Høring – Endringer i salær- og stykkprisforskriften knyttet til advokaters godtgjøring av arbeid med anke

Justis- og beredskapsdepartementet sender med dette på høring forslag om endringer i forskrift om salær fra det offentlige til advokater mv. (salærforskriften) og forskrift om salær fra det offentlige til advokater m.fl. etter faste satser (stykkprissatser) ved fri rettshjelp og i straffesaker (stykkprisforskriften).

Bakgrunnen for endringene er at Stortinget har vedtatt Prop. 53 L (2018–2019) – Endringer i straffeprosessloven mv. (ankesiling m.m.) hvor anker som angår straffbare forhold som kan medføre fengsel i mer enn 6 år, såkalte «seksårssaker», skal vurderes på grunnlag av det alminnelige silingskriteriet i straffeprosessloven § 321 annet ledd første punktum. Ved innføring av ankesiling i seksårssaker vil det i praksis bli flere saker som må begrunnes, hvilket krever mer arbeid for forsvarerne i forbindelse med ankeskriving i slike saker enn tidligere.

Departementet foreslår å endre regelen i salærforskriften § 10 første ledd, slik at det i tillegg til godtgjøring for inntil to timer etterarbeid kan gis godtgjøring for inntil fire timer til utferdigelse av ankeerklæring. Det er to alternative lovtekniske løsninger som departementet ber om tilbakemelding på.

Departementet foreslår også å endre regelen i stykkprisforskriften § 7 til å angi en egen stykkpris på tre ganger salærsatsen for forsvareres ankeskriving i større straffesaker. Annet etterarbeid vil fortsatt omfattes av grunnlaget for beregning av stykkpris fastsatt i § 2.

De foreslåtte forskriftsendringene har først og fremst betydning for forsvarsadvokater, i tillegg til dommere som kontrollerer salæroppgaver.

Frist for å sende inn høringssvar er 24. september 2019.

Les og svar på høringen her: www.regjeringen.no/id2654033

Høringer er åpne, og alle kan sende innspill til oss. Vi ber om at høringssvar sendes inn digitalt ved å bruke skjemaet for høringssvar på regjeringen.no.

Liste over høringsinstanser følger vedlagt. Vi ber høringsinstansene vurdere om forslaget også bør foreligges underliggende organer eller foreninger, eller andre, som ikke er oppført på listen.

Med hilsen

Jostein Haug Solberg
avdelingsdirektør

                                                                     Anne Guro Dimmen
                                                                     seniorrådgiver

Dokumentet er godkjent og sendes uten signatur

Endringer i salær- og stykkprisforskriften knyttet til godtgjøring av arbeid med anke

Forslag til endring i forskrift om salær fra det offentlige til advokater mv. og forskrift om salær fra det offentlige til advokater m.fl. etter faste satser (stykkprissatser) ved fri rettshjelp og i straffesaker.

1. Bakgrunn

Justis- og beredskapsdepartementet fremmer i dette høringsnotatet forslag om endringer i forskrift om salær fra det offentlige til advokater mv. (salærforskriften) og forskrift om salær fra det offentlige til advokater m.fl. etter faste satser (stykkprissatser) ved fri rettshjelp og i straffesaker (stykkprisforskriften).

Departementet foreslår å endre regelen i salærforskriften § 10 første ledd, slik at ankeskriving skilles ut fra etterarbeidet. Endringen innebærer at det fortsatt kan gis godtgjøring for inntil to timer etterarbeid (herunder vurdering av anke), men at det i tillegg kan gis godtgjøring for inntil fire timer ankeskriving (utferdigelse av ankeerklæring) i straffesaker.

Departementet foreslår også å endre regelen i stykkprisforskriften § 7 til å angi en egen stykkpris på tre ganger salærsatsen for forsvareres ankeskriving i større straffesaker. Annet etterarbeid vil fortsatt omfattes av grunnlaget for beregning av stykkpris fastsatt i § 2.

Departementet har i Prop. 53 L (2018–2019) – Endringer i straffeprosessloven mv. (ankesiling m.m.) foreslått at anker som angår straffbare forhold som kan medføre fengsel i mer enn 6 år, såkalte «seksårssaker», skal vurderes på grunnlag av det alminnelige silingskriteriet i straffeprosessloven § 321 annet ledd første punktum. Anke kan etter denne bestemmelsen nektes fremmet når retten finner det klart at anken ikke vil føre frem. Etter gjeldende regler kan anker fra siktede i seksårssaker ikke nektes fremmet, jf. tredje ledd første punktum. I seksårssaker er det dermed per i dag ikke nødvendig at anken begrunnes for at siktede skal kunne oppnå reell behandling i ankeinstansen. Ved innføring av ankesiling i seksårssaker vil det i praksis bli flere saker som må begrunnes, hvilket krever mer arbeid for forsvarerne i forbindelse med ankeskriving i slike saker enn tidligere. Uten en regelendring vil advokatene måtte gjøre arbeidet med ankeskriving innenfor gjeldende stykkprissatser, uten å bli kompensert for det merarbeidet innføringen av ankesiling i seksårssakene antas å medføre. Departementet har fått indikasjoner på at heller ikke dagens godtgjøring knyttet til ankeskriving i stor nok grad reflekterer arbeidsinnsatsen som kreves fra advokater i større saker som ankes.

Innføring av ankesiling i seksårssaker vil medføre økonomiske besparelser for staten, se kap. 5 i Prop. 53 L (2018–2019). Staten dekker nødvendige utgifter til juridisk bistand i straffesaker og utgifter til salær til tolker og sakkyndige som oppnevnes av retten (kap. 466, post 01). Departementet foreslo i Prop. 53 L (2018–2019) at deler av de forventede besparelsene på kap. 466, post 01 omdisponeres til å godtgjøre forsvareres arbeid med ankeskriving. Departementet har anslått at besparelser på kap. 466, post 01 er mellom 8,8 og 16,9 millioner kroner.

2. Stykkpris i ankesaker

2.1 Gjeldende rett

For etterarbeid, herunder arbeid med anke, godtgjøres advokater enten etter reglene i stykkprisforskriften eller salærforskriften. Dersom saken godtgjøres etter reglene i stykkprisforskriften, er godtgjøring for etterarbeid inkorporert i stykkprissatsen, jf. stykkprisforskriften § 2 annet ledd. Dersom hoved-/ankeforhandlingen har en varighet utover fem dager eller ikke blir avholdt, fastsettes salæret etter reglene i salærforskriften, jf. stykkprisforskriften § 7 fjerde ledd. Salæret fastsettes også etter reglene i salærforskriften dersom faktisk samlet timeforbruk i en sak overstiger fastsatt stykkpris med mer enn 50 %, og det godtgjøres at det foreligger særlige omstendigheter ved oppdraget som begrunner en slik timebruk, jf. stykkprisforskriften § 11 første ledd.

Dersom salæret fastsettes etter salærforskriften, får den salærberettigede dekket inntil to timer nødvendig og faktisk utført etterarbeid i den enkelte sak, jf. salærforskriften § 10 første ledd. I kommentarene til bestemmelsen fremgår det at denne etterarbeidsgodtgjørelsen omfatter vurdering av anke og eventuelt utferdigelse av ankeerklæring. I unntakstilfeller kan det gis godtgjøring for etterarbeid ut over dette, jf. § 10 annet ledd.

2.2 Departementets vurdering og forslag til mulige forskriftsendringer

2.2.1 Generelle utgangspunkter

Formålet med bruk av stykkpriser er å oppnå en enkel og effektiv salærfastsettelse som ivaretar den enkeltes rettssikkerhet på en god måte. Tanken bak stykkprisordningen er at advokatene over tid skal få betalt for den tiden de i gjennomsnitt bruker, slik at lav tidsbruk i enkle saker i praksis kompenserer for høyere tidsbruk i mer kompliserte saker.

Stykkprisforskriften oppstiller stykkpriser for ulike rettshjelpoppdrag og -oppdragsdeler i form av et gitt antall ganger den offentlige salærsats. Stykkprissatsene skal kompensere for alt arbeid som er utført i en sak, herunder etterarbeid, jf. stykkprisforskriften § 2 annet ledd. For etterarbeid er det også i salærforskriften gitt en form for stykkpris, idet det etter § 10 kun gis godtgjøring for inntil to timer med etterarbeid. Advokatenes etterarbeid omfatter i praksis gjennomgang av den aktuelle rettsavgjørelsen, både for egen del og sammen med klienten, vurdering av anke, og eventuelt utferdigelse av ankeerklæring.

Dersom dagens godtgjøringsregelverk opprettholdes etter endringen i ankesilingsregelen i straffeprosessloven § 321, vil advokatene i seksårssaker som ankes måtte utføre mer arbeid, uten at dette kompenseres. Dette vil kunne medføre at flere salæroppgaver må vurderes etter unntaksregelen i § 10 annet ledd i de tilfellene salæret for etterarbeidet skal fastsettes etter salærforskriften. Dette medfører igjen at mer tid og ressurser medgår til utarbeidelse og behandling av salærkrav. Stykkprissystemet bygger på en forutsetning om at den enkelte stykkpris gjenspeiler gjennomsnittsprisen for den aktuelle typen oppdrag eller oppdragsdel. Stykkprisen som omfatter ankeskriving bør så langt som mulig, innenfor gjeldende økonomiske rammer, gjenspeile faktisk gjennomsnittlig tidsbruk.

2.2.2 Forslag til endringer i salærforskriften

En endring i salærforskriften vil treffe de mest omfangsrike straffesakene som presumptivt gjennomgående krever mest etterarbeid og arbeid knyttet til ankeskriving. Departementet har vurdert som et mulig tiltak å øke satsen for etterarbeid i § 10 fra inntil 2 timer til inntil et noe høyere antall timer. Dette innebærer en flat oppjustering av etterarbeidssatsen, som er uavhengig av hvorvidt saken faktisk ankes eller ikke. En slik løsning treffer bredere enn kun kompensasjon for økt tidsbruk medgått til ankeskriving i straffesaker. Et tiltak som kompenserer for det økte arbeidet med ankeskriving mer presist vil etter departementets oppfatning være å skille ut ankeskrivingen fra etterarbeidsdefinisjonen, og innføre en egen sats for ankeskriving som kommer i tillegg til etterarbeidssatsen. Selve vurderingen av hvorvidt det skal ankes vil fortsatt omfattes av satsen for etterarbeid.

Det ligger i systemet med stykkpris at advokatene noen ganger arbeider mindre og dermed tjener mer enn dersom de hadde fått betalt etter medgått tid, mens advokatene andre ganger arbeider mer enn det antall timer som betales etter stykkprisen, og dermed tjener mindre enn de ville ha gjort uten en normert sats. Satsen må ta høyde for variasjoner i blant annet anketype og saksomfang. På bakgrunn av de økonomiske rammene for dette høringsnotatet, foreslår departementet at satsen for ankeskriving settes til «inntil fire timer».

Departementet har vurdert om det i salærfastsettelsen, etter en slik bestemmelse, bør skilles mellom anke over bevisbedømmelsen under skyldspørsmålet og anke over straffeutmålingen, men ikke funnet grunnlag for dette. Departementet har også vurdert om en slik stykkpris bør forbeholdes seksårssaker, men har i lys av den generelle utformingen av og systemet i salærforskriften ikke funnet grunnlag for dette.

Alternativ 1:

På denne bakgrunn kan det være et forslag å endre salærforskriften § 10 første ledd slik:

«Nødvendig etterarbeid som faktisk er utført av forsvarer, aktor, prosessfullmektig, bistandsadvokat eller sakkyndig godtgjøres med inntil to timer. Forsvarers utferdigelse av ankeerklæring godtgjøres med et tillegg på inntil fire timer.»

Det klare utgangspunktet etter ovennevnte forslag om endring av § 10 første ledd, vil være at ankeskriving kun godtgjøres med inntil fire timer. Av hensyn til de mest omfangsrike og komplekse sakene bør likevel unntaksregelen i § 10 annet ledd etter departementets vurdering fortsatt gjelde for ankeskriving. På denne bakgrunn kan det være et forslag å endre salærforskriften § 10 annet ledd slik:

«I unntakstilfelle kan det gis godtgjøring for etterarbeid og utferdigelse av ankeerklæring ut over dette.»

I kommentaren til § 10 fremgår det at ordet «etterarbeid» i første ledd blant annet omfatter «eventuelt utferdigelse av ankeerklæring». Departementets løpende kommentarer til forskriftsteksten er i utgangspunktet en endelig, historisk tekst fra forskriftens ikrafttredelse som ikke skal oppdateres. Dette står i motsetning til forskriftsteksten, som konsolideres løpende og dermed stadig fornyes og endres. Løpende kommentarer i forskriften er generelt uheldig, fordi den rettskildemessige vekten av forskriftsteksten og kommentarene er svært ulik, og den tekstlige sammenblandingen kan medføre rettslig forvirring. For at det skal være samsvar mellom forskriftsteksten og kommentaren til § 10, vil kommentaren måtte endres dersom det innføres en egen stykkpris for ankeskriving. Som følge av at slike kommentarer i utgangspunktet ikke skal endres, ville det være mest hensiktsmessig med en bredere gjennomgang av samtlige kommentarer til forskriften med sikte på å ta dem ut, og eventuelt i stedet innta relevante deler av kommentarene i selve forskriftsteksten. Dette høringsnotatet gir imidlertid ikke rom for en slik bredere gjennomgang av kommentarene til forskriftsteksten. Basert på denne høringen vil det i denne omgang kun bli vurdert å foreta oppklarende endringer i merknadene til § 10, for å unngå tvil om innholdet i bestemmelsen etter en eventuell forskriftsendring.

Alternativ 2:

Det kan tenkes at et skille mellom «etterarbeid» og «utferdigelse av ankeerklæring» vil være uklart, da det på grunn av forsvareroppdragets karakter vil være en glidende og skjønnsmessig overgang mellom oppgaver som kan henføres til den ene eller andre kategorien. Dette gjelder særlig siden satsen for etterarbeid fortsatt skal dekke tid som har gått med til å vurdere om anke skal inngis, se ovenfor. En alternativ lovteknisk løsning er å holde fast ved den nåværende forståelsen av hva som utgjør etterarbeid i § 10 første ledd, og gi en høyere sats der etterarbeid faktisk har omfattet utferdigelse av ankeerklæring. Et alternativt forslag til utforming av salærforskriften § 10 første ledd er følgende:

«Nødvendig etterarbeid som faktisk er utført av forsvarer, aktor, prosessfullmektig, bistandsadvokat eller sakkyndig godtgjøres med inntil to timer. Dersom etterarbeidet har omfattet utferdigelse av ankeerklæring, kan det gis godtgjøring for inntil seks timer.»

Ved en slik løsning kan unntaksregelen i nåværende § 10 annet ledd stå slik den gjør i dag.

Departementet ber om tilbakemelding på hvilken av alternativene som vil være mest praktisk, både for forsvarsadvokater som skal skrive salæroppgaver, og for dommere som skal kontrollere salæroppgaver.

2.2.3 Forslag til endringer i stykkprisforskriften

De langt fleste salærsakene behandles etter stykkprisforskriften, og også denne bør etter departementets oppfatning gjenspeile det økte arbeidet med ankeskriving som endringen i straffeprosessloven § 321 representerer. I lys av de økonomiske rammene for endringer foreslått i dette høringsnotatet, og av hensyn til at forslaget i størst mulig grad bør treffe sakene som etter lovendringen i straffeprosessloven § 321 vil medføre mest merarbeid med ankeskriving, bør en ny stykkpris for ankeskriving etter stykkprisforskriften etter departementets vurdering først inntre i saker av en viss størrelse og kompleksitet. Et mulig tiltak er derfor å innføre en særskilt stykkpris for ankeskriving i mer omfattende saker i stykkprisforskriften § 7 nytt tredje ledd. For i størst mulig grad å unngå skjønnsmessige vurderinger og unntak fra hovedregelen i salærfastsettelsen, kan det være et forslag å knytte stykkprisen for ankeskriving opp mot hoved-/ankeforhandlingens varighet.

Departementet antar at det særlig er sakene som i omfang nærmer seg grensen på fem dager i stykkprisforskriften § 7 fjerde ledd, som innebærer et betydelig merarbeid med ankeskriving for forsvarerne. Ettersom lengden på rettsdagene kan variere, antar departementet at det vil være mest treffende å fastsette stykkprisen ut fra antall rettstimer fremfor antall rettsdager. Departementet antar videre at saker som behandles etter salærforskriften gjennomgående vil medføre mer arbeid med ankeskriving enn saker som behandles etter stykkprisforskriften, og at satsen for etterarbeid etter stykkprisforskriften derfor bør være noe lavere enn etter salærforskriften. Et forslag kan derfor være å innføre en stykkpris på godtgjøring tilsvarende tre timer ankeskriving i saker der hoved-/ankeforhandlingens varighet overstiger 18 timer. Departementet ber spesielt om tilbakemelding på om innslagetspunktet på 18 timer er rimelig.

Departementet har vurdert å innføre en ytterligere gradering av satsen ut fra antall rettstimer. Av hensyn til at regelverket skal være enkelt å praktisere, og i lys av unntaksbestemmelsen i stykkprisforskriften § 11 om adgang til fastsettelse av salæret etter salærforskriften, har departementet kommet til at det i denne omgang er tilstrekkelig med én sats for sakene der hoved-/ankeforhandlingen har en varighet på mellom 18 timer og 5 dager. I saker hvor faktisk samlet timeforbruk i overstiger fastsatt stykkpris med mer enn 50 %, og det godtgjøres at det foreligger særlige omstendigheter ved oppdraget som begrunner en slik timebruk, vil det være den samlede faktiske timebruken som skal legges til grunn ved vurderingen av hvorvidt hele salæret skal fastsettes etter reglene i salærforskriften, jf. stykkprisforskriften § 11 annet ledd, jf. første ledd.

På denne bakgrunn kan det være et forslag å innføre et nytt tredje ledd i stykkprisforskriften § 7, som lyder slik:

«Dersom forsvarers bistand som nevnt i første og annet ledd omfatter utferdigelse av skriftlig ankeerklæring eller støtteskriv til anke, gis et tillegg på 3 ganger den offentlige salærsats i saker hvor hoved-/ankeforhandling har hatt varighet over 18 timer.»

Forslaget innebærer at någjeldende tredje, fjerde og femte ledd i § 7 blir nytt henholdsvis fjerde, femte og sjette ledd.

Ankeskriving som godtgjøres etter stykkprisforskriften inngår etter gjeldende regler i betegnelsen «etterarbeid» i stykkprisforskriften § 2 annet ledd. I saker som godtgjøres etter stykkprisforskriften § 7 hvor hoved-/ankeforhandlingens varighet er på under 18 timer, vil ankeskriving etter forslaget om å innføre et nytt tredje ledd fortsatt omfattes av stykkprisene etter første og annet ledd. Forslaget om et nytt tredje ledd utgjør en spesialregel for forsvarerens ankeskriving i de større straffesakene som godtgjøres etter stykkprisforskriften, som skiller ankeskrivingen ut fra etterarbeidet i denne konkrete sakstypen. Godtgjøring for øvrig etterarbeid i disse sakene vil fortsatt omfattes av stykkprisene etter første og annet ledd. På bakgrunn av høringen vil departementet vurdere om det er behov for å presisere forholdet mellom § 2 annet ledd og nytt tredje ledd i § 7 i forskriftsteksten.

Departementet er oppmerksomme på at stykkprisene etter stykkprisforskriften § 7 og § 10 tar utgangspunkt i både timer og dager om hverandre, og at dette kan tenkes å medføre usikkerhet ved fastsettelse av salæret, for eksempel i saker der flere rettsdager av ulike årsaker blir svært korte. Departementet har imidlertid ikke funnet grunnlag for å foreta endringer i §§ 7 fjerde ledd og 10 tredje ledd i denne omgang.

2.2.3 Økonomiske og administrative konsekvenser

Forslagene i høringsnotatet vil føre til at forsvarsadvokater i større grad får godtgjøring for merarbeidet innføring av ankesiling i seksårssaker vil medføre.

Forslagene i høringsnotatet vil føre til økte utgifter for staten over kap. 466, post 01. Departementet har ikke tall på hvor mange saker som godtgjøres etter henholdsvis salær- og stykkprisforskriften, men har gjort anslag basert på saksavviklingstatistikk fra Domstoladministrasjonen. De fleste straffesaker ankes ikke fra tingretten til lagmannsretten. De aller fleste straffesaker varer mindre enn fem dager og godtgjøres således etter stykkprisforskriften. Departementet anslår at straffesaker som ankes og godtgjøres etter stykkprisforskriften utgjør om lag 2 900 saker. Trolig er det en mindre andel av disse som omfattes av den foreslåtte endringen i § 7, da de fleste straffesaker varer litt over én dag.

I 2017 var det 85 saker i lagmannsrettene hvor ankeforhandlingen varte mer enn 30 rettstimer, og som dermed trolig ble godtgjort etter salærforskriften. Dette utgjør om lag syv prosent av alle straffesakene behandlet i lagmannsrettene. Departementet anslår at det totalt er noe over 200 saker som godtgjøres etter salærforskriften i forbindelse med anke når de sakene med strafferamme under seks år som siles bort og sakene omfattet av unntaksbestemmelsen § 11 første ledd inkluderes. Det er i snitt 1,65 forsvarsadvokater per straffesak.

Hovedregelen i salærforskriften er godtgjøring etter medgått tid, jf. § 2 annet ledd. Departementet har fått indikasjoner på at enkelte trolig ikke er oppmerksomme på spesialregelen om godtgjøring for inntil to timer etterarbeid i § 10 første ledd ved salærfastsettelsen, og at også etterarbeidet dermed i noen tilfeller godtgjøres etter medgått tid, uten at det er grunnlag for dette etter § 10. Endringen av § 10 første ledd vil bidra til å understreke at hovedregelen ved henholdsvis etterarbeid og ankeskriving er godtgjøring for inntil to pluss fire timer. Det kan dermed tenkes at den merkostnaden for innføring av ny ankeskrivingssats dermed i praksis blir lavere.

Totalt anslår departementet at forslaget i høringsnotatet vil innebære kostnader for staten over kap. 466, post 01 som er innenfor rammen for midler som kan omdisponeres til dette formålet.

Den norske Advokatforening

Den norske Dommerforening

Disiplinærnemnden for advokater

Domstoladministrasjonen

Finansdepartementet

Gatejuristen i Bergen

Gatejuristen i Hamar

Gatejuristen i Kristiansand

Gatejuristen i Oslo

Gatejuristen i Stavanger

Gatejuristen i Tromsø

Gatejuristen i Trondheim

Gatejuristen i Tønsberg

Høyesterett

Landbruk- og matdepartementet

Lagmannsrettene

Juridisk rådgivning for kvinner

Juss Buss

Juss formidlingen i Bergen

Jusshjelpa i Nord-Norge

Nasjonal institusjon for menneskerettigheter

Norges Juristforbund

Oslo kommune fri rettshjelp

Politidirektoratat

Rettspolitisk forening

Regjeringsadvokaten

Riksadvokaten

Statsadvokatembetene

Tilsynsrådet for advokatvirksomhet

Tingrettene