep, kulturlandskap, friluftsliv, klimaendringer, langtransporterte luftforurensninger, lokale luftforurensinger og støy, miljøgifter, overgjødsling, inngrep og arealbruk i vannmiljøene, akutt olje- og kjemikalieforurensning, helseskadelige stoffer og produkter, avfall og gjenvinning, administrasjon og drift.

Administrasjonsdeptet: Under dette departement vil ligge de sektorovergripende oppgaver, som representasjon, samordning av regional statsforvaltning, deltakelse i råd og utvalg, fremme av fylkenes interesser, foruten hovedoppgaver som internadministrasjon, økonomiforvaltning, personalforvaltning, eiendomsforvaltning, og forholdet til Slottet, samt hjelpe- og støttefunksjoner.

Asplans oppgavelisting for AD er presentert som hovedarbeidsområder (eller resultatområder) basert på anslag fra fylkene over antatte ukeverk/årsverk, men ikke etter den faktiske saksmengde etter saktall.

4.4.10.

Alle de foranstående oversikter viser, som allerede nevnt i avsnitt 4.4.1., at fylkesmannens oppgaver har hundreårige tradisjoner. Det har vært relativ stor stabilitet gjennom årene.

En særlig stabil fellesnevner er fylkesmennenes oppgaver med å gjennomføre saker som er eller har vært utpreget "sentralbasert" i lovverk og regjeringsvedtak, der det har skjedd en desentralisering eller delegering. Tilsvarende stabilitet finner man ikke når det gjelder samordning av annen statsforvaltning. Denne oppgaven synes tidligere ikke å ha vært vektlagt i praksis, men mer i ord. Nå legges mer vekt på dette igjen. Likeledes synes det å ha vært varierende stabilitet og sterke skiftninger i forholdet til kommunene, og dessuten er forholdet til fylkeskommunen og dens framtid fortsatt uklar.

Men først i de senere år synes det å ha vært vist interesse for overordnede administrative tiltak med sikte på en reell effektivisering av arbeidsområdene. Et overordnet hovedspørsmål er det politiske, nemlig om det er behov for så omfattende detaljregulering på så mange samfunnsområder, og om det ikke ligger nær å vurdere visse begrensninger. Det må også spørres om hele den offentlige forvaltnings samlede omfang, og da spesielt regional- eller distriktsforvaltningen og dens forhold til sentralforvaltningen. Det er også spørsmål om hvilke vedtak som treffes innenfor disse arbeidsområdene og hvilken saksforberedelse som gjøres, og endelig om kommunikasjon mellom sentralforvaltning og regionalforvaltning og innbyrdes mellom de regionale enheter. Videre om l8 fylkesmannsembeter, hver for sin del og tilsammen er egnede forvaltningsorganer for å løse de oppgaver som det måtte være enighet om fortsatt skal gjennomføres. Endelig om samarbeidett mellom sentralorganer og regionalorganer er effektivt nok.

4.4.11. Hvor mange saker og dermed hvilken egentlig, reell arbeidsmengde nevnte oversikter omfatter, sies det ikke noe om i de nevnte framstillinger. Såvidt skjønnes er det ikke innhentet regelmessig statistikk over dette. Det foreligger imidlertid en arbeidsstatistikk for alle fylkesmannsembetene, utarbeidet av Justisdepartementet. Den angir for året 1986 en samlet sakmengde på ca. 330 000 "saker", hvorav en tredjedel var personalsaker. Oversikten er neppe representativ og er derfor ikke tatt inn her. Til sammenligning kan nevnes at det samlede antall dokumenter som hver år kommer inn til alle l6 departementer ligger på ca. 350 000.

En indikator på omfanget av arbeidsoppgavene ved fylkesmannsembetene kan også være den korrespondanse som føres mellom embetene og såvel deres foresatte departement, AD som deres respektive fagdepartementer. Korrespondansen er liten med AD. Der ble det i 1993 sendt 215 dokumenter til fylkesmannsembetene og det kom inn 651 dokumenter fra alle embetene, noe som skyldes at embetene har få fagsaker på ADs ansvarsområde. Disse tall må ses sammen med korrespondansen med f.eks. Miljøverndepartementet, som sendte 593 dokumenter til embetene og mottok 960 fra dem. Tallene er enda høyere i sambandet med Barne- og familiedepartementet, der det ble sendt 1320 dokumenter til embetene og mottatt 4 148 fra dem.

4.4.12. Hva så det daglige arbeidet med disse ulike saksområder og saker egentlig innebærer, går ikke fram av de førstnevnte juridiske publikasjoner og offentlige dokumenter. Forfatterne forutsetter her antakelig at det foretas vanlig saksbehandling, men tar ikke opp hvorvidt saksbehandlingen ved fylkesmannsembetene i tilfelle skiller seg fra annen offentlig saksbehandling. I Ressursfordelingsprosjektet 1993 har man imidlertid gruppert virksomheten ut fra en annen vinkel og lister dels arbeidsoppgavene i form av henvisninger til vedkommende lovhjemmel, mens arbeidet med "sakene" (av ulik art) grupperes i ti forskjellige "roller", varierende for de ulike departementers vedkommende og for de såkalte sektorovergripende oppgavene. Disse "roller" er angitt slik:

a) 1. gangs behandling, b) klageorgan, c) informasjon/veiledning, d) tilsyn, e) administrasjon av tilskudd, f) tvister, g) rapporter/statistikk, h) utviklingsarbeid, i) deltakelse i råd og utvalg, j) planlegning.

Man kan også tenke seg andre grupperinger, som f.eks. en inndeling i behandlingen av nye saker, av klagesaker, av utredning, og av prosjekter m.m., men ettersom det ikke foreligger noe grunnlagsmateriale, er det vanskelig å gå nærmere inn på dette spørsmålet her. Man kunne også ta utgangspunkt i vanlige saksbehandlingsrutiner, med registrering, saksforarbeide, utferdigelse av vedtak og ekspedering. Fylkesmannsembetets arbeid som regelforvalter er også viktig, se nedenfor kap.4.7. herunder arbeidet med utferdigelse av forskrifter mm.

Internadministrasjon er i ressursforvaltningsprosjektet gruppert i fire arbeidsområder med økonomiforvaltning, personalforvaltning, eiendomsforvaltning samt hjelpe- og støttefunksjoner, og dessuten en spesifikasjon i arbeidsoppgaver under hver av disse.

For selve arbeidsmåten og arbeidsmetodene ved embetene vises til nærmere beskrivelse i kap. 4.11 nedenfor.

4.5. Økonomiforvaltning og ressursfordeling.

Administrasjonsdepartementet satte i 1992 i gang et såkalt "ressursfordelingsprosjekt" for å få økt kunnskap om embetenes oppgaveportefølje, hva ressursene går til og hva som påvirker ressursbruken. Man ønsket også å få et riktigere bilde av hvilke ressurser som faktisk brukes innenfor de enkelte sektorer og på bakgrunn av denne kunnskap, søke å finne fram til et mer hensiktsmessig system for fordeling av ressurser mellom embetene. Man ønsket mao et praktisk verktøy for å kunne fordele en gitt budsjettramme til de ulike embeter og også se hvilke ressurser som ble brukt innen de enkelte fagdepartementers saksområder.

Grunnarbeidet ble satt bort til konsulentfirmaet Asplan Analyse, som ga sin sluttrapport 21. desember 1993. (se ovenfor avsn. 4.4.9.) Rapporten viser hvilke vansker det kan være både med å analysere de konkrete arbeidsoppgavene og også å finne fram til hvilke objektive kriterier som har betydning for vurderingen av oppgavene og hva dette skal lede til. Konsulentfirmaet ga i sin konklusjon kort uttrykk for at det i praksis ikke vil være mulig å foreta ressursfordeling i.h.t. modellberegninger ( men uten å gå nærmere inn på hvorvidt dette helt eller delvis finner sted på andre områder av samfunnslivet, f.eks. i samband med statsbudsjettet). Konsulenten håpet at departementet og embetene selv kunne bruke materialet som grunnlag for drøftinger om eventuelle endrede prioriteringer og fordelinger.

Prosjektrapporten er sendt embetene 30.juni 1994. Departementet har understreket at vurderingen av hvordan ressursene brukes er bygget på skjønn og ikke tidsregistrering, og at det knytter seg en viss usikkerhet til å gjennomføre en fordeling på grunnlag av rapporten. En videreføring av arbeidet må også ses i samband med de omorganiseringer som foretas. Men det må kunne sies at det her er lagt et betydningsfullt grunnlag for videre analyser både av fylkesmannsembetenes virksomhet og som et incitament til tilsvarende undersøkelser av arbeidet i annen forvaltning.

Asplan Analyse utarbeidet så 30. desember 1994 en ny rapport for departementet, i forlengelse av Ressursfordelingsprosjektet. Rapporten beskriver målsettinger, roller/ oppgaver, hjemmelsgrunnlag, retningslinjer og ressursforbruk knyttet til den del av fylkesmannsembetenes virksomhet som utføres av miljøvernavdelingene og landbruksavdelingene. AD ønsket en helhetlig oversikt over oppgaveporteføljen med tilhørende ressursbruk.

4.6. Instrukser og reglementer.

Det er påvist i den historiske utredning foran (kap.3.3) at det først 13 år etter at den nye amtsordningen var innført, ble utferdiget en detaljert "Instruction for Amtmændene i Norge" 7. februar 1685. Den bærer i sin utforming klart preg av at man hadde fått enevelde i Danmark-Norge. Kongens og dermed sentraladministrasjonens (dvs. kollegienes) makt presiseres i de høitidelige og kasuistiske formuleringer som var karakteristiske for tiden og en følge av den "revolusjon" i statsstyret som var gått foran i 1660-61. Amtmannens første plikt var etter instruksen å skulle "Kongens Høihed, Regalia og Rettighed paa det flittigste udi Agt tage og forsvare." Hensynet til selve amtet kommer i annen rekke, idet amtmannen først som neste oppgave skulle "altid troligen overveie, og sig yderst lade være angelegent, alt hva Amtet kan komme til Gavn og Bedste".

I vel tyve paragrafer ble så regnet opp endel spesialoppgaver, først i forhold til rettsvesenet ("Justitiens Administration") og dernest på det økonomiske område. Aller først sto her tilsynet med "Kongens tilhørige Gods, Jord, Eng eller Eiendomme, Sauger og Saugbruk", men også "Skatterne og Intraderne". Amtmannen ble også pålagt å kommunisere flittig med Rentekammeret, dvs. det daværende Finansdepartement. Ved fravær kunne ikke amtmannens hjelpere, nemlig fogdene, "forrette og beordre" noe på amtmannens vegne. Noen delegasjon av myndighet var det åpenbart ikke snakk om. Men amtmannen kunne oppnevne en fullmektig hvis han hadde behov for det, når han "allernådigst" hadde fått lov av Kongen til midlertidig å forlate sitt amt. Instruksen ga også rent praktiske anvisninger, bl.a. om arkivet, og fastslo at amtmannen her skulle "holde en rigtig Bog over Documenterne", som så kunne overleveres til neste innehaver av embetet. Instruksen på dette punkt viser at det danske-norske byråkrati var grundig og omstendelig, men var også en god garantist for orden og rettferd.

Til tross for at det her var gitt en forholdsvis detaljert "Instruction", ble likevel noen av amtmannens oppgaver spesifisert - tildels pånytt - i Norske Lov 15. april 1687. Lovens Tredje Bog, 1. Cap. inneholder syv artikler om "Kongens Befalingsmænd og andre Betiente", som tildels gjentar bestemmelsene i instruksen to år før, og tildels spesifiserer andre plikter for amtmannen, således om å dempe strid mellom borgerskap og øvrighet, samt se til at geistlige og verdslige gjør opp sine forpliktelser. Fogdene kan etter instruksen miste jobben hvis de ulovlig tar imot ekstrabetalinger (skriverpenge). Det har åpenbart vært nødvendig med endel slike supplerende instruksbestemmelser.

Etterhånden fant man at amtmannsinstruksen ikke var hensiktsmesig. I lovsamlingen fra midten av 1800-tallet var bare 6 av dens ialt 22 paragrafer gjengitt. På fylkesmannsmøtet i 1948 ble det fra flere hold gitt uttrykk for at en instruks var unødvendig, ifølge møtereferatet s. 54, (referert til i Herlitz s. 352). Tiltross for det ble den gamle instruksen ikke formelt opphevd og de 300 år gamle bestemmelser sto formelt bindende fram til ny instruks ble gitt ved kgl. res. 7.august 1981.

Det var de gjennomgripende endringer i regionalforvaltningen som en følge av Hovedkomiteens forslag, bl.a. med utkast til ny instruks, opprettelsen av egne fylkeskommuner, m.m,. som var bakgrunnen for at Justisdepartementet fant det riktig å utferdige den nye instruksen ved kgl. res. 7.august 1981, stort sett i samsvar med Hovedkomiteens utkast. Den er delt i fire avsnitt med tilsammen 9 paragrafer: A Kongens og regjeringens representant, B.Samordning, C. Veiledning, E. Lovbestemte oppgaver og F. Ikrafttreden.

Instruksen av 1981 skiller seg ikke særlig meget fra sin 300-årige forgjenger. Den sier først - litt gammelmodig, ettersom Norge ikke lenger har noen personlig kongemakt - at fylkesmannen er "Kongens og Regjeringens" representant i fylket. Begrepet "Kongens representant" er dog med vår nåværende statsskikk noe mindre realistisk enn tidligere, selvom enkelte fylkesmenn synes å legge en viss vekt på formuleringen. At det holdes fast på formuleringen kan være begrunnet i at det foreligger visse representative oppgaver mht program og befaring når kongen eller medlemmer av kongehuset besøker vedkommende fylke i offisielle sammenhenger og likeledes ved ordens- og medaljetildelinger. Man kan i den forbindelse vise til den bistand til kongehuset som ble organisert av fylkesmannen i Oppland i samband med vinter-OL i 1994.I den forbindelse kan også nevnes at fylkesmennenes Arbeidsutvalg (se om dette nedenfor kap. 4.11) nylig har utarbeiidet et dokument kalt "Fylkesmannens Protokollhåndbok", med en samling skikk og bruk- regler om bordplassering mm.

I neste punkt av instruksen er dog Kongen utelatt, og instruksen fortsetter med å si generelt at fylkesmannen også skal arbeide for at "Stortinget og Regjeringens vedtak, mål og retningslinjer kan bli fulgt opp". Dernest skal fylkesmannen virke til "gagn og beste" - som i instruksen av 1685 § 1 "Gavn og bedste" - for fylket og skal også ta de initiativ som finnes påkrevd.

Mer konkret var en passus om at fylkesmannen hørte under Justisdepartementet. Ved kgl. res. 10.november 1988 ble dette endret til Forbruker- og administrasjonsdepartementet med virkning fra 1.januar 1989, da sistnevnte departement overtok administrasjonsansvaret. Navnet på dette departement er imidlertid ikke blitt endret påny da FAD fikk nytt navn den 1. januar 1993. Videre heter det at "de enkelte departementer" (dvs. hva som i praksis kalles fagdepartementene eller oppdragsdepartementene) har direkte instruksjonsmyndighet "over" fylkesmannen innen vedkommende departements saksområde.

Ellers fremgår det av instruksen at det ligger i representantoppgaven en tosidig virksomhet, dels å utføre oppdrag for regjeringen, dels å fremme forslag til regjeringen. Kongen er ikke nevnt flere ganger i instruksen enn sitert foran.

Samordningsoppgavene er gitt et eget avsnitt med fire paragrafer. Det gjøres ikke noe forsøk på å si hva samordning egentlig innebærer av arbeidsoppgaver. Det sies bare at samordningen skal gjelde "den statlige virksomhet i fylket", uten nærmere spesifikasjon, jf. også kap. 6.1. nedenfor. Men fellestiltak av administrativ karakter er nevnt i en egen paragraf. Fylkesmannens samordning er kombinert med en plikt til å holde seg underrettet. Instruksen går også i slike detaljer at fylkesmannen skal holde møter med statlige etater. Samordningsoppgaven skal også gjelde kommuner og fylkeskommuner, men uten at det er gitt nærmere konkretisering av oppgavene. Fylkesmannen har adgang til å ta problemer opp med fagdepartementene direkte, uten å gå om Administrasjonsdepartementet.

Endelig nevner instruksen en veiledningsplikt for fylkesmannen. I siste avsnitt formuleres så det selvsagte at fylkesmannen skal "behandle saker som ved lov eller på annen måte er lagt til fylkesmannen".

For fylkesmannen nestkommanderende ble det gitt instruks ved kgl.res. allerede 25.mai 1951 nr.2. Bakgrunnen var et ønske fra Justisdepartementet om å styrke det som da ble kalt "fylkeskontoret", bl.a. ved å skjerpe kravene til nestlederen, den tidligere fylkesfullmektig, nå betegnet fylkeskontorsjef. Det var litt påfallende at det ble gitt en spesiell instruks for fylkeskontorsjefene etter at det to år før (i 1948) var gitt uttrykk for at ny instruks for fylkesmenn ikke var påkrevd (se ovenfor). 1951-instruksen bestemte at kontorsjefen skulle beskikkes av Kongen, og det ble stilt krav om juridicum eller annen høyere utdanning. Ellers var instruksen meget kortfattet. Den fastslo at fylkeskontorsjefen skulle lede arbeidet ved det som da ble betegnet som fylkeskontoret "i samsvar med fylkesmannens instruksjoner og under hans oppsyn". Forøvrig skulle kontorsjefeen behandle og avgjøre de saker som fylkesmannen påla ham, enten ved alminnelig bestemmelse eller i det enkelte tilfelle. Ved fylkesmannens fravær eller tjenestefrihet skulle kontorsjefen ha ledelsen av kontoret, og uten særskilt godtgjøring.

Denne instruks gjaldt, med en formell endring i 1989, fram til 1990, da det ble gitt ny instruks og nå for "assisterende fylkesmann". AAD fant fylkeskontorsjeftittelen lite egnet "fordi den ikke klart har vist at denne er overordnet avdelingssjefene ved embetet og fylkesmannens stedfortreder (altså på tross av de formuleringer som er sitert ovenfor). Ellers ble tilsettingsmyndigheten nå lagt til departementet etter innstilling fra fylkesmannen, samtidig som det er presisert krav til administrativ praksis og ledererfaring ved siden av høyere utdanning. Den assisterende skulle også ha "et særlig ansvar for intern administrasjon". Den nye instruks var kanskje også bestemt av at det til tider oppsto problemer i enkelte fylkesmannsembeter som følge av miljøvernavdelingenes sterke stilling, og deres direkte tilknytning til eget departement, Miljøverndepartementet. Det var derfor ønskelig å gjøre det klaart at fylkeskontorsjefen var fylkesmannens stedfortreder ved fravær, og dette ble også markert ved tittelendringen.

Fortsatt gjelder (ifølge Lovdatabasen) instruksen for fylkesmennenes beredskapsarbeid, gitt av Justisdepartementet ved kgl. res. 21. september 1979 og dessuten to. forskrifter under Justisdepartementet, nemlig 8.juli 1954 om oppnevnelse av stedfortredere ved fylkesmannsembetene (bør revideres), 4. aug 1961 for endel tjenestemenn ved embeter under Justisdepartementet, herunder fylkesfullmektiger (bør oppheves for disses vedkommende).

Etter behov vil spesielle instrukser eller bestemmelser med karakter av instruks kunne gis, enten av vedkommende fylkesmann eller av de respektive fagdepartementer, om saksbehandling på bestemte saksområder i de ulike avdelinger eller seksjoner.

Instrukser har gjennom alle år vært brukt som et presumptivt egnet styringsvirkemiddel, men bestemmelsene er ikke alltid like presist utformet og derfor heller ikke vært til den hjelp og avklaring i den løpende styring av en institusjon som man har forventet. I "Direktoratsboka" ga vi uttrykk for at praksis for tiden, med vekt på målog resultatstyring og med virksomhetsplanlegging og tildelingsbrev som de viktigste styringsinstrumenter, antakelig tilsier en annerledes og mer tidsmessig utforming av direktoratsinstruksene. Det må i noen grad også gjelde instrukser generelt, og dermed også for instrukser for fylkesmannsembetene.

Administrasjonsdepartementet arbeider nå med en ny versjon av fylkesmannsinstruksen, bl.a. som en følge av at man etterhvert har gjennomført viktige organisasjonsendringer ved embetene og som en del av Administrasjonsdepartementets arbeid med klarlegging av departementenes og direktoratenes styringsrelasjoner i forhold til fylkesmannsembetene og virksomheten der.

4.7. Regelforvaltning

Med regelforvaltning menes forarbeid til lover, forskrifter og andre regler, utferdigelse av slike regler eller fremsettelse av forslag til vedkommende regelkompetente myndighet, gjennomføringen av reglene i form av eller med bruk av overvåking, kontroll, håndheving og reaksjoner, tolking og evaluering av hvordan regler skal forstås eller virker i praksis og endelig forslag til endrede eller nye regler på området og dermed med nye forarbeider.

En stor del av arbeidet ved fylkesmannsembetene er knyttet til ulike regelverk og utgjør således ulike former for regelforvaltning som nettopp nevnt. Men noen av de arbeidsoperasjonene som ble nevnt er ikke, eller bare i ubetydelig grad, aktuelle for embetene. Det gjelder f.eks. utferdigelse av regler og visse sider av gjennomføring og håndheving, Derimot er hva man kan kalle "den løpende iverksettelse" eller den daglige regelverksforvaltning, en viktig del av embetets virksomhet. I de saker som vedkommende regelverk legger til fylkesmannen eller er blitt pålagt embetet ved delegasjon, gjelder det å foreta vanlig saksbehandling, bl. a. å treffe de vedtak som kreves etter bestemmelsenes ordlyd og intensjoner, og herunder tolke og vurdere bestemmelsene etter beste skjønn. Fylkesmannens arbeid med regelverkets gjennomføring i enkeltsaker kan så danne grunnlaget for eventuelt å ta opp å forslag om at regelverket bør endres.

Omfanget av disse arbeidsoppgaver idag er vanskelig å fastslå. En indikasjon på dette gir en oversikt over hvilke regler (i lov, forskrift og andre bestemmelser) som legger kompetanse og myndighet til fylkesmannen. I oversikten foran over saksområder og saker (kap. 4.4.) er nevnt at det i ulike framstillinger gjennom årene er vist til lovgrunnlaget for fylkesmannens virksomhet. Morgenstierne regner opp 34 lover i 1912, Lundh 55 lover i 1935, og i Lodden-utvalget er i tabellform og med oppgavelisting ført opp ialt 56 lover i 1982. Tilsynelatende er det etter disse oppgaver skjedd en økning på over 65% i løpet av 70 år av det lov- og regelverk som fylkesmannsembetene skal administrere i praksis. Lodden-utvalget regner også opp de enkelte oppgaver i.h.t. lovgivningen og viser til ialt 281 spesifiserte forvaltningsoppgaver, - og med underoppgaver henved 300 uliike sakgrupper innenfor 12 hovedsaksområder.

I dag er det mulig å hente fram mer omfattende og nøyaktige oversikter som gjelder fylkesmannens oppgaver på dette området. Et søk pr. 1. april 1995 i Lovdata-basen viser at fylkesmannsoppgaver er nevnt i tilsammen 84 lover i 1995, som rekker fra umyndiggjørelsesloven av 1898 til smittevernloven av 1994. Det vil si en enda større økning enn nevnt foran.

I disse lovene er fylkesmannen gitt myndighet eller oppgaver i ialt 265 paragrafer. Det er bemerkelsesverdig at av de 83 lovene er 66 (ca. 77 %) gitt etter 2. verdenskrig. Det vil si at den gamle praksis med å bruke fylkesmannen i stor utstrekning som administrativt mellomledd i høy grad fortsetter også idag. Det ser ikke ut til at dette problemet har vært stilt opp til vurdering og mulige endringer tidligere.

Endel lover suppleres av sentrale forskrifter. Lovdatabasen viser her at fylkesmannen har myndighet i henhold til 615 paragrafer, fordelt på et antall lover under 13 av ialt 16 departementer, flest forskriftsparagrafer (135) under Justisdepartementet, og Miljøverndepartementet (166), færrest under AD, FID, FD, KUF, og SD (3-5 i hvert).

Endelig utgjør også de lokale forskrifter, gjeldende for ulike distrikter i riket, en viktig del av regelverket, og kanskje særlig for fylkesmannsembetenes regelforvaltning. Etter Lovdatas opprydding i forskriftsverket gjelder f.t. ca. 5 000 slike lokale forskrifter. Lovdatabasen viser at fylkesmannen er omhandlet i nesten alle disse, enten ved at han er tillagt kompetanse eller myndighet, eller som stadfestelsesorgan e.l. Det er viktig å merke seg at en stor del av dissse referanser (2006) gjelder lokale forskrifter under Miljøverndepartementet, særlig jakt-, vilt-, og fiskeregler o.l., 700 forskrifter gjelder næringsvirksomhet og 520 gjelder bygningsvesen, slik at disse tre saksgrupper (miljøvern, nærings- og bygningsvirksomhet) omfatter 85% av forskriftsreferansene.

Også m.h.t. forskriftsverket er det viktig å merke seg at tyngden i arbeidsgrunnlaget er fra de senere år. De ca. to tusen "miljøforskrifter" skriver seg således fra før Miljøverndepartementet ble opprettet og fram til 1994. De er m.a.o. utferdiget i løpet av de siste 20 år, hvilket vil si i gjennomsnitt 150 pr. år eller en ny forskrift hver annen dag hele året ! Det ligger nær å anta at man her ikke har vurdert hvilke arbeidsbyrder som ved dette er lagt på fylkesmannsembetene og hvilke ressurskrav som kan påløpe. Miljøverndepartementet har antakelig bare sett delegeringen som normal overføring av myndighet til egen ytre etat.

Hvor mange saker som knytter seg til de enkelte lover og forskrifter som nevnt kan ikke fastslås. Heller ikke omfanget eller arten av arbeidet, f.eks. hvor mange vedtak i enkeltsaker, hvor mange klagesaker, tidsforbruket ved saksforberedelse, mm. Dette vil bare kunne konstateres ved en nærmere analyse av embetenes korrepondanse.

Et annet spørsmål gjelder kompetansen i saksbehandling og hvorvidt det er gitt mulig bistand i avgjørelsesgrunnlaget ved fortolkninger, retningslinjer, veiledninger eller lignende, utferdiget av overordnet fagmyndighet, f.eks. vedkommende departement, jf. merknader ovenfor om mulige instrukser. En side av dette er også hensiktmessigheten og praktiske sider ved arbeidet, f.eks. hvorvidt presedensarkiver er etablert eller det er mulig å bruke annet hjelpemateriale. Her vil Lovdata kunne være til hjelp ved analyser.

Som det vil bli påvist nedenfor, er det nylig foretatt en betydningsfull opprydding i hele kommunallovgivningen, både ved utferdigelse av ny kommunelov, men også ved tilpasning av den såkalte kommunale særlovgivning, bl.a. ut fra hensynet til å "nedtone" statlig tilsyn og kontroll overfor kommunene ved å oppheve eller endre særlovbestemmelser som nå må anses unødvendige ut fra et statlig styringsbehov. Disse tiltak har en side både til fylkesmannens tilsynsoppgaver overfor kommunene, som på denne måte er blitt forenklet, men også til fylkesmannsembetenes egne styringsoppgaver ved de oppgaver som fylkesmannen er tillagt i "sin" særlovgivning, nemlig de lover som vi har gitt en oversikt over i Bilag 3. Dette problem er ikke omhandlet i forarbeidene til den kommunale særlovsrevisjon, se Ot. prp. nr. 59 for 1992-93, men burde kanskje overveies i samband med reformene vedrørendde omstilling av fylkesmannsetaten.

Regelforvaltning reiser også prinsipielle spørsmål om kompetansen i arbeidet, og særlig hvorvidt juridisk utdannelse er nødvendig til noe av denne virksomhet, og i tilfelle hvilken. Tallet på jurister i fylkesmannsembetene har vært noe ujevnt gjennom årene, sammenholdt med den tidligere sterke juristdominans i dansk og svensk regionalforvaltning (Herlitz side 351-52).Tidligere var fylkesmannen selv som regel jurist og hadde kanskje også før sin tiltreden vært tilsatt i juridisk embete. Likeså var også fylkesfullmektigene og de senere fylkeskontorsjefer jurister, og tildels også flere saksbehandlere. Etterhvert er det blitt en endring, slik at embetenes personale dekker flere fagområder, inklusive juristkompe|tanse.

Det synes ikke å være sett som noe problem hvordan embetene har utført og utfører sin regelforvaltning. Som nevnt er denne arbeidsoppgave meget variert og tildels krevende, særlig hvis den ikke er støttet av instrukser eller konkret veiledning generelt eller i den enkelte sak fra vedkommende fagdepartement. Oppstår større juridiske problemer, bl.a. prosesser, vil det her, som i annen forvaltning, være nærliggende å søke spesialistbistand hos advokater, Regjeringsadvokaten eller andre.

Nedenfor under kap. 4.9 er vist til diskusjonen i forrige århundre om hvorvidt fylkesmannen selv burde være jurist. Dette krav falt bort i 1893, likesom det gradvis også synes å være falt bort i den øvrige forvaltning (men må dog beholdes for domstolenes vedkommende). I fylkesmannsembetene er det etterhvert kommet inn personer med annen utdanning eller med særlige forutsetninger, men juristene er antakelig den største gruppen av akademikerne. Disse har ved siden av andre oppgaver også måttet løse saker om lovtolking, lovlighetskontroll og annet juridisk preget arbeid uten at det såvidt ses har medført problemer.

Ettersom regelforvaltningen utgjør så omfattende arbeidsoppgaver for fylkesmannsembetene, må det spørres om hvilken belastning dette arbeid innebærer, spesielt hvis et embete er i behov av spesiell juridisk kompetanse eller man har rekrutteringsproblemer på dette feltet. Problemet henger som nettop nevnt sammen med den instruksjon eller veiledning som gis fra, eller den kontakt som kan etableres til, overordnet fagdepartement i vedkommende saksområde. Med bruk av ny kommunikasjonsteknologi (IT) vil mulige problemer kunne løses bedre enn tidligere. Fagdepartementene kan f.eks. etablere presedensregistre og annen veiledning i baser, informasjonen kan gis meget raskere enn før, og saksbehandler på embetskontor og i departement kan kommunisere over "mail", osv.

Sammenholder man regelverksoversikten med arbeidsstatistikken, er det grunn til å tro at familie- og sosialsaksgruppen er særlig nært knyttet til arbeidet med forvaltningen av vedkommende lover. Lovbasert er også i stor grad også det omfattende sakstallet som gjelder bygninger, kommuner og rettshjelp.

Videreføringen av arbeidet i AD om ressursfordeling. m.m. vil kunne kaste bedre lys over embetenes virksomhet og effektivitet. Det kan også danne grunnlag for mer konkrete tiltak i retning av å hindre at ytterligere delegasjon og dermed større belastning på embetene skjer i henhold til eldre eller nytt regelverk. Det er viktig at slik delegasjon ikke foretas medmindre det på forskjellig vis er skapt bedre forutsetninger for saksbehandling og vedtak. Dette kan skje bl.a. gjennom videreføring av lovstrukturarbeidet, forskriftsstrukturering, og som nevnt et mer IT-basert regelverkforvaltningsarbeid.

4.8. Ledelsen av embetet.

Tradisjonelt har vi nevnt at fylkesmannsinstitusjonene (qua forvaltningsorgan) vært små. Men i de siste 15-20 år har bildet endret seg nesten dramatisk, særlig ved opprettelsen av nye avdelinger, senest landbruksavdelingene i 1993. Bare landbruksavdelingene alene utgjør nå 30-40% av alle ansatte ved enkelte embeter.

Personellbehovet i amtmannsperioden (1814-1918) var neppe særlig stort, og antakelig heller ikke i flere ti-år etterpå. Embetet som amtmann var i denne periode ment som en representantiv og ærefull stilling, vel avlønnet enten direkte eller ved inntekter fra distriktet. Men regjering og departement så bare toppsjefen som statens ansvar. Den hjelp han måtte trenge til å utføre arbeidet var derimot toppsjefens eget ansvar, og han måtte da ansette de nødvendige hjelpere på egen kostnad, fortrinnsvis av den godtgjørelse han mottok for å styre embetet.

Tanken bak dette var, som professor Herlitz uttrykker det (s. 353), at amtmenn i Danmark og Norge, samt landshøvdinger i Sverige og Finnland opprinnelig var å anse som hva Herlitz kaller "individualorgan". Dette endret seg allerede på 1600-tallet i Sverige og Finland, der det vokste fram en viss organisasjon til hjelp for landshøvdingens virksomhet, og da i typisk svensk tradisjon også med særskilt instruksverk. I Danmark og Norge fortsatte amtmannsordningen mer som "individualorganer" i forvaltningen, også med egen instruks, men der forutsetningen var at embetsinnehaveren selv traff alle vesentlige avgjørelser. Etterhvert som arbeidsmengden økte, og for så vidt helt fram til vår tid, trengte nok avgjørelsene medvirkning av hjelpepersonale i en eller annen form. Dette tok man tidlig konsekvensen av ved utformingen av den første amtmannsinstruks i 1685, der ddet, som nevnt foran, var forutsatt at amtmannen i visse tilfelle kunne bruke fullmektig. Intet var sagt om delegasjon eller delegasjon av myndighet i den nye fylkesmannsinstruksen av 1981. Derimot kom det formelt til uttrykk i instruksen for fylkeskontorsjefene i 1950.

Når Herlitz hevder at den norske og danske ordning synes å bygge på den forutsetning at amtmenn og fylkesmenn personlig deltar i det løpende arbeid og selv tar ihvertfall de viktigste avgjørelser, må man ikke trekke den konsekvens at alle saker skal passere fylkesmannen. Det riktige er at sakene treffes på fylkesmannens ansvar og at det skjer en utstrakt delegasjon ved embetene.

Administrasjonsdepartementet har understreket ( i sitt "Leder- og ledelsesutviklings"-dokument for fylkesmennene, s. 8) at når det gjelder forholdet mellom fylkesmann, assisterende fylkesmann og avdelings- og eventuelt stabssjefer, skal arbeidsdeling og arbeidsform velges slik at den alltid - innad og utad - bekrefter at det er fylkesmannen personlig som er fylkesmannsembetets leder. Det er forøvrig en bred oppfatning i befolkningen at statsråder, fylkesmenn og riksdirektører selv alltid er aktivt med i avgjørelsene. Menigmann fester seg ikke ved at avgjørelsene er truffet "etter fullmakt" (det fremgår forøvrig heller ikke alltid av vedtaksdokumentene, selvom regelverk og god forvaltningsskikk tilsier dette). Saksmengden er både i departementer, direktorater og ved fylkesmannsembetene som regel så stor at det bare blir de viktigste saker som avgjøres på topp-planet.

Hvordan utøves så ledelsen? Det er klart at personavhengigheten spiller inn. Enkelte ledere er opptatt av detaljer, andre av de store linjer. Et særtrekk ved fylkesmannsembetene er at toppsjefene i så stor utstrekning har sin yrkeserfaring i politikken, som i visse henseender skiller seg noe fra vanlig administrativt arbeid og også fra arbeid i ledersjiktet i næringslivet. Dette gir grunnlag for ulike lederformer, kanskje med større utslag i mindre enheter som et fylkesmannsembete enn i et departement. Departementet er dessuten under ledelse av politikere som stadig skifter, mens fylkesmannsembetene er ledet av faste, upolitiske embetsmenn. Med den utvikling som skjer i etaten er det viktig at ledelsesbehovene i embetene analyseres, og at det tas særlig hensyn til forholdet mellom hva en kalle den interne ledelse i embetene sammenholdt med den eksterne ledelse for så vidt angår embetets oppgaveløsning utad i veddkommende distrikt og i samvirke med departementer, regjering og Storting.

Som nevnt er dagens ordning ved de fleste fylkesmannsembeter at ledelsen av institusjonen, dvs. embetets kontor, betegnet fylkesmannsembetet, er hos fylkesmannen. Nestsjefen er assisterende fylkesmann. Etter den fastlagte organisasjonsplanen er det videret avdelingsledere for de respektive avdelinger, og ved enkelte embeter også nestledere ved alle eller enkelte avdelinger.

Det er ikke gitt sentrale instrukser for avdelingsledere eller andre tjenestemenn/kvinner i ledende stillinger. De fleste saker behandles på vanlig hierarkisk måte. Fylkesmannen vil normalt delegere avgjørelsesmyndighet til avdelingssjefene, som vil kunne delegere videre til seksjonsledere, men trolig i liten grad til andre ansatte. Saker hvor vedtaksmyndigheten ikke er internt delegert videre, blir som ledd i vanlig saksbehandling og saksforberedelse forelagt nærmeste foresatte, alt etter viktighet. Men der arbeidsmengden gjør det nødvendig, vil det ved de fleste embeter være praksis at ansatte gis fullmakter etter ansiennitet og kompetanse. Gruppe- og prosjektarbeid har til nå forekommet i forholdsvis liten utstrekning, men vinner terreng både innad i embetene (og mellom avdelingene) og også i samarbeidsforhold med kommuner og andre statsetater i fylket.

Som nevnt satte Administrasjonsdepartement i oktober 1993 igang et utviklingsprogram for fylkesmannsembetene. Som ledd i dette er det som anført foran utarbeidet et dokument om ledelses- og lederutvikling i embetene. Siktemålet er å stimulere til bedre utøvelse av lederfunksjonen. Det trekkes opp visse rammer for arbeidet og settes "nøk| kel|verdier" og prinsipper, - for begge fortrinnsvis i allminnelige vendinger. Som nøkkelverdier angis: helhetsansvar, effektivitet, slagkraft, rettssikkerhet og respekt (fortrinnsvis overfor lokaldemokrati og egne medarbeidere). Som prinsipper angis: resultatorientering, lojalitet, delegering, kommunikasjon, omstilling og entusiasme. Det legges også vekt på mer praktiske tiltak, der det anføres at det såkalte ledermøtet bør brukes ved embetene som et "integrerende organ, der informasjonsutveksling, strategi- og policyutforrming, samordning og resultatoppfølging inngår som hovedelementer".

Når det gjelder lederlønninger, har i fylkesmannsembetene selve embetet som fylkesmann i alle år vært relativt vel avlønnet, også sammenlignet med andre høye stillinger og embeter i staten, mens de øvrige lederlønninger ved embetet har fulgt statens vanlig lederlønnssatser.

I 1939 var fylkesmennene lønnet i to grupper med henholdsvis kr. 13 500 pr.år. for 6 embeter og kr. 12 600 for de øvrige. Alle unntatt fylkesmannen i Oslo og Akershus hadde embetsbolig. Til sammenligning kan nevnes at høyesterettsdommere hadde dengang samme avlønning, og likeledes biskoper, veidirektør og jernbanedirektør. Derimot lå ekspedisjonssjefer lavere med kr. 11 700 og lagmenn på kr.12 150. Høyere avlønning hadde generaldirektøren for NSB med kr. 30 000 og Oslo-bispen med kr. 17 000.

Idag har fylkesmenn kr. 425 000 pr. år og ligger således noe dårligere an hvis man gjør en tilsvarende sammenligning som ovenfor. Høyesterettsdommer har f.eks. kr. 555[th]000 pr. år og ekspedisjonssjefer og enkelte ledere av store etater har nå avtalefestede lønninger, som kan gå opp til over kr. 850 000, ( for lederen av NSB ).

Fylkesfullmektigen hadde i 1939 kr. 4.950 pr. år, og var således lønnet som sekretær I i departementene (mens byråsjefer dengang hadde kr. 7 650). Stillingen ble som nevnt senere omgjort til fylkeskontorsjef og ass.fylkesmann. Idag lønnes denne med kr. 334 700.

Tidligere tillå det de fleste fylkesmannsembeter egne embetsboliger, tilhørende staten. Man la i noen grad også vekt på at eiendommen ikke bare skulle tjene som bolig, men også for representasjonsformål. Det har spøkefullt vært sagt at man i noen år faktisk kunngjorde ledige embeter ved først å vise til boligen og dernest til embetets oppgaver og avlønning. Fordelen ved embetsboliger var nok i noen tid at innehaveren kunne regne med forholdsvis lav husleie. I praksis har dette endret seg, slik at bruk av embetsbolig blir mere ufordelaktig, - også fordi boligen må forlates ved avgang. Ordningen vil derfor antakelig falle bort og flere embetsboliger er allerede avhendet.

Fylkesmennene er framtredende representanter for statsforvaltningen, men sto likevel tidligere ikke øverst på rangstigen. I "Embedsrangen" for det nye Norge, fastsatt ved kgl. reglement 26.juli 1820 sto stiftamtmenn og amtmenn på linje i rangklasse nr. 3, sammen med generalmajorer og biskoper. Ekspedisjonssjefer var langt dårligere plassert, nemlig i nr. 8, sammen med oberstløitnanter. I rangklasse 2 fant man høyesterettsdommere, generalløitnanter og viseadmiraler. Rangklasse nr. 1 besto av generaler, admiraler, statsråder og høyesterettsjustitiarius.

Senere er rangordningen opphevet. Likevel har man i mange år hatt et såkalt "Hoff-rangreglement" fra 1906, som nå er avløst av et reglement gitt ved "Hoffresolusjon" 24. mai 1993 (se Norges statskalender 1995-utgaven). Der er fylkesmenn ikke nevnt, og det heter bare at "embetsmenn i statens tjeneste har ved hoffet gang og sete like med hoffets embetsmenn av samme rang etter innbyrdes ansiennitet". Dessuten finnes en såkalt "Rangordning" eller "Ordning" for embetsmannsprosesjonen ved Stortingets åpning og oppløsning, men fylkesmenn deltar sjelden i denne prosesjon, kanskje unntatt fylkesmannen i Oslo og Akershus. Denne "ordningen" har ikke noe militært utgangspunkt og offiserer er overhodet ikke nevnt. Den minner litt om rekkefølgen i rangordningen fra 1820, men nå står fylkesmenn i Gruppe III, sammen med ekspedisjonssjefer og biskoper, riksarkivaren og Universitetets rektor, men Gruppe II omfatter riksadvokat, regjeringsadvokat, departementsråder og statsssekretærer. Gruppe I omfatter bare sivilombudsmannen og høyesterettsdommer. Endelig har Utenriksdepartements protokolltjeneste et internt rang|reglement om bordplassering mm., men det er unntatt fra offentlighet.

4.9. Hvem blir fylkesmenn ?

Som nevnt foran, var de tidligste distriktsrepresentantene i vår historie først og fremst kongens menn, dvs.personer som kongen kunne stole på, ha nytte av, men som kongen også sto sto i gjeld til av ulike årsaker og som derfor kanskje fikk et embete som oppgjør eller belønning. Dette gjaldt også for lensordningen i senmiddelalderen og i nyere tid, der lenene først og fremst ble besatt med adelsmenn, - gjerne norske lavadelsmenn i mindre len og danske adelsmenn i de større.

Denne ordningen med stort sett adelige "distriktssjefer" fortsatte også etter innføringen av amtsordningen i 1662. De fire store stiftsamter Akershus, Kristiansand, Bergen og Trondhjem ble besatt med personer fra samfunnets aller øverste sjikt, henholdsvis Erik Ottesen Banner, Ove Iversen Juel, Ove Bjelke og Claus von Ahlefeldt. Av disse var Banner, Juel og Ahlefeldt fra den gamle danske høiadel. Bjelke var av norsk adel, og en av de mest fremtredende og rikeste av denne, - oldemoren var datter av fru Inger til Austråt. Bjelke var også regnet som den "dyktigste jurist i Norge på denne tid". Ahlefeldt var svigersønn av Christian IV. Noen av de nye stiftamtmenn var forøvrig offiserer, med krigserfaring og dels rang som øverstkommanderende. De hadde også tidligere hatt len i Norge og Danmark. De var i sannhet "Kongens befalingsmenn".

Etter innføringen av eneveldet ble forøvrig adelsordningen i Danmark-Norge etterhvert endret og utvidet. Den gamle høiadel hadde tapt kampen om makten da eneveldet ble gjennomført, og kongen utnevnte etterhvert sine nære medarbeidere i forvaltning og forsvar, og også sine långivere og tyske hærførere ( som han hadde engasjert i de pågående kriger), til grever, baroner eller opphøyde dem i adelsstanden uten predikat. Men det var relativt få av de nybakte grever og baroner som fant det lønnsomt å bli amtmenn i det fjerne Norge. Dog ble f.eks. grevene Eggert Knuth, Fredrik og Gebhardt Moltke amtmenn og stiftamtmenn i hhv. Akershus og Kristiansand. Knuth og de to Moltker forlot sine embeter etter løsrivelsen fra Danmark. Ikke bare forbindelser, men også dyktighet skapte karriere. Et eksempel er den dansk/pommerske grev Adam Fredrik Trampe, som 15 år gammel ble volontør i det danske kancelli i København, 19 år gammel ble han cand.jur., 25 år var han dr.juris og 27 år gammel ble han amtmann på Island. I 1810, 31 år gammel, ble han stiftamtmann i Trondhjem og ble sittende i embetet til sin død i 1832 . Hans eldste sønn, grev Adam Trampe ble også amtmann, først i Nordland fra 1829 til 1833 og så i Nordre Trondhjems amt fra 1833 til 1857.

I de norske amter var det ujevnt skifte av amtmenn. Gjennomsnittlig funksjonstid i de ca. 150 år fra 1662 til 1814 var 6, 7 år. Men mange amtmenn satt også i kortere tid, ned til et år eller to år, mens andre satt i en mannsalder eller mer. Lengst satt Iver v. Ahnen i Trondhjem, i 22 år fra 1700 til 1722, og Vilhelm de Tonsberg i Akershus i 21 år fra 1710 til 1731.

På slutten av 1700-tallet ble stadig flere nordmenn utnevnt til amtmenn i Norge. Som nevnt foran ble mange av dem sittende i sine embeter også tildels i lang tid etter adskillelsen fra Danmark. En av dem (Rosenkrantz) trådte forøvrig inn i den nye norske regjering, og en annen (Bull) ble høyesterettsjustitiarius.

I årene fra 1814 fram til idag er det et hovedtrekk at amtmenn/fylkesmenn fra å være rekruttert fra embetsmenn og jurister, nå fortrinnsvis hentes fra en relativt liten gruppe av politikere, mange av dem uten høyere utdanning. Kravet til jus var såvidt ses ikke tidligere noe formelt vilkår, men det var nok enkelte av amtmennene som hadde slik utdanning Da Norge kom løs fra Danmark i 1814 hadde landet i 1811 fått sitt første universitet (Det kongelige Fredriks). Sannsynligvis var det derfor ved oppbygningen av den nye norske staten et poeng å stille krav om best mulig utdanning, fortrinnsvis universitetsutdanning, for dem som skulle være med i styre og stell . I lov om universitetsfundasen for Universitetet av 18. juli 1824 § 39 ble det derfor bestemt at det skulle kreves juridisk embetseksamen for besettelse av bl.a. "samtlige Stiftamtmand- og Amtmandskaber".

Denne bestemmelse fallt etterhvert visse interesserte noe tungt for brystet, og ble derfor et ledd i venstresidens opposisjon mot embetsmannsveldet. Kanskje var det også kombinert med ønske om nye persongrupper i denne forvaltningen, jfr. slagordet "venstremenn i alle ombud". Etter parlamentarismens gjennombrudd i 1884 fremmet derfor Venstre i Stortinget i 1893 et lovforslag om opphevelse av dette kravet til juridicum. Det var Viggo Ullmann som fikk dette til, og på en utradisjonell og direkte måte, nemlig ved å ta saken opp i form av en innstilling fra Stortingets budgetkomite (Indst.O nr. 7 for 1893). Det ble opposisjon i komiteen, og mindretallet påpekte at det mest korrekte måtte være at et slikt forslag ble forberedt av regjeringen og fremmet formelt i en Ot.prp. Men flertallet i komiteen sto på sitt, gjennomgikk punkt for punkt amtmennenes arbeidsoppgaver og mente at de aller fleste av dem kunne "røgtes" av personer uten juridicum, barre man hadde livserfaring, menneskekunnskap, personlige evner og praktisk skjønn. Saken gikk igjennom i Stortinget, og resultatet ble at kravet om høyere utdanning for amtmenn falt bort ved lov 15.april 1893 om "Forandring i Betingelserne for at blive utnevnt til Stiftamtmand m.v." Ni år senere (1902) ble forøvrig initiativtakeren, Viggo Ullmann, som var cand.philol., utnevnt til amtmann på sitt hjemsted, Bratsberg amt. Ullmann var således en av de første som nød godt av at kravet til juridicum var falt bort.

Loven fikk dog ikke umiddelbare virkninger. I 1894 var alle de 20 amtmenn fortsatt jurister, og med en gjennomsnittsalder på 61 år ( den eldste var 86 år, fordi det jo ikke gjaldt noen aldersgrense) og halvparten av dem hadde en tjenestetid på 5 år eller lavere. Man måtte da forutsette at de fleste av disse ville tjenestegjøre i lang tid framover.

Ser man på amtmannsutnevnelsene i årene fram til unionsoppløsningen i 1905, hadde de aller fleste juridisk embetseksamen og det var få venstremenn blandt dem. I årene 1905 til 1935 satt ulike borgerlige partier i regjeringsposisjon (unntatt Arbeiderpartiet 14 dager i 1928). I disse 30 år hadde Venstre (og Frisinnede Venstre) regjeringen i 25 år. Men juristene dominerte fortsatt og innslaget av forhenværende statsråder og stortingsrepresentanter i amtmannskorpset var relativt lite. Kjente Venstre-politikere, som tidligere statsminister Blehr, og de tidligere statsråder Hans Chr. Hansen, Abraham Berge, Sven Aarrestad og Oddmund Vik kom dog inn som amtmenn i henholdsvis 1905, 1908 og 1914. Det var i ti-året fra 1930 til 1940 at det ble en endring slik at man utnevnte flere tidligere politikere. I 1939 var således følgende politikere blitt fylkesmenn: tidligere stortingsrepresentant Nordanger (A), i Hedmark, tidl. statsråd Five (V) i Nord-Trøndelag, og tidligere statsminister 1932-33, Hundseid (Bp), i Buskerud (utnevnt 1935).

Etter at Arbeiderpartiet hadde flertallsregjeringer i en rekke år etter frigjøringen, fortsatte praksis med utnevning av tidligere politikere. Et interessant trekk i utviklingen her var etterhvert en viss spredning av partitilhørigheten. Tidligere var praksis gjerne at det var forhenværende politikere av det sittende regjeringsparti som rykket inn i ledige fylkesmannsembeter. Etterhvert blir denne praksis avløst av en noe jevnere "partifordeling". Det første eksempel på dette var stortingsrepresentant Paul Ingebretsen (V) som ble fylkesmann i Rogaland allerede i 1958, men det var mer utnevningen av fhv stortingsrepresentant (og lagdommer) Henrik Svensen fra Høyre til fylkesmann i Aust-Agder i 1961 av A-regjeringen Gerhardsen, som satte trenden. Svensen "vant" i konkurranse med en sterk søker, tidligere statsråd, tolldirektør Karl Trasti (A). Senere har man, riktignok noe ujevnt gjennom årene, søkt å følge et slags "fordelingsprinsipp". Det fremgår av oversikten nedenfor. Ettersom Arbeiderpartiet har dominert i etterkrigsregjeringene (11 av 17 regjeringer) er det kanskje ikke oppsiktvekkende at av ialt 90 fylkesmannsutnevnelser i årene 1945 til 1993 er 38 av de utnevnte tidligere Arbeiderpartipolitikere (42%), mens 15 (18%) kommer fra Høyre, 4 fra KrF, 2 fra Sp og 1 fra V og SV, mens 24 ikke har hatt direkte politiske (folkevalgte) verv.

Fhv. politikere som fylkesmenn:

Av Arbeiderpartiet:
Hjelmtveit (Aust-Agder 1945), Skjånes (Sør-Trøndelag 1947), Holt (Finnmark 1948), Torp (Vestfold 1948), Lid (Bergen og Hordaland 1949), Oksvik (Møre og Romsdal 1952), Evensen (Vest-Agder 1954), Lie (Oslo og Akershus 1955), Holt (Finnmark 1955), Torp (Vestfold 1955), Lid (Bergen og Hordaland 1955), Sjaastad (Nord- Trøndelag 1959), Evensen (Troms 1959), Handal (Oppland 1961), Varmann (Finnmark 1963), Watnebryn (Buskerud 1962), Lysø (Sør-Trøndelag 1963), Ulvesæth (Sogn og Fjordane 1971), Granli (Nord-Trøndelag 1971), Ellingsgård (Møre og Romsdal 1972), Haukvik (Telemark 1973), Aune (Finnmark 1974), Lodden (Aust-Agder 1974), Treholt (Oppland 1976), Berrefjord (Telemark 1976), Fostervoll (Møre og Romsdal 1976), Larsen (Buskerud 1977, Oslo og Akershus 1979), Christiansen (Buskerud 1979), Lund (Hedmark 1979), Korsæth (Oppland 1981), Nordli (Hedmark 1981), Bohlin (Telemark 1987), Haraldseth (Buskerud 1988), Gjørv (Nord-Trøndelag 1991), Hauan (Nordlannd 1991), Borgen (Hedmark 1993).

Av Høyre:
Cappelen (Sør-Trøndelag 1945), Svensen (Aust- Agder 1961), Lyng (Oslo og Akershus 1964), Hellesen (Rogaland 1968), Knudsen (Rogaland 1973), Buvik (Troms 1976), Vattekar (Vestfold 1979), Lønningdal (Rogaland 1981), Randal (Hordaland 1984), Norvik (Østfold 1986), Røkke (Vestfold 1987), Willoch (Oslo og Akershus 1988), Heløe (Troms 1990).

Av Venstre:
Ingebretsen (Rogaland 1958), Stray Ryssdal (Aust-Agder 1983).

Av Kristelig Folkeparti:
Koren (Oslo og Akershus 1965), Korvald (Østfold 1981), With (Nordland 1983), Alsaker (Finnmark 1990), Gjønnes (Sør-Trøndelag 1993).

Av Senterpartiet:
Leiro (Bergen og Hordaland 1966), Moxnes (Sør-Trøndelag 1974), Due (Sør-Trøndelag 1986).

Av Sosialistisk venstreparti:
Aasland (Rogaland 1991).

Av de offentliggjorte søkerlister til fylkesmannsembetene gjennom årene, går det fram at embetene søkes av personer fra ulike yrker og med ulik utdannelse, praksis og annen bakgrunn. Det er personer i dommerembeter (gjerne underrettsdommere/sorenskrivere), personer i andre lokale stillinger i stat og kommune (rådmenn) og departementsbyråkrater, særlig fra Kommunaldepartementet, som gjerne går igjen på søkerlistene. Den første kvinne som ble fylkesmann var sosialsjef Ebba Lodden, som i 1974 av regjeringen Bratteli ble utnevnt til fylkesmann i Aust-Agder. Senere er det i alt utnevnt 6 kvinner til fylkesmenn, nemlig de som er nevnt nedenfor og med anførsel av den regjering som utnevnte dem:

  • Tidl. stortingsrepr. Kristin Lønningdal (H) i Rogaland (1982), regj. Willoch.
  • Tidl. sosialrådm. i Oslo, Signe Marie Stray Ryssdal (V) i Aust-Agder i 1983, regj. Willoch.
  • Tidl. statsråd Mona Røkke (H) i Vestfold (1989), regj. Brundtland II
  • Tidl. stort.repr. Inger Lise Gjørv (A) i Nord-Trøndelag (1991), regj. Brundtland III
  • Tidl. stort.repr. Åshild Hauan (A) i Nordland (1991), regj. Brundtland III
  • Tidl. stort.repr. Tora Aasland (SV) i Rogaland (1991), regj. Brundtland III

Senere er fylkesmann Stray Ryssdal avløst av fylkesmann Sunde i Aust-Agder, slik at pr. 1. september 1994 var ca en fjerdedel av embetene eller 28 % besatt med kvinner.

Når det gjelder de utnevntes alder, kunne fylkesmenn i tidligere år utnevnes i meget ung alder. I dansketiden, hvor amtmennene enten var i familie med kongen eller sto kongen nær, kunne de ikke sjelden utnevnes allerede som 20 åringer (Gyldenløve), og utnevning av personer i begynnelsen av 30-årene var ikke uvanlig. Også i nyere tid har man eksempler på meget unge fylkesmenn. Hans Gabrielsen ble fylkesmann i Finnmark da han var 37 år. Men idag er nok det normale at det er personer i noe høyere alder som utnevnes. Gjennomsnittsalderen for de utnevnte i årene 1960 til 1993 er 55 år. Av 47 utnevninger var bare 9 under 50 år og 11 over 60, slik at flertallet (57%) lå mellom 50 og 60 år ved utnevningen.

Idag går fylkesmenn som regel av ved fylt aldersgrense (70 år, av og til 65 eller 67 år), men før aldersgrenseloven kom (i 1920) kunne nok fylkesmenn - som andre embetsmenn tjenstgjøre til de var langt over 80 år.

Som bilag 2 er tatt inn en oversikt over samtlige stiftamtmenn, amtmenn og fylkesmenn utnevnt fra 1814 til 1994. Det dreier seg om ialt ca. 300 personer som har bekledt embetene gjennom 180 år, ca. 15 gjennomsnittlig pr. embete. Tjenestetiden har vært meget varierende. Noen har tjenestegjort i ganske få år, mens andre har sittet meget lenge. Lengst tjenstgjorde amtmann Arveschoug i Møre og Romsdal, med 40 år i embetet. Noen få har sittet over 30 år, mens flertallet har langt kortere tjeneste, omkring 10 år er det mest vanlige. Av fylkesmenn i nyere tid er det Ulveseth i Sogn og Fjordane som har tjenestegjort lengst, - med sine 23 embetsår i samme fylke, mens Fjermeros satt i ca. 30 år, fordelt på Nordland og Vest-Agder fylker. Såvidt det har vært mulig å kontrollere er tjenestetiden som er anført på listene satt fra utnevningsåret, og ikke tiltredelsesåret.

En oversikt for perioden 1960-1993 viser at av 47 utnevninger hadde 25 av de utnevnte fylkesmenn embetseksamen, mens 22 var uten høyere utdanning .

Det er litt påfallende at så få fylkeskontorsjefer, senere assisterende fylkesmenn, er blitt utnevnt til fylkesmenn i det fylket som de tjenestegjør i (eller i andre fylker). Det er bare fire eksempler på dette, nemlig Ole Bae i Nord-Trøndelag, Ole Aavatsmark i Nordland, Olav Grove (som etter å ha vært fylkeskontorsjef i Oslo og Akershus ble fylkesmann i Vestfold) og Anders Aune i Finnmark. Ved besettelsen av Oppland fylkesmannsembete i 1961 var det således bare to søkere, nemlig tidligere statsråd Nils Handal (A), (som var cand. philol.) og fylkeskontorsjefen ved embetet, Brynjulf Sjetne, (som var cand. jur.). Her gikk Handal foran. Derimot er det vanlig praksis at fylkeskontorsjefen/ass.fylkesmann blir konstituert ved sykdom eller når fylkesmann utnevnes, men ikke kan tiltre umiddelbart, f.eks. fordi vedkommende er stortingsrepresentant og må sitte perioden ut.

4.10. Tilsatte.

I hovedtrekk kan man nok si at det er visse gjennomgående likheter mellom større norske forvaltningsorganer på sentralt nivå, som f.eks. departementer og direktorater. Det gjelder organisasjonmønsteret i avdelinger og seksjoner, og også stillingsbetegnelser (stillingshjemler). Utviklingen på de lavere nivåer, i de regionale og lokale forvaltningsorganer, har etterhvert ført til visse likhetstrekk også der, - spesielt ettersom organene er vokst i størrelse som en følge av økte arbeidsoppgaver.

Vi så foran at fylkesmannsembetene nå er organisert i avdelinger. Etter 1980 er det etterhvert blitt mer vanlig med underavdelinger betegnet seksjoner, og dette vil bety at man får et tilsvarende ledersjikt (se kap. 4.8) og en fordeling av de tilsatte på disse enhetene og ikke som tidligere at alle ansatte ved embetene utgjorde en slags felles, samlet gruppe, men med ulike arbeidsoppgaver.

Etter Statens sentrale tjenestemannsregister (SSR) har man (pr. 1.10 1992) ialt 27 stillingsbetegnelser i fylkesmannsembetene, foruten fylkesmannen. Det er færre i lederposisjoner enn i departementer og direktorater. Det gjelder bare prosjektleder og avdelingssjef, foruten assisterende fylkesmann, og som toppleder fylkesmannen. På saksbehandlernivå finner man de samme som i sentralforvaltningen, konsulent og førstekonsulent, og for andre oppgaver sekretær og førstesekretær. Fylkesmannsembetene har også stillinger som rådgiver, men ordningen med alternative karriereveier synes ennå ikke gjennomført i noen større utstrekning. Embetenes ansvar for beredskapsarbeid begrunner nok at man finner stillinger som sivilforsvarsadjutant og sivilforsvarsinspektør, og ansvaret for teknisk virksomhet fører til stillingshjemler for ingeniører. Dessuten synes det å ha vist seg behov for spesialstillinger som er uttenfor regulativet, som teknisk bedriftsbetjent o.l. Mer spesielt synes det å være at det i fylkesmannsembetene opereres med stillinger som kokk og husholdsassistent (kanskje der embetet har kontorer i statsbygg).

Ettersom reorganiseringen og omstillingen av fylkesmannsembetene gjennomføres, vil det kunne tenkes å oppstå nye behov for stillingshjemler og stillingsbetegnelser, og dessuten en fastere strukturering av embetenes organisasjon.

Fylkesmannsembetene fikk 20. september 1982 for første gang et personalreglement iht tjenestemannsloven § 22. Dette ble avløst av et nytt reglement 2. mars 1992 med virkning fra 9. mars 1992. Gjeldende personalreglement er stadfestet 21. juni 1993 og gjelder fra 1. juli 1993. Reglementet gjelder for tjenestemenn ved embetene, unntatt for fylkeskartkontorene (som forøvrig ble tatt ut av embetene i 1994), men reglementets §§ 7-9 om tilsettingsmyndighet gjelder ikke for fylkesmenn. Personalreglementet har bestemmelser om kunngjøring av stillinger, hvem som har tilsettingsmyndighet (fylkesmannen og ass. fylkesmann for kortvarige fungeringer,vikariater og engasjementer, mens tilsettingsmyndighet ellers ligger til et tilsettingråd). Fylkesmannen utnevnes av Kongen og ass. fylkesmann av Administrasjonsdepartmentet. Videre har reglementet bestemmelser om innstilling til stillinger og om tillsetting, og også om oppsigelse, avskjed, ordensstraff og suspensjon. Endelig gjelder reglementet tjenestetid, permisjoner, taushetsplikt mm. Personalreglementet skiller seg ikke vesentlig fra andre etaters personalreglementer.

Gjennomsnittsalder hos tilsatte varierer i embetene, men samlet antas den kanskje å være noe høyere enn i offentlige institusjoner som det ligger nær å sammenligne med. Økningen av arbeidsstyrken vil ha til følge at yngre personer ansettes.På den annen side har det vært relativt liten turn- over ved de fleste embeter, mens dette vil kunne endre seg ettersom yngre personer ansettes.

4.11. Arbeidsmåten.

De fleste forvaltningsorganer har stort sett samme arbeidsform. Arbeidet er som hovedregel "papirbestemt", dvs. at sakene oppstår i form av dokumenter som mottas ved embetet gjennom posten, etterhvert nå også i form av telefax (som er installert ved alle embetene). Dokumentene registreres ved embetets arkiv, og i de fleste embeter er det særskilte arkiv for enkelte avdelinger, men de fleste embeter har nå felles edb-basert postjournal. Sakene fordeles til saksbehandlerne av avdelingssjefen. Deretter begynner den vanlige byråkratiske saksbehandlingen i form av at saksbehandleren skriver det endelige brev i saken, eller utkast til brev, eller notater og utredninger mm, som sirkulerer mellom vedkommende berørte, inntil vedtak er truffet og saken kan ekspederes "ut av huset".

I likhet med departementer og direktorater er også avdelingene ved fylkesmannsembetene relativt avgrensede enheter, der de tilsatte arbeider med de saker som hører til avdelingen og derfor har de lite å gjøre med saksbehandlere i andre avdelinger. Dette gjelder spesielt der avdelingene ikke er "samlokalisert", og f.eks. sitter i kontorer med en viss avstand fra hverandre. Rent saklig vil det også ofte være liten sammenheng mellom sakene i de ulike saksområder, slik at nærkontakt ikke er nødvendig.

Selv om embetenes saksområder i prinsippet er likeartede qua forvaltningssaker, vil det ofte være ulikheter i de tilsattes tilnærming til oppgaveløsningen og arbeidsmåten ellers, bl.a. etter fylkets geografiske og demografiske situasjon, herunder f.eks. antall kommuner i vedkommende fylke, samt personavhengige forhold, slik at arbeidsmengden vil variere noe fra fylke til fylke.

En betydelig del av arbeidstiden nyttes til konferanser og møter. Interne ledermøter for hele embetet på toppnivå er relativt vanlig, og arbeidet er i stor utstrekning delegert til avdelingsledernivå. Det innebærer at avdelingen er "utøvende arbeidsenhet" ved embetene, og da gjerne med utgangspunkt i avdelingsmøter mellom avdelingsleder og vedkommendes nærmeste medarbeidere, eventuelt alle tilsatte i viktigere saker.

I kommunalavdelingen er forholdet til kommunene viktig. Dels har representanter for embetet møter om kommunale saker med representanter for vedkommende kommune(r) i embetet. Eller sakene drøftes på møter ute i kommunene ved at representanter for embetet reiser ut.

Alle embeter har nå datautstyr, og bruker elektronisk tekstbehandling, se nedenfor 4.13. Derimot er elektronisk post ennå ikke tatt allment i bruk, men brukes i enkelte avdelinger.

Endel av oppgaveløsningen skjer ved reiser og befaringer, og da fortrinnsvis i eget fylke. Derimot er det lite samvirke mellom de enkelte fylker og derfor heller ikke behov for befaringer "utover fylkesgrensen". Reiser til Oslo vil i enkelte tilfeller være nødvendig, men det er da gjerne fylkesmannen selv eller asissterende som foretar slike reiser, men også avdelingsledere og nødvendig fagpersonell.

Utenlandsreiser er sjeldne og noe europeisk eller internasjonalt fellesorgan er ennå ikke bragt istand.

De fylker som grenser til Sverige og Finnland har imidlertid en kontakt, men noe ujevn, med lenene i nabolandene. Fellesmøter til drøfting av særlige saksområder har forekommet,bl.a. i Nordkalottsammenheng, og mellom Hedmark og dets svenske nabolen. Men det er såvidt vites ikke etablert regelmessig samvirke i form av møter eller konferanser, e.l.

Mellom alle fylkesmennene er det gjennom årene etablert flere former for samvirke og felles drøfting av saker. Det gjelder for det første "det store fylkesmannsmøte", som holdes hvert annet år på varierende steder. Det varer gjerne 2-3 dager. Assisterende fylkesmann eller andre representanter for embetene deltar ikke i disse møtene, men derimot representanter for Administrasjonsdepartementet og andre departementer som fylkesmannen utfører arbeidsoppgaver for. I møtet deltar også administrasjonsministeren og ofte er dessuten en eller flere fagstatsråder med på møtet. Statsministeren deltar også på enkelte møter, således Nordli i 1980 og Willoch i 1982. Det var som foran nevnt også statsministeren som på fylkesmannsmøtet i 1988 varslet om at sentralforvaltningen av embetene skulle overføres fra Justisdepartementet til Forbruker- og administrasjonsdepartementet.

Det holdes også "mindre" fylkesmannsmøter flere ganger om året, der også ass. fylkesmenn m.fl vanligvis deltar og etter behov også representanter for departementene, først og fremst AD, men også MD, LD, og andre. Endelig har man spesielle "møteplasser", som fagsamlinger, temamøter, fagmøter og studiereiser, mm. De mange møter har reist kritiske røster, således fra fylkesmann Haraldseth på fylkesmannsmøtet på Kongsberg i 1994, og man har etterlyst samlet møteplan for embetene.

Det tas som regel ikke opp referater fra de her nevnte møter, mens dette synes å ha vært praksis tidligere.

Foruten samvirke i form av møter som nevnt, ble det også i 1985 etablert et særlig "arbeidsutvalg" bestående av de tre fylkesmenn som hadde lengst ansiennitet. I de siste år har dette vært fylkesmennene Ulveseth i Sogn og Fjordane, Alv Jacob Fostervoll i Møre og Romsdal og Knut Korsæth i Oppland. Sistnevnte er fast sekretær. Etter Ulveseths avgang er Fostervoll leder av utvalget og Skarpnes nytt medlem samtidig som Mona Røkke er tiltrådt utvalget. Arbeidsutvalget forbereder fylkesmannsmøtene sammen med AD, og står også for arrangement av "interne møter" mellom fylkesmennene umiddelbart før eller etter de offisielle møtene.

Viktig for effektivisering av embetenes virksomhet er også det utvalget som skal koordinere it-utviklingen, nemlig "Departementenes Fylkesmannsutvalg for IT-saker", se kap.4.13.

De assisterende fylkesmenn har også regelmessige årsmøter på landsbasis, - etablert som et møte mellom fylkeskontorsjefene siden 1956.

4.12. Årsmeldinger.

De fleste fylkesmannsembeter utgir hvert år egne årsmeldinger. Meldingene refererer embetets organisasjon og personellsammensetning og viktigere saker som har vært til behandling i løpet av året. Årsmeldingene har et forholdsvis beskjedent utstyr og layout, i motsetning til årsberetninger fra de store næringslivsbedrifter og også fra enkelte statlige institusjoner og forvaltningsorganer. Årsmeldingene er en verdifull kilde til informasjon, og det er viktig at disse utformes på hensiktmessig måte, med farger/bilder/layout generelt, og ikke minst m.h.t. distribusjon og tiltak for å gjøre innholdet kjent for allmenheten, gjennom media, på bibliotek eller på annen måte.

4.13. Edb og kommunikasjon. IT-planer.

De første datamaskiner ble installert i fylkesmannsembetene i årene 1986-88, ved at minimaskiner fra Norsk Data ble plassert ved samtlige embeter, etter at Justisdepartementet siden 1983 hadde planlagt å ta i bruk edb-utstyr. Men allerede før den tid hadde miljøvernavdelingene (under MD) og kartkontorene (under NGO) fått endel datautstyr, og det var prøveperioder med Mycron-utstyr i Rogaland og Nord- Trøndelag fra ca. 1983. Tekstbehandling og såkalt "kontorautomatisering" var de viktigste innsatsområder i den første tiden, og det ble bl.a. utviklet et eget journalsystem og et system for internregnskap. Fra 1986-91 var det en egen sentral edb-gruppe for fylkesmannsembetene/ departementet, som koordinerte edb-utbygggingen (driften) og virket som rådgivende organ for departementet. Senere har enkelte embeter anskaffet nytt utstyr, som f.eks. PC ii nett med server, nye typer minimaskiner, lokalnett der fylkesmannsembetene har lokaler sammen med andre statsetater i "statens hus".

Arbeidet med edb-utvikling fra starten til omkring 1990 skjedde dels på grunnlag av visse planopplegg fra Justisdepartements side, dels ved prosjekter i de enkelte embeter. Det var da tilsynelatende ikke noen felles edb-plan eller noen overordnet strategi for edb-utviklingen. På grunn av manglende lokal kompetanse og begrenset økonomi var edb-utviklingen i de første årene sporadisk, - fra embete til embete. Men det ble likevel gjort relativt store investeringer, og i alle embetene er andelen arbeidsplasser med edb-utstyr nå nesten 100%.

Erfaringen med bruken så langt er at organisering og ledelse, edb-planlegging og anskaffelser har vært noe tilfeldig og det har vært mangel på gode fellesløsninger. Det har også vært en viss ujevn bruk i de avdelinger som er knyttet til Miljøverndepartementet og de andre. Brukeropplæring har også vært lavt prioritert, men i det daglige arbeid nyttes ihvertfall teksbehandling, budsjett- og regnskapsarbeid og personaladministrasjon i relativt stor utstrekning. Men de fleste arbeidsoppgavene løses uten direkte tilknytning til andre oppgaver. Praksis er noe ulik, men det synes å være lite flyt av fagdata mellom de ulike saksbehandlere og ledere. Man har heller ikke knyttet nær kontakt med databaser for kommuneøkonomien, og utnytter ikke de data som fylkesmannsembetene mottar fra kommunene.

Etter at fylkesmannsadministrasjonen sentralt ble overført til FAD, senere Administrasjonsdepartementet, fra 1.januar 1989, har det vært lagt betydelig større vekt på en systematisk plan for edb-utvikling mm. Den 14.juli 1993 la AD fram en "Edb-plan for fylkesmannsembetene" (AD- delen), som grunnlag for gjennomføring av videre tiltak i embetene på denne sektor, både i regi av AD og fagdepartementene og for en samordning av løsninger i forhold til Miljøverndepartementet og Landbruksdepartementet (for landbruksavdelingene). Planen er delt i to, dels en "strategi-plan" for perioden 1993-97 og dels en "tiltaksplan" for perioden 1993-95. Strategiplanen skal trekke opp de generelle prinsippene for utvikling av edb i embetene, såsom styringsform og ambisjonsnivå. Tiltaksplanen skal legge grunnlag for valg av fellesløsninger, sette igang lokale prosjekter mm og planen skal være rullerende med årlig revisjon. Det er også oppnevnt en sttyringsgruppe for samordning av fylkesmannsembetenes edb-utvikling.

Hovedkomponentene i fylkesmannsetatens tekniske utrustning i tiden framover skal være felles maskin med UNIX operativsystem, Pc'er med MS-Windows, nettverkoperativsystem Lan-Manager, nettverk med standardprotokoller og databaser med standard grensesnitt (SQL). Embetene skal forøvrig lage sin egne edb-planer. Forøvrig vil statens generelle kravspesifikasjoner (SGK) bli retningsgivende for fylkesmannsembetenes systemløsninger.

Administrasjonsdepartement legger i sitt planopplegg stor vekt på at det i edb-utvikling i embetene tas hensyn til vedtatte strategier i de respektive etater, såvel når det gjelder miljøetaten og landbruksetaten (som er inkorporert i embetene) og i skattefogdetaten, utdanningsdirektørene og fylkeslegene, som forutsettes å ha et nært samarbeid med embetene.Særlig viktig er forholdet til kommuner og fylkeskommuner og det heter i planen at det her er behov for en samlet oversikt over datagrunnlaget og dessuten skal man ha for øye de betydelig nyttegevinster det vil være ved standardisering og samordning av rutiner for hele den lokale forvaltning, -såvel statlig som kommunal.

Kommunikasjonen mellom fylkesmannsembetenes avdelinger og skattefogden bør prioriteres. Det arbeides videre med et prosjekt for å realisere et landsomfattende nett som ivaretar kommunikasjon til departementer og direktorater, med tilgang til databaser i andre virksomheter, kommunikasjon mellom fylkesmannsembetene og likeledes til informasjonsleverandører som Norsk informasjonsteknologi (NIT) og Statens datasentral (SDS), betegnet SRI-nettet.

Når det gjelder de daglige oppgavene heter det i strategiplanen at det kan være aktuelt å utvikle systemer for å effektivisere og tildels automatisere deler av dagens saksbehandling. I tillegg bør edb nyttes til å øke kvaliteten i saksbehandlingen. Men det er etatens egne krefter som skal konsentreres om å framskaffe kravsspesifikasjoner til fagløsninger. Fylkesmannsembetene bør ikke bygge opp egen systemutviklingskompetanse, men heller bruke eksterne konsulenter. Men det heter også at "det praktiske arbeid med valg av tiltak stort sett skal foregå som et samarbeid mellom departementet og embetene."

I januar 1995 la Administrasjonsdepartementet fram et "Utviklingsprogram for samordning av fylkesmannsembetenes og øvrig regional statsforvaltnings IT-utvikling". Det bygger på tilråding fra en gruppe ("SAFMIT-gruppen") som ble etablert etter samråd med JD, KAD, KUF, LD, MD, SHD og AD for å få fram en strategisk plan for samordnet IT- utvikling i den delen av regional statsforvaltning som har oppfølgingsansvar i forhold til kommunal sektor, dvs. fylkesmannsembetene og i tillegg særlig fylkeslegeembetene og utdanningskontorene. AD skal ha koordineringsrollen for det samlede utviklingsprogrammet. Man tar særlig sikte på kontakt og gjensidig læring mellom mellom sektordepartementene når det gjelder utvikling av systemer, samordning mellom stat og kommunenivå, vurdering av felles administrative systemer innenfor journal og arkiv, budsjett og regnskap, personalforvaltning og virksomhetsplanlegging, mm. Særlig viktig er kommunikasjonspørsmål, både internt i fylkesmannsembetene og mellom disse og andre forvaltningsorganer, og likeså standardisering av data og dataformater, samt organisatoriske tiltak og finansiering. I den forbindelse er det opnevnt et "it-utvalg" med medlemmer fra it-miljøene i de fem departementer. Tiltak innenfor planen skal søkes evaluert innen utgangen av 1996.

KAPITTEL 5 Fylkesmannen og departementene

I dette kapittel gjennomgås fylkesmannsembetenes forhold til det foresatte departement, Administrasjonsdepartementet, og også til fagdepartementene og andre overordnede organer, - med visse historiske tilbakeblikk.

5.1. Forholdet til Administrasjonsdepartementet.

Som flere ganger nevnt foran ble fylkesmannsembetenes sentraladministrative forankring endret fra 1. januar 1989. Ved Stortingets vedtak 15.desember 1988 (jfr. kgl. res. om endring av fylkesmannsinstruksen m.fl. 10. november 1988), ble arbeidsområdet fra dette tidspunkt overtatt fra Justisdepartementet og lagt til det daværende Forbruker - og administrasjonsdepartementet, fra 1. januar 1990 betegnet Administrasjonsdepartementet (AD).

Etter 1814 har det man kan kalle den "sentrale styringen" av amtmanns- og senere fylkesmannsembetene ligget under ulike, overordnede departementer. Det første sådanne var i 1814 det 4de Departement "for indvortes Anliggender". Ved reorganiseringen av regjeringen i 1818 ble saksområdet overført til Departementet for Finants-, Handels- og Toldvæsen (kort betegnet Finansdepartementet), se også Regjeringsinstruksen 1825 § 2. Saksområdet ble betegnet som "Stædernes og Landdistrikternes Bestyrelser og oeconomiske Anliggender i Almindelighed" og var fra 1828 plassert i Finansdepartementets 5. Kontor (for det Indre).

Finansdepartementet fikk etterhvert økende arbeidsbyrde. Det er interessant at departementet likevel kunne finne tid til å ta opp relativt bagatellmessige saker med amtmennene. Således sendte Finansdepartementet i brev 1. juni 1827 en innskjerping om at amtmennene ikke måtte sende fra seg originaldokumenter, men alltid ta kopier,

Ved kongelig kunngjøring ble det, bl.a. for å avlaste Finansdepartementet, fra 1. januar 1846 opprettet et nytt departement, betegnet Departementet for det Indre, som overtok saker vedrørende amtmennene. På dette tidspunkt var imidlertid det kommunale selvstyre innført, og "Communevæsenet" ble lagt til samme enhet i det nye departement. Til en begynnelse så det ut til at administrasjonen både av amtmenn og kommuner ble behandlet under ett i Indredepartementet. Sakene ble imidlertid senere adskilt. Ved århundreskiftet hadde Indredepartementet fått to avdelinger. I den alminnelige avdeling var det to indrekontorer, hvor 1.ktr. hadde " de civile overøvrigheter" og dessuten en rekke andre store og omfattende saksområder, som landbruk, utskiftning, bergverk, jakt og fiske og konsesjoner. Dette synes å tyde på at arbeidet med amtmannssakene ikke kunne være særlig stort eller byrdefullt. Under 2. indrekontor lå formannskapslovene, dvs. hva departementet måtte behandle av kommunale saker, foruuten "arbeiderlovgivningen", patenter, øl og brennevin. Det er interessant å se at så omfattende og tildels ulike saksfelter ble forutsatt behandlet av relativt små departementskontorer.

Amtmennenes (og kommunenes) tilknytning til Indredepartementet besto fram til Indredepartementet ble nedlagt fra 1. januar 1903, bestemt ved kgl. res. 9.september 1902. Egentlig ble departementet bare omorganisert og omdøpt til Departementet for udenrigske Sager, Handel, Sjøfart og Industri. Saker om stiftamtmenn og amtmenn, og nå ble også spesielt nevnt "disses embedsgaarde", ble ført over til Justis- og politidepartementet og fordelt på kontorene der. Det gjaldt forøvrig også kommunalsakene. Etterhvert ble arbeidsmengden mer omfattende og fra 1. juli 1913 ble det opprettet et eget kommunalkontor for de sistnevnte sakene, mens den sentrale forvaltning av amtmennene og deres embetsgårder såvidt ses ble plassert i andre enheter i departementet, særlig 2.sivilkontor. Skillet ble senere opprettholdt, og da Justisdepartementets kommunalkontor, som i 1939 var gjort om til en Kommunalavdeling og som i 1946 ble utskilt og gjort til et departement, ble fylkesmannsadministrasjoneen liggende igjen i Justisdepartementet.

Etter at amtmannssakene således i nesten 40 år hadde ligget under Finansdepartementet, i 50 år under Indredepartementet og i nesten 90 år under Justisdepartementet, fant regjeringen Brundtland III i 1988, kanskje noe uformidlet og uten noen forhåndsvarsel eller umiddelbar politisk foranledning, at saksområdet skulle overføres til til Forbruker- og Administrasjonsdepartementet fra 1. januar 1989. Dette ble gjennomført i et for statsforvaltningen uvanlig raskt tempo, og uten særlige utredninger eller konsekvensanalyser.

Bakgrunnen for denne saksoverføring var som anført nærmest et "byråkratisk" initiativ og ble tatt opp på det store fylkesmannsmøte i Steinkjer i 31. juli / 3.august 1988. Spørsmålet hadde vært diskutert i noen tid, som følge av de nye sektoroppgaver og fordi fokus stadig oftere ble satt på samordningsfunksjonene i forvaltningen. Fylkesmennenes tilknytning til Statsministerens kontor hadde også vært antydet som et alternativ, bl.a. som et middel til å styrke fylkesmennenes rolle som regjeringens og departementenes representanter i distriktene.

Statsminister Gro Harlem Brundtland la på møtet i Steinkjer fram regjeringens tanker om behovet for en slik bedret samordning av statsforvaltningen på fylkesplanet og fylkesmannens rolle i den forbindelse. Hun tok primært utgangspunkt i et antatt behov for å samordne fylkeslege- og skoledirektørkontorene med fylkesmannsembetet. Skulle slik ønsket samordning på fylkesplanet lykkes, var det viktig også med annen samordning sentralt. "Derfor er Regjeringen kommet til at det administrative ansvaret for fylkesmannsembetene bør overføres fra Justisdepartementet og plasseres i Forbruker- og administrsjonsdepartementet, det departement som har det generelle ansvar for samordning av statlige virksomheter, både sentralt og lokalt", sa statsministeren. Vedtak i regjeringen ble gjort allerede åtte uker senere, den 3.oktober 1988 og det formelle opplegg ble lagt fram for Stortinget vel en måned senere, 10 november 1988.

I de offisielle dokumenter begrunnes overføringen ganske knapt. Overføringen omtalt i samband med budsjettforslaget for 1989, og i St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 4 for 1988-89 heter det bare at "Hovedformålet med overføringen er å forsterke det administrative fornyelsesarbeidet i tilknytning til den lokale statsforvaltningen". Budsjettproposisjonen regulerte de budsjettmessige sider ved overføringen, således at den foreslåtte bevilgning og den samlede stillingsmasse ble overført fra Justisdepartementets kap. 480 til et nytt kapittel 1501 under det nye departement. Det gjaldt bl.a. 138 mill.kr. til 656 faste stillinger. Det ble tilføyd at FAD i 1989 ville ta initiatiet til å sette igang et eget 2-årig fornyelsesprogram for embetene med sikte på å skape en mest mulig samordnet,effektiv og publikumsvennlig lokal statsforvaltning, innbefattet et forsøk med samordning og integrering av enkelte skoledirektør- og fylkeslegekontorer i fylkesmannsembetene, - det moment statsministerenn, som nevnt ovenfor, fremholdt som en vesentlig grunn til overføringen.

I FAD ble fylkesmannssakene plassert i Plan- og dataavdelingen. Denne avdeling var i 1982 vokst fram av den Organisasjons- og administrasjonsavdeling som ble etablert i FAD ved departementets opprettelse i 1972, og som senere (i 1990) ble omdøpt til Forvaltningspolitisk avdeling (FPA). Avdelingen hadde da to seksjoner (Forvaltningsseksjonen og Omstillingsseksjonen) og sakene om fylkesmannsembetene ble etterhvert samlet i en gruppe betegnet Fylkesmannsgruppen. Ettersom arbeidsmengden økte ble gruppen utvidet og sakene er fra 1992 plassert i en egen seksjon, Seksjon for regional statsforvaltning (SRS), som nå har fått ialt 14 medarbeidere.

Det må anses å ha vært en fordel at sentralforvaltningen av fylkesmannsembetene slik ble knyttet til en bestemt og avgrenset enhet i sentraladministrasjonen. I Justisdepartement var ordningen også slik tidligere, da embetene lå under 2. sivilkontor i Den administrative avdeling, mens embetsforvaltningen senere synes å ha vært delt mellom flere instanser i departementet.

Administrasjonsdepartementet har ved sin nevnte seksjon (SRS) siden saksområdet ble overført lagt betydelig arbeid i å gjennomføre reformer i fylkesmannsembetene og i et meget nært samarbeid med disse. Departementet har etterhvert utarbeidet viktige grunnlagsdokumenter for sin styringsvirksomhet: Personalreglement for fylkesmannsembetene 2. mars 1992, endret 21. juni 1993 og i kraft fra 1. juli 1993. Retningslinjer for organisering av fylkesmannsembetene (Etablering av administrativ enhet og kommunal- og samordningsenhet) 8.juli 1993 EDB-plan for fylkesmannsembetene (Adm.dept.-delen) 14. juli 1993 Fylkesmannsembetets oppgaver, funksjoner og organisering - utfordringer framover. 30. oktober 1993 Utviklingsprogram for fylkesmannsembetet 30. oktober 1993 Forslag til IT-strategi for fylkesmannsembetene og øvrig regional statsforvaltning 2. februar 1994 Ledelses- og lederutvikling i fylkesmannsembetet Juni 1994 Utviklingsprogram for samordning av fylkesmannsembetenes og øvrig regional statsforvaltnings IT-utvikling Januar 1995.

Noen av disse dokumenter inneholder konkrete regelverk av bindende karakter som f.eks. Personalreglementet. Som etplandokument fremstår edb-planen,og dels utviklingsprogrammet, mens dokumentet om embetets oppgaver mm og lederdokument mer har karakteren av generelle redegjørelser.

Disse publikasjoner er utgitt i en egen serie, (med samme logo, men uten serienummer) og er offentlige, men de er ikke inntatt i de vanlige, andre offentlige publikasjonsseriene, som Norsk Lovtidend, NOU, eller stortingsdokumentene.

De ovennevnte dokumenter kan fås ved henvendelse til Administrasjonsdepartementet, Forvaltningspolitisk avdeling.

Departementets styring skjer etter tre hovedlinjer:

  • Overordnet budsjett- og økonomistyring, (fortrinnsvis ved behandling av embetenes budsjettforslag, administrasjon av budsjettprosessen og formidling av budsjettvedtak, gjerne gjennom "tildelingsbrev"),
  • generell styring gjenom ulike trinn av regelverk (lov, forskrift, reglement,instruks, retningslinjer, veiledning, standarder, mm) og
  • spesiell styring (som regel i enkeltsaker) gjennom direkte pålegg, påbud, forbud eller tillatelser, vedtak i klagesaker, mm.

I de senere år er i statsforvaltningen som helhet også mål og resultatstyring gjort til styringsparametre eller begrep - men stort sett ikke konkretisert mer. Det er ennå noe uklart hvordan spesifiserte mål og resultater skal fastsettes, rapporteres og behandles i de overordnede, styrende forvaltningsorgan, først og fremst departementene.

Ellers finnes det også andre styringsparametre som kan ta ulike former. Utbredt i de senere år er etatsmøter, som avholdes med en viss regelmessighet, f.eks. 3 ganger i året, men også andre møter og kontaktsammenkomster. Styring kan selvsagt også skje gjennom befaring på stedet, inspeksjoner, og i økonomisaker ved hjelp av kasse-ettersyn, o.l. Endelig har man det viktige virkemiddel som består i løpende kontaktformer, ved personlige møter, telefonhenvendelser, mm.

Skal styringstiltak være vellykkede og virke etter sin hensikt er det viktig med klarhet og åpenhet fra begge parters side og at det hersker gjensidig respekt mellom partene og at etablerte ordninger etterleves.

5.2. Forholdet til fagdepartementene.

Det er f.t. ialt 8 andre departementer enn AD som har saksområder hvor det opprinnelig eller gjennom årene er skjedd en delegasjon til fylkesmannsembetene. Tildels er delegasjon skjedd ved vedtak av andre departementer enn de som nå er "vedkommende departement", og er da en konsekvens av at det etter delegeringen er foretatt saksoverføringer i samband med omorganiseringer av departementsstrukturen.

Ellers er det et nært samarbeid mellom embetene og deres fagdepartementer på de respektive fagområder, slik som det også går fram av de respektive kapitler i boka, men som ikke skal gjentas her. Det vises forøvrig til stikkordregistret.

5.3. Forholdet til Statsministerens kontor, Regjeringen og Stortinget.

Fylkesmannsembetene har liten direkte administrativ kontakt med Statsministerens kontor. SMK forholder seg som prinsipp til de enkelte departementer, og for fylkesmannsadministrasjonens vedkommende således til Administrasjonsdepartementet. Det dreier seg imidlertid om meget få saker. Av de ca. 9 000 innkomne dokumenter til AD i 1993 var bare 47 fra SMK, og bare 1 sak av disse gjaldt fylkesmannsembetene. En person hadde nemlig klaget direkte til statsministeren over en avgjørelse av et fylkesmannsembete, og klagen ble da sendt over til AD. Omvendt vil fylkesmannssembetene som hovedregel ha kontakt til sitt foresatte departement eller vedkommende fagdepartement og det ville ikke være en naturlig tjenestevei å ta direkte kontakt til SMK.

Dette innebærer også at fylkesmannsembetene heller ikke berøres direkte av Regjeringens arbeid og vedtak. Det er departementene som regelmessig må forholde seg disse saker, dels ved at egen statsråd deltar i regjeringskonferansene, dels ved at andre statsråder kan formidle mulige vedtak i Regjeringen som gjelder fylkesmennene tilbake til disse, enten gjennom fagdepartementene eller gjennom Administrasjonsdepartementet.

Fylkesmannsembetene står også fjernere fra arbeidet i Stortinget enn departementene, hvis virksomhet store deler av året er fokusert på saker i Stortinget. I forrige århundre var det derimot ikke uvanlig at en amtmann var valgt som stortingsrepresentant.

Alle embeter abonnerer imidlertid på Stortingsdokumentene og kan således holde seg ajour med Stortingets arbeid. Ellers gis det såvidt skjønnes ingen direkte informasjon fra departementene om dokumenter eller vedtak . I tur og orden vil nok relevant informasjon likevel bli formidlet, spesielt når det gjelder nye lover hvor regelforvaltningen er delegert til fylkesmennene. Denne informasjon vil det være naturlig at vedkommende fagdepartement gir, og ikke AD. En annen side av dette er den omstendighet at såvidt mange fylkesmenn er tidligere stortingsrepresentanter (idag ialt 15 av 18 eller vel 83%). En må derfor regne med at disse har beholdt en viss kontakt til tidligere kolleger i Stortinget, og relevant informasjon vil ad denne vei kunne komme fylkesmennene til gode underhånden, f.eks. ved deres besøk på gammel arbeidsplass.

5.4. Fylkesmannen og politikken.

De aller fleste fylkesmenn i nyere tid har som flere ganger anført en bred bakgrunn i politikken. Oversikten foran i kap. 4.9. viser at dette også gjelder tidligere fylkesmenn, slik at henved 3/4 av dem har hatt slik yrkesbakgrunn. Disse fylkesmenns tidligere praksis har ofte vært politisk preget på annen måte, f.eks. gjennom virksomhet i kommunestyrer. Disse omstendigheter synes å måtte innebære at fylkesmennene er fortrolig med politisk tankegang og beslutningsprosesser.

Før kunne man kanskje også si at når fylkesmannen deltok i fylkesutvalg og som ordfører i fylkesutvalget kunne dette nok bære preg av vedkommende fylkesmanns politiske erfaringer, ikke minst fordi en rekke av de avgjørelser som fylkesmannen her ville bli involvert i ville være av politisk karakter, og kanskje endog nødvendiggjøre politiske tilnærmingsmåter for å finne sin løsning.

Også mange av de saker som fylkesmannsembetene har til behandling vil kunne ha politiske eller endog partipolitiske sider. Men det må være en selvklar forutsetning at fylkesmannen ikke skal engasjere seg i partipolitikk og treffe vedtak etter det.

I de senere år har det vært påpekt at enkelte fylkesmenn med partipolitisk bakgrunn også deltar aktivt i den allmenne debatt og bl.a. opptrer i media i ulike sammenhenger, spesielt også i saker som ikke berører embetsutførelsen. Det kan gjelde hyppig avisomtale, eventuelt ved egne innlegg, og aktiviteter i annen mediasammenheng (diskusjonsmøter og underholdningsprogrammer). Dette kan reise tvil om fylkesmannen taler som tidligere politiker eller ikke. Det kan også være flytende overgang til saker som berører embetsutøvelsen og hvor enkelte vil reise innvending om at fylkesmannens avgjørelse er partipolitisk. Her er det vanskelige gråsoner. Problemet kompliseres ved at vedtak eller uttalelser får særlige utslag gjennom presse eller andre media. Da kan en i og for seg helt nøytral uttalelse eller saklig vedtak gis en utforming som media for sterkt fokuserer på vedkommende fylkesmanns partipolitiske bakgrunn enten framstillingen i media stiller seg positiv eller negativ til den omdebatterte uttalelse eller vedtaket.

KAPITTEL 6 Fylkesmannen og annen statsforvaltning

I dette kapittel skal vi se på fylkesmannens forhold til den øvrige statsforvaltning, hvor samordningsspørsmål har stått sentralt og det gjennom årene har vært en veksling mellom styring og tilsyn.

6.1. Styring eller samordning - den historiske utvikling.

Som nevnt i den hisoriske framstilling foran, ble fylkesmannens myndighet i en region tidligere gradvis innskrenket, ved at store statsvirksomheter eller sektorer ble etablert som egne forvaltningsapparater, både sentralt og lokalt. Det førte til at styringen av disse sektorer også ble sentral, enten gjennom vedkommende departement eller et sentralt organ (direktorat), opprettet som ledd i sentraladministrasjonen, men utenfor departementet. Regionalt eller lokalt fikk dermed fylkesmannen færre direkte oppgaver innenfor disse sektorer.

Men samtidig gjaldt den generelle regel at fylkesmannen skulle følge med i annen statsvirksomhet som ikke direkte var fylkesmannens styringsoppgaver og han skulle gripe til samordningstiltak der dette ble funnet nødvendig. Det var jo også kommet til uttrykk i amtmannens/fylkesmannens instrukser, - både instruksen av 1665 og av 1981. Og dette generelle tilsyn ble også regnet med i mange av de oversikter over fylkesmannens arbeidsoppgaver som vi redegjorde for i kap. 4.4 foran.

Hvordan fylkesmennene gjennom årene har klart denne denne balansegang mellom mindre styring og mindre tilsyn, og likevel foreta nødvendig samordning, har antakelig variert. Det må imidlertid være klart at med de begrensede personellressurser som i alle år - helt til for nylig - sto til amtmannens/fylkesmannens rådighet kan det ikke ha vært praktisk mulig å gjennomføre disse oppgaver på en realistisk måte Det ligger nær å tro at vedkommende sektorer for den alt overveiende del ble "styrt" innenfor egen sektor, og i.h.t. den lovgivning og de instrukser, delegeringer m.m. som ble foretatt innenfor sektoren, uavhengig av kravet til generell "samordning".

Likevel er det gjennom årene fremholdt at fylkesmannsembetene er de mest markante og relevante forvaltningsorganer for staten i distrikter eller regioner utenfor sentraladministrasjonen i Oslo. Dette kom også fram i den kortfattete begrunnelse for overføring av forvaltningsansvaret fra Justisdepartementet til Forbruker- og administrasjonsdepartementet i 1988.

Denne side av den overordnede fylkesmannsforvaltning er derfor også ivaretatt med noe større kraft av AD i tiden fra 1989 og til nå enn JD synes å ha gjort tidligere. Man har således fulgt opp de intensjoner som Regjeringen antydet ved overgangen i 1989, nemlig et forsøk på å integrere fylkeslege og utdanningsdirektør i fylkesmannsembetene. Etter en prøveperiode ble midlertid forsøket avsluttet, men kan muligens ventes å bli tatt opp igjen på et senere tidspunkt.

Et annet samordningstiltak er dog nylig gjennomført, ved at landbruksforvaltningen i distriktene er inkorporert i fylkesmannsembetene i form av egne landbruksavdelinger i embetene.

Som nevnt, var man også tidligere inne på visse samordningstiltak. Det vises til framstillingen foran om utbyggings/områdeplanleggingssektorene i etterkrigsårene, og beredskapssakenes samling i en regional organisasjon, istedetfor å være lokalisert under mange politikamre. Men likevel er det ikke holdt en klar linje i samordningstiltakene, ved at f.eks. miljøvernsakenes lokale behandling først ble lagt til fylkeskommunen, og først senere til fylkesmannen.

På den annen side er det klart at ved å gjøre fylkesmannen til tilknytningspunkt i en lang rekke lovers distriktsvise gjennomføring, vil det kunne oppnås en viss likeartethet. Men dette er på sin side avhengig av hvordan de respektive fagdepartementer styrer i sine saksområder/sektorer.

Her har det derfor vist seg behov for en overordnet samordning, som en forutsetning for den praktiske samordning lokalt. Allerede mens fylkesmannsembetene lå under Justisdepartementet ble det opprettet et eget samordningsutvalg, betegnet "Departementenes fylkesmannsutvalg" (DFU) som består av representanter for de åtte fagdepartementene og Administrasjonsdepartementet. DFU møtes 5-6 ganger om året for bl.a. å koordinere interesser i felles tiltak av organisatorisk og annet art, prinsipielle retningslinjer for embetene, lederutviklingsspørsmål, mm.

Når så er sagt, må det imidlertid spørres om hva som menes med samordning, og hvilke hensyn som en sådan skal tilgodese når det f.eks. gjelder svært ulike fag- eller saksområder. Det viktigste som kan oppnås er antakelig at det søkes oppnådd konsekvens og konsistens i saksbehandlingen, både innenfor vedkommende sektor, men også der det kan sies å være en viss sammenheng, f.eks. i juridisk pregede saker, således innenfor rettshjelp og familierettslige saker, osv. Noe mer bestemt kan det neppe sies om dette forhold, før man har fått en inngående analyse av alt arbeid ved fylkesmannsembetene. Et grunnlag for en slik analyse ligger i det ressursfordelingsprosjekt som AD satt iverk i 1992, bl.a. ved hjelp av konsulentfirmaet Asplan.

KAPITTEL 7 Fylkesmannen og kommunalforvaltningen

I dette kapittel skal vi ta for oss forholdet mellom fylkesmannsembetene og kommunalforvaltningen. Her er det skjedd store endringer gjennom årene fra 1837 til idag, og det er ikke lett å se linjene og de prinsipielle resonnementer bak tiltakene. Det er derfor gitt forholdsvis detaljerte henvisninger til relevante dokumenter i de tre avsnitt, som også kan sammenholdes med den kronologiske liste over milepæler i Bilag 3.

Forholdet mellom fylkesmannen og kommunalforvaltningen er relativt komplisert å framstille oversiktlig. Det er tale om et samspill mellom flere forvaltningsorganer, på ulike premisser og med forskjellig siktepunkt. Utviklingen fra 1814 til i dag har skapt visse tradisjoner, men kan også sies å ha gått noe i bølger.

Rammen for denne boka gjør at vi må vi nøye oss med bare å antyde noen hovedlinjer. Vi vil gjøre det i tre avsnitt, med fokus på enkelte perioder i utviklingen. Det fører til visse gjentakelser, men vi håper at denne inndelingen vil kunne lette tilegnelsen tiltross for gjentakelsene.

I innledningsavsnittet (7.1) gir vi noen korte glimt på forholdet mellom amtmannen, amtskommunen og kommunene, slik forholdet utviklet seg etter kommunalreformen i begynnelsen av forrige århundre. Her ligger bakgrunnen for fylkesmannens historiske dobbeltrolle ved å være både administrator og tilsynsmann i kommunalforvaltningen som helhet. I de to neste avsnitt ser vi på utviklingen etter 2. verdenskrig, først med fokus på fylkesmannen og forholdet til fylkeskommunene (7.2.), og dernest forholdet mellom fylkesmannen og kommunene (7.3). Noe overlapping har dog ikke kunnet unngås.

7.1. Innledning.

Da man i 1837 fikk de to såkalte formannskapslover (en for byene og en for landdistriktene), ble det lagt et grunnlag for kommunalt selvstyre og demokrati på lokalplanet. Det ble etablert et nytt styringsapparat i distriktene og dette skulle ledes av folkevalgte, - en reform som også fikk følger for amtmannen. Denne hadde til da i alt vesentlig vært ikke bare den regionale administrator, men også den lokale. Nå skulle hans oppgaver også delvis gå over til å være tilsyn mer enn styring.

Dette var delvis en konsekvens av at Riksforsamlingen på Eidsvold i 1814 og grunnlovsforfatterne ikke hadde tatt opp spørsmål om lokalstyringen. Men det var klart at tanken om demokrati og folkestyre gjorde seg gjeldende også for dette spørsmålet, både blandt embetsmenn, bønder og borgere. En lovkomite ble derfor satt ned allerede i 1820- årene Men den måtte gi opp. Først da bondeopposisjonen i Stortinget ble sterkere, - noe som skjedde i begynnelse av 1830- årene og særlig under ledelse av bondehøvdingen Ole Gabriel Ueland - ble det mer fart på saken. Det var også vedtatt et par lover, som ble nektet sanksjon av kongen fordi det ikke var innebygget noen overprøvingsadgang for staten.(den tidlige bakgrunnen for den senere innførte legalitetskontrollen, nå lovlighetskontrollen, som utføres av fylkesmannen).

Men det var likevel først etterat statsråd Collett i Finansdepartementet, med andre ord sentralforvaltningen og Regjeringen, hadde engasjert seg og fått fram en noe mer "sentralistisk" modell enn påtenkt i Stortinget, at det endelig i 1837 - 23 år etter det nye Norges fødsel i 1814 ble vedtatt to nye lokalforvaltningslover, en for byene og en for landdistriktene.

Embetsmennene i distriktene hadde tidligere styrt sine saker relativt fritt i forhold til sentralforvaltningen. Det gjaldt både i dansketiden og etter frigjøringen i 1814. Nå ble det altså lagt opp til et sterkere lokalt selvstyre, og altså med større vekt på folkevalgt deltakelse. Men det tok tid før nyordningen fikk bredere gjennomslag. Interessen blandt de forholdsvis fåtallige velgere, som først og fremst var eiendomsbesittere, var liten. Det har vært sagt at ordningen medførte større grad av selvstyre, men neppe mer lokalt styre, bl.a. fordi en del av de oppgaver som de lokale embetsmenn hadde utført, nå ble tilbakeført til sentralforvaltningen og la grunnlaget for en sterkere tilsyn og kontroll fra sentralt hold. Samtidig vokste det fram ny lovgivning om sosiale tiltak, helse og skole, og likeledes lovgrunnlaget for det nye Norges tekniske utbygning i form av veier, industri osv. Dette fikk konsekvenser for styringen av tiltakene i distriktene. Men bøndene var forssiktige, ikke minst p.g.a. de økonomiske konsekvenser av de nye tiltak, som man fryktet kunne komme til å bli belastet kommunene uten at disse fikk tilført de nødvendige midler.

Det er derfor grunn til å tro at i forhold til de nyetablerte "formannskaper" (kommuner) endret ikke amtmennenes virksomhet seg vesentlig i forhold til tidligere. En av grunntankene bak formannskapslovene, nemlig om mer demokrati og større folkevalgt kontroll også med amtmennenes arbeid, fikk neppe de tilsiktede virkninger. Embetsmennene tok ofte ledelsen i kommunestyrene. I midten av det 19. århundre var således 20% av prestene i distriktene valgt som ordførere, og det var de mer velstående bønder som var de politisk aktive. Bestemmelsen i formannskapsloven om at amtmannen måtte godkjenne visse vedtak, og vel forutsatte at dette ble gjort etter en viss overveielse og vurdering, ble ofte tatt nokså lett. Her kan man sitere fra professor Sverre Steens bok "Amt og stat", s. 227: "Amtmannen erklærte at "for så vidt de fattede beslutninger tiltrenger approbasjon, meddeles samme herved". Slik var slutningstiraden - med små formelle variasjoner hvert år i hvert amtstings forhandlinger landet over."

Formannskapslovene bestemte at formannskapet skulle være det sentrale organet. I tillegg kom "representantene", men det var først etter noen tid at hele kommunestyret ble mer aktivt. Ordføreren ble tillagt omfattende og ledende oppgaver.

Forholdet til amtet var imidlertid ikke drøftet mer inngående under forarbeidet til formannskapslovene. Men departementet kom etterhvert til at formannskapslovene ville være ufullstendige uten å ha bestemmelser om folkevalgt organ i tilknytning til amtmannen. Tidligere hadde denne hatt hånd om amtets virksomhet uten noen folkevalgt kontroll, f.eks. når det gjaldt oppgaver innen sunnhetsvesen, veger, osv. Og amtets utgifter ble dekket ved skatteinntekter fra de enkelte fogedkasser i amtet, og større deler av de lokale utgifter ville være utenfor folkevalgt kontroll om ikke også amtskommunen fikk et folkevalgt organ. Men fordi det bare var landdistriktene som inngikk i amtsforvaltningen, mens byforvaltningen lå til magistratene, ble bestemmelsene om et amtsformannskap tatt inn bare i formannskapsloven for landet.

Her ble det bestemt at ordførerne i landkommunene innen amtet skulle utgjøre amtsformannskapet for amtskommunen, sammen med amtmannen og fogdene. Amtmannen skulle være ordfører, men ikke ha stemmerett. Amtsformannskapet skulle etter loven mer være kontrollerende, rådgivende og bevilgende enn initierende. Stort sett innebar virksomheten den første tiden en sterkere kontroll med amtmannens virksomhet, og også et ønske om å begrense amtskommunenes virksomhet. Etterhvert ble imidlertid amtskommunenes virksomhet utvidet, bl.a. særlig ved utviklingen på utdanningsområdet og skatteområdet. Ved skatteloven av 1882 fikk man bl.a. de første bestemmelser om opprettelse av et amtsutvalg, med amtmannen som formann og fire representanter valgt av amtsformannskapet. Her skulle amtmannen ha stemmerett. I 1894 ble, som nevnt i historikken foran, det sivile embetsverk omorganisert og fogedembetene nedlagt. Kassefunksjonen ble lagt til egne amtskasserere og amtsforrmannskapene ble omdøpt til amtsting. Skolesaker og omsorgen for de mindre bemidlede ble lagt til egne organer, nemlig skolekommisjoner og fattigkommisjoner, som sto som egne forvaltningsorganer utenfor kommunestyrene. I hvert amt var det dessuten 2-3 fogderier, som tidlig var blitt egne forvaltningsorganer, etter at fogdene tidligere hadde vært lensmennenes/amtmennenes hjelpesmenn.

I løpet av det 19. århundre var det således skapt et grunnleggende mønster i norsk distrikts- og lokalforvaltning. Det besto av et samspill mellom to parter. Den ene part var kongens og regjeringens - dvs.statens og sentralforvaltningens - øverste representant i distriktene, som utøvet hva man kunne kalle et vanlig byråkratisk styre. Den annen part var den forvaltning som ble utøvet av regionale og lokale folkevalgte organer i kommuner, amtsformannskap/amtsting og amtsutvalg.

Amtmannen hadde sine spesifiserte oppgaver, men han hadde også mer generelle og uspesifiserte oppgaver.

Likevel var det kommunale selvstyre ikke 100% selvstendig. Det var i hovedtrekk en myndighetsutøvelse og annen virksomhetsutøvelse som var avledet fra statens side, og som den statlige sentralforvaltning ikke uten videre ville gi helt slipp på. Men samvirket mellom de to styringsformer/ institusjoner gikk likevel stort sett tilfredstilende, og det var få konfrontasjoner mellom de statlige og kommunale styringsverk. Men selv så sent som i 1935, altså langt ut i det 20. århundre, uttalte Henrik Lundh i sin "Forvaltningsrett" (s. 112), i tilknytning til en redegjørelse for fylkesmannens suspensive veto overfor kommunestyrevedtak etter landslovens § 47, at :

"statsmyndighetene (har) bare i en viss utstrekning kunnet anerkjenne det kommunale selvstyre. Man har ikke helt uten grenser tort overlate kommunene selv å skalte og valte som de måtte finne for godt (sic). Særlig har man ansett det å være av betydning å påse at nutiden ikke velter over på kommende slekter foretagender som vesentlig kommer samtiden tilgode og i det hele å øve kontroll med og kritikk av kommunale vedtak som medfører større økonomiske byrder for kommunene".

Lundhs synspunkter var nok både en refleks av den herskende oppfatning om kommunenes stilling i det 19. og også i første del av det 20.århundre, og slike synspunkter ble forsterket av krisen i kommuneøkonomien i 1920-årene Administrativt førte denne til kraftige inngrep i det kommunale selvstyre, gjennom lovene av 1923, 1928 og 1933, som gjaldt helt fram 1938. Det er ikke nødvendig å gå nærmere inn på dette her, men det er viktig å konstatere at de økonomiske vansker i kommunene skjedde tiltross for fylkesmannens tilsynsplikt. Og den skjerpede kontroll m.m. som etterhvert ble nødvendig og som ble etablert ved disse lovene, ble ikke iverksatt bare gjennom generell økt innsats eller myndighetutøvelse og tilsyn fra fylkesmennenes side, men ved at man i stedet opprettet et riksgjeldsmeglingsorgan med riksgjeldsmeglingssjef og inspektører mm, og også ved en utvidet kommunaladministrasjon i Justisdepartementet og et skjerpet tilsyn fra dette.

Etter den 2.verdenskrig har forholdene endret seg vesentlig. Det skal vi se nærmere på i følgende to avsnitt, kap. 7.2 og 7.3.

7.2. Særskilt om fylkeskommunene

De viktigste endringer når det gjelder fylkeskommunen er at institusjonen fra nærmest å være et mindre betydningsfullt hjelpeorgan for herredskommunene, først ble omdannet til forvaltningsorgan for alle kommunene (både herreds- og bykommuner) og etterhvert også fikk utvidet beslutningsmyndighet på flere områder, og tilslutt (1976) ble et selvstendig forvaltningsorgan med direkte folkevalgt forsamling, egen beskatningsrett, og en etterhvert sterkt voksende egenadministrasjon.

7.2.1. Scheikomiteen mm.

Man hadde også før krigen tildels følt et behov for reform i kommuneinndelingen og særlig for begrensning av antallet kommuner. Straks etter krigen ( 1946) oppnevnte regjeringen en "kommuneinndelingskomite" under ledelse av fylkesmann Nicolai Schei, som avga tre innstillinger i løpet av 16 år, fram til 1962. Disse innstillinger la grunnlaget for at antallet kommuner ble redusert med ca. 300 (fra 747 til 454). Der ble også satt fram forslag om en rekke andre reformer, også for fylkeskommunens vedkommende. Regjeringen prioriterte da slik at den brede kommunalreform startet med en felles kommunelov for by og land 1954 (se nedenfor) og dernest med fylkeskommunene, nemlig ved at man i april 1960 la fram Ot.prp. nr. 61 for 1959-60 om lov om fylkeskommuner. Loven ble vedtatt 16. juni 1961, men den trådte først ikraft 3 år senere, i 1964.

I proposisjonen sa departementet at fylkesmannens arbeidsoppgaver var økt, både i forhold til fylkeskommunen og ellers, og ville fortsette å øke. Departementet uttrykte det på følgende enkle, men klare måte: "Det er grunn til å tro at det med tiden vil kunne bli uoverkommelig for en mann å klare det dobbelte sett av funksjoner som en fylkesmann nå har."

Likevel tok ikke Kommunaldepartementet skrittet fullt ut. Man fant å burde beholde den daværende statsadministrasjon i fylkeskommunen under fylkesmannens ledelse, slik at fylkeskommunens funksjoner bl.a. også omfattet de funksjoner som ellers ville ha ligget til en rådmann. Disse funksjoner måtte da fylkesmannen - som statens embetsmann - utøve uavhengig av de fylkeskommunale organer, og ikke i noe underordningsforhold til f.eks. fylkestinget. Det ble sagt klart at fylkestinget ikke kunne utferdige noen instruks til fylkesmannen. (Prp. s. 34)

Loven førte til at også byene ble bragt inn i fylkeskommunen fra dette året. Samtidig fikk fylkesmannen rent administrative oppgaver og skulle ikke sitte som formann i fylkesutvalget. Men fylkesmannen skulle dog fortsatt være "fylkeskommunens rettslige representant" og underskrive på vegne av fylkeskommunen.

Men de nevnte reformene hadde tatt forholdsvis lang tid, - 18 år fra oppnevningen av Scheikomiteen i 1946 til fylkeskommunereformen av 1964.

7.2.2. Hovedkomiteen.

I 1971 ble det - som anført flere ganger foran, se kap. 4.2 og 4.4.6. - oppnevnt et bredt utvalg, betegnet "Hovedkomiteen for reformer i lokalforvaltningen", under ledelse av tidligere statssekretær Dagfinn Juel. Hovedkomiteen fikk et omfattende mandat og la i løpet av 8 år, fram til 1979, ialt 16 utredninger i NOU-serien, samt tallrike "uttalelser" til aktuelle enkeltsaker. Særlig viktig var de prinsipielle retningslinjer for lokalreformarbeidet som Hovedkomiteen la fram i NOU 1974:53, se nedenfor. Regjeringen Nordli fant i 1980 at komiteen burde omorganiseres og gis nytt mandat. Ved kgl. res 12. desember 1980 ble den nye Hovedkomiteen oppnevnt for en fire-års periode, og nå under ledelse av daværende ordfører, senere fylkesmann Knut Korsæth (som allerede i noen tid hadde fungert som formann i den første komiteen). Mandatet kan ikke ses å være offentliggjort, men det het at den nye komiteen skulle sluttføre utredningsoppgavene fra den forrige og det ble også sagt at den skulle "følge en løpende reformprosess med kritisk gjennomgang av eksisterende regelverk og rutiner." (Se NOU 1988:38 s. 7) Det var forøvrig noe som også den første komiteen hadde gjort. På denne bakgrunn ble komiteen etter fire års virksomhet og fire NOU'er pånytt reorganisert og gitt nytt mandat. Komiteen fikk en ny periode med oppnevning fra 1. juli 1985 og inntil videre, men ikke ut over 31. desember 1988. Leder ble nå fylkesordfører Tore Haugen. I mandatet fikk komiteen i oppdrag å være rådgivende organ, ta iinitiativ til utredninger og "se hele lokalforvaltningen i sammenheng" og samordne tiltak samt se på administrative og økonomske konsekvenser.

Den første Hovedkomiteens forslag førte til at fylkeskommuneloven av 1961 ble endret ved lov 13. juni 1975 nr. 43, som trådte ikraft 1.januar 1976. Den innførte en gjennomgripende omorganisering og det ble innført direkte valg til fylkestinget fra høsten 1975. Den statlige og kommunale forvaltning ble derved adskilt, ved at fylkesmannen ble avløst av en fylkeskommunalt ansatt rådmann som administrativ leder. Fylkesmannens rolle i forhold til fylkeskommunen (og også til kommunene) ble endret Den tidligere noe skjeve "dobbeltrolle" som skulle dekke både statlige og kommunale oppgaver (men flest av de førstnevnte) ble avløst av en rolle med statlig tilsyn og kontroll.

7.2.3. Nye reformer.

Reformer i lovgivningen om kommunene og om inndelingen av kommuner og fylker gikk videre, dels ved oppnevning av Bernt-utvalget (1987-90) som fremmet forslag om ny lov om kommuner og fylkeskommuner i NOU 1990:13 den 21. juni 1990 og Christiansen-utvalget (1989-92) som fremmet forslag om ny kommuneog fylkesinndeling i NOU 1992:15 den 20. mai 1992. Førstnevnte forslag ble behandlet meget raskt for et så omfattende arbeid, slik at Ot.prp. nr. 42 for 1991-92 forelå allerede etter halvannet år, 28. februar 1992. Den nye kommuneloven ble også raskt vedtatt allerede 25. september 1992 (nr. 107). Dessuten ble det foretatt en opprydding i den såkalte "særlovgivningen" som berører kommunenes virksomhet, ved at det ved en egen lov av 11. juni 1993 nr. 85 ble foretatt endringer i ialt 38 slike særlover for å harmonisere dem med den nye kommuneloven, og også en fase II om rettighets-og klagereglene i ssærlovgivningen mm.

Christiansen-utvalgets forslag er fortsatt under behandling og en stortingsmelding blir antakelig lagt fram våren 1995.

7.3. Særskilt om kommunene.

Vi så at allerede ved innføring av formannskapslovene i 1837 la staten (Regjeringen) inn garantier om at det nye "selvstyre" ikke skulle strekkes for langt. Viktige deler av virksomheten og dermed myndighetsutøvelsen ble fortsatt unndratt de nye folkevalgte enheter. Oppgavene ble enten beholdt av Regjeringen (departementene) eller de ble lagt til amtmanden. Denne grunnholdning gjorde seg gjeldende langt inn i vårt eget århundre (som påpekt foran i kap. 7.1 med sitatet fra Lundhs Forvaltningsrett). Man kan kanskje si at det er et evig dilemma som man fortsatt sliter med - hvem som skal gjøre hva når det gjelder forvaltning, makt- og myndighetsutøvelse, og ikke minst fordeling av godene på regional- og lokalnivå.

Likevel står man nå foran nødvendigheten av en prinsipiell nytenkning. Det skyldes både de reformer som er påbegynt når det gjelder fylkesmannsembetene generelt, og følger av internasjonaliseringen og særlig EU og andre internasjonale organers forhold til regional- (og lokal-)styret.

De ulike prinsipielle synspunktene på selvstyredilemmaet går fram av de tallrike og ordrike utredninger som har vært gjort gjennom mange år på dette område, og hvorav den del er kort referert foran. Men det er ikke så greit å bevare oversikten, og det er som anført i innledningen til dette kapittel vanskelig å se linjen i reformforslag og tiltak. Her skal vi gjøre et kort sammendrag med sikte på de faktorer som særlig berører fylkesmannens rolle, og vi har funnet at det kan være nyttig å gjøre det i form av noen kursoriske sammendrag, knyttet til tre perioder i tiden etter krigen, med litt overlapping i tid.

7.3.1. Perioden 1945-65.

Som nevnt begynte kommunalforvaltningsreformene etter 2. verdenskrig med tiltak for 1) å endre kommuneinndelingen og 2) å redusere antallet kommuner. Disse to hovedfaktorer (og også en rekke andre faktorer) ble så vurdert i forhold til finansiering, befolkningsutvikling, bosettingsmønster, mm. og også når det gjaldt selve de administrative oppgaver og demokratiet som sådant. Derimot syntes fylkesmannens stilling og oppgaver ikke å ha stått i tilsvarende fokus, men kom sterkere fram først noe senere.

En viktig løsning som ble gjennomført først var at de historisk sett eldre kommuneordninger med selvstendighetstradisjoner både fra middelalderen og også etter 1837, nemlig sognekommunene, ble opphevet allerede i 1950, og et viktig tiltak var at kommunene på landet og i byene ble sett under ett og ordningen gjennomført ved en felles kommunelov i 1954. Dette fikk betydning for fylkesmannens stilling, fordi vedtak som herredskommunene gjorde skulle forelegges fylkesmannen til godkjenning, mens han ikke hadde slik generell godkjenningsmyndighet overfor bystyrevedtak. Reglene fra 1938 om skjerpet tilsyn med kommunenes økonomiske disposisjoner ble opphevet, dels fordi kommunenes økonomiske situasjon var en annen enn tidligere og "staten hadde gjennom en mer aktiv bruk av overføringer tatt et klarere ansvar for kommunenes økonomiske situasjon" (referert fra en senere utredning i NOU 1990:13, side 38). Kommmunesammenslåinger mm., som reduserte antallet betydelig (fra 747 til 454), ble gjennnomført omkring 1960, og fikk straks virkninger for fylkesmannens arbeidsmengde når det gjaldt tilsyn og legalitetskontroll. Felles syn på by og land ble også markert ved at byene kom med i fylkeskommunene fra 1964. Det ble også forsøkt å få til et klarere skille mellom politikk og administrasjon ved at fylkesmannen fra 1964 ikke skulle være formann i fylkesutvalget, men bare ha rent administrative oppgaver.

Fylkesmannens innflytelse overfor kommunene var således dels økt (ved at hans tilsyn nå også omfattet byene), men dels også redusert, ved hans endrede stilling i forhold til fylkeskommunen, som ennå var et kommunalt fellesorgan.

Oppgavedelingen mellom kommunene og fylkeskommunen ble også endret i denne perioden. Fram til 1964 hadde fylkeskommunen også fungert som et organ som medvirket til oppgaveløsning i medlemskommunenes regi. Fra 1964 fikk fylkeskommunen mer selvstendig status. Nå ble fylkeskommunens rolle som hjelper for kommunene fortrengt til fordel for direkte tjenesteyting i fylkeskommunens egen regi. Dette fikk også konsekvenser for fylkesmannens virksomhet.

7.3.2 Perioden 1965-80.

Begynnelsen av 1960-årene var preget av særlig aktivitet for reformer i statsforvaltningen, som følge av Kings Bay-ulykken i 1962. Som nevnt foran førte den til opprettelsen av flere utvalg med oppgave å se på organisasjon og arbeidet i departementene (Fleischer- utvalget 1963-1965), saksbehandlingen i forvaltningen (Skare-utvalget 1964-66), sentraladministrasjonen (Modalsli-utvalget 1967-70), og Stortinget (Ingvaldsen-utvalget 1968-72), foruten maktforholdene i samfunnet generelt (Makt-utredningen 1965-73).

Det var antakelig en naturlig følge av begivenhetene og utredningstiltak i forhold til statsforvaltningen sentralt at Regjeringen, som allerede nevnt, i 1971 oppnevnte en "Hovedkomite" for reformer i lokalforvaltningen , dvs. både den kommunale og statlige lokalforvaltning.

Hovedkomiteens viktigste forslag ble gjennomført i raskt tempo. I stikkords form nevnes direkte valg til fylkestinget i 1975, en ny fylkeskommunelov ble gitt i 1976, der bl.a. fylkesutvalget ble tillagt myndighet på linje med et kommunalt formannskap og fylkesordfører som en kommunal ordfører. Den fylkeskommunale og statlige administrasjon ble dermed adskilt. Fylkesmannen skulle ikke lenger være fylkeskommunens rettslige representant, og man kan si at fylkesmannens myndighet dermed var vesentlig endret og redusert. Direkte fylkesskatt ble innført fra 1977.

Etter den kommunale forvaltningsordning som således var etablert i slutten av 1970-årene besto det statlige tilsyn og kontroll, foruten i endel alminelige kompetanseordninger, i at staten hadde adgang til å føre særskilt kontroll og tilsyn med enkelte vedtak som var truffet av kommunale eller fylkeskommunale organer. I kommunalovsutredningen (s. 48-49) ble tilsyns- og kontrollbestemmelsene rubrisert i tre kategorier:1. Statlig godkjenning av kommunale-fylkeskommunale vedtak. Godkjenning innebar en hensiktsmessighetsvurdering og en vurdering av lovligheten. Uten godkjenning, intet lovlig vedtak. Godkjenningsordningen hadde lange tradisjoner, og gjaldt særlig økonomiske disposisjoner, således lånevedtak, garantivedtak og i noen grad bruk av fondsmidler.Videre gjaldt det tildeling av kompetanse til inter(fylkes)kommunale styrer, endring av medlemstallet utover kommunelovens rammer, pluss en rekke vedtak truffet i.h.t. særlige lover.2. Legalitetskontrollen innebar at fylkesmannen skulle kontrollere lovligheten av alle vedtak som kommunestyret hadde truffet. Det samme gjaldt vedtak av andre kommunale organer når vedtaket var betinget av statlig godkjenning. Derimot var det ingen tilsvarende bestemmelser om legalitetskontroll med fylkestingets vedtak. Det ble også innført en ordning med forsøk i en egen frikommunelov med lempning av de lovbestemte krav om statlig godkjenning og fylkesmannens legalitetskontroll, samt en viss frihet for kommunene i forhold til lovgivningen.3. Overprøving av kommunale/fylkeskommunale vedtak i forbindelse med såkalt mindretallsanke.

Foruten disse overprøvingsordninger med karakter av etterfølgende kontroll, hadde kommunelovene også andre og mindre betydningsfulle bestemmelser om tilsyn og kontroll, således om innkalling til møte for kommunestyre,formannskap, fylkesting og om tilveiebringelse av opplysninger som departement eller fylkesmann måtte kreve. Men ellers hadde kommunelovene ingen generelle bestemmelser om tilsyn i sin alminnelighet. Dette kunne forekomme i særlovgivningen. Endelig var statlige myndigheter i meget stor utstrekning klageinstanser etter særlovgivningen for enkeltvedtak truffet av kommunale/fylkeskommunale organer.

Som antydet foran ble det Hovedkomiteen av 1971 som først skulle gå nærmere inn på en vurdering av de statlige tilsyns- og kontrollordninger. Av dens omfattende mandat i 8 punkter var første punkt betegnet som "den fylkeskommunale administrasjon og den statlige administrasjon på fylkesplan, herunder fylkesmannens fremtidige arbeidsområde". Komiteen satte som hovedmål 1. desentralisering, 2. demokratisering og 3. en praktisk og effektiv administrasjonsordning, og så nærmere på disse mål når det gjaldt arbeidsdelingen, utgiftsfordelingen og inntektsfordelingen mellom stat, fylkeskommuner og kommuner. Den listet opp forslag om administrative reformer, bl.a. bygget på et klart skille mellom statlig og fylkeskommunal administrasjon, og en omorganisering av den lokale statadministrasjon med konsekvenser for administrasjonsenhetene på fylkesplanet.

I sin prinsipielle hovedutredning i NOU 1974:53 sa komiteen at "det vil fortsatt være nødvendig at staten fører tilsyn med kommunalsektoren, men at tilsynet bør kunne begrenses en god del i forhold til de nåværende regler" uten nærmere å presisere hva som skulle forstås med "en god del". Når det gjaldt tilsynet med kommunene burde staten i vesentlig grad gi avgjørelsesmyndighet til "fylkesmannen eller andre statsorganer på fylkesplan". Og for tilsynet med fylkeskommunen burde staten vise "stor tilbakeholdenhet" med å delegere myndighet til den lokale statsforvaltning.

Kommunaldepartementet fulgte i hovedtrekkene opp Hovedkomiteen i St. meld.nr. 31 for 1974-75 og Stortinget ga sin tilslutning til prinsippene i Innst.S. nr. 231 for 1974-75. Allerede 12. mars 1976 fulgte Hovedkomiteen opp med en egen utredning om den lokale statsforvaltning (NOU 1976:17). Utredningen ga en forholdsvis bred oversikt over hvordan den lokale statsforvaltning var i 1975, særlig saksområdenes fordeling mellom ialt 13 departementer (alle unntatt UD). I 12 kapitler foreslo komiteen reformer i forvaltningsstrukturen, bl.a. samordning av statens virksomhet, distriktsinndelingen, statens oppgaver i forhold til fylkeskommuner og kommuner og fylkesmannens funksjoner ellers. Utredningen var holdt i komiteens karakteristiske stil, men relativt korte begrunnelser og en blanding av presise og mindre klare tilrådinger.

Lokalforvaltningsutredningen ble vel 2 1/2 år senere lagt fram for Stortinget i St.meld. nr. 40 for 1978-79 (8. desember 1978). Regjeringen Nordli fremholdt at desentralisering. måtte være et klart vilkår for reform i lokalforvaltningen. Konklusjonen her var to runde formuleringer om at "fylkesmannen bør i stor utstrekning kunne delegeres myndighet for så vidt det ikke vil være naturlig å legge disse til vedkommende fagetat" og omvendt ble det tilføyd en like rund formulering om at "saker som ikke vil være naturlig å legge til allerede etablert fagetater p.g.a. sakenes innhold kan fra nå av legges til fylkesmannen, dersom det ikke anses tjenlig å opprette egne fagorganer." Regjeringen ville klart ha alle veier åpne.

Videre understreket regjeringen at fylkesmannen, når han var statens fremste representant i fylket, også var "alle departementers representant i fylket", og at de enkelte departementer "vil ha direkte faglig instruksjonsmyndighet over fylkesmannen på de områder der han er tillagt arbeidsoppgaver og/eller myndighet innen vedkommende departements sakområde." Alle departementer burde engasjere fylkesmannen mer. Man regnet derfor opp en lang rekke oppgaver som her lå nær.

Når det gjaldt forholdet til kommunene, refererte St. meld. nr. 40 departementets merknader (mens det andre steder i meldingen ble gitt uttrykk for regjeringens merknader) om at det i etpar tilfelle var gjort en forenkling i tilsynsordninger, men at det fortsatt ville være viktig å utøve tilsyn med kommunenes økonomiske forvaltning, og at det også var viktig med veiledning.

7.3.3. Perioden 1980-95.

Behandlingen av St.meld. nr. 40 i Stortinget ble etter vel ett år (20. mars 1980) lagt fram i Innst. S. nr. 204 for 1979-80. Kommunalkomiteen ga i hovedtrekkene sin tilslutning til opplegget i stortingsmeldingen, både om "samordning av alle sivilorganer", om at nye oppgaver bør legges til fylkesmannen og at det fortsatt skulle være "en viktig oppgave" å føre tilsyn og gi veiledning. Komiteen henstilte til departementet å vurdere om "det var mulig å gjennomføre en forenklet legalitetskontroll med primærkommunen".

Allerede mens St.meld. nr. 40 var under behandling i Stortinget reagerte Justisdepartementet, som fylkesmannembetenes foresatte, med å sette ned ytterligere en komite (arbeidsgruppe) for å vurdere fylkesmannen fremtidige arbeidsoppgaver. Fram til Stortinget hadde behandlet St.meld. nr. 40 skulle gruppen vurdere det videre arbeid med saken, bl.a. "forberede opplegg som kunne danne grunnlag for å utvide eller omgjøre arbeidsgruppen til et interdepartemental utvalg". I september 1980 (6 måneder etter Stortingsbehandlingen) ble gruppen omdannet, fikk fylkesmann Ebba Lodden som ny leder og la etter 17 møter fram sin innstilling halvannet år senere, den 4. mars 1982. Antakelig fordi dette utvalget opprinnelig var en arbeidsgruppe og ble omgjort til et interdepartementalt utvalg, er dens utredning ikke offentliggjort og ikke tatt inn i NOU- serien.

Under arbeidet prioriterte gruppen spørsmål om ny instruks for fylkesmannen på basis av de forslag som var fremmet av Hovedkomiteen og som hadde fått tilslutning av Stortinget. Resultatet var at en ny instruks ble gitt ved kgl. res. 7. august 1981.

Når det gjaldt forholdet til kommuner og fylkeskommuner, henviste Lodden-utvalget til arbeidsoppgavene, men var mest opptatt av fylkesmannsembetenes organisasjon og ressurser, noe som var relativt knapt behandlet i Hovedkomiteen. Lodden-utvalget så også mer på fylkesmannsembetenes forhold til de ulike fagdepartementer enn på forholdet til fylkeskommuner og kommuner. Utvalget fremmet ikke spesielle forslag på sistnevnte område.

Den tredje og siste Hovedkomiteen arbeidet i vel tre år og la 3. november 1988 fram en utredning i NOU 1988:38 med målsetting, forslag til reformer på statlig nivå, om tilsynsog klageordninger, finansiering, kommunalforvaltningens struktur og fylkeskommunen, samt om styringssystemet generelt. 17 års utredningsarbeid gjennom såkalte "hovedkomiteer" var dermed avsluttet, men sluttresultatet ble til å begynne med ikke lagt fram som egen stortingsmelding. En oppsummering ble lagt fram i kommuneøkonomiproposisjonen for 1990 (St.prp. nr. 100 for 1989-90). Stortinget ba da om en prinsippmelding om reformarbeidet i lokalforvaltningen.

Kommunaldepartementet fremmet så en slik redegjørelse i St.meld. nr. 23 for 1992-93 om forholdet mellom staten og kommunene den 26.februar 1993. Denne melding er en av de mest sentrale grunnlagsdokumenter for de videre reformer i kommunalforvaltningen i Norge.

Kommunaldepartementet la i meldingen hovedvekten på "styringsforholdet mellom nasjonale og lokale statlege organ på den eine sida og kommunane og fylkeskommunane på den andre". Og dette skulle først og fremst drøftes ut fra kommunene som "demokratiske og tjenesteytande institusjonar". Men det ble vist til at ny kommunelov nå var gitt (25.september 1992), og hadde fastlagt retningslinjer og rammer for styringen innenfor denne lokalforvaltning.

Kommunaldepartementet fremholder at lokalt selvstyre bygger på frihet, demokrati og deltakelse samt effektivitet og er en av de overordnede verdier ved det norske politiske og administrative systemet. Den statlige styring tilsier likhet særlig ved iverksetting av velferdsgodene, nasjonaløkonomiske hensyn, rettsikkerhet og at den skal være "samordnet og omstillingsorientert", noe som særlig innebærer godt regelverk. Dessuten anføres tidens honnørord: "bærekraftig utvikling". Ser man så etter mer konkrete holdepunkter anføres at statlig styring blir definert som " bruk av det sett av virkemidler som staten har for å "fremme" vedtatte mål." Og det anføres så tre virkemidler: 1. lover og regler, 2. økonomiske ordninger, 3. andre tiltak, som planlegging og rettledning, mål- og resultatstyring, forsøk, forskning og utdanning.

St.meld. nr. 23 omhandler videre spenningsforholdet mellom stat og kommune og trekker opp visse generelle retningslinjer for statlig politikk. Særlig viktig er kap. 8 om den lokale statsforvaltning, som fremholder at denne har myndighet som utgår fra Storting og regjering, og at de oppgaver som blir delegert er forvaltningsoppgaver. Lokal statsforvaltning har ikke noe selvstendig lokalpolitisk mandat (som kommuner og fylkeskommuner), og at følgelig lokalt politisk skjønn skal utøves av lokale folkevalgte organer. Spørsmålet om iverksetting som krever politiske vurderinger må tas opp med departementene, også ved samordningskonflikter "som rører ved politiske prioriteringer eller andre politiske spørsmål".

I meldingen legger Regjeringen fire hovedretningslinjer til grunn for tilknytning av flere statsetater til fylkesmannen:

  1. når statlige styringsoppgaver overfor kommunalforvaltningen blir delegert, skal det skje til fylkesmannen,
  2. overordnet fagdepartement skal ha budsjettansvar, instruksjonsrett og være overordnet i faglige spørsmål,
  3. tverrsektorielle samordningsproblem skal løses på fylkesnivå og i mindre grad legges fram for departement og regjering. Men kreves det "politiske løsninger" må saken tas opp med statlig politiske organer
  4. problemet med fylkeslegene vil bli tatt opp i samband med organiseringen av helseforvaltningen.

Endelig understrekes at Regjeringen vil se nærmere på samordning av statlige styringsvirkemidler, ikke minst ved hjelp av interne prosedyrer i sentraladministrasjonen, bl.a. en rettledning for reformarbeid i forhold til kommunalforvaltningen.

Meldingen ble behandlet av Kommunal- og miljøvernkomiteen, som la fram sin innstilling for Stortinget allerede 5.mai 1993 (Innst. S. nr. 56 for 1992-93.). Komiteen var enig i mange av synspunktene i meldingen, men hadde også særmerknader til de respektive kapitler. Den mente således bl.a. at Regjeringen burde legge fram et opplegg for en prinsipiell drøfting og avklaring av prinsippene for funksjonsfordelingen mellom forvaltningsnivåene. Den sa også at regjeringens fem mål for statlig styring kunne i praksis måtte kombineres, dessuten kunne målene være innbyrdes motstridende og måtte balanseres ut mot det kommunale selvstyre. Særlig viktig var samordning av tiltak som kunne få vesentlig økonomisk og/eller administrativ betydning for kommunesektoren. Det kommunale selvstyre måtte også bygge på gjensidig tillit og gjerne vitaliseres ved særlige tiltak. Et mindretall i komiteen mente også at forvaltningsreformene hittil hadde båret preg av å være "forvaltningsreettet" og i for liten grad har siktet mot et økt engasjement fra befolkningen.

Komiteen understreket at selvom det var et mål å gi kommuner og fylkeskommuner større frihet til å foreta prioriteringer og velge løsninger tilpasset det lokale behov, kom man likevel ikke utenom visse statlige retningslinjer for det tjenestetilbud som kommunene skal yte overfor sine innbyggere, f.eks. i form av minstekrav, rettighetslover e.l. Det kunne likevel ligge en konflikt i de oppgaver som kommunene her ble pålagt, såsom å forvalte rettighetslover og minimumskrav og å være rasjoneringsorgan. Mål - og resultatstyring var viktig, men det må også gjøres klart hva som er nasjonale mål, hjemlet i vedtak fattet av Stortinget. Endelig hevdet komiteen at det var nødvendig med en gjennomgang av den regelstyring som finnes i lovverket, bl.a. for å se til at man får mer likeverd i tjenestetilbud enn formell likhet. Det var også viktig med informasjonsutveksling og komiteen støttet at Regjeringen vil arbeide med å videreutvikle og systematisere et rapporteringssystem rettet mot Storting og Regjering når det gjaldt kommuneopplegget.

7.3.4

De mange ord i utvalgsutredninger og Stortingsdokumenter vil som regel trenge mer håndfaste tiltaksbeskrivelser, som først og fremst kommer til uttrykk i 1) regelverk, forskrifter, instrukser og retningslinjer. De må konkret søkes fulgt opp i form av 2) korrespondanse i enkeltsaker, samt 3) mer uformelle anførsler i møter og befaringer og ulike politiske signaler og spesielt med understøttelse av 4) økonomiske tiltak i samband med bevilgninger og rammevilkår, samt endelig 5) organisatoriske og administrative omstillinger eller endringer.

Når det gjelder regelverket, er dette så nylig revidert at de bestemmelser som legges til grunn antakelig vil kunne ha gyldighet i en rekke år framover, også utover århundreskiftet. Fylkesmannens oppgaver og ansvar er vesentlig endret. Fylkesmannen, som tidligere var omtalt i kommuneloven som et viktig organ i tilsyns- og kontrollvirksomheten, er i den nye kommuneloven bare omtalt 1 gang, nemlig i § 14. Her bestemmes bare at fylkesmannen (og assisterende fylkesmann) er utelukket fra valg til formannskap og kommunalt utvalg. Kap.10 om tilsyn og kontroll gjelder lovlighetskontroll, opplysningsplikt m.m og internt tilsyn og kontroll, men gir ikke fylkesmannen oppgaver i den forbindelse. Loven fastslår at lovlighetskontrollen skal utøves av "departementet " og det vil etter kgl.res. av 19. desember 1992 nr. 1079 si det enkelte departement for vedtak som er i truffet i medhold av de lover som vedkommende departementet forvalter. Det har vært forutsettningen at departementenes myndighet skulle delegeres til fylkesmannen når det gjelder primærkommunene og myndigheten er nå delegert generelt for særlovgivningen i rundskriv fra KAD i 1993, med unntak for helse- og skolelovgivningen, der lovlighetskontrollen er delegert til fylkeslegen og utdanningskontoret (det siste fikk også adgang til lovlighetskontroll over fylkeskommunale vedtak). Tilsvarende ordning ble gjort for klagemyndigheten etter forvaltningslovens §[th]28, annet ledd.

Resolusjonen gir også Kommunaldepartementet fullmakt til å fastsette nærmere regler for de øvrige departementers utøvelse av lovlighetskontrollen, og til å overføre myndighet videre. Dette er gjort i rekke forskrifter fra Kommunaldepartementet, som imidlertid ikke er tatt inn i Lovtidend.

KAPITTEL 8 Fylkesmannen og omverdenen

I dette kapittel skal vi meget kort se på fylkesmannsembetenes forhold til andre virksomheter enn forvaltningsorganene, særlig til publikum og media, og til næringsliv og organisasjoner.

8.1 Innledning - taushetsplikten.

I utgangspunktet gjelder for fylkesmannsembetene det samme som for andre offentlige kontorer, nemlig en generell taushetsplikt om alle saker som behandles ved embetet, se forvaltningslovens § 13: "Enhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan, plikter å hindre at andre får adgang eller kjennskap til det han i forbindelsen med tjenesten eller arbeidet får vite om 1) noens personlige forhold, eller 2) tekniske innretninger og fremgansmåter samt drifts- eller forretningsforhold som det ville være av konkuransemessig betydning å hemmeligholde av hensyn til den som opplysningen angår". Taushetsplikt kan også følge av særskilte bestemmelser i andre lover, eller av instruks, eller det kan være bestemt i det enkelte tilfelle. Men det er ikke fastsatt generelle bestemmelser om taushetsplikten nettopp for fylkesmannsembetene. Taushetsplikten gjelder alle som tjenestegjør ved embetet.

Taushetsplikten må imidlertid ses på bakgrunn av at bestemmelsene i forvaltningsloven, og særlig offentlighetsloven, etterhvert er endret i retning av større åpenhet både når det gjelder en parts innsyn i saksdokumentene og allmennhetens innsyn i sakene generelt sett. Man kan si at et "meroffentlighets-prinsipp" nå er lagt til grunn i norsk forvaltning og særlig viktig er dette for fylkesmannsembetene, hvis virksomhet ligger så nær opp til den enkelte samfunnsborgers virksomhet og "grasrota" generelt sett.

Det er viktig å være oppmerksom på at taushetsplikten som regel ikke vil være til hinder for et kontrollerende forvaltningsorgans arbeid. Både kommunal og fylkeskommunal virksomhet er gjenstand er for et visst tilsyn og kontroll fra fylkesmannens side. I denne sammenheng kan fylkesmannen kreve de opplysninger han finner nødvendig for sin lovbestemte tilsyn- og kontrollvirksomhet uten hensyn til taushetsplikten etter fvl.§ 13. Det følger bl.a. av fvl. §[th]13b om at taushetsplikt ikke er tilhinder for at "opplysningene brukes i forbindelse med revisjon eller annen form for kontroll med forvaltningen".

8.2. Forholdet til publikum.

Som anført i "Direktoratsboka" har utskillelsen av saksområder og saker fra departementene til direktorater medført at vedtak kan "treffes nærmere publikum" og at staten bedre kan oppfylle sine serviceoppgaver. Dette gjelder i enda høyere grad fylkesmannen som forvaltningsorgan og ansvarlig for gjennomføring av regjeringens politikk, gjeldende lovgivning og andre tiltak på et nivå nærmere publikum. Dette får igjen den konsekvens at fylkesmannen, og da mer enn et departement eller et direktorat, må opplyse publikum om sin organisasjon, virksomhet og ansvar, og om publikums rettigheter og plikter overfor fylkesmannen. Dette kan skje gjennom alminelig informasjon og veiledning, men tildels også ved en egnet form for markedsføring av fylkesmannsembetenes egen virksomhet.

Offentlig informasjon i vid forstand har nylig vært utredet av et utvalg oppnevnt av AAD (Viksveen-utvalget), se NOU 1992:21. Utvalgets grunnlagsmateriale har bl.a. bestått av to spørreundersøkelser i regi av Statistisk sentralbyrå og en av disse gjaldt spesielt departementene, direktoratene og annen sentraladministrasjon. Derimot var det ikke foretatt noen grunnlagsundersøkelse av distrikts- eller lokalforvaltningen, og følgelig synes derfor informasjon fra fylkesmannsembetene ikke å ha vært gjort til gjenstand for noen grundigere utredning. Men Viksveen-utvalget tilrår likevel at det blir opprettet informasjonsrådgiverstillinger ved fylkesmannsembetene (se utredningen s. 136).

Dette betyr imidlertid ikke at denne problemstilling er mindre viktig. Med de mangeartede oppgaver som er tillagt embetene vil det i høy grad være nødvendig at embetene har best mulige kontakter med publikum om alle de saksområder som ligger til embetet og som angår samfunnsborgerne til daglig.

En naturlig løsning her ville være at embetene, som foreslått av Viksveen-utvalget, etablerer egne informasjonsenheter. Til nå har slike tiltak antakelig ikke vært aktuelle ved embetene, men Administrasjonsdepartementet har nå funnet det riktig å stimulere til at slikt arbeid settes gang ved embetene. Foreløpig er det bare Østfold, Hedmark, Oppland og Vest-Agder som har informasjonsmedarbeider, og det er planer om dette i flere fylker.

På dette feltet er det også viktig at embetene søker samarbeid med Statens informasjonstjeneste.

8.3. Forholdet til media.

Det følger av merknadene i foregående kapittel at fylkesmannsembetets forhold til media er viktig. I første rekke vil det gjelde distriktets presse og de lokale NRK og TV 2 kontorer. Men også Oslo-pressen og hovedkontorene for radio og fjernsyn vil løpende kunne ha bruk for kontakt til fylkesmannen om aktuelle emner som er under behandling.

Det naturlige tilknytningpunkt ved embetene bør da kunne være eventuelle informasjonsmedarbeidere, f.eks. om mer "ordinære" og ikke problematiske saker. Ofte ønsker imidlertid media kontakt med vedkommende institusjons toppledelse, og ofte kommer slike henvendelser meget raskt. Det er derfor viktig at embetet og dets ledelse er organisert slik at man har "kontroll" over saken, dvs. lett kan få fram nødvendige dokumenter, innsiktsfulle personer, ha oversikt over hvor en sak står og forøvrig være innstilt på å gi kommentarer slik stillingen er for øyeblikket, - men også for den saksgang som har gått foran og hva som skal gjøres med vedkommende sak framover.

Mer og mer ser politiske partier, store organisasjoner og bedrifter og andre som er eller kan vente å komme i offentlighetens søkelys hvilken betydning det har at man er vel forberedt i forhold til media. Det er meget viktig at man kan gi de riktige svar. Man må også ellers kunne opptre i og i forhold til media på en måte som gagner det saksområdet man har ansvaret for og den institusjon man arbeider i. I den forbindelse lages kurs i opptreden foran TV-kamera i intervjuer og debatter, likeså virkningsfull radio-opptreden, under intervju med skarpe journalister, mv. Det synes å være en allmenn oppfatning at for folk i lederposisjoner er rutinert mediaopptreden enn viktig forutsetning og et krav til en leder. Men dette gjelder i noen grad også for de ansatte "nedover i rekkene" som har fått fullmakt til å besvare henvendelser fra media.

8.4. Forholdet til næringsliv og organisasjoner.

Det er klart at fylkesmannens sentrale posisjon i fylket fører til at fylkesmannsembetene kan fremstå som et hensiktsmessig kontaktpunkt for næringslivet i fylket og for fylkets egne organisasjoner eller lokal/regionalavdelinger av større, sentralt plassert organisasjoner. Bl.a. har landbruksintegrasjonen styrket fylkesmannen næringspolitiske engasjement.

Omfang av kontaktene til næringslivet vil variere og også avhenge av hvilke interesser som de nevnte virksomheter ønsker å drøfte, eventuelt vil ha tilgodesett. Omfanget vil antakelig også avhenge av avstand og vedkommende virksomhets løpende kontakt til offentlige sentralorganer. Men den økning av fylkesmannsembetenes oppgaver og ansvar som man forutser, vil dette kunne bli en enda viktigere oppgave i framtiden, f.eks. i samband med nye og utvidede offentlige støtteordninger, andre statlige initiativ for tiltak i "fastlands-Norge".

KAPITTEL 9 Oppsummering

Fylkesmennene har lengere historiske tradisjoner enn noe annet norsk forvaltningsorgan Det gjelder også grunntrekkene i deres arbeidsoppgaver, nemlig å stå som Kongens og sentralmaktens øverste representant i distriktene og samordne annen offentlig forvaltning der, - først på statlig nivå, men senere også i forhold til det kommunale forvaltningsnivå. At fylkesmannen har vært kalt amtmann eller lensmann osv rokker ikke ved den historiske forankring.

Når det gjelder resultatene av fylkesmennenes og deres forgjengeres arbeid er bildet noe anderledes. Det er ikke så at fylkesmennnene ikke har utført sitt arbeid, men spørsmålet er hvilke virkning og hvilken betydning dette arbeid har hatt i riksstyret totalt sett. Man kan med andre ord spørre om norsk regionalforvaltning, slik vi kjenner den til nå og slik den har vært tidligere, har vært den best egnede og gitt de beste og de tilsiktede resultater, - alle forhold tatt i betraktning. Det kan være spørsmål om andre løsninger kunne vært heldigere, f.eks.større geografiske distrikter, endrede geografiske eller demografiske områder, større myndighet og kompetanse, eller færre oppgaver og mer begrenset myndighet. Disse spørsmål kan neppe besvares. Det foreligger såvidt ses få prinsipielle undersøkelser om norsk regionalforvaltning, og det er også lite av prinsipielle overveielser og grunnholdninger ved forberedelsen og gjennomføringen av de endringer som gjennom årrene har vært foretatt i denne forvaltning, og det er lite evaluering i ettertid.

Som vi har sett er det gjort visse endringer, både i inndeling og arbeidsoppgaver, personelltilgang og andre ressurser, men disse har ikke medført omfattende omlegninger i virksomheten. Fylkesmennene har tidligere ligget under 4 ulike departementer, men disse ulike tilknytninger synes ihvertfall tidligere ikke å ha spillt noen stor rolle. Det har også vært vist en sterk trend og stor stabilitet fra alle departementers side i retning av å pålegge fylkesmennene oppgaver - og da sterkt varierende oppgaver med ulike krav til kompetanse - ved utferdigelse av ny lovgivning, både på det offentligrettslige og privatrettslige område.

I de siste 5-6 år har imidlertid bildet blitt et annet, og det synes som om den kanskje noe tilfeldige, men ikke helt ubegrunnede omlegning av fylkesmannsembetenes administrative tilknytning nå har markert et viktig skille, både i seg selv og fordi tiden generelt sett synes mer moden for reformer enn på mange år. Det gjelder spesielt de endrede vilkår for kommunikasjon mellom offentlige forvaltningsorganer. Ikke minst gjelder det mellom sentral- og lokal(distrikts)forvaltningen og det gjelder også andre konsekvenser av de nye IT-baserte former og vilkår for offentlige styring og myndighetsutøvelse, og dessuten i forhold til service og brukervennlighet i forhold til publikum. Endelig har også endret syn på selve oppgaveløsningen vokst fram, der vekten på mål- og resultatstyring er særlig viktig.

Det er også viktig å ha for øye konsekvensene av et lands distriktsadministrasjon i relasjon til internasjonalt samarbeid, og herunder forholdet til andre lands regionalforvaltning. Dette spørsmål hadde meldt seg med større styrke, dersom Norge var blitt medlem av EU. Men spørsmål i denne forbindelse henger nøye sammen med overgripende trender i tiden, som gir utslag i nasjonale frigjøringsbevegelser og spørsmålet om å etablere egnede styringsformer for spesielle distrikter ut fra f.eks. etniske eller kompliserte forhold.

Fylkesmannsembetene i Norge er derfor inne i en særdeles viktig omstillingsperiode, som stiller store krav både til den overordnede, både administrative og faglige styring av og veiledning til embetene, og ikke minst til embetene selv.

Bilag 1 Rikets fylker

Navn      Areal i kv.km    Folketall 1946    Kommuner 1946    Kjøpsteder 1946
Folketall 1993 Kommuner 1993 Byer 1993 ------------------------------------------------------------------------------- Østfold 4 183 178 400 32 5
238 600 22 4

Akershus 4 916 170 100 31 0 424 900 22 0

Oslo 454 418 400 1 1 467 000 1 1

Hedmark 27 370 169 500 32 2 187 300 23 2

Oppland 25 259 154 700 37 2 182 600 26 2

Buskerud 14 927 149 900 27 3 226 400 21 3

Vestfold 2 215 147 500 26 6 200 900 15 4

Telemark 15 315 131 800 32 5 163 300 18 3

Aust-Agder 9 212 74 800 36 3 98 300 19 3

Vest-Agder 7 280 93 900 41 3 147 100 15 4

Rogaland 9 140 202 200 54 2 346 500 26 4

Hordaland 15 634 188 300 51 1 98 300
416 700 34 1

Sogn og Fjordane 18 633 96 800 39 0 107 200 26 1

Møre ogRomsdal 15 104 182 800 68 3 239 200 38 3

Sør- 18 831 193 900 56 1 Trøndelag 265 300 25 1

Nord- 22 463 105 600 48 1 Trøndelag 127 400 24 2

Nordland 38 327 215 900 69 2 240 300 45 2

Troms 25 954 113 700 35 1 148 700 25 2

Finnmark 48 637 53 300 23 3 75 900 20 3

Bilag 2
Stiftamtmenn, amtmenn og fylkesmenn 1814-1994

  1. Østfold fylke (Smaalenernes amt)
  2. Kristiania,
  3. Akershus fylke (Akershus amt) og (1815-42 og 1923-) Oslo (Kristiania)
  4. Hedmark fylke (Hedemarkens amt)
  5. Oppland fylke (Kristians amt)
  6. Buskerud fylke (Buskeruds amt)
  7. Vestfold fylke (Jarlsberg og Larvik amt)
  8. Telemark fylke (Bratsberg amt)
  9. Aust-Agder fylke (Nedenes amt)
  10. Vest-Agder fylke (Lister og Mandal amt)
  11. Rogaland fylke (Stavanger amt)
  12. Bergen,
  13. Hordaland fylke (Søndre Bergenhus amt) og (1831-1907-) Bergen
  14. Sogn og Fjordane fylke (Nordre Bergenhus amt)
  15. Møre og Romsdal fylke (Romsdals amt)
  16. Sør-Trøndelag fylke (Søndre Trondhjems amt)
  17. Nord-Trøndelag fylke (Nordre Trondhjem amt)
  18. Nordland Fylke (Nordlands amt)
  19. Troms fylke (Tromsø amt)
  20. Finnmark fylke (Finmarkens Amt)

1. Østfold fylke (Smaalenernes amt)

1814-1830    Sibbern,  Valentin Chr. W.
1831-1846    Wulfsberg,  Greger Winther
1847-1855    Birch-Reichenwald, Chr.
1855-1880    Sibbern,  Carl
1881-1890    Rasch,  Johan Lauritz
1891-1905    Arneberg,  Ulrik Fr. Chr.
1905-1917    Hansen,  Hans Chr. A.
1918-1933    Bødtker,  Eivind Olaf
1933-1940    Johannesen,  Ernst Andreas
1940-1951    Bull,  Lyder Døscher
1951-1966    Larsen,  Karl Hess
1966-1981    Jacob Modalsli
1981-1986    Korvald,  Lars
1986-        Norvik,  Erling

2. Kristiania,

stiftamtmenn1815-1842 stiftamtmannen var også amtmann i Akershus, se Akershus fylke

1842-1845    Riis,  Fredrik
1846-1857    Sem,  Niels Arntzen
1857-1874    Arntzen,  Karelius August
1874-1880    Manthey,  August Chr.
1880-1905    Rye,  Niels Mathias
1905-1917    Blehr,  Otto Albert
1917-1923    konstitueringer

3. Akershus fylke (Akershus amt) og (1815-42 og 1923-) Oslo (Kristiania)

1813-1815    Holst,  Poul Christian
1815-1822    Falbe,  Hans Hagerup
1822-1830    Sibbern,  Valentin Chr. W.
1831-1837    Sem,  Niels Arntzen
1837-1839    Petersen,  Hans Christian
1840-1842    Riis,  Fredrik
1842-1855    Møinichen,  Erik Røring
1855-1858    Birch-Reichenwald,  Chr.
1859-1895    Collett,  Johan Christian
1895-1918    Furu,  Ole Andreas
1919-1930    Olsen,  Hroar
1930-1943    Christensen,  Ingolf Elster
1945-1955    Platou,  Carl
1955-1963    Lie,  Trygve
1964-1965    Lyng,  Johan
1965-1979    Koren,  Petter Mørch
1979-1989    Larsen,  Gunnar A.
1989-        Willoch,  Kåre

4. Hedmark fylke (Hedemarkens amt)

1814-1816    Bendeke. Claus
1817-1821    Weideman, Lauritz
1821-1849    Heidmann, Fredrik H.J.
1849-1856    Manthey,  August Chr.
1856-1890    Kyhn Ludvig R.
1890-1897    Mørch,  Oscar
1898-1915    Gram, Gregers Winther W.
1916-1926    Løchen,  Torvald
1926-1935    Øyen, Knud
1935-1953    Nordanger, Knut Monsen
1954-1966    Frydenberg, Alf 
1966-1979    Anger, Erling
1979-1981    Lund, Anfinn
1981-1994    Nordli,  Odvar
1994-1996    Borgen,  Kjell
1996-        Sigbjørn Johnsen  

5. Oppland fylke (Kristians amt)

1811-1821    Sommerfeldt,  Ole Hannibal
1821-1851    Weidemann,  Lauritz
1852-1854    Tostrup,  Hans
1854-1859    Collett,  Johan Christian
1859-1869    Jensen,  Christian
1869-1878    Meinich,  Hans Thomas
1878-1900    Skjoldborg,  Jan Greve
1900-1908    Holst,  Peter Theodor
1908-1933    Lambrechts,  Sigurd
1933-1947    Ihlen,  Alfred
1947-1960    Gabrielsen,  Hans J.
1961-1976    Handal Nils K.
1976-1981    Treholt,  Thorstein
1981-        Korsæth,  Knut

6. Buskerud fylke (Buskeruds amt)

1814-1827    Collett,  Johan
1828-1831    Sem,  Niels Arntzen
1831-1857    Blom,  Gustav Peter
1858-1882    Breder,  Paul Wilhelm
1882-1884    Bang,  Thomas Cathinco
1884-1890    Vogt,  Nils
1890-1902    Bang,  Thomas Cathinco
1902-1928    Platou,  Theodor Chr. S.
1929-1935    Angell,  Thomas von W.
1935-1945    Hundseid,  Jens
1945-1950    Thune,  Nils Nilsen
1950-1962    Dybsjord,  Arnold G.
1962-1969    Watnebryn,  Olaf Fredrik
1969-1979    Larsen,  Gunnar A.
1979-1989    Christiansen,  Ragnar
1989-        Haraldseth, Leif

7. Vestfold fylke (Jarlsberg og Larvik amt)

1821-1829    Bull,  Georg Jacob
1829-1833    Rye,  Johan Henrik
1833-1864    Cappelen,  Ulrik Fr.
1865-1882    Hvoslef,  J. Chr. G.
1882-1902    Michelet,  Carl Johan
1902-1905    Engelhart,  Thomas v.W.
1905-1908    Krohn,  Ulrik
1908-1924    Berge,  Abraham
1924-1938    Meinich,  Herman
1938-1948    Bassøe,  J. Gerckens
1948-1958    Torp,  Oscar Fredrik
1958-1964    Dahl,  Gerhard
1964-1979    Grove,  Olav R.
1979-1987    Vattekar, Odd
1987-        Røkke,  Mona

8. Telemark fylke (Bratsberg amt)

1813-1838    Wedel Jarlsberg,  F.W.
1839-1846    Falsen,  Carl Valentin
1846-1877    Aall,  Jørgen
1877-1880    Rye,  Niels Mathias
1881-1889    Arneberg,  Ulrik Fr. Chr.
1889-1898    Aubert,  Otto B.A.
1898-1902    Engelhart,  Thomas v.W.
1902-1910    Ullmann,  Viggo
1910-1932    Hallager,  Guthorm
1933-1938    Hegland,  Olaf
1939-1959    Bergsvik,  Kornelius O.
1959-1969    Evensen,  Tidemann F.
1969-1973    Hjørnevik,  Leif
1973-1976    Haukvik,  Olav
1976-1987    Berrefjord,   Oddvar
1987-        Bohlin,  Kjell

9. Aust-Agder fylke (Nedenes amt)

1812-1815    Schouboe,  Oluf B.de
1815-1837    Schouboe,  U.F.A.de
1837-1848    Harboe,  Henrik
1849-1860    Thomle,  Iver Steen
1860-1863    Helliesen,  Henrik L.
1863-1868    Rogstad,  Niels W.
1868-1895    Bonnevie,  Niels C.
1896-1906    Prebensen,  Nicolai C.G.
1906-1908    Lambrechts,  Sigurd
1908-1916    Aarrestad,  Sven
1917-1921    Knudtzon,  Hans Thomas
1921-1941    Pedersen,  Jonas
1945-1961    Hjelmtveit,  Nils
1961-1974    Svensen,  Henrik
1974-1983    Lodden,  Ebba
1983-1994    Ryssdal, Signe M.Stray
1994-        Sunde, Hjalmar Inge

10. Vest-Agder fylke (Lister og Mandal amt)

1814-1815    Schouboe,  U.F.A. de
1815-1836    Schouboe,  Oluf B. de
1837-1846    Sem,  Niels Arntzen
1846-1852    Falsen,  Carl Valentin
1852-1859    Kjørboe,  Mathias Bille
1860-1871    Vogt,  Nils
1871-1881    Bonnevie,  J. Kræfting
1882-1889    Hvoslef,  J. Chr. G
1889-1906    Stang,  H.G.J.
1907-1928    Koren,  D.B. Juell
1928-1948    Lund,  Hagbart
1948-1954    Frydenberg,  Alf
1954-1966    Evensen,  Lars
1966-1982    Fjermeros,  Bue
1982-        Skarpnes,  Oluf

11. Rogaland fylke (Stavanger amt)

1814-1824    Krog,  Wilhelm,  Frimann
1825-1826    Erichstrup,  Jens
1826-1828    Ottesen,  Peder Martinius
1829-1833    Kastrup,  Christian Ulrik
1833-1853    Aas,  Gunder
1853-1863    Harris,  Anton Theodor
1864-1888    Morgenstierne, Vilhelm Hermann Ludvig von Munthe af
1889-1910    Oppen,  Carl L Mechelborg
1910-1932    Larsen,  Thorvald Andreas
1932-1958    Norem,  Johan
1959-1968    Ingebretsen,  Paul
1968-1973    Hellesen,  Gunnar Fredrik
1973-1982    Knudsen,  Konrad B.
1982-1991    Lønningdal, Kristin
1991-        Aasland, Tora

12. Bergen,

stiftamtmenn - 1831 stiftamtmannen var også amtmann i S. Bergenhus, se Hordaland

1829-1834    Bull,  Georg Jacob
1834-1852    Hagerup,  Edvard
1852-1859    Schydtz,  Jens
1859-1875    Smit,  Paul Meyer
1875-1884    Ræder,  Nicolay Ditlev A.
1884-1907    Hoffmann,  J.G.A.
1907-        se Hordaland fylke

13. Hordaland fylke (Søndre Bergenhus amt) og (1831-1907-) Bergen

1815-1825    Christie,  Wilhelm F. Koren
1825-1827    Falsen,  Christian Magnus
1918-1929    Petersen,  Kristian Friis
1929-1933    Johannesen, Ernst Andreas
1934-1949    Lindebrække, Gjert
1949-1966    Lid,  Mons
1966-1984    Leiro, Lars
1984-        Randal,  Håkon

14. Sogn og Fjordane fylke (Nordre Bergenhus amt)

1814-1822    Falsen,  Christian Magnus
1822-1831    Hagerup,  Edvard
1831-1832    Riis,  Fredrik
1833-1844    Kastrup,  Christian Ulrik
1844-1852    Tostrup,  Hans
1852-1860    Aubert,  Emil
1861-1869    Falsen,  Johan Collett
1870-1875    Ræder,  Nicolai Ditlev A.
1875-1889    Oppen,  Carl L.M.
1889-1902    Olsen,  Olaj Johan
1902-1910    Utheim,  John
1910-1930    Christensen,  Ingolf Elster
1930-1945    Seip,  Hans Kristian
1945-1971    Schei,  Nikolai
1971-1994    Ulveseth,  Ingvald Johan
1994-        Flæthe,  Oddvar J.

15. Møre og Romsdal fylke (Romsdals amt)

1811-1840    Krogh,  Hilmar Meincke
1840-1853    Thesen,  Gudbrand
1853-1893    Arveschoug,  Nils Weyer
1893-1902    Leth,  Ludvig Arnoldus
1902-1906    Kielland,  Alexander L.
1906-1913    Kildal,  Birger
1914-|928    Vik,  Oddmund
1928-1952    Utheim,  Trygve
1952-1958    Oksvik,  Olav Berntsen
1958-1966    Anger,  Erling
1966-1972    Sandene,  Erling
1972-1977    Ellingsgård,  Kåre
1977-        Fostervoll,  Alv Jacob

16. Sør-Trøndelag fylke (Søndre Trondhjems amt)

1810-1832    Trampe,  Fredrik Christopher,   greve af
1832-1840    Riis, Fredrik
1840-1857    Arntzen,  Karelius August
1857-1894    Motzfeldt,  Carl Fredrik
1894-1907    Grundt,  Lars Otto Roll
1907-1921    Bothner,  Harald
1921-1940    Klingenberg,  Odd S.
1940-1947    Cappelen,  Johan
1948-1958    Skjånes,  Ivar
1958-1963    Skrindo,  Thor
1963-1974    Lysø,  Nils Kristian
1974-1986    Moxnes,  Einar
1986-1993    Due,  Reidar
1993-        Gjønnes,  Kåre

17. Nord-Trøndelag fylke (Nordre Trondhjem amt)

1805-1815    Rafn,  Caspar Conrad
1815-1833    Elster,  Christen
1833-1857    Trampe,  Adam J.F. Poulsen,  greve af
1857-1866    Wessel-Berg,  Fredrik A.
1867-1884    Smith,  Carsten
1884-1894    Grundt,  Lars Otto Roll
1894-1898    Quam,  Ole Anton
1898-1902    Guldahl,  Halvor Bache
1902-1916    Løchen,  Torvald
1916-1927    Guldahl,  Halvor Bache
1927-1944    Five,  Haakon
1945-1959    Lindboe,  Asbjørn
1959-1964    Sjaastad,  Gustav
1964-1971    Bae,  Ole
1971-1979    Granli,  Leif
1979-1991    Kveli,  Ole
1991-        Gjørv,  Inger Lise

18. Nordland Fylke (Nordlands amt)

1811-1815    Elster,  Christen
1815-1828    Berg,  Johan Ernst
1829-1833    Trampe,  Adam Johan F. Poulsen,  greve af
1834-1847    Stabell,  Lars Bastian Ridder
1848-1853    Arveschoug,  Niels Weyer
1854-1858    Breder,  Poul Peter Vilhelm
1858-1867    Smith,  Carsten
1867-1878    Worsøe,  Claus Nieuwejaar
1878-1889    Aubert,  Otto Benjamin A.
1890-1908    Theisen,  Rasmus
1908-1913    Omholt,  Anton
1913-1921    Pedersen,  Jonas
1922-1939    Amundsen,  Olaf
1940-1951    Larsen,  Karl Hess
1951-1966    Fjermeros,  Bue
1966-1983    Aavatsmark,  Ole
1983-1991    With,  Odd
1991-         Hauan,  Ashild

19. Troms fylke (Tromsø amt)

Tromsø amt ble opprettet i 1844, det var tidligere en del av Finmarkens amt. 1844-66 var amtmannen i Finmarkens amt også stiftsamtmann og amtmann i Troms.

1866-1869    Nannestad,  Mathias B. K.
1869-1889    Kjerschow,  Chr. Collett
1889-1914    Strøm,  Boye
1915-1920    Hoel,  Klaus
1921-1928    Backe,  Otto
1928-1938    Bassøe,  J. Gerckens
1939-1940    Norby,  Bjørn
1946-1953    Aas,  Arne
1953-1977    Haug,  Kristian E.
1977-1991    Buvik,  Martin
1991-        Heløe,  Leif Arne

20. Finnmark fylke (Finmarkens Amt)

1814-1828    Krogh,  Johan Caspar
1828-1829    Kastrup, Chr.Ulrik
1829-1833    Cappelen,  Ulrik Fredrik
1833-1843    Buck,  Ole Edvard
1844-1853    Harris,  Anton Theodor
1854-1857    Motzfeldt,  Carl Fr.
1858-1866    Nannestad,  M.B.Krogh
1866-1874    Holmboe,  Jens
1874-1882    Blackstad,  Johan
1882-1885    Rynning,  C.I.T.
1886-1889    Langberg,  Carl A.
1889-1894    Prebensen, Nicolai
1896-1906    Graff,  Truls J.Wiel
1906-1912    Urbye,  Andreas T.
1912-1921    Rivertz,  Johan A.
1922-1928    Lund,  Hagbart
1928-1948    Gabrielsen,  Hans
1948-1963    Holt,  Peder
1963-1974    Varmann,  Kolbjørn
1974-1990    Aune,  Anders
1990-        Alsaker,  Svein

Kilder:

For amtmenn og fylkesmenn før 1974:
ASCHEHOUGS KONVERSASJONSLEKSIKON 5. utg. 1974, bind 7 spalte 417-420

For senere utnevnelser:
ST.MELD. NR. 6: EMBETSUTNEMNINGAR FOR ÅRENE 1975 - 1994

Bilag 3

Lover som gir myndighet eller oppgaver til fylkesmannen, eller henviser til fylkesmannen (Lovdatasøk april 1995)

  1. Umyndiggjørelsesloven § 3 -- Lov 28.11.1898
  2. Straffeloven § 79 -- Lov 22.05.1902 nr. 10
  3. Skatteloven § 139 -- Lov 18.08.1911 nr. 8
  4. Taugbaneloven §§ 1,4 og 20 -- Lov 14.06.1912 nr. 1
  5. Domstolloven §§ 25, 27, 28, 43, 55, 58, 59, 221 -- Lov 13.08.1915 nr.5
  6. Tvistemålsloven § 418 og 420 -- Lov 13.08.1918 nr.6
  7. Skjønnsprosesslov § 39 -- Lov 10.06.1917 nr. 1
  8. Industrikonsesjonsloven §§ 2 og 5 -- Lov 14.12.1917 nr.16
  9. Vassdragsreguleringsloven§ 11 -- Lov 14.12.1917 nr. 17
  10. Svalbardloven § 5 -- Lov 17.07.1925 nr.11
  11. Skade på bufe v/hund-loven§ 3 -- Lov 09.07.1926 nr. 4
  12. Vergemålsloven §§ 18, 26, 27, 30a, 46, 55, 64, 72, 83, 85, 86, 88, 92 -- Lov 22.04.1927 nr. 3
  13. Næringsmiddelloven § 4 -- Lov 19.05.1933 nr. 3
  14. Tinglysingsloven § 12 a -- Lov 07.06.1935 nr.2
  15. Lov om ekteskapslovendringrer IX -- Lov 25.06. 1937 nr. 13
  16. Husleieloven § 32 -- Lov 16.06.1939 nr. 6
  17. Vassdragsloven §§ 62, 80 og 130 -- Lov 15.03.1940 nr. 3
  18. Priseloven § 9 -- Lov 02.05.1947 nr. 1
  19. Riksborgarrettslova §§ 3, 4, 6, 9a, 10 -- Lov 08.12.1950 nr. 3
  20. Beredskapsloven § 5 -- Lov 15.12.1950 nr.7
  21. Lov om militære rekvisjisjoner §§ 8 og 14 -- Lov 29. 6.1951 nr.19
  22. Entreprenørlov § 6 -- Lov 24.10.1952
  23. Skattebetalingsloven § 56 -- Lov 21.11.1952 nr. 2
  24. Kirkeordningsloven § 42 -- Lov 29.04.1953 nr. 1
  25. Sivilforsvarsloven §§ 34 og 49 -- Lov 17.07.1953 nr. 9
  26. Jordloven §§ 3 og 4 -- Lov 18.03.1955 nr. 2
  27. Forsyningsloven § 11 -- Lov 14.12.1956 nr. 2
  28. Kommunalinndelingsloven § 12 -- Lov 21.12.1956 nr. 3
  29. Friluftsloven §§ 5, 14, 15, 17, 40 -- Lov 28.06.1957 nr.16
  30. Oreigningsloven § 5 -- Lov 23.10.1959 nr.3
  31. Borettslagsloven § 78 -- Lov 04.02.1960 nr. 2
  32. Lensmannsloven §§ 2 og 4 -- Lov 16.06.1961 nr. 7
  33. Beiteloven §§ 13 og 14 -- Lov 16.12.1961 nr. 12
  34. Nord.konv.om underh.bidrag -- Lov 23.03.1962
  35. Apotekloven § 1 -- Lov 21.06.1963 nr. 17
  36. Skattefordelingsfondsloven § 1 -- Lov 24.04.1964 nr. 2
  37. Namnelova §§ 5, 9a, 16, 17, og 19 -- Lov 29.05.1964 nr. 1
  38. Landbruksbankloven § 8 -- Lov 05.02.1965 nr. 2
  39. Skogbruksloven §§ 4 og 14 -- Lov 21.05.1965
  40. Folketrygdloven § 18-4 -- Lov 17.06.1966 nr.12
  41. Forvaltningsloven § 21 -- Lov 10.02.1967
  42. Trudomssamfunnslova §§ 14, 15, 16, 17, 21, 22, 24, 25 og 27 -- Lov 13.06.1969 nr.25
  43. Sykehusloven § 12 -- Lov 19.06.1969 nr. 57
  44. Beiterettsloven § 4 -- Lov 06.03.1970 nr. 5
  45. Handverksloven § 23 -- Lov 19.06.1970 nr. 59
  46. Naturvernloven §§ 4, 5, 6, 10, 12, 15, 20a, 23 -- Lov 19.06.1970 nr. 63
  47. Offentlighetslov § 9 -- Lov 19.06.1970 nr.69
  48. Tobakkskadeloven § 2 -- Lov 09.03.1973 nr. 14
  49. Tomtefestelova § 10 og 33 -- Lov 30.05.1975.nr. 20
  50. Eigedomsskattelova § 27 -- Lov 06.06.1975 nr. 29
  51. Barnehageloven §§ 3 og 7 -- Lov 06.06.1975 nr. 30
  52. Steriliseringsloven § 6 -- Lov 03.06.1977 nr. 57
  53. Motorferdsel i utmark-lova §§ 5, 6, og 7 -- Lov 10.06.1977 nr. 82
  54. Næringsmiddelkontroll-loven §§ 1,2 og 6 -- Lov 17.03.1978 nr. 6
  55. Reindriftsloven § 24 -- Lov 09.06.1978 nr. 49
  56. Delingsloven §§ 1-2, 1-6, og 5-2 -- Lov 23.06.1978 nr. 70
  57. Jordskifteloven §§ 3 og 5 -- Lov 21.12.1979 nr.77
  58. Stiftelsesloven §§5, 8, 12, 13, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 41 -- Lov 23.05.1980 nr. 11
  59. Handelsloven §§ 3-1 og 3-2 -- Lov 06.06.1980 nr. 21
  60. Ligningsloven§§ 2-1 og 3-10 -- Lov 13.06.1980 nr. 24
  61. Rettshjelpsloven §§10, 11, 14, 15, 17, 22, 23, 24, 25, 27 -- Lov 13.06.1980 nr. 35
  62. Forurensningsloven §§ 33a, 81 og 85 -- Lov 13.03.1981 nr. 6
  63. Barnelova §§ 34, 39, 40, 42, 44, 45, 48, 50, 64 -- Lov 08.04.1981 nr. 7
  64. Straffeprosessloven §§ 118 og 430 -- Lov 22.05.1981 nr. 25
  65. Viltloven §§ 4, 21, 37, 38, 51, 52 -- Lov 29.05.1981 nr. 38
  66. Lov om Møre bispedømme § 1 -- Lov 11.06.1982 nr. 52
  67. Kommunehelsetjenesteloven §§2-3, 9-4, 4a-5, 4a-7 og 4a-12 -- Lov 19.11.1982 nr. 66
  68. Reingjerdeloven §§ 8, 10, 11, 12, 13 -- Lov 11.03.1983 nr. 8
  69. Hotelloven §§ 4, 6, 8, 12, 16 og 18 -- Lov 03.06.1983 nr. 52
  70. Helsetjenestetilsynsloven § 4 -- Lov 30.03.1984 nr. 30
  71. Dekningsloven §§ 3-4, 3-7, 3-8, og 3-9 -- Lov 08.06.1984 nr. 59
  72. Valgloven §§ 13, 19, 20, 23, 61, 66, 70, og 71 -- Lov 01.03.1985 nr. 3
  73. Åpningstidsloven §§ 4, 5 og 6 -- Lov 26.04.1986 nr. 20
  74. Plan- og bygningsloven §§ 12-3, 13, 15 17-2, 19-3, 19-4, 20-5, 27-3, 33-4, 33-6 og 60 -- Lov 14.06.1985 nr. 77
  75. Adopsjonsloven § 12 -- Lov 28.02.1986 nr. 8
  76. Brannvernloven §§ 28, 32 og 35 -- Lov 05.06.1987 nr. 26
  77. Sameloven § 3-11 -- Lov 12.06.1987 nr. 56
  78. HVPU-avviklingsloven §§ 10a og 11 -- Lov 10.06.1988 nr. 48
  79. Ekteskapsloven §§ 1, 2, 3, 7, 14, 24, 25, 26, 27, 28, 29 og 60 -- Lov 04.07.1991 nr. 47
  80. Sosialtjenesteloven §§ 7-6, 7-9, 7-10, 7-12, 8-6, 8-7, 8-8, 9-3 og 10-3 -- Lov 13.12.1991 nr. 81
  81. Laks-og innlandsfiskeloven §§6, 11, 12, 13, 15, 19, 20, 25, 31, 34, 35, 36 og 40 -- Lov 15.05.1992 nr. 47
  82. Barnevernloven §§ 2-3, 5-4, 5-7, 5-8, 6-5, 6-6, 6-7, 6-9, 7-3 og 8-3 -- Lov 17.07.1992 nr. 100
  83. Kommuneloven § 14 -- Lov 25.09.1992 nr. 107
  84. Smittevernloven § 7-7 -- Lov 05.08.1994 nr. 55

Bilag 4

Kronologisk liste over milepæler i etterkrigstiden vedrørende fylkesmannsembetenes virksomhet

 

29. okt.1971 Hovedkomiteen oppnevnt Kgl.res.v/ SMK
23. sep. 1974 Hovedkom.prinsipputredn. NOU 1974:53
13. des.1974 NOU 1974:53 til Stortinget St.meld.nr.31 for 1974-75
14. apr.1975 Kommunalkomiteen Innst. S. nr. 23
28. apr.1975. Stortingsforhandlinger. Forh.s.3784-3815
12. mar.1976 Hovedkom.utredn.:Den lok.statsforvaltning NOU 1976:17
8. des.1979 NOU 1976:16 til Stortinget St.meld.nr.40 for 1978-79
20. mar.1980 Kommunalkomiteen Innst. S. nr. 204
22. apr.1980 Stortingsforhandlinger Forh.s.2807-2828
1. sep.1980 Anger/Lodden utv.oppn. Ikke offentlig
7. aug.1981 Ny fylkesmanns instruks Kgl.res. v/ JD
4. mar.1982 Loddenutv.s utredning Ikke offentliggjort
12. jun.1985 Haugenkomiteen oppnevnt. Kgl.res. / KAD
28. aug.1987 Berntkomiteen oppnevnt Kgl.res. v/ KAD
31. jul.-3.aug.1988 Fylkesmannsmøte i Steinkjer Arrangert av JD
3. okt.1988 Fylkesm. fra JD til FAD Regjeringsvedtak
10. nov.1988 Endr. i fm.instruksen Kgl.res. v/ JD
10. nov.1988 Prp. om fm.s overføring St.prp. nr.1 Till.nr.4 1988-89
13. des.1988 Forbr.-og adm.komiteen Budsj.innst.S.nr.2.Till.nr.2
1. jan.1989 Fylkesmennene til FAD Trer ikraft fra denne dato
18. apr.1989 Christiansen-utv. oppnevnt Kgl.res.v/ KAD
21. jun.1990 Forslag om ny komm.lov Bernt-utv.:[en] NOU: 1990:13
20. mai 1992 Forslag om komm.inndeling Christiansen-utv. NOU1992:15
28. feb.1992 Ny kommunelov prop. Ot.prp. nr. 42 for 1991-92
16. jun.1992 Kommunalkomiteen Innst.O. nr. 95
25. sep.1992 Ny kommunelov Ikraft 27.nov.1992
26. feb.1993 Forholdet stat og kommuner St.meld.nr. 23 for 1992-93
5. mai.1993 Kommunal og mv.komiteen Innst. S. nr. 156
5. mai 1993 Stortingsforhandlinger
2. apr.1993 Tilpasn. av særlovgivningen Ot.prp. nr. 59 for 1992-93
28. mai 1993 Kommunal-og mv.komiteen Innst. O. nr. 135
11. jun 1993 Lov om endr. av særlover Ikraft delvis 11.jun. 1993
21. jun 1993 Personalreglement Gitt av AD.Ikraft 1.jul.1993
30. okt.1993 Utviklingsprogram Fastsatt av AD
30. okt.1993 Fm.embetenes oppgaver mm Fastsatt av AD
14. jul.1993 Edb-plan for fm.embetene Fastsatt av AD
2. feb.1994 Forslag til IT-strategi Foreslått av AD
jun. 1994 Ledelsesutvikling mm. Fastsatt av AD

Litteratur

ANDENÆS, Johs. Statsforfatningen i Norge, 8. utg. Oslo 1991

ASCHEHOUG, T.H.: De norske Communers Retsforfatning fØr 1837,Chr.ia 1897

BLOMBERG, Knut Hugo: Den nordiska fÖrvaltningsrÄtten (i Nordisk Retsencyklopedi V) KØbenhavn 1887

DYRVIK, StÅle, m.fl.: Norge under eneveldet 1720-1800, Oslo 1976

ECKHOFF, Torstein: Forvaltningsrett, 4. utg. Oslo 1992

FRIHAGEN, Arvid: Forvaltningsrett I, II, og II, Bergen 1977-92

HERLITZ, Nils: Nordisk offentlig rÄtt, II, Regeringsmakt och fÖrvaltningsorganisation, 1. bind, Stockholm 1963

MYKLAND, Knut: Skiftet i forvaltningsordningen i Danmark og Norge i tiden fra omkring 1630 og inntil Frederik den tredjes dØd, 4.utg. Oslo 1980

MYKLAND, Knut, m.fl.: Norge under eneveldet 1660-1720, Oslo 1975

STEEN, Sverre: Amt og stat 1837-1860. Oslo 1973

STEFFENS, Haagen K.: Den norske Centraladministrations Historie, 1814-1914, Oslo 1915

MORGENSTIERNE, Bredo: Den norsk forvaltnings- og nÆringsret, Kristiania 1912.