Høring - Endringer i lov og forskrift om kringkasting vedr. reklameavbruddsregler

Forslag om endringer i lov 4. desember 1992 nr. 127 om kringkasting og om endringer i forskrift 28. februar 1997 nr. 153 om kringkasting. Forslagene gjelder reglene for reklameavbrudd i fjernsyn.

Status: Ferdigbehandlet

Høringsfrist: 11.03.2009

Resultat:

Forskrift om kringkasting §3-7 endret 16. okt. 2009, 23. okt. 2009.

Vår ref.: 2009/00269 ME/ME3 LPØ:elt

 

Høringsintansene (jf. liste) 

 

 

 

 

Deres ref

Vår ref

Dato

 

2009/00269 ME/ME3 LPØ:elt

11.02.2009

 

Høringsnotat - Endringer i lov 4. desember 1992 nr. 127 om kringkasting og om endringer i forskrift 28. februar 1997 nr. 153 om kringkasting - reklameavbruddsregler

Vedlagt følger høringsnotat med forslag til endringer i lov 4. desember 1992 nr. 127 om kringkasting og forskrift 28. februar 1997 om kringkasting. Forslagene gjelder reglene for reklameavbrudd i fjernsyn.  Høringsnotatet er også lagt ut på Internett, se http://www.regjeringen.no/kkd

Digitaliseringen av kringkastingsnettene samt den økende konkurranse fra IP- og nettbaserte medier har gitt endrede konkurranseforhold i fjernsynsmarkedet. Denne utvilklingen innebærer at norske fjernsynskanaler i økende grad møter konkurranse fra utenlandske kanaler som i mange tilfeller er underlagt mer liberal reklameregulering. Forslagene i dette høringsnotatet innebærer mer fleksible regler for reklameavbrudd i fjernsyn, men legger ikke opp til at den totale mengden reklame øker.

Forslagene gjennomfører deler av direktiv 2005/67/EF om audiovisuelle medietjenester (heretter AMT-direktivet)[1] i norsk rett. Departementet vil komme tilbake med forslag til gjennomføring i norsk rett av de øvrige regler i AMT-direktivet i et eget høringsnotat.

Statsråden har bestemt at høringsfristen skal settes til fire uker, jf. vedlegg. Kultur- og kirkedepartementet ber derfor om at eventuelle merknader er departementet i hende innen 11. mars 2009. Vi ber om at eventuelle høringsuttalelser gis både skriftlig og elektronisk til e-postadresse postmottak@kkd.dep.no.  Institusjoner og andre som ikke er oppført på høringslisten kan også avgi uttalelse.

Med hilsen

Roy Kristiansen e.f.
ekspedisjonssjef

Øyvind Christensen
avdelingsdirektør

Vedlegg (Brev vedr. forkortet høringsfrist)

[1] Direktivet om audiovisuelle medietjenester er et endringsdirektiv til det såkalte TV-direktivet (89/552/EØF).

Høringsnotat

Om endringer i lov 4. desember 1992 nr. 127 om kringkasting, og om endringer i forskrift 28. februar 1997 nr. 153 om kringkasting

1.             INNLEDNING OG BAKGRUNN

 

1.1         Innledning

Kultur- og kirkedepartementet legger med dette frem forslag til endringer i reklamereglene i kringkastingsforskriften og kringkastingsloven. Forslagene gjennomfører deler av direktiv 2005/67/EF om audiovisuelle medietjenester (heretter AMT-direktivet) i norsk rett.

Dette høringsnotatet gjelder utelukkende reglene for fjernsynsreklame (reklame i lineære tjenester). Departementet vil komme tilbake med forslag til gjennomføring i norsk rett av de øvrige regler i AMT-direktivet i et eget høringsnotat.

Digitaliseringen av kringkastingsnettene samt den økende konkurranse fra IP- og nettbaserte medier har gitt endrede konkurranseforhold i fjernsynsmarkedet. Denne utvilklingen innebærer at norske fjernsynskanaler i økende grad møter konkurranse fra utenlandske kanaler som i mange tilfeller er underlagt mer liberal reklameregulering. Disse tendensene kan tilsi en viss oppmykning av reguleringen av fjernsynsreklame i Norge. Forslagene i dette høringsnotatet innebærer mer fleksible regler for reklameavbrudd i fjernsyn. Departementet legger imidlertid ikke opp til at kringkasterne kan øke den totale mengden reklame.

1.2         Nærmere om bakgrunnen for forslaget

Departementet foreslår å liberalisere reglene for reklame i fjernsyn. Forslaget tar sikte på å gi norske fjernsynskanaler rammevilkår som i større grad samsvarer med vilkårene som konkurrentene opererer under.

Direktiv 2007/65/EF om audiovisuelle medietjenester ble vedtatt i desember 2007. Direktivet endrer det såkalte fjernsynsdirektivet (direktiv 89/552/EØF). I likhet med fjernsynsdirektivet er endringsdirektivet et såkalt minimumsdirektiv. Dette innebærer at det pålegger medlemslandene minimumsstandarder, men gir samtidig rett til å pålegge kringkastere under medlemslandenes jurisdiksjon strengere regulering enn det som følger av direktivteksten (jf. artikkel 3 nr. 1 og fortalen pkt. 32). Utgangspunktet er følgelig at Norge, dersom det er ønskelig, kan velge å ha strengere regler enn andre land.

Et av de uttalte hovedformålene med revisjonen av fjernsynsdirektivet har vært å liberalisere reklamereglene. Formålet med en slik liberalisering er et ønske om å styrke fjernsynsmediets konkurranseevne. I direktivets fortale vises det blant annet til at den kommersielle og teknologiske utviklingen har gitt økte valgmuligheter for bruk av audiovisuelle medietjenester. Ny teknologi innebærer at man enkelt kan velge bort tradisjonell reklame. Dette tilsier at kringkasterne underlegges et mer fleksibelt reguleringsregime enn tidligere.

Liberaliseringen av reklamereglene i direktivet vil, ut fra de forslagene som er lagt frem så langt, føre til at mange EØS-land vil velge å innføre mer fleksible avbruddsregler nasjonalt. Dette kan medføre at kanaler som er etablert i utlandet, men som retter sendinger mot Norge, vil oppnå fordeler sammenlignet med kanaler under norsk jurisdiksjon. Dette kan tale for en viss oppmykning av norske reklameregler.

Departementet vil i neste kapittel redegjøre for gjeldende regulering av fjernsynsreklame. I kapittel 3 drøftes endringene som følger av AMT-direktivet. En nærmere omtale av departementets konkrete forslag til endringer i reklamereglene følger i kapittel 4. I kapittel 5 gjennomgås økonomiske og administrative konsekvenser.  Kapittel 6 gjengir ordlyden i de foreslåtte regelverksendringene.

 

2.             Gjeldende rett 2.1         Definisjoner og virkeområde

 

Reklame, sponsing og telekjøp i fjernsyn reguleres i dag i kringkastingsloven kapittel 3 med nærmere regler i kringkastingsforskriften kapittel 3. Reglene kommer til anvendelse for kringkastingstjenester som omfattes av definisjonen i kringkastingsloven § 1-1 første ledd. 

 

Kringkastingsloven § 1-1 fjerde ledd gir følgende definisjon av reklame:

 

Med reklame menes enhver form for markedsføring av en vare, tjeneste, sak eller idé mot betaling eller annen form for godtgjøring. Med reklame menes også innslag i fjernsyn som har til formål å fremme kringkasterens egen virksomhet.

 

Telekjøp er omfattet av reklamedefinisjonen, noe som innebærer at reglene i kapittel 3 gjelder for både tradisjonell reklame og telekjøp med mindre noe annet uttrykkelig er bestemt.

 

2.2         Separasjonsprinsippet i kringkastingsloven

 

Kringkastingsloven § 3-2 inneholder et separasjonsprinsipp. Bestemmelsen gjelder kun for fjernsyn:

 

§ 3-2. Særregler om reklame i fjernsyn

       Reklameinnslagene i fjernsyn skal hovedsakelig sendes i blokker mellom programmene, og skal klart atskilles fra den ordinære programvirksomhet ved et særskilt lyd- og bildesignal.

       Kongen kan i forskrift gi nærmere regler om plassering av reklameinnslag.

 

Bestemmelsen gir anvisning på både et separasjonsprinsipp, dvs. at det skal være et skarpt skille mellom redaksjonelle og kommersielle innslag i kringkasting, og et blokkprinsipp, dvs. at reklameinnslag hovedsakelig skal sendes i blokker mellom programmene.

 

Medietilsynet har i en uttalelse til TV2 tolket separasjonsprinsippet i kringkastingsloven § 3-2 slik at den forbyr bruk av reklame på delt skjerm (dvs. at skjermen deles horisontalt og/eller vertikalt slik at billedflaten samtidig benyttes til reklame og til programmet, såkalt split-screen advertising). TV2 ønsket i forbindelse med programmet FotballXtra å beholde det vertikale og horisontale feltet i bildet som gir oppdatert informasjon om fotballkamper som spilles og (eventuell annen idrett) når programmet ble avbrutt med reklameblokk. Medietilsynet ga i brev til TV2 av 16. november 2005 uttrykk for at en slik teknikk ville bryte med separasjonsprinsippet. Det ble også lagt vekt på at den skisserte løsningen ikke ville oppfylle lovens krav om at det skal være et særskilt lyd- eller bildesignal før og etter reklameblokken.

 

2.3         Avbruddsreglene i kringkastingsforskriften § 3-7

Norge har tradisjonelt hatt mer restriktive regler for reklameavbrudd enn reglene i fjernsynsdirektivet, både når det gjelder type program som kan avbrytes, samt mengde og lengde på avbrudd. De nærmere regler fremgår av kringkastingsforskriften § 3-7:

 

§ 3-7. Plassering av reklameinnslag i fjernsyn

       Overføringer av gudstjenester kan ikke avbrytes av reklameinnslag.

       Dersom program kan avbrytes med reklame etter denne bestemmelsen skal avbruddet plasseres slik at programmets verdi og integritet ikke forringes. Ved denne vurderingen skal det særlig legges vekt på naturlige opphold i programmet og programmets varighet og art.

       Hvis en spillefilm eller film laget for fjernsyn avbrytes, kan det sendes reklameinnslag i ett av avbruddene hvis avbruddet varer i minst 20 minutter. Fiksjonsbaserte serier og programmer kan avbrytes én gang av reklame dersom avbruddet ikke varer mer enn 60 sekunder. Hvis fiksjonsbaserte serier eller programmer avbrytes med reklame kan programmet ikke i tillegg avbrytes med programtrailere eller andre meldinger fra kringkasteren.

       I teater- og konsertoverføringer kan det kun sendes reklameinnslag i naturlige pauser i selve arrangementet. I sportssendinger og andre programmer som består av flere fullendte deler eller hvor det forekommer naturlige pauser, kan det sendes reklameinnslag mellom de fullendte delene eller i de naturlige pausene i selve arrangementet eller begivenheten, forutsatt at den enkelte del av programmet varer i minst 20 minutter.

       Andre programmer kan avbrytes av reklameinnslag dersom programmet varer i 45 minutter eller mer, og den enkelte del av programmet varer i minst 20 minutter.

       Medietilsynet avgjør tvilstilfelle etter denne paragraf.

 

 

Bestemmelsen ble sist endret i 2004, jf. Ot.prp. nr 107 (2001-2002) jf. Innst. O nr. 30 (2002-2003), hvor det ble gitt en noe større adgang til avbrudd enn det som gjaldt tidligere.

For det første ble det i tredje ledd annet punktum gitt adgang til å avbryte fiksjonsbaserte serier og programmer én gang dersom avbruddet ikke varer mer enn 60 sekunder.

 

For det andre ble forbudet mot å sende reklame i nyhets-, aktualitets- og dokumentarprogram opphevet slik at disse programkategoriene skulle følge den alminnelige reguleringen i femte ledd.

 

For det tredje ble det såkalte ”integritetsprinsippet” (dvs. at reklameavbrudd må plasseres slik at programmets verdi og integritet ikke forringes) i andre ledd tatt inn i regelverket.

 

Departementet hadde dessuten fremmet forslag om å åpne for ett reklameavbrudd i spillefilmer og filmer laget for fjernsyn uten at det ble stilt krav om at avbruddet hadde en lengde på 20 minutter, jf. tredje ledd. Forslaget ble imidlertid avvist av Stortingets flertall, som mente at dagens regler fungerte tilfredsstillende.

 

Norske kringkastere har tradisjonelt respektert avbruddsreglene. Det har kun vært en håndfull tilsynssaker på dette området de siste årene. Disse har i hovedsak dreid seg om prinsipielle fortolkningsspørsmål.

 

Et eksempel er den såkalte Tour de France-saken som dreide seg om forskriften § 3-7 fjerde ledd inneholder en uttømmende regulering av adgangen til å avbryte sportssendinger med reklame. TV 2 var uenig med Medietilsynet på dette punkt, og fikk medhold etter klage til departementet i at bestemmelsen i fjerde ledd må forstås slik at den kun gjelder den type sportssendinger som består av fullendte deler eller naturlige pauser. Sportssendinger som ikke oppfyller disse kravene, kan falle inn under bestemmelsen i femte ledd. Tolkningen innebærer at Tour de France og lignende sendinger fra lengre sportsarrangementer kan avbrytes med reklame så fremt sendingen varer i minst 45 minutter, og den enkelte del av programmet varer i minst 20 minutter. Dette samsvarer med den forståelsen Kommisjonen har lagt til grunn for tolkningen av artikkel 11 .

 

2.4         Volumreglene

 

Kringkastingsloven § 3-1 regulerer reklamevolum:

 

§ 3-1. Varighet, innhold

                Reklameinnslag skal samlet ikke overstige 15 prosent av kringkasterens daglige sendetid. Kongen kan gjøre unntak fra denne bestemmelse for sending av tekstplakater i lokalfjernsyn.

                (…)

                Meldinger fra kringkasteren i forbindelse med egne programmer og tilleggsprodukter direkte avledet av disse programmene skal ikke regnes med i varigheten av reklametiden etter første ledd. Det samme gjelder meldinger om offentlige tjenester og vederlagsfrie innslag om veldedige formål.

Kongen kan i forskrift gi nærmere regler om varigheten av meldinger og innslag etter femte ledd, samt om forbud mot å avbryte program for å sende andre meldinger eller utdrag av andre program.

 

 

Reklamebegrensingen pr. time følger av kringkastingsforskriften § 3-1: 

 

§ 3-1. Varighet

Reklameinnslag skal samlet ikke overstige 15 prosent av den daglige sendetid. Reklameinnslag skal samlet ikke utgjøre mer enn 20 prosent per klokketime. Reklameinnslag i form av telekjøp eller lignende direkte tilbud til seerne om salg, kjøp eller leie av produkter eller tjenesteytelser kan likevel samlet ikke overstige en time av den daglige sendetid. Ingen reklameinnslag kan sendes utenfor reklameblokkene.

 

Bestemmelsen fortolkes etter et klokketimeprinsipp (dvs. at restriksjonene gjelder for hele klokketimer og ikke for et intervall på 60 minutter uansett starttidspunkt).

 

Medietilsynet fører tilsyn med at riksdekkende kringkastere underlagt norsk jurisdiksjon følger de kvantitative reklamebegrensningene gjennom et automatisert system som gir en oversikt over all reklame som kringkastes. I forhold til timeregelen, har systemet ved noen få anledninger vist så markante avvik at Medietilsynet har funnet grunn til å reise egne tilsynssaker. Som regel har disse oppstått som følge av feil hos kringkasterne, typisk i forbindelse med direktesendinger som har vart lenger enn antatt, og ikke bevisste avvik. Når det gjelder 15-prosentregelen i kringkastingsforskriften § 3-1 første ledd, viser systemet at norske kringkastere normalt ligger et godt stykke under grensen for hva som er tillatt, normalt rundt 12-13 prosent reklame i løpet av et sendedøgn.

 

 

3.             AMT-direktivets regler

 

3.1         Innledning

 

AMT-direktivet kapittel IV inneholder regler for reklame og telekjøp som kun gjelder for lineære tjenester, dvs. tradisjonelt fjernsyn. Disse reglene bygger på reglene i gjeldende fjernsynsdirektiv.

 

AMT-direktivet liberaliserer avbruddsreglene, mens reglene som begrenser volum på reklame i hovedsak videreføres. AMT-direktivet åpner for reklameavbrudd i de fleste programkategorier, mens det etter fjernsynsdirektivet gjelder begrensninger for alle programtyper. I de tilfellene hvor reklameavbrudd etter den nye bestemmelsen i AMT-direktivet artikkel 11 nr. 2 er regulert, tillates medlemslandene å gi kringkasterne en langt større frihet enn tidligere mht. hvor avbruddene skal plasseres. For spillefilm og film produsert for fjernsyn vil det være tillatt med flere avbrudd enn etter fjernsynsdirektivets bestemmelser.

 

3.2         Reglenes virkeområde

 

Fjernsynsreklame er i artikkel 1 bokstav (i) definert på følgende måte:

 

«fjernsynsreklame» enhver meddelelse uansett form som sendes over fjernsyn, enten mot betaling eller lignende vederlag eller for å fremme egen virksomhet, av et offentlig eller privat foretak eller av en fysisk person i forbindelse med handels-, industri- og håndverksvirksomhet eller virksomhet i frie yrker for å fremme levering av varer eller tjenester, herunder fast eiendom, rettigheter og forpliktelser, mot betaling

     

Definisjonen av fjernsynsreklame er ikke endret i forhold til definisjonen i fjernsynsdirektivet artikkel 1 bokstav (c). Fjernsynsreklame omfattes av den nye definisjonen av audiovisuell kommersiell kommunikasjon som er gitt i AMT-direktivet artikkel 1 bokstav (h).

 

3.3         Separasjonsprinsippet i artikkel 10 – bruk av nye reklameteknikker

 

Separasjonsprinsippet i fjernsynsdirektivet artikkel 10 er videreført for fjernsynssendinger i AMT-direktivet artikkel 10:

 

1.    Fjernsynsreklame og telekjøp skal være lett gjenkjennelig og kunne skilles fra redaksjonelt innhold. Uten at det berører bruken av nye reklameteknikker skal fjernsynsreklame og telekjøp holdes helt atskilt fra andre deler av programmet ved hjelp av optiske og/eller akustiske og/eller romlige hjelpemidler.

2.    Isolerte reklame- og telekjøpinnslag skal forekomme bare unntaksvis, unntatt i sendinger av idrettsarrangementer.»

 

Artiklene i direktivet skal tolkes i lys av fortalen, slik normen er for slike rettsakter. Det fremgår klart av fortalens pkt. 55 at separasjonsprinsippet kun skal gjelde for fjernsynsreklame og telekjøp, og ikke for øvrige audiovisuelle medietjenester. Kravet i artikkel 10 nr. 1 om et skarpt skille mellom reklame på den ene side og redaksjonelt innhold er tydeliggjort, men innebærer ikke en realitetsendring sammenlignet med gjeldende rett. Det er imidlertid gjort to endringer som er av betydning:

 

For det første avklarer nå bestemmelsen i nr. 1 at separasjonsprinsippet ikke skal være til hinder for bruk av nye reklameteknikker, som for eksempel reklame på delt skjerm, virtuell og interaktiv reklame, dersom medlemslandene ønsker å tillate dette. Dette kommer også til uttrykk ved at det etter bestemmelsen nå er tilstrekkelig med romlige midler (”spatial means”) for å skille redaksjonelt fra kommersielt innhold, i stedet for et absolutt krav, som tidligere, at det skal benyttes særskilte lyd- og eller bildesignal.

 

Med reklame på delt skjerm (”split-screen advertising”) menes at billedflaten deles horisontalt og/eller vertikalt slik at redaksjonelt og kommersielt innhold sendes samtidig. Dette kan for eksempel gjøres ved at reklame vises i et banner nederst på skjermen samtidig som et program vises. På denne måten kan seeren fortsette å se programmet samtidig som reklamen vises, forutsatt at plassen som brukes til eksponering av det kommersielle innholdet ikke er for dominerende. Ved bruk av virtuell reklame kan man i en sending fra et arrangement/hendelse ved hjelp av ulike teknikker sette inn reklame som bare er synlig for seerne, men ikke for dem som er til stede under arrangementet/hendelsen. Typisk skjer dette ved at man bytter ut stadionreklame under overføring av en fotballkamp med kommersielle budskap fra en annen annonsør. Med interaktiv reklame menes at seeren via en returkanal kan gi informasjon til kringkasteren slik at reklamen kan gjøres mer selektiv.

 

Hvorvidt denne type reklameteknikker er forenlig med fjernsynsdirektivets separasjonsprinsipp, har tidligere vært et usikkert punkt og medlemslandene har tolket fjernsynsdirektivet ulikt. I Kommisjonens kommunikasjon (2004/C 102/02) om fortolkninger av direktivets bestemmelser om fjernsynsreklame, ble det presisert at denne form for reklame på visse vilkår var forenlig med direktivteksten. I den nye bestemmelsen i artikkel 10 nr. 1 fremgår det at separasjonsprinsippet ikke skal være til hinder for utvikling av nye reklameteknikker. Dette er også slått fast i fortalen pkt. 55.

 

For det andre er det nå lagt inn en reservasjon i blokkprinsippet i artikkel 10 nr. 2, dvs. at reklame som hovedregel må sendes i blokker og ikke som isolerte reklameinnslag. Det er nå eksplisitt uttrykt at isolerte reklameinnslag utenfor blokker ved fjernsynssendinger fra sportsarrangementer er unntatt fra blokkprinsippet. Bakgrunnen for endringen er praksisen som har utviklet seg i en del medlemsstater med såkalte ”mini spots” i forbindelse med sending fra fotballkamper.

 

Endringen i nr. 2 innebærer følgelig en utvidet rett for medlemsstatene til å tillate at kringkastere sender isolerte reklameinnslag i sendinger fra sportsarrangementer. 

 

 

3.4         Nye regler for reklameavbrudd i artikkel 11

 

3.4.1   Innledning

 

AMT-direktivet artikkel 11 inneholder helt nye regler for adgangen til å avbryte program med reklame som i stor grad liberaliserer gjeldende regime etter fjernsynsdirektivet artikkel 11. Bestemmelsen lyder:

 

1.    Medlemsstatene skal, når fjernsynsreklame eller telekjøp settes inn i programmer, sikre at helheten i programmene ikke berøres, idet det tas hensyn til naturlige opphold i programmet og programmets varighet og art, samt at rettighetshavernes rettigheter ikke berøres.

 

2.    Sending av filmer laget for fjernsyn (med unntak av serier, føljetonger og dokumentarprogrammer), filmverker og nyhetsprogrammer kan avbrytes av fjernsynsreklame og/eller telekjøp én gang for hver planlagte sendeperiode på minst 30 minutter. Sending av barneprogrammer kan avbrytes av fjernsynsreklame og/eller telekjøp én gang for hver planlagte sendeperiode på minst 30 minutter, forutsatt at programmets oppsatte varighet er mer enn 30 minutter. Det skal ikke settes inn fjernsynsreklame eller telekjøp i gudstjenester.»

 

Etter den nye bestemmelsen vil reklameavbrudd i program nå som hovedregel være tillatt uten andre begrensninger enn reklamevolumreglene som gjelder etter artikkel 18. Dette gir kringkasterne full fleksibilitet til å plassere reklameavbrudd hvor de måtte ønske i programmet, så lenge det ivaretar prinsippet i artikkel 11 nr. 1 om at programmets integritet og verdi ikke forringes. Kun noen få programkategorier er underlagt begrensninger, jf. nedenfor. Reguleringsteknisk snur dette om på utgangspunktet i fjernsynsdirektivet artikkel 11 som har som hovedregel i nr. 1 at reklame skal plasseres mellom programmene, og hvor det gjelder begrensninger på plassering av reklameavbrudd i alle programkategorier.

 

 

3.4.2   Nærmere om forståelsen av de nye avbruddreglene i AMT-direktivet artikkel 11

 

I artikkel 11 nr. 1 videreføres fjernsynsdirektivets ”integritetsprinsipp”, som pålegger kringkastere å praktisere reklameavbruddsreglene på en måte som ivaretar programmets verdi og integritet, og at naturlige pauser i programmet respekteres.

 

Artikkel 11 nr. 2 gjør så unntak fra hovedregelen om full fleksibilitet for kringkasterne ved plassering av reklameinnslag for enkelte programkategorier.

 

Dette gjelder for det første overføringer av religiøse seremonier (religious services), hvor det er totalforbud mot reklameavbrudd.

 

For det andre kan det i spillefilm laget for fjernsyn, kinofilm og nyhetsprogrammer kun skje ett avbrudd for hver programsatte periode på minst 30 minutter. Avgjørende for hvor mange avbrudd som tillates, er altså programsettingen, og ikke hvor langt programmet er i seg selv. Det betyr for eksempel at et program som innholdsmessig varer i 24 minutter kan avbrytes med reklame dersom det er satt opp til å vare fra 18.30 til 19.00. Skal det vare i 45 minutter, kan det fortsatt bare være ett avbrudd, men dersom det er satt opp til å vare i en time, kan det ha to avbrudd. Tilsvarende gjelder for film. En film som er satt opp til å vare i halvannen time, vil etter reglene i direktivet kunne ha tre avbrudd, mens den må være satt opp til å vare i to timer for at fire avbrudd skal være tillatt. Det er opp til kringkasteren å plassere avbruddene i løpet av intervallet på 30 minutter. Det er ikke noe krav om at det må være 30 minutter mellom to avbrudd.

 

For det tredje vil det bare kunne være et avbrudd for hver programsatte periode på 30 minutter i barneprogrammer. Men her er det et eksplisitt krav om at programmet må være satt opp til å vare i mer enn 30 minutter for at avbrudd i det hele tatt kan skje. I praksis må således programmet være satt opp til å vare i minst 35 minutter for at avbrudd skal kunne skje.

 

3.4.3   AMT-direktivet sammenlignet med fjernsynsdirektivets avbruddsregler

 

Den nye bestemmelsen i AMT-direktivet skiller seg fra gjeldende regulering etter fjernsynsdirektivet artikkel 11 nr. 2-5 på vesentlige punkter:

 

Når det gjelder nyhetsprogrammer, aktualitetsprogram, dokumentarer, religiøse programmer og barneprogram, kan det etter fjernsynsdirektivet artikkel 11 nr. 5 ikke skje avbrudd dersom programmene er satt opp til å vare i mindre enn en halvtime. Har programmene lengre varighet, kan de avbrytes med reklame under forutsetning av at kringkaster lar det gå 20 minutter mellom hvert avbrudd, jf. bestemmelsen i artikkel 11 nr. 4. Hvor første avbrudd plasseres, er opp til kringkaster. Eksempelvis vil et nyhetsprogram på 40 minutter etter fjernsynsdirektivet kunne ha to avbrudd, men kringkaster er mer bundet i forhold til hvor han ønsker å plassere avbruddene enn han vil være etter den nye bestemmelsen i AMT-direktivet. Etter AMT-direktivet vil som vist ovenfor et nyhetsprogram med tilsvarende lengde bare kunne avbrytes med reklame én gang. På dette området innebærer endringen således en innstramming av gjeldende regelverk. Den samme innstrammingen er gjort gjeldende for barneprogram, ettersom det etter fjernsynsdirektivet ikke er noe krav til at programmet må være satt opp til å vare i mer enn 30 minutter for at avbrudd skal kunne skje (30 minutter er nok).

 

Også for spillefilm og film produsert for fjernsyn, er reguleringen i AMT-direktivet myket opp betraktelig i forhold til fjernsynsdirektivet artikkel 11 nr. 3. Etter denne bestemmelsen gjelder at avbrudd bare kan skje dersom programmet varer i mer enn 45 minutter. Det tillates da ett avbrudd for hver periode med varighet på minst 45 minutter. Et avbrudd tillates i tillegg dersom filmens samlede varighet er minst 20 minutter lenger enn to eller flere perioder på 45 minutter. Kringkaster velger også her selv hvor avbruddene plasseres, men i motsetning til AMT-direktivet er det et krav at det går 20 minutter mellom hvert avbrudd, jf. artikkel 11 nr. 4 (se nedenfor). Det vil altså si at i eksempelet ovenfor vil det være tillatt med to avbrudd i en 90 minutters spillefilm. Varer filmen i 110 minutter, kan det være tre avbrudd.

 

Etter fjernsynsdirektivet artikkel 11 nr. 5 er det som i det nye AMT-direktivet totalforbud mot reklameavbrudd i fjernsynssendinger som overfører religiøse seremonier. For programmer som består av selvstendige deler, eller i sportsprogrammer eller lignende programmer som består av flere intervaller, kan reklame bare plasseres mellom de ulike delene eller intervallene, jf. artikkel 11 nr. 2. 

 

For alle programmer, også de som ikke er uttrykkelig nevnt, slik som for eksempel realityprogrammer og fiksjonsbaserte programmer, gjelder det en alminnelig regel i fjernsynsdirektivet artikkel 11 nr. 4 om at det må gå en periode på 20 minutter mellom hvert avbrudd. Det er ikke noe krav at det må gå 20 minutter før første avbrudd kan skje. Effekten av denne regelen er at det bare er tillatt med to reklameavbrudd i et halvtimes program. Bestemmelsen har vært tolket slik at et nettoprinsipp skal legges til grunn, dvs. at det må være 20 minutter programtid mellom hvert avbrudd. Eventuelle avbrudd hvor kringkaster sender meldinger om eget programtilbud (såkalt egenreklame) skal altså trekkes fra.

 

3.5         Volumreglene i artikkel 18

 

AMT-direktivet artikkel 18 oppstiller begrensinger på hvor mye reklame som tillates sendt i timen:

 

»1. Andelen av sendetid avsatt til reklameinnslag og telekjøp skal innenfor en gitt klokketime ikke overstige 20 %.

2.    Nr. 1 får ikke anvendelse på meldinger fra senderselskapet i forbindelse med egne programmer og tilleggsprodukter direkte avledet av disse programmene, sponsormeldinger og produktplassering.».

 

Bestemmelsen gir uttrykk for et klokketimeprinsipp, dvs. at tillatt reklamemengde på 12 minutter må ligge innenfor hele klokketimer (og ikke for et intervall på 60 minutter, uansett starttidspunkt).

 

I artikkel 18 nr. 2 fremgår det at i tillegg til kringkasternes egenreklame, så skal ikke sponsoridentifikasjoner og produktplassering regnes med i den tillatte reklametiden.

 

20-prosentregelen er videreført fra fjernsynsdirektivet artikkel 18. Det er derimot ikke bestemmelsen samme sted om at den samlede mengde reklameinnslag ikke skal overstige 15 prosent av den daglige sendetiden. Bakgrunnen for at denne bestemmelsen nå er opphørt fremgår av fortalens pkt. 59, hvor det vises til at denne døgnregelen har hatt liten eller ingen praktisk betydning.

 

4.             DEPARTEMENTETS VURDERINGER 4.1         Innledning

 

Endringene som følger av AMT-direktivet krever som nevnt tidligere ikke endringer i norsk rett så lenge minimumsreglene er gjennomført. Norge vil følgelig i utgangspunktet fortsatt kunne regulere reklame i fjernsyn mer restriktivt enn direktivets minimumsregler.

 

Et hovedformål med revisjonen av fjernsynsdirektivet har vært å liberalisere reklamereglene med sikte på å styrke fjernsynsmediets konkurranseevne. I direktivets fortale vises det blant annet til at den kommersielle og teknologiske utviklingen har gitt økte valgmuligheter for bruk av audiovisuelle medietjenester. Ny teknologi innebærer videre en mulighet til å velge bort tradisjonell reklame. Dette tilsier at kringkasterne underlegges et mer fleksibelt reguleringsregime enn tidligere.

 

Liberaliseringen av reklamereglene i direktivet vil, ut fra forslag som er lagt frem så langt, føre til at mange EØS-landene vil velge å innføre mer fleksible avbruddsregler nasjonalt. Dette kan medføre at kanaler som er etablert i utlandet, men som retter sendinger mot Norge vil oppnå visse fordeler sammenlignet med kanaler under norsk jurisdiksjon.

 

Etter departementets vurdering taler en slik utvikling for at det gjøres enkelte tilpasninger også i det norske regelverket.

 

4.2         Nærmere om hensyn reguleringen skal ivareta

 

I vurderingen av om det bør gjennomføres en liberalisering av norske reklameregler i fjernsyn må forbrukerhensyn veies mot hensynet til de kommersielle kringkasternes konkurranseevne og økonomi.

 

Det er en kjensgjerning at reklame virker forstyrrende for seeropplevelsen hos mange, både i forhold til lange avbrudd mellom programmer og hyppighet av avbrudd i et program. Selv om nye opptaksmuligheter i større utstrekning gjør det mulig å spole over reklame, ser nordmenn fremdeles brorparten av programmene i sanntid. Ifølge TNS-Gallups TV-tracker hadde 16 prosent av alle husstander en personlig videoopptaker (PVR) høsten 2008. I løpet av en uke i september 2008 hadde 5 prosent av personene i husstander med PVR sett tv i opptak.

 

Alminnelige forbrukerhensyn tilsier isolert sett også begrensninger på reklame i fjernsyn. Særlig barn og unge er utsatt for et stadig sterkere kommersielt press ved at de møter reklame gjennom flere og flere medier. Den nye markedsføringsloven styrker vernet av barn og unge gjennom å legge restriksjoner på virkemiddelbruk og uheldige budskap i reklame rettet mot denne målgruppen.

 

TV-mediets reklameomsetning målt i kroner har økt betydelig de seneste årene. De norske kanalenes prosentvise andel av den totale omsetningen av fjernsynsreklame faller imidlertid betydelig i samme periode. Digitaliseringen av fjernsynsdistribusjon har medført at hele befolkningen om kort tid vil ha tilgang til flerkanalsfjernsyn. Et større kanalunivers medfører økt konkurranse for de norske kringkasterne som i stadig større grad må konkurrere om annonseinntekter med utenlandske kanaler og med spesialiserte nisjekanaler om seerne. De fleste av disse kanalene er underlagt mindre restriktive regler som følge av at de er etablert i utlandet.  Liberaliseringen av reklamereglene i AMT-direktivet innebærer at konkurransesituasjonen for norske kringkastere vil kunne bli forverret.

 

Digitaliseringen har også medført konkurranse på et annet nivå. Kringkasterne konkurrerer nå i økende grad mot tilbydere av bestillingsprogram (on demand- tjenester). For kommersielle kanaler er det avgjørende å kunne generere inntekter gjennom reklame dersom man skal kunne produsere og tilby attraktivt fjernsynsinnhold i konkurranse med så vel andre kringkastere som med tilbydere av bestillingsprogram.

 

Samtidig er det en realitet at norske kanaler fortsatt har et solid tak på publikum. I 2008 hadde kanalene under norsk jurisdiksjon over 75 % markedsandel. Noe av årsaken er antakelig at disse kanalene nyter godt av at publikum gjerne vil se programmer på norsk og som har sitt utspring i en norsk kontekst. Samtidig taler utviklingen i retning av noe større konkurranse for en viss oppmykning av de norske reglene for reklameavbrudd. Forslagene til endringer i dette høringsnotatet innebærer en forsiktig tilnærming til AMT-direktivets regler, og vil gi de norske kringkasterne større fleksibilitet mht. plassering av reklameinnslag på fjernsyn enn etter gjeldende regelverk.

 

Det er etter departementets syn ingen grunn til å frykte en merkbar økning av reklamevolumet i norske reklamefinansierte fjernsynskanaler. Kombinasjonen av eksisterende øvre grense for reklame per klokketime og større fleksibilitet mht plassering av reklamen innebærer imidlertid sannsynligvis at det blir noen flere avbrudd enn i dag, samtidig som avbruddene blir kortere. Undersøkelser har vist av kringkasterne i beste sendetid i hovedsak sender så mye reklame som volumregelen tillater, dvs. 12 minutter per time. Departementet foreslår ikke å oppheve denne grensen, jf kap 4.5. Det er som nevnt en kjensgjerning at store deler av publikum ikke liker reklame. Følgelig risikerer kringkasterne å miste seere dersom trykket fra reklamen blir for stort. Det er følgelig ingen automatikk i at reklamefinansierte kanaler vil øke mengden reklame selv om man skulle få anledning til det. For eksempel holder kringkasterne seg godt under grensen på 15 pst reklame per døgn. Større fleksibilitet mht. hvor reklamen kan plasseres vil imidlertid kunne innebære økt omsetning uten at reklamevolumet øker.

 

De norske kringkasterne hevder at dagens avbruddsregler fører til at norsk drama i liten grad blir vist på kommersielt fjernsyn. Innkjøp av utenlandsk produsert drama er langt rimeligere enn å produsere ny norsk drama. Når det i tillegg er begrensede muligheter til å sende reklame i tilknytning til drama, vil terskelen for å vise slike dramaproduksjoner være høy. En oppmyking av avbruddsreglene for dramaproduksjoner vil for så vidt gjøre det mer attraktivt å sende både utenlandske og norske dramaproduksjoner. I konkurransen om seerne vil likevel norskprodusert innhold være en viktig suksessfaktor. Departementet antar at en oppmykning av avbruddsreglene for dramaproduksjoner vil kunne føre til at det blir produsert og vist mer norsk drama i norske fjernsynskanaler.  

 

Særegne norske regler for reklameavbrudd innebærer i en viss utstrekning at programmer blir produsert i formater som ikke egner seg for eksport. Følgelig må det i mange tilfeller legges ned ekstraarbeid i redigering dersom norske programmer og serier skal selges internasjonalt. En tilnærming av norske regler til de som gjelder i andre europeiske land vil kunne bidra til å styrke eksportpotensialet til norske audiovisuelle produksjoner.

 

Departementet understreker for øvrig for alle programkategorier vil regelen fremdeles gjelde som krever at avbrudd må plasseres slik at de ikke forringer verkets integritet og verdi, jf kringkastingsforskriften § 3-7.  Departementet viser videre til at direktivets artikkel 11 krever at hvert land sikrer at reklamereglene ikke svekker rettighetshavernes interesser. I 2006 ble TV4 i Sverige dømt for å ha krenket regissørenes ideelle rettigheter ved å avbryte to spillefilmer med reklame uten eksplisitt avtale. Norske regler skiller seg ikke vesentlig fra svenske regler på dette området. Dette innebærer at dersom for eksempel spillefilmer eller serier skal kunne avbrytes av reklame, forutsetter det at regissøren (og andre rettighetshavere) har gitt sitt eksplisitte samtykke.

 

De konkrete forslagene til regelendringer gjennomgås nedenfor. Kapittel 6 inneholder en oppsummering av de konkrete forslagene til nye lov- og forskriftsbestemmelser.

 

4.3         Oppmyking av prinsippet om at reklame skal sendes i blokker – reklame på delt skjerm og virtuell reklame

 

Etter kringkastingsloven § 3-2 skal reklameinnslag i fjernsyn hovedsakelig sendes i blokker mellom programmene, og klart atskilles fra den ordinære programvirksomhet ved et særskilt lyd- og bildesignal. Videre heter det i kringkastingsforskriften § 3-1 fjerde punktum at reklameinnslag ikke kan sendes utenfor reklameblokkene.

 

Som nevnt i pkt. 2.2, har Medietilsynet uttalt at reklame på delt skjerm (split-screen advertising) vil stride mot prinsippet i kringkastingsloven § 3-2 om at reklameinnslag skal skilles fra den ordinære programvirksomheten med lyd og billedsignal. Medietilsynet har ikke uttalt seg eksplisitt til bruken av virtuell og interaktiv reklame, men etter departementets vurdering vil denne type reklameteknikker heller ikke være forenlige med prinsippet om at reklame skal sendes adskilt fra det ordinære programmet. Bruk av de nevnte reklameteknikkene er i en tidlig fase i Europa. Når AMT-direktivet eksplisitt tillater slike teknikker, er det likevel grunn til å tro at vi vil se en økende bruk av denne type reklame hos utenlandske kringkastere som retter sine sendinger mot Norge. I noen grad vil norske kringkastere uansett måtte akseptere at nye reklameteknikker er en integrert del av produksjonen man erverver ved kjøp av senderettigheter til for eksempel sportsprogrammer.

 

Reklame som sendes i selve programmet vil kunne virke forstyrrende på seerne. Dersom det skal åpnes for slike reklameteknikker tilsier hensynet til publikum at det er rimelig å legge visse restriksjoner på bruken av dette. Departementet vil derfor eventuelt bare åpne for bruk av slik reklame i visse typer programmer der slik reklame er hensiktsmessig. Interaktiv reklame er mindre aktuelt så lenge relativt få norske seere har en integrert returkanal knyttet til fjernsynsmottaket. I realiteten vil eventuell regulering derfor omfatte reklame på delt skjerm og virtuell reklame.

 

Reklame på delt skjerm og virtuell reklame synes først og fremst å være aktuelt i direktesendte overføringer fra idrettsarrangement. Reklame på delt skjerm vil særlig være aktuelt i programmer der det ikke forekommer naturlige opphold eller pauser og der det er ønskelig at seerne kan følge løpende med i handlingen eller arrangementet samtidig som reklamen blir avviklet. I slike programmer vil et ordinært reklameavbrudd av mange seere oppfattes som minst like inngripende. Regelen i kringkastingsforskriften § 3-7 annet ledd om at programmets verdi og integritet ikke skal forringes vil gjelde også for nye reklameteknikker. Slik reklame vil følgelig ikke kunne plasseres vilkårlig.

 

Dersom man skal åpne for nye reklameteknikker vil kringkastingsforskriften § 3-1 fjerde punktum måtte oppheves. Det vil også være nødvendig å endre loven slik at det åpnes for å skille reklame fra ordinær programvirksomhet ved romlige midler.

 

Departementet legger videre til grunn at varigheten av eventuell slik reklame vil måtte telle fullt ut ved beregningen av hvor mye reklame kringkasteren sender. Både regelverk og tilsyn vil bli unødig komplisert dersom det fastsettes regler som innebærer at bruk av nye reklameteknikker i gitte tilfeller skal telle mindre (for eksempel at bruk av halvparten av skjermen til reklame i ett minutt bare skal telle som 30 sekunder). Det er neppe heller holdepunkter for en slik form for beregning i AMT-direktivet.

 

Departementet har ikke tatt stilling til de nærmere regler for henholdsvis reklame på delt skjer og virtuell reklame. Én mulighet er å la det være opp til kringkasteren selv å ta stilling til hvordan slike teknikker skal utnyttes. En annen er å avgrense adgangen til sportsprogrammer. En tredje er å kun tillate slike teknikker i sportsprogrammer der det ikke forekommer naturlige pauser. Den siste løsningen vil i praksis innebære et forbud mot bruk av virtuell reklame på for eksempel fotball- eller håndballkamper produsert av norske kringkastere.

 

Departementet foreslår å tillate nye reklameteknikker ved å endre separasjonsprinsippet i loven slik at reklame kan skilles fra program ved bruk av romlige midler. Departementet har ikke tatt stilling til den nærmere regulering av nye reklameteknikker og inviterer høringsinstansene til særlig å kommentere dette.

 

4.4         Endringer i avbruddsreglene

 

4.4.1   Innledning

 

Reklameavbrudd er regulert i kringkastingsforskriften § 3-7. En liberalisering av avbruddsreglene vil gi kringkastere større fleksibilitet når det gjelder hvor reklamen skal plasseres. Departementet foreslår å gjøre følgende endringer i reklameavbruddsreglene i § 3-7:

 

4.4.2   Avbrudd i spillefilm og film laget for fjernsyn

 

Etter kringkastingsforskriften § 3-7 tredje ledd første punktum kan spillefilm og film avbrytes med reklame, forutsatt at avbruddet varer i 20 minutter. Det vil i praksis si at kringkasteren må plassere andre program i avbruddet, som dermed blir vesentlig lenger enn om det hadde vært tillatt med ordinære reklameavbrudd. Departementet mener at denne formen for avbrekk er uheldig både fra seernes og kringkasternes synsvinkel, og for filmen som verk.

 

I dag er det kun TVNorge av de norske kommersielle kanalene som har valgt å programsette film i to deler med nyheter, sport og aktualiteter plassert i avbruddet, slik at 12 minutter reklame kan settes inn totalt i avbruddet på 20 minutter. Antallet filmer som blir vist på TVNorge viser en klar nedgang de senere år. TV 2 har valgt i større grad å sende film på mindre attraktive sendeflater i helgene. Det vil være i seernes interesse at film fortsatt blir vist på hovedkanaler som ligger i grunnpakkene hos distributørene og som ikke må kjøpes som et ekstratilbud.

 

Departementet har vurdert ulike reguleringsalternativer for reklameavbrudd i film. Ett alternativ er å tillate ett avbrudd uansett filmens lengde, uten å gi andre føringer på plasseringen av avbruddet enn at det skal tas hensyn til verkets integritet og verdi. Det er en viss risiko for at en slik løsning vil kunne føre til at lengre filmer ikke blir vist, eller at de sendes utenfor primetime fordi de genererer mindre inntekter. Departementet mener derfor det er hensiktsmessig å differensiere avbrudd etter filmens lengde. Departementet foreslår å tillate ett avbrudd for hver programsatte periode på minst 45 minutter. Det bør ikke legges noen føringer på hvor reklameavbruddene skal plasseres i filmer. Kringkasterne bør ha fleksibilitet til å plassere pausene der det er mest naturlig. Konsekvensen av regelen vil bli at det i en spillefilm på 100 minutter, vil det være tillatt med to avbrudd.

 

Departementet foreslår å tillate ett avbrudd for hver programsatte periode på minst 45 minutter og oppheve kravet om at reklame i spillefilm og film laget for fjernsyn må sendes i tilknytning til et avbrudd med en varighet på minst 20 minutter.

 

4.4.3   Avbrudd i fiksjonsbaserte serier

 

I fiksjonsbaserte serier og programmer, uavhengig av lengde, kan det etter dagens regler bare være ett reklameavbrudd på 60 sekunder per program. Avbruddet gir rom for å sende kun to reklamer med standardlengde på 30 sekunder. Dette gir ikke kringkasterne det nødvendige rom for å ta ut det kommersielle potensialet som ligger i et avbrudd. Departementet mener det fortsatt er grunn til å opprettholde en særlig regulering av reklameavbrudd i fiksjonsbaserte serier og programmer i forhold til andre programmer, men er innstilt på å lempe på tidsbegrensingen på 60 sekunder.

 

Dagens regler innebærer at kringkasterne i stor grad er nødt til å plassere relativt lange reklamepauser mellom programmene. Dette  innebærer stor risiko for seerfrafall. En endring av regelverket vil gi kringkasterne større frihet til å regulere lengden på avbruddene. Samtidig vil man fortsatt  kunne avgjøre hvor avbruddet skal plasseres. Fra seernes ståsted vil et avbrudd virke forstyrrende uansett lengde, slik at når det først tillates, synes begrunnelsen for å begrense det til 60 sekunder mindre viktig. Av hensyn til seerne foreslår departementet å opprettholde begrensningen på ett avbrudd uavhengig av programmets lengde, slik at frekvensen på avbruddene ikke øker.

 

Bestemmelsen i forskriften § 3-7 tredje ledd, tredje punktum, som forbyr avbrudd i form av trailere eller annen egenpromotering kringkasterne i tillegg til reklame foreslås videreført.

 

Departementet foreslår at begrensningen på ett reklameavbrudd i fiksjonsbaserte programmer og serier opprettholdes, men at tidsbegrensningen på 60 sekunder per avbrudd oppheves.

 

4.4.4   Avbrudd i overføringer fra teater- og konsertarrangementet samt sportssendinger

 

Etter kringkastingsforskriften § 3-7 fjerde ledd kan det i teater- og konsertoverføringer bare sendes reklameinnslag i naturlige pauser i selve arrangementet. I sportssendinger og andre programmer som består av flere fullendte deler eller hvor det forekommer naturlige pauser, kan det sendes reklameinnslag mellom de fullendte delene eller i de naturlige pausene i selve arrangementet eller begivenheten, forutsatt at den enkelte del av programmet varer i minst 20 minutter.

 

Bestemmelsen har sitt opphav i fjernsynsdirektivet, men er ikke er videreført i AMT-direktivet. Dersom det skulle bli sendt reklameinnslag i overføringer fra teater- og konsertsendinger som ikke er lagt i naturlige pauser i selve arrangementet, vil dette som regel komme i konflikt med prinsippet i forskriften § 3-7 andre ledd, som fastsetter at avbruddet skal plasseres slik at programmets verdi og integritet ikke forringes. Det fremgår også av andre ledd at det skal særlig legges vekt på naturlige opphold i programmet, samt programmets varighet og art. Det er uansett lite sannsynlig at kringkastere vil provosere seerne ved å plassere avbrudd i denne type programmer på en måte som forstyrrer kontinuiteten i handlingen. Reklameinnslag i teater- og konsertoverføringer vil etter departementets forslag ikke lenger bli regulert særskilt. Dette innebærer at slike programmer, foruten prinsippene som følger av andre ledd, vil måtte følge den alminnelige regelen som innebærer at programmer som varer i 40 minutter eller mer kan avbrytes av reklameinnslag én gang for hver programsatte periode på minst 20 minutter, jf 4.4.5 nedenfor.

 

Sportsprogrammer som ikke består av fullendte deler eller hvor det forekommer naturlige pauser følger reguleringen i § 3-7 femte ledd, jf. departementets tolkning i Tour de France-saken som vist til ovenfor. Det samme bør gjelde sportssendinger og andre programmer som består av flere fullendte deler ut i fra den samme begrunnelse som er angitt ovenfor. En naturlig forståelse av integritetsprinsippet er for eksempel at en direktesending fra en fotballkamp ikke kan avbrytes med en tradisjonell reklamepause midt i en omgang uten at dette forringer programmets verdi.

 

Bruk av nye reklameteknikker vil typisk være aktuelle ved sendinger fra sportsarrangementer, eksempelvis at stadionreklame settes inn virtuelt på en idrettsarena som en erstatning for de som er der. Ved å åpne opp for dette, jf. forslaget ovenfor, gis kringkasterne mulighet til å generere inntekter under sendinger fra sportsarrangementet i langt større grad enn i dag. Etter departementets oppfatning, vil det imidlertid være lite seervennlig å tillate enkeltstående reklameinnslag i sendinger fra denne type arrangementet, slik minimumsreglene i AMT-direktivet gir anledning til.

 

AMT-direktivet artikkel 11 inneholder et forbud mot å sette inn fjernsynsreklame eller telekjøp under religiøse seremonier. Forbudet er gjennomført i kringkastingsforskriften § 3-7 første ledd med ordlyden; ” Overføringer av gudstjenester kan ikke avbrytes av reklameinnslag.” Etter departementets syn bør ordlyden i bestemmelsen endres, i samsvar med direktivets ordlyd, slik at det går fram at reklameforbudet gjelder overføringer av alle typer religiøse seremonier og ikke bare gudstjenester.

 

Departementet foreslår å oppheve den særlige reguleringen av reklameavbrudd i overføringer fra teater- og konsertarrangementet og sportssendinger.  Videre foreslås endring av ordlyden i forskriften § 3-7 første ledd slik at det er bedre i samsvar med direktivets ordlyd.

 

4.4.5   Den generelle avbruddsregelen

 

Etter kringkastingsforskriften § 3-7 femte ledd, kan programtyper som ikke er særskilt regulert avbrytes med reklame dersom det varer i minst 45 minutter og hver enkelt del varer i minst 20 minutter. Bestemmelsen favner om vidt forskjellige kategorier, herunder underholdningsprogram (for eksempel realityserier, spørrekonkurranser og talk-shows) og tyngre journalistiske produksjoner (for eksempel nyheter, aktualiteter og dokumentarer).

 

Også her skaper minstegrensen på 45 minutter problemer i forhold til kringkasternes programsetting og visning av importerte produksjoner. For at de norske kringkasterne skal kunne generere inntekter ved sending av disse, redigeres derfor programmene slik at de kommer over minstelengden på 45 minutter. Dette gjøres ved at kringkasteren selv må bruke ressurser på å produsere ”fyllmasse” i form av egne introduksjoner, sammendrag eller repetisjoner av sekvenser eller tidligere episoder (av typen ”dette skjedde i siste episode” og ”dette skjedde før pausen”). Kringkasterne viser til at dette i mange tilfeller fører til at de leverer et kvalitativt dårligere produkt for seerne, og at det koster tid og penger å produsere denne type oppsummeringer. I tillegg innebærer det særegne norske formatet at norske programmer og serier må klippes ned til egnet lengde dersom de skal selges internasjonalt.

 

Departementet antar at denne utfordringen kan møtes ved at kravet til minste programlengde reduseres til 40 minutter og at kringkasterne gis større fleksibilitet mht hvor avbruddet skal plasseres. Kravet om at den enkelte del av programmet må vare i 20 minutter legger unødige begrensinger på kringkasterne. Ved å stille krav om at det kun skal være ett avbrudd for hver programsatte periode på minst 20 minutter, kan kringkasterne selv vurdere hvor det er mest naturlig å legge inn avbrudd. Kringkasterne vil med dette få muligheten til to avbrudd i stedet for ett i en 40 minutters produksjon da det ikke vil være noe krav om at det må gå 20 minutter før første avbrudd plasseres.

 

For nyhetsprogrammer vil forslaget ikke være i samsvar med minimumsreglene i AMT-direktivet som forutsetter at det bare er tillatt med ett avbrudd for hver programsatte periode på 30 minutter. Departementet går derfor inn for at nyhetsprogrammer skal følge samme regelverk som ved avbrudd av film. For dette programområdet vil således reglene bli noe strengere enn i dag uten at departementet antar at det vil få noen praktisk betydning for kringkasterne. Dette kun fordi det vil få konsekvenser for nyhetssendinger som varer i mer enn 45 minutter, noe det ikke er tradisjon for hos norske kringkastere.

 

For programkategorier som ikke er særskilt regulert foreslår departementet at kravet om minste programlengde reduseres fra 45 til 40 minutter. Videre foreslår departementet at kravet om at den enkelte del av programmet må vare i 20 minutter erstattes av en bestemmelse som tillater ett avbrudd for hver programsatte periode på minst 20 minutter.

 

4.5         Videreføring av volumreglene

 

AMT-direktivet viderefører ikke regelen i fjernsynsdirektivet om at samlet mengde reklameinnslag ikke skal overstige 15 prosent av den daglige sendetiden. Bakgrunnen fremgår av fortalens pkt. 59, hvor det vises til at denne døgnregelen har hatt liten eller ingen praktisk betydning.

 

Mengdebegrensing av reklame i fjernsyn er dels regulert i kringkastingsloven, dels i kringkastingsforskriften. Etter kringkastingsloven § 3-1 skal reklameinnslag ”samlet ikke overstige 15 prosent av kringkasterens daglige sendetid” . Videre heter det i kringkastingsforskriften § 3-1 at reklameinnslag samlet ikke skal utgjøre mer enn 20 prosent per klokketime.

 

Norske kringkastere ligger gjennomgående under grensen på 15 pst reklame per sendedøgn. I primetime (her definert som perioden mellom kl. 18 og 23) ligger kanalene som regel tett oppunder det maksimale tillatte antall reklameminutter per klokketime.

 

Departementet ønsker ikke å åpne for en økning av maksimalt tillatte reklamemengde og foreslår derfor ingen endringer i disse reglene.

 

I samsvar med ordlyden i AMT-direktivets artikkel 18 nr. 2 bør det imidlertid presiseres i kringkastingsloven at opplysninger om sponsede programmer (sponsoridentifikasjoner) ikke skal regnes med i den tillatte mengden reklametid.

 

Departementet foreslår å videreføre volumbegrensningene på reklame i fjernsyn.

 

5.             Økonomiske og administrative konsekvenser

 

Departementets forslag innebærer en liberalisering av reglene for reklameavbrudd i fjernsyn sammenlignet med dagens regler. Regler for maksimalt tillatte reklamemengde foreslås videreført. Det er Medietilsynet som fører tilsyn med disse reglene. Det er ikke ventet at endringen av avbruddsreglene vil føre til at tilsynet knyttet til disse reglene blir mer omfattende. Etter departementets vurdering vil forslaget ikke få økonomiske eller administrative konsekvenser for det offentlige.

 

For privat reklamefinansiert fjernsyn under norsk jurisdiksjon vil forslaget antagelig innebære en styrking av konkurranseposisjonen vis-à-vis utenlandskbaserte kanaler.  Markedet for reklame på fjernsyn påvirkes av mange forhold. Det er derfor vanskelig å beregne den konkrete gevinsten av forslagene for kringkasterne.

 

6.             DEPARTEMENTETS FORSLAG TIL ENDRINGER

Departementets forslag til endringer oppsummeres nedenfor. I vedlegg 1 følger en tabell som ”speiler” gjeldende regler mot forslagene til endringer i dette høringsnotatet.

6.1         Endringer i kringkastingsloven

 

Kringkastingsloven § 3-1 femte ledd får følgende ordlyd:

 

            ”Meldinger fra kringkasteren i forbindelse med egne programmer og tilleggsprodukter direkte avledet av disse programmene skal ikke regnes med i varigheten av reklametiden etter første ledd. Det samme gjelder opplysning om sponsede program og meldinger om offentlige tjenester og vederlagsfrie innslag om veldedige formål.”

           

Kringkastingsloven § 3-2 får følgende ordlyd:

 

            ”Reklameinnslag i fjernsyn skal i hovedsak sendes i blokker mellom programmene, og skal atskilles fra den ordinære programvirksomheten ved et særskilt lyd- og bildesignal og/eller ved romlige midler.

Kongen kan i forskrift gi nærmere regler om plassering av reklameinnslag.”

 

 

6.2         Kringkastingsforskriften

 

Kringkastingsforskriften § 3-1 får følgende ordlyd:

 

            ”Reklameinnslag skal samlet ikke overstige 15 prosent av den daglige sendetid. Reklameinnslag skal samlet ikke utgjøre mer enn 20 prosent per klokketime. Reklameinnslag i form av telekjøp eller lignende direkte tilbud til seerne om salg, kjøp eller leie av produkter eller tjenesteytelser kan likevel samlet ikke overstige en time av den daglige sendetid.”

 

 

Kringkastingsforskriften § 3-7 får følgende ordlyd:

 

            ”Overføringer av religiøse seremonier kan ikke avbrytes med reklameinnslag.

            Dersom program kan avbrytes med reklame etter denne bestemmelsen skal avbruddet plasseres slik at programmets verdi og integritet ikke forringes. Ved denne vurderingen skal det særlig legges vekt på naturlige opphold i programmet og programmets varighet og art.

            Spillefilm eller film laget for fjernsyn og nyhetsprogram kan avbrytes av reklameinnslag én gang for hver programsatte periode på minst 45 minutter. Fiksjonsbaserte serier og programmer kan avbrytes én gang av reklame. Dersom det skjer avbrudd med reklameinnslag i program etter bestemmelsene i dette ledd, kan programmet ikke i tillegg avbrytes med programtrailere eller andre meldinger fra kringkasteren.

            Andre programmer med netto programlengde på 40 minutter eller mer kan avbrytes av reklameinnslag én gang for hver programsatte periode på minst 20 minutter.

Medietilsynet avgjør tvilstilfeller etter denne paragraf.”

 

 

           

           

 

 

Vedlegg 1

 

Departementets forslag til endringer i lov 4. Desember 1992 nr. 127 om kringkasting

 

 

 

Nåværende ordlyd

Departementets Forslag

§ 3-1, femte ledd

Meldinger fra kringkasteren i forbindelse med egne programmer og tilleggsprodukter direkte avledet av disse programmene skal ikke regnes med i varigheten av reklametiden etter første ledd. Det samme gjelder meldinger om offentlige tjenester og vederlagsfrie innslag om veldedige formål.

Meldinger fra kringkasteren i forbindelse med egne programmer og tilleggsprodukter direkte avledet av disse programmene skal ikke regnes med i varigheten av reklametiden etter første ledd. Det samme gjelder opplysning om sponsede program og meldinger om offentlige tjenester og vederlagsfrie innslag om veldedige formål.

 

§ 3-2

Reklameinnslagene i fjernsyn skal hovedsakelig sendes i blokker mellom programmene, og skal klart atskilles fra den ordinære programvirksomhet ved et særskilt lyd- og bildesignal.

 

Kongen kan i forskrift gi nærmere regler om plassering av reklameinnslag.

 

Reklameinnslag i fjernsyn skal i hovedsak sendes i blokker mellom programmene, og skal klart atskilles fra den ordinære programvirksomheten ved et særskilt lyd- og bildesignal og/eller ved romlige midler.

 

Kongen kan i forskrift gi nærmere regler om plassering av reklameinnslag.

 

 

 

Departementets forslag til endringer i forskrift 28. februar 1997 nr. 153 om kringkasting

 

 

 

Nåværende ordlyd

Departementets Forslag

§ 3-1

Reklameinnslag skal samlet ikke overstige 15 prosent av den daglige sendetid. Reklameinnslag skal samlet ikke utgjøre mer enn 20 prosent per klokketime. Reklameinnslag i form av telekjøp eller lignende direkte tilbud til seerne om salg, kjøp eller leie av produkter eller tjenesteytelser kan likevel samlet ikke overstige en time av den daglige sendetid. Ingen reklameinnslag kan sendes utenfor reklameblokkene.

Reklameinnslag skal samlet ikke overstige 15 prosent av den daglige sendetid. Reklameinnslag skal samlet ikke utgjøre mer enn 20 prosent per klokketime. Reklameinnslag i form av telekjøp eller lignende direkte tilbud til seerne om salg, kjøp eller leie av produkter eller tjenesteytelser kan likevel samlet ikke overstige en time av den daglige sendetid.

§ 3-7

Overføringer av gudstjenester kan ikke avbrytes av reklameinnslag.

 

Dersom program kan avbrytes med reklame etter denne bestemmelsen skal avbruddet plasseres slik at programmets verdi og integritet ikke forringes. Ved denne vurderingen skal det særlig legges vekt på naturlige opphold i programmet og programmets varighet og art.

 

Hvis en spillefilm eller film laget for fjernsyn avbrytes, kan det sendes reklameinnslag i ett av avbruddene hvis avbruddet varer i minst 20 minutter. Fiksjonsbaserte serier og programmer kan avbrytes én gang av reklame dersom avbruddet ikke varer mer enn 60 sekunder. Hvis fiksjonsbaserte serier eller programmer avbrytes med reklame kan programmet ikke i tillegg avbrytes med programtrailere eller andre meldinger fra kringkasteren.

 

I teater- og konsertoverføringer kan det kun sendes reklameinnslag i naturlige pauser i selve arrangementet. I sportssendinger og andre programmer som består av flere fullendte deler eller hvor det forekommer naturlige pauser, kan det sendes reklameinnslag mellom de fullendte delene eller i de naturlige pausene i selve arrangementet eller begivenheten, forutsatt at den enkelte del av programmet varer i minst 20 minutter.

 

Andre programmer kan avbrytes av reklameinnslag dersom programmet varer i 45 minutter eller mer, og den enkelte del av programmet varer i minst 20 minutter.

 

 

Medietilsynet avgjør tvilstilfelle etter denne paragraf.

Overføringer av religiøse seremonier kan ikke avbrytes med reklameinnslag.

 

Dersom program kan avbrytes med reklame etter denne bestemmelsen skal avbruddet plasseres slik at programmets verdi og integritet ikke forringes. Ved denne vurderingen skal det særlig legges vekt på naturlige opphold i programmet og programmets varighet og art.

 

Spillefilm eller film laget for fjernsyn og nyhetsprogram kan avbrytes av reklameinnslag én gang for hver programsatte periode på minst 45 minutter. Fiksjonsbaserte serier og programmer kan avbrytes én gang av reklame. Dersom det skjer avbrudd med reklameinnslag i program etter bestemmelsene i dette ledd, kan programmet ikke i tillegg avbrytes med programtrailere eller andre meldinger fra kringkasteren.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Andre programmer med netto programlengde på 40 minutter eller mer kan avbrytes av reklameinnslag én gang for hver programsatte periode på minst 20 minutter.

 

 

Medietilsynet avgjør tvilstilfeller etter denne paragraf.

 


 Direktivet om audiovisuelle medietjenester er et endringsdirektiv til det såkalte TV-direktivet (89/552/EØF). Gjennomføring av direktivets øvrige bestemmelser vil bli lagt frem i en egen høring.

 Reglene i kapittel 3 omfatter således også radio, med mindre noe annet er uttrykkelig fastsatt.

 Kommisjonens kommunikasjon C (2004) 1450 om fortolkninger av direktivets bestemmelser om fjernsynsreklame

 I det følgende vil vi der det er hensiktsmessig referere til reklameavbruddsregler, selv om reglene også omfatter telekjøp.

 Samtlige norske oversettelser av AMT-direktivets bestemmelser er hentet fra en foreløpig oversettelse og må ikke betraktes som endelige.

 Iflg. tall fra Mediebyråenes Interesseorganisasjon

 Iflg. tall fra AC Nielsen Reklame-Statistikk

 I tillegg inneholder kringkastingsforskriften § 3-1 første punktum i tilnærmet likelydende bestemmelse: ”Reklameinnslag skal samlet ikke overstige 15 prosent av den daglige sendetid.”

 Ifølge en undersøkelse gjennomført av Medietilsynet en gitt uke i desember 2008. 

Høringsinstanser

Departementene

Abelia

Annonsørforeningen – ANFO

A-pressen ASA

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet

Edda Media

Familie & Medier

Forbrukerombudet

Forbrukerrådet

IKT-Norge

Konkurransetilsynet

KS

Landsorganisasjonen

Markedsrådet

Mediebedriftens Landsforening

Medietilsynet

Modern Times Group AB

Norges Handelshøyskole, Bergen

Norges Markedsføringsforbund

Norges Televisjon AS

Norsk Aller AS

Norsk IP-TV forbund

Norsk Journalistlag

Norsk Kabel-TV forbund

Norsk Medieforskerlag

Norsk Presseforbund

Norsk Redaktørforening

NORWACO

NRK AS

Næringslivets Hovedorganisasjon

Post- og teletilsynet

RiksTV

Schibsted ASA

Senter for medieøkonomi, BI

Telenor Broadcast Holding

TV 2 AS

TVNorge AS

Universitetet i Bergen

Universitetet i Oslo

Universitetet i Tromsø

Universitetet i Trondheim, NTNU

Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund