Høring - Forslag til endring i våpenforskriften - bruk av væpnede vakter på norskregistrerte skip

1.   Innledning
Justisdepartementet sender med dette på høring et forslag til endring i forskrift 25. juni 2009 nr. 904 om skytevåpen, våpendeler og ammunisjon mv. (våpenforskriften). Forslaget går ut på å gi en generell tillatelse for rederiene til midlertidig å inneha skytevåpen om bord på norskregistrerte skip på vegne av innleide vaktselskaper for beskyttelse mot piratvirksomhet i Adenbukta og de piratutsatte områdene i Det indiske hav. Departementet vil presisere at det ikke er tatt endelig stilling til om det bør foretas endring i våpenforskriften og vi ber dermed om synspunkter både på det prinsipielle om slik tillatelse bør reguleres i våpenforskriften, og herunder på forslaget om en generell tillatelse og innholdet for øvrig.

Endringsforslaget må ses i sammenheng med utkast til forskrift om bruk av bevæpnede vakter på norskregistrerte skip som Nærings- og handelsdepartementet i dag har sendt på høring til de samme høringsinstansene. Det vises til at i dette høringsbrevet oppfordres høringsinstansene også til å peke på alternative tiltak som kan bidra til å redusere risikoen for at norskregistrerte skip blir utsatt for piratvirksomhet. I denne sammenheng kan det vises til at ett mulig tiltak som både er supplerende og alternativt, kan være å følge pengesporet i forbindelse med løsepengekrav- og utbetalinger fra rederiene til piratene. Justisdepartementet har allerede dette tiltaket til vurdering.

En liste over høringsinstansene følger vedlagt. Vi ber adressatene vurdere om det er behov for å legge høringen frem for underliggende/tilknyttede etater og organ som ikke står oppført på høringslisten. Eventuelt ber vi høringsinstansene om å konferere med underliggende/tilknyttede etater og inkludere deres synspunkt i høringsuttalelsen. For ordens skyld nevnes at høringen er åpen også for andre enn de som står oppført i høringslisten.

Vi ber om at høringsuttalelsene blir sendt til Justisdepartementet, Politiavdelingen, Postboks 8005 Dep, 0030 Oslo. Det er ønskelig at høringsuttalelsene i tillegg til vanlig papirversjon også blir oversendt på e-post til postmottak@jd.dep.no.

Høringsfristen er 4. april 2011.

Eventuelle spørsmål kan rettes til avdelingsdirektør Knut Fosli - tlf. 22 24 53 40 eller rådgiver Øivind Fredlund - tlf. 22 24 55 09.

2.   Bakgrunn
Stortinget har ved sin vedtagelse av skipsikkerhetsloven i 2007 åpnet opp for bruk av våpen om bord på norskregistrerte skip i visse sammenhenger. I 2009 vedtok også Stortinget endringer i vaktvirksomhetsloven som medfører at loven ikke kommer til anvendelse på vaktvirksomhet på skip som omfattes av ISPS-regelverket. For å legge til rette for disse lovvedtakene er det nødvendig å vurdere en regulering av forholdet til påkrevd våpentillatelse etter våpenloven.

Skipsfarten er hardt rammet av den stadig økende og svært voldelige piratvirksomheten utenfor kysten av Somalia og i Det indiske hav. I gjennomsnitt er hvert 20. skip som passerer gjennom Adenbukta norskkontrollert. I 2010 gjennomførte piratene rekordhøye 61 ”vellykkede” angrep. 30 skip og rundt 700 sjøfolk holdes nå som fanger under svært vanskelige forhold i Somalia. Dette skjer til tross for bedre sikkerhetstiltak fra næringen selv, herunder bruk av konvoier, og nærværet av militære styrker. Piratene angriper nå i hele Det indiske hav og marinestyrkene har begrenset mulighet til å beskytte handelsskipene i et så stort geografisk område. Piratene er bedre organisert, bedre utstyrt og tyngre bevæpnet enn tidligere. Hittil har 9 sjøfolk omkommet i piratenes fangenskap. Det er nå blitt vanlig at piratene skyter mot skipene for å få dem til å overgi seg. Det er rapportert om en markert økning i voldsbruken fra piratene, både under angrepene, men også mot tilfangetatte sjøfolk. Et fåtall skip med norsk tilknytning har vært kapret. Ingen norskregistrerte skip er hittil kapret, men flere har blitt angrepet den siste tiden. Ingen skip med bevæpnede vakter om bord er hittil kapret, idet piratene har avbrutt angrepene når det er skutt varselskudd fra skipene.

På denne bakgrunn har norske myndigheter mottatt anmodninger fra rederier om å klargjøre muligheten til å ta i bruk bevæpnede vakter om bord på norskregistrerte skip. Bruk av bevæpnede vakter er eksplisitt tillatt av flaggstater som Panama, Liberia, Marshall Islands, Singapore og Danmark. En rekke andre land aksepterer dette stilltiende.

3.   Gjeldende rett

3.1  Generelt

Internasjonalt er det ingen utfyllende krav mht. bruk av bevæpnede vakter. For norskregistrerte skip vil bruk av bevæpnede vakter reguleres av skipssikkerhetsloven (ansvarlig departementet for loven er Nærings- og handelsdepartementet), vaktvirksomhetsloven og våpenloven (ansvarlig departementet for lovene er Justisdepartementet).

De nevnte lovene, som annen lovgivning, gjelder på norskregistrerte skip også i tilfeller hvor det befinner seg utenfor norsk territorium, med mindre annet uttrykkelig er uttalt. Hva gjelder skipssikkerhetsloven er det i § 3 første ledd slått fast at loven får anvendelse for norske skip (hvilket betyr norskregistrerte skip) uansett hvor de befinner seg. 

3.2 Skipssikkerhetsloven

Skipsikkerhetsloven § 39 fastslår at det skal treffes forebyggende tiltak for å hindre og beskytte mot ulovlige handlinger mot skipet. Tredje ledd åpner for at departementet gjennom forskrift kan fastsette nærmere krav til tiltak. Tredje ledd, som bygger på ISPS-koden, inneholder videre en oppregning av hvilke tiltak dette kan dreie seg om. Momentene er ikke uttømmende og selv om tiltakene først og fremst er myntet på terrorhandlinger, vil de også kunne virke forebyggende mot andre ulovlige handlinger så som piratvirksomhet. Ombordtaking av bevæpnede vakter vil være et forebyggende tiltak i henhold til § 39 tredje ledd.

Skipssikkerhetsloven § 40 gir skipsføreren en særskilt fullmakt til å iverksette tiltak og anvende maktmidler for å beskytte skipet mot ulovlige handlinger som nevnt i § 39. Bestemmelsen åpner opp for bruk av våpen om bord på norskregistrerte skip i visse sammenhenger. Bruk av maktmidler må selvsagt bare benyttes når det er nødvendig og forsvarlig. I forarbeidene (se Ot.prp. nr. 87 (2005-2006) s. 128) er det understreket at det vil være rom for ”betydelig skjønn fra skipets side dersom man står overfor en uklar og tilsynelatende prekær situasjon”. Samtidig må bruk og tiltak av maktmidler avstemmes mot alvorligheten av den situasjonen skipet står overfor.

3.3 Vaktvirksomhetslovgivning
Etter gjeldende vaktvirksomhetslovgivning, som også gjelder på norskregistrerte skip, skal ervervsmessig vaktvirksomhet utføres ubevæpnet. Ved egenvakthold må adgangen til bevæpning vurderes etter reglene i skipssikkerhetsloven.

Stortinget vedtok imidlertid ved lov av 16. juni 2009 endringer i vaktvirksomhetsloven. Endringene har ikke trådt i kraft i påvente av et forskriftsarbeid. Det tas sikte på en samlet ikrafttredelse av både endringene i loven og forskriften 1. april 2011. Av endringen følger det blant annet at vaktvirksomhetsloven (både ervervsmessig vaktvirksomhet og egenvakthold) ikke kommer til anvendelse på “vaktvirksomhet på skip … som omfattes av ISPS-regelverket”, jf. endringsloven § 2 tredje ledd. Slik vaktvirksomhet blir regulert av skipssikkerhetsloven. 

Etter at de nye endringene i vaktvirksomhetsloven har trådt i kraft, kan et norsk selskap søke om tillatelse til å tilby bevæpnet vaktvirksomhet av et visst omfang om bord på norsk- eller utenlandskregistrerte skip på områder hvor lokal jurisdiksjon tillater det eller på skip hvor vaktvirksomhetsloven ikke gjelder, såfremt slik virksomhet ikke er i strid med formålsbestemmelsen i loven. Men det presiseres at departementet i dette høringsbrevet ikke tar stilling til om slik tillatelse vil bli gitt.

3.4 Våpenlovgivningen

Etter våpenloven §§ 7 og 8 må den som vil erverve, eie eller inneha et skytevåpen ha tillatelse fra politimesteren. Tillatelse gis av politimesteren på søkernes bosted eller av politimesteren på søkerens oppholdssted dersom søkeren ikke har bopel i Norge. Kravet om tillatelse gjelder også på norskregistrerte skip og gjelder både for fysiske og juridiske personer. Slik tillatelse gis bare til person som tilfredsstiller visse vilkår, herunder krav til alder og personlig egenskaper. I tillegg må personen ha et behov eller annen rimelig grunn for å ha skytevåpenet. For juridiske personer er det i tillegg oppstilt enkelte bestemmelser i våpenforskriften § 11.

Hva som regnes som “behov” eller “annen rimelig grunn” er blant annet regulert i våpenforskriften. Oppstillingen er imidlertid ikke uttømmende. Etter våpenforskriften § 19 kan det gis tillatelse til å erverve skytevåpen til beskyttelse dersom det foreligger et “påtrengende behov for våpen av den art det søkes om.”

Såfremt det er gitt tillatelse til å eie og inneha skytevåpen om bord på norskregistrerte skip kan dette eventuelt brukes mot piratangrep i nødverge.

4.   Behovet for endring i våpenforskriften
Som nevnt har Stortinget ved sin vedtagelse av skipssikkerhetsloven åpnet opp for bruk av våpen om bord på norskregistrerte skip i visse sammenhenger. Som vist til ovenfor kan det allerede i dag gis tillatelse til å erverve, eie og inneha våpen om bord på norsk skip såfremt våpenlovens regler er oppfylt. Våpenlovens tillatelsessystem og søknadsregime synes imidlertid lite hensiktsmessig og lite tilpasset forhold som faller inn under skipssikkerhetsloven. I tillegg vil tidsaspektet kunne vanskeliggjøre en individuell søknad hver gang. For å legge til rette for anvendelse av skipssikkerhetsloven kan det derav vurderes om det er nødvendig å regulere forholdet til påkrevd våpentillatelse etter våpenloven. På denne bakgrunn kan en mulig løsning være å gi en generell tillatelse for rederiene til midlertidig å inneha skytevåpen om bord på norskregistrerte skip på vegne av innleide vaktselskaper for beskyttelse mot piratvirksomhet i Adenbukta og de piratutsatte områdene i Det indiske hav. Det presiseres igjen at det ikke er tatt endelig stilling til om det skal foretas endring i våpenforskriften og forslaget er således et alternativ til mulige løsning.

5.   Forslag til forskriftsendring

5.1  Forslag til forskriftstekst

Justisdepartementet har vurdert mulig forskriftsendring med hjemmel i kgl. res. av 25. januar 1963, jf. lov 9. juni 1961 nr. 1 om skytevåpen og ammunisjon m.v. § 31 første ledd ved at våpenforskriften kan endres på følgende måte for å ivareta hensynet:

 I

I forskrift 25. juni 2009 nr. 904 om skytevåpen, våpendeler og ammunisjon mv. (våpenforskriften) kan følgende endring gjøres: 

Ny § 23 a kan lyde slik: 

§ 23 a Tillatelse til midlertidig å inneha skytevåpen om bord på norskregistrerte ISPS-skip

   For å beskytte norskregistrerte ISPS-skip mot terrorhandlinger og piratvirksomhet som nevnt i skipssikkerhetsloven kapittel 6 gis det en generell tillatelse til midlertidig å inneha skytevåpen om bord på skip på vegne av innleid vaktselskap. Tillatelsen gjelder for seiling i, til eller fra et område med beredskapsnivå 2 eller 3, som nærmere definert i den til enhver tid gjeldende forskrift 22. juni 2004 nr. 972 om sikkerhet og terrorberedskap om bord på skip og flyttbare boreinnretninger. Det gis dispensasjon til å inneha skytevåpen og ammunisjon som er forbudt etter § 5 første ledd bokstav b, §§ 6 til 8.

            Rederiet skal melde til Sjøfartsdirektoratet om det har benyttet den generelle tillatelsen som nevnte i første ledd.

II

Forskriften trer i kraft […].

5.2  Nærmere om forslaget

I første ledd første punktum vurderes det en generell tillatelse for rederiene til å inneha skytevåpen om bord på norskregistrerte ISPS-skip på vegne av innleid vaktselskap. Hva som forstås med ISPS-skip fremgår av forskrift 22. juni 2004 nr. 972 om sikkerhet og terrorberedskap om bord på skip og flyttbare boreinnretninger § 1. En slik generell tillatelse vil åpne for at rederiene kan inneha skytevåpen på vegne av innleid vaktselskap uten forutgående søknad. Tillatelsen vil bare gjelde i de tilfeller skytevåpen er tatt om bord for beskyttelse mot terrorhandlinger og piratvirksomhet som nevnt i skipssikkerhetsloven kapittel 6.

Av første ledd annet punktum fremgår det at den generelle tillatelsen vurderes bare å gjelde for seiling i, til eller fra et nærmere angitt område. Hva som er beredskapsområde 2 og 3 fremgår av forskrift 22. juni 2004 nr. 972 om sikkerhet og terrorberedskap om bord på skip og flyttbare boreinnretninger. Beredskapsnivå 2 er det nivået hvor tilleggstiltak for sikkerhets- og terrorberedskap skal opprettholdes for en viss tidsperiode på grunn av en midlertidig økt risiko for hendelser som kan true sikkerheten. Beredskapsnivå 3 er det nivået hvor ytterligere spesifikke sikkerhets- og terrorberedskapstiltak skal opprettholdes for en begrenset tidsperiode når en hendelse som kan true sikkerheten er umiddelbart forestående eller sannsynlig.  Beredskapsnivå fastsettes av Sjøfartsdirektoratet. 

I første ledd tredje punktum vurderes det å gi dispensasjon til å inneha skytevåpen og ammunisjon som er forbudt etter våpenforskriften § 5 første ledd bokstav b, §§ 6 til 8. Dispensasjonen gis for å sikre adekvat bevæpning. Vaktselskapene kan tenkes blant annet å være i besittelse av helautomatisk skytevåpen og grovkalibrede skytevåpen med mulighet til å avfyre eksplosiv ammunisjon. 

Etter annet ledd vurderes det å innføre en meldeplikt slik at rederiene i etterkant er forpliktet til å melde fra til Sjødirektoratet såfremt de har benyttet seg av den generelle tillatelsen. Sjødirektoratet vil kunne videreformidle denne informasjonen til Politidirektoratet. Norske myndigheter vil da kunne ha anledning til å kontrollere om tillatelsen er benyttet etter hensikten. 

6.   Økonomiske og administrative konsekvenser

Justisdepartementet vurderer at de skisserte endringene ikke vil gi økonomiske eller administrative konsekvenser av betydning for det offentlige. Dersom næringen velger å bruke væpnede selskaper kan det imidlertid bli kostbart for næringen.

Med hilsen

Knut Fosli
avdelingsdirektør 

                                                                                                               Øivind Fredlund
                                                                                                               rådgiver

Departementene

Datatilsynet
Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB)
Domstolsadministrasjonen
Generaladvokaten

Hovedredningssentralen Nord-Norge
Hovedredningssentralen Sør-Norge
Kystvakten
Kystverket
Nordisk institutt for sjørett
Politidirektoratet
Politiets sikkerhetstjeneste (PST)
Politihøgskolen
Regjeringsadvokaten
Riksadvokaten
Sjøfartsdirektoratet
Statens havarikommisjon for transport

Skipsregistrene
Stortingets ombudsmann for forvaltningen

Amnesty International Norge
Advokatforeningen
Den Norske Krigsforsikring for Skib (DNK)
Det norske Veritas
Det Norske Maskinistforbund
Forbundet Kysten
Fraktefartøyenes Rederiforening
Hurtigbåtenes Rederiforbund
Landsorganisasjonen i Norge
Maritimt Forum
Nordic Association of Marine Insurers  (Cefor)
Norges Fiskarlag
Norges Rederiforbund
Norges Røde Kors
Norges Seilforbund
Norsk Sjøoffisersforbundet
Norsk Sjømannsforbund
Politiembetsmennenes landsforening
Politiets fellesforbund
Rederienes Landsforening
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund

Børsemakernes Landsforbund
Det Frivillige Skyttervesen
Norges Benkeskytterforbund
Norges Jeger- og Fiskerforbund
Norges Metallsilhuett Forbund
Norges Skytterforbund
Norsk Forbund for Praktisk Skyting
Norsk organisasjon for jegere og skyttere
Norsk Våpeneierforbund
Norsk Våpenhistorisk Selskap
Norske Reserveoffiserers Forbund
Scandinavian Ammunition Research Assosiation
Scandinavian Western Shooters
Våpenrådet