Høring - forslag til endring av ordningen med generaladvokat og krigsadvokater

1. 1.   Innledning

Justis- og beredskapsdepartementet sender med dette på høring spesialrådgiver Morten Ruuds utredning «Gjennomgang av ordningen med generaladvokat og krigsadvokater».

Høringsbrevet er utarbeidet i samarbeid med Forsvarsdepartementet og Riksadvokaten.

Forsvaret har vært gjennom store endringer de senere årene. Morten Ruuds utredning viser at det nå er så få militære straffesaker at det er et stort behov for endring av dagens organisering av den påtalemessige behandlingen av disse sakene. De oppgavene som i dag utføres av generaladvokaten og krigsadvokatene, kan organiseres på ulike måter. I dette høringsbrevet skisserer departementet ulike modeller i den framtidige organisering av arbeidet.

Et eget utvalg arbeider med forslag til ny straffeprosesslov. Frist for ferdigstillelse av arbeidet er satt til 1. november 2016. Endringer i straffeprosesslovens bestemmelser om behandling av militære straffesaker, bør derfor utstå og tas som en del av behandlingen av utkastet til ny straffeprosesslov. De organisasjonsmessige endringer som skal gjennomføres nå, bør derfor gjøres på en måte som ikke krever endring av straffeprosessloven. 

Departementet mener det er viktig at endringene ivaretar følgende:

• Opprettholdelse av kompetanse i behandling av militære straffesaker i den høyere påtalemyndighet, inkludert behandling av straffesaker i krig
• Forsvarsdepartementet/Forsvaret overtar ansvaret for veiledning og tilsyn med utøvelse av disiplinærmyndigheten i Forsvaret
• Påtalemyndigheten skal ha ansvaret for etterforsking av militære straffesaker.

Nedenfor foreslås det ulike modeller for organisering av det arbeidet som i dag utføres av generaladvokaten og krigsadvokatene. Felles for disse modellene er at ordningen med krigsadvokater ansatt på heltid, avvikles.

1. 2.   Påtalemessig behandling av militære straffesaker

Saksmengde ved generaladvokatens og krigsadvokatkontorene er beskrevet i Ruuds utredning pkt. 3.4. Saksmengdestatisikken for 2015 viser at generaladvokaten og krigsadvokatene fattet 15 påtaleavgjørelser og fikk 20 dommer. I tillegg til juriststillingene som er omtalt av Ruud er det 1,9 administrative årsverk fordelt på tre stillinger.

Dersom ordningen med generaladvokat skal videreføres (se alternativene nedenfor), er det departementets oppfatning at det bør være én organisasjonsmessig enhet og ikke tre som i dag (generaladvokatkontor og to krigsadvokatkontor). Dette vil innebære at krigsadvokatkontorene nedlegges.

Det vises til Ruuds utredning pkt. 7 og anbefalingen pkt. 8 hvor det foreslås at den militære påtalemyndighet inkorporeres/fusjoneres med Kripos/NAST (Det nasjonale statsadvokatembetet) - modell 1.

Et alternativ til Ruuds forslag er at ordningen med generaladvokat opprettholdes, men samlokaliseres for eksempel med NAST  – modell 2. En annen modell er at generaladvokaten inngår i NAST og kombineres med embetet som statsadvokat – modell 3. Det vil også være et alternativ at de påtalemessige oppgavene legges til politiet og de regionale statsadvokatembetene – modell 4.

Departementet antar at inntil ny straffeprosesslov er på plass, kan endringen i behandlingen av militære straffesaker gjøres ved endring av påtaleinstruksen kapittel 36. Nødvendige endringer i påtaleinstruksen vil ikke kunne utarbeides før det er avklart hvilken modell som skal velges både for generaladvokaten og militærpolitiet.

1. 3.   Tilsyn med utøvelsen av militær disiplinærmyndighet

I Ruuds utredning pkt. 7.2 er militærjuristenes medvirkning ved utøvelse av disiplinærmyndighet behandlet. Det foreslås at Forsvaret selv overtar oppgaven med juridisk veiledning og tilsyn med utøvelsen av disiplinærmyndigheten. Videre skriver Ruud at det bør vurderes en plikt for Forsvaret til å forelegge saker for påtalemyndigheten for å få avklart om sakene skal behandles som straffesaker eller disiplinærsaker. Hvis det etableres en slik ordning, vil Forsvaret være den eneste virksomhet som får en plikt til å forelegge saker for påtalemyndigheten for å avklare om det er begått noe straffbart. Et av alternativene som foreslås nedenfor, jf. pkt. 4, er at påtalemyndigheten skal gi etterforskningsordre i saker som skal etterforskes av militærpolitiet (det forutsetter at militærpolitiet beholder kompetanse til å etterforske straffesaker). Det vil innebære at aktuelle saker må forelegges påtalemyndigheten til vurdering av om de skal etterforskes som straffesaker, eller behandles som disiplinærsaker.

Generaladvokatens og krigsadvokatenes arbeid med militære disiplinærsaker er i dag lovfestet. Dersom Forsvaret selv overtar oppgaven med juridisk veiledning og tilsyn med utøvelsen av disiplinærmyndigheten, vil det være behov for å endre den militære disiplinærloven.  

Forsvarsdepartementet, som er ansvarlig for den militære disiplinærlov, har følgende forslag til lovendringer:

Det bør innføres et begrep forsvarsjurist eller militærjurist som erstatter generaladvokat og krigsadvokat, og at det tas inn en forskriftshjemmel om dette i disiplinærloven. Med forsvarsjurist eller militærjurist menes en norsk statsborger med juridisk embetseksamen eller mastergrad i rettsvitenskap som er tilsatt som jurist i Forsvarsdepartementet eller Forsvaret for å gi råd til de militære sjefer i disiplinærsaker. Under er alternativet forsvarsjurist benyttet.

Det foreslås følgende endringer i lov av 20. mai 1988 nr. 32 om militær disiplinærmyndighet:

§ 10 tredje ledd skal lyde:

Ved mistanke om lovbrudd som kan kvalifisere til straff, skal saken forelegges påtalemyndigheten for avgjørelse om det skal iverksettes etterforsking.

Merknad:

Siden det nå foreslås at ordningen med påtalemyndigheten (generaladvokaten og krigsadvokatene) ikke skal ha tilsyns- og veiledningsansvar overfor den militære disiplinærmyndigheten, må det etableres en plikt til å sende aktuelle saker til påtalemyndigheten. Hvem i påtalemyndigheten sakene skal sendes til, vil bli fastsatt i instruks når det er avklart hvordan den påtalemessige behandlingen av militære straffesaker skal være.

• §15 skal lyde:

Forsvarsjurist bistår de militære sjefer som har myndighet til å ilegge refselser. Kongen fastsetter regler for veiledning og tilsyn med utøvelse av disiplinærmyndighet.

Merknad:

Her videreføres prinsippet om at de militære sjefer skal ha tilgang på juridisk kompetanse ved disiplinærutøvelsen. Det fastsettes videre en forskriftshjemmel om veiledning og tilsyn med utøvelse av disiplinærmyndighet. 

• § 25 første ledd annet punktum skal lyde:

Før klageinstansen treffer sin avgjørelse, skal saken legges frem for forsvarsjurist. Merknad:

Endringen er en konsekvens av at generaladvokaten og krigsadvokatene ikke skal være involvert i arbeidet med disiplinærsaker.

•  § 34 siste ledd skal lyde:

Forsvaret kan opptre i saken med forsvarsjurist.

Merknad:

Endringen av denne bestemmelsen er en konsekvens av at generaladvokaten og krigsadvokatene ikke lenger skal involveres i arbeidet med disiplinærsaker.

• § 43 femte ledd skal lyde:

Før en refselse blir opphevet eller omgjort, eller forholdet anmeldt til påtalemyndigheten, skal forsvarsjurist ha gitt uttalelse.

Merknad:

Endringsforslaget er en konsekvens av at generaladvokaten og krigsadvokatene ikke lenger skal involveres i arbeidet med disiplinærsaker.

• § § 44 - 46 oppheves

Merknad: Dette er bestemmelser om generaladvokaten og krigsadvokatene. Når disse ikke skal involveres i arbeidet med disiplinærsaker, bør bestemmelsene oppheves.

• § 44 omhandler juridisk bistand til de militære sjefer. Dette reguleres i forslaget til § 15. § 45 omhandler opptak av forklaringer. Bestemmelsen antas ikke lenger å være aktuell. § 46 viser til reglene for utnevnelse av generaladvokat og beskikkelse av krigsadvokater, jf. straffeprosessloven § 472. Bestemmelsen antas ikke å ha selvstendig praktisk betydning.

• § 47, første ledd nr. 4 og 5 skal lyde:

4. Regelen i § 15 annet ledd gjelder ikke. Arrest over 30 dager kan likevel ikke ilegges uten at saken har vært lagt fram for forsvarsjurist.

5. Regelen i § 25 første ledd og § 43 femte ledd gjelder ikke. Saken skal i stedet legges fram for forsvarsjurist når det antas å være særlig grunn til det, eller ved videre klage til høyere sjef.

Merknad: Bestemmelsen er en særlig bestemmelse for behandling av disiplinærsaker i krigstid. Annet ledd nr. 4 og 5 har lagt oppgaver til generaladvokaten og krigsadvokatene som endres.

1. 4.   Militærpolitiet

Ruud omtaler militærpolitiet i sin utredning i pkt. 7.5 påtalemyndighetens rolle i forhold til militærpolitiets etterforskningsoppgaver. Det sentrale spørsmål er hvem som skal styre militærpolitiet når det utfører etterforskning i straffesaker. Militærpolitiet er i dag underlagt den ordinære militære kommandokjeden. Dette innebærer at ethvert ledd over sjefen for militærpolitiet i teorien vil ha formell myndighet til å gi instrukser om etterforskningen, eventuelt beordre denne avsluttet. At dette neppe skjer i praksis vil, som påpekt av Ruud, ikke være tilstrekkelig. Av samme grunn er det tvilsomt om organiseringen av militærpolitiets etterforsking i straffesaker blant annet oppfyller kravet til uavhengig etterforskning i Den europeiske menneskerettskonvensjon artikkel 2, slik den må forstås i lys av den senere tids domspraksis. Allerede i 2001 uttalte EMD følgende om uavhengighetskravet:

[I]t may generally be regarded as necessary for the persons responsible for and carrying out the investigations to be independent from those implicated in the events. This means not only a lack of hierarchical or institutional connection but also a practical independence […][1]. 

Kravene til tilstrekkelig organisatorisk og faktisk uavhengighet er fulgt opp i nyere storkammeravgjørelser mot hhv. Storbritannia og Nederland. For en nærmere omtale av avgjørelsene Al Skeini v. United Kingdom (2011) og Jaloud v. The Netherlands (2014) vises til Ruuds utredning kapittel 6.  

For at militærpolitiet etterforsking skal sikres tilstrekkelig uavhengighet og være i samsvar med den seneste utvikling i EMD-praksis om forståelsen av kravet til uavhengig etterforskning i EMK, mener departementet det er nødvendig å foreta en lovendring slik at militærpolitiet er underlagt påtalemyndigheten i etterforskning av straffesaker, og at militær sjef formelt avskjæres fra å gi instrukser, både direkte og indirekte, i slike saker. Som påpekt av Ruud vil det intuitivt kunne synes best å ta militærpolitiets etterforskningskapasitet helt ut av den militære kommandokjede, og underlegge den borgerlig politi- og påtalemyndighet. Men dermed risikerer man samtidig å miste noe av de særlige fordeler som den militære bakgrunn og tilknytning medfører. Det bør derfor søkes etter en «mellomløsning», som opprettholder etterforskningsenhetens plassering i det militære system, men som samtidig sikrer tilstrekkelig uavhengighet i etterforskningen. En tilsvarende løsning er kjent fra Kystvakten, som har selvstendig myndighet til å innlede, starte og gjennomføre etterforskning, under ledelse av påtalemyndigheten, men organisatorisk underlagt Forsvaret. En slik mellomløsning vil heller ikke gå på akkord med EMK artikkel 2, da det ikke stilles krav om en absolutt uavhengighet. EMD har uttalt følgende om uavhengighetskravet:

«[. . .] Article 2 does not require that the persons and bodies responsible for the investigation enjoy absolute independence, but rather that they are sufficiently independent of the persons and structures whose responsibility is likely to be engaged [. . .]. The adequacy of the degree of independence is assessed in the light of all the circumstances, which are necessarily specific to each case.»[2]

For å ha notoritet på hvilke saker som er straffesaker, og hvilke som er disiplinærsaker, bør det vurderes å innføre en ordning med skriftlig etterforskningsordre i alle straffesaker.

Det foreslås på denne bakgrunn at det gjøres en endring i lov om politimyndighet i det militære forsvar, ved at det inntas et nytt tredje ledd i § 5 som lyder:

I etterforskning av straffesaker er militærpolitiet underlagt påtalemyndigheten.

1. 5.   Rådgivning i folkerett og annen juridisk assistanse til Forsvaret

Det vises til Ruuds utredning pkt. 7.3 og 7.4. Den juridiske rådgivningen i folkerett og annen juridisk assistanse som generaladvokaten og krigsadvokatene tidligere utførte for Forsvaret, utføres i dag av Forsvarets egne jurister. Endring av nåværende ordning med generaladvokat og krigsadvokater medfører således ikke behov for endring av dagens ordning på dette området.

1. 6.   Beredskap

Som en del av den nasjonale beredskapen er det viktig at Norge har kompetanse til å håndtere militære straffesaker i krig. Dagens ordning er at det er utpekt noen advokater som har status som hjelpekrigsadvokater. De kan utføre aktorater i krig og  fred, og forutsettes å være en del av påtalemyndigheten i krig. Enkelte av disse advokatene er disponert til tjeneste i Heimevernet. I en krigssituasjon vil det være vanskelig å utføre disse to typene tjeneste samtidig. Departementet vil i samarbeid med Forsvarsdepartementet, Riksadvokaten og Politidirektoratet gjennomgå dagens beredskapsordning og eventuelt foreslå endringer.

1. 7.    Høringsfrist

Vi ber om at den enkelte høringsinstans forelegger høringen for berørte underliggende etater eller tilknyttede virksomheter, organisasjoner eller lignende som ikke er oppført på adressatlisten. Høringsfristen er 1.10.2016. Høringsuttalelser bør fortrinnsvis avgis digitalt på regjeringen.no under «Send inn høringssvar». Her kan man registrere seg, mellomlagre en uttalelse og laste opp vedlegg. Alternativt kan høringssvar sendes Justis- og beredskapsdepartementet, fortrinnsvis per e-post, til postmottak@jd.dep.no.

Med vennlig hilsen

Sven Olav Gunnerud

avdelingsdirektør

Trude Valaker

seniorrådgiver

Utredning av Morten Ruud 01.10.2015.pdf

Departementene

Generaladvokaten

Politidirektoratet

Riksadvokaten

Politiets sikkerhetstjeneste

Forsvarsstaben

Forsvarsbygg

Forsvarsmateriell

Forsvarets forskningsinstitutt

Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM)

Etterretningstjenesten

Ombudsmannen for Forsvaret

Befalets fellesorganisasjon

Krigsskoleutdannede offiserers forening (KOL)

Norges Offiserforbund (NOF)

Personellforbundet

Norsk Militærjuridisk Forening

Norges Reserveoffiserers forbund

Tillitsmannsordningen i Forsvaret (Vernepliktsrådet)

Landsrådet for Heimevernet

Advokatforeningen

Norges Røde Kors

Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter

Regjeringsadvokaten

Norges forsvarsforening

De juridiske fakultene i Bergen, Oslo, Tromsø

Forsvarets høgskole

Forsvarets militærpolitiavdeling

Politijuristene

Statsadvokatenes forening

Domstolene

Domstolsadministrasjonen

Straffeprosesslovutvalget