Høring – Endringer i utlendingsforskriften – Oppfølging av regjeringens innstramning av asylpolitikken – Tiltak 1, 2, 4, 6 og 12

Høring – Endringer i utlendingsforskriften – Oppfølging av regjeringens innstramning av asylpolitikken – Tiltak 1, 2, 4, 6 og 12

1. INNLEDNING

Arbeids- og inkluderingsdepartementet sender med dette på høring forslag om endring av forskrift 21. desember 1990 nr. 1028 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsforskriften).

Forslaget er en oppfølging av at regjeringen 3. september 2008 fremmet 13 tiltak for å stram-me inn asylpolitikken. Bakgrunnen var at Norge, ved siden av Nederland, på det tidspunktet hadde hatt den største økningen av asylankomster i Europa i 2008. Det var per september 2008 kommet mer enn dobbelt så mange asylsøkere som på samme tid i 2007. 60 prosent av søkerne fikk avslag. En av forklaringene på de høye ankomsttallene, er utviklingen i asylsø-kernes hjemland. En annen forklaring som synes å ha stor betydning for fordelingen av asylsøkere mellom ulike europeiske land, er hvordan norsk asylpolitikk oppfattes utad, spesielt i forhold til sammenlignbare land som Sverige. På denne bakgrunn anser regjeringen at det er påkrevet med tiltak for å redusere ankomsten av asylsøkere til Norge som ikke oppfyller vilkårene for beskyttelse.

I dette høringsbrevet fremmes forslag som følger opp tiltak nr. 1, 2, 4, 6 og 12 i tiltakspakken. Tiltakene lyder som følger:

1. Praksis når det gjelder opphold på humanitært grunnlag skal baseres på en individuell behandling av den enkelte sak, og ikke en gruppevurdering i forhold til det enkelte land-området.
Det vises til høringsbrevets punkt 2 og forslagets § 21 annet ledd.

2. Manglende tilknytning til et geografisk område i saker som omhandler internflukt, skal ikke være tilstrekkelig alene for å få opphold på humanitært grunnlag. Det må foreligge andre sterke menneskelige hensyn for at oppholdstillatelse kan gis.
Det vises til høringsbrevets punkt 3 og forslagets § 21 d.

4. Praksis etter Dublin II-reglene tilpasses praksis i andre land, slik at det ikke gjøres generelle unntak fra hovedprinsippet i Dublin II-reglene med mindre det foreligger særlige grunner. Det vil gjøres en individuell vurdering når det gjelder returer til Hellas og returer av enslige mindreårige asylsøkere.
Det vises til høringsbrevets punkt 4 og forslagets § 54 b.

6. Det kan etter en individuell vurdering gis begrensede tillatelser uten rett til fornyelse, for enslige mindreårige søkere over 16 år som i dag får oppholdstillatelse kun fordi norske myndigheter ikke finner omsorgspersoner.
Det vises til høringsbrevets punkt 5 og forslagets § 21 tredje ledd.

12. Forslag til forskrift som begrenser nemndmøtebehandlingen i UNE til de vesentlige tvilsspørsmålene i en sak, sendes på høring.
Det vises til høringsbrevets punkt 6 og forslagets § 138 a.
 
Nedenfor følger en redegjørelse for bakgrunnen for og innholdet i forslagene (punkt 2-6). Deretter omtales økonomiske og administrative konsekvenser (punkt 7). Til slutt presenteres forslag til endringer i utlendingsforskriften (punkt 8).

Det tas sikte på at endringene skal tre i kraft så snart som mulig etter høringen.

Liste over høringsinstansene følger vedlagt. Høringsinstansene bes vurdere om forslagene også bør forelegges underordnede organer. Eventuell uttalelse til forslagene bes sendt Arbeids- og inkluderingsdepartementet, Innvandringsavdelingen, Postboks 8019 Dep, 0030 Oslo, innen 6. januar 2009. Det bes om at eventuelle uttalelser i tillegg sendes per e-post (i word-format, ikke som PDF-fil) til Cecilie Fjelberg på adressen: cef@aid.dep.no.

Spørsmål kan rettes til seniorrådgiver Cecilie Fjelberg, tlf. 22 24 71 20, eller rådgiver Rannveig Strålberg, tlf. 22 24 71 94.

 

2. TILTAK 1: INDIVIDUELL VURDERING

Praksis når det gjelder opphold på humanitært grunnlag skal baseres på en individuell behandling av den enkelte sak, og ikke en gruppevurdering i forhold til det enkelte landområdet.

2.1. Gjeldende rett
Det følger av utlendingsloven § 8 annet ledd at når ”sterke menneskelige hensyn taler for det, eller når utlendingen har særlig tilknytning til riket, kan arbeidstillatelse eller oppholdstilla-telse gis selv om vilkårene ikke er oppfylt”.

Opphold som gis etter denne bestemmelsen betegnes også som opphold på humanitært grunnlag. Vilkårene i bestemmelsen er av skjønnsmessig karakter, og gir forvaltningen anledning til å innvilge opphold selv om de materielle og prosessuelle vilkårene for oppholdstillatelse ellers i lovverket ikke er til stede. Det forutsetter imidlertid at de aktuelle menneskelige hensynene veies mot statens interesser, herunder innvandringspolitiske hensyn jf. lovens § 2 annet ledd. Bestemmelsen var opprinnelig forutsatt anvendt ”med stor forsiktighet” da den ble foreslått av Fremmedlovutvalget i 1983, men har likevel fått sentral betydning som hjemmelsgrunnlag, særlig i asylsaker.
 
2.2. Departementets forslag

Det klare utgangspunktet etter utlendingsloven § 8 annet ledd, er at hver sak skal vurderes konkret og individuelt, og ikke ut fra en gruppetilnærming. Det er kun i enkelte unntakstilfeller forvaltningen velger å innvilge for grupper av søkere utelukkende fordi de kommer fra et gitt geografisk område eller tilhører en nærmere angitt gruppe. Særlig kan det være aktuelt når de fleste av sakene i gruppen uansett ville blitt innvilget selv med en individuell vurdering av hver enkelt sak. En gruppetilnærming i vurderingen av opphold på humanitært grunnlag innebærer imidlertid at man innvilger opphold også til personer som i realiteten ikke har noe grunnlag for dette, utover at de tilhører en gitt gruppe. Dette gir et signal om at alle som tilhører den angitte gruppen får opphold i Norge, selv om de ikke har noe selvstendig grunnlag for dette. Selv om en slik praksis svært sjelden forekommer, kan den oppmuntre til betydelig tilstrømning av asylsøkere som anser seg for å tilhøre en slik gruppe, og gi et uriktig inntrykk av at opphold på humanitært grunnlag er en rettighet for disse søkerne. Departementet ser derfor behov for å stramme inn praksis for opphold på humanitært grunnlag, ved å avskjære adgangen til å innvilge tillatelser etter en ren gruppevurdering.

Det er vanskelig å se for seg noe geografisk område eller noen stat som absolutt ingen har forutsetninger for å reise tilbake til. Selv i de vanskeligste områdene i verden, finnes det personer med ressurser eller makt til å klare seg på en akseptabel måte. Videre er det vanskelig å tenke seg noe tilfelle hvor man kan innvilge opphold på humanitært grunnlag til en hel gruppe, uten at det har en side til innvandringspolitiske hensyn. Et signal om at alle fra for eksempel et gitt område får en tillatelse, selv om de ikke har noe individuelt grunnlag for det, vil gjøre det attraktivt for personer fra samme gruppe å søke seg til Norge. Departementet foreslår derfor at Utlendingsdirektoratet (UDI) ikke skal kunne innvilge opphold på humanitært grunnlag etter en ren gruppevurdering av et landområde eller en nasjonalitet, med mindre det foreligger instruks fra departementet. På den bakgrunn åpnes det i forslaget for at departementet skal kunne instruere UDI om en slik praksis dersom dette skulle være aktuelt.

I departementets forslag til ordlyd, er det presisert at det ikke skal være avgjørende hvilken nasjonalitet søkeren tilhører eller hvilket geografisk område søkeren er fra. Det er derfor klart at det er denne typen av grupper som ikke skal vurderes på helt generelt grunnlag etter bestemmelsen. Andre typer av ”gruppevurderinger” knyttet til for eksempel kjønn, alder, yrke eller liknende, er altså ikke omfattet av bestemmelsen. Når det gjelder gruppevurderinger knyttet til geografisk opprinnelsesområde, kan dette gjelde enten en nasjonalstat eller også gitte områder innen den enkelte stat. Her skal det ikke gjøres en generell vurdering i forhold til alle som er fra det gitte geografiske området. Nasjonalitet skal, foruten statsborgerskap eller mangel på statsborgerskap, også omfatte medlemskap i en gruppe som er definert ved sin kulturelle, etniske eller språklige identitet, sin geografiske eller politiske opprinnelse eller sin forbindelse med befolkningen i en annen stat. Det vises til utkast til ny utlendingslov Ot.prp. nr. 75 (2006-2007), som også er basert på EUs statusdirektivs artikkel 10.

I valg av ordlyd, har departementet også sett hen til bestemmelser i svensk og finsk lov når det gjelder opphold på humanitært grunnlag. I svensk lov heter det at man skal foreta en samlet vurdering av utlendingens situasjon hvorvidt det foreligger ”sådana synnerligen ömmande omständigheter at han eller hon bör tillåtas stanna i Sverige”. I finsk lov har bestemmelsen følgende ordlyd:
 
”En utlänning som befinner sig i Finland beviljas kontinuerlig uppehållstilstånd om det med hänsyn til utlänningens hälsotillstånd, de band som knutits til Finland eller av någon annan individuell, mänsklig orsak är uppenbart orskäligt at vägra uppehållstill¬stånd, särskilt med beaktande av de förhallanden i vilka han eller hon skulle hamna i sitt hemland eller hans eller hennes sårbara ställning.”

Selv om disse bestemmelsene har mange likhetstrekk med den norske utlendingsloven § 8 annet ledd, synes ordlyden i både den svenske og finske bestemmelsen å ha et noe mer individuelt fokus. Departementet har derfor i den nye forskriftsbestemmelsens ordlyd forsøkt å få fram at søkerens individuelle forutsetninger er sentrale.

Departementet foreslår å gjennomføre endringen i gjeldende utlendingsforskrift, og fremmer i medhold av lovens § 8 annet ledd forslag til presisering av bestemmelsen i utlendingsforskriften § 21 annet ledd. Det følger av forskriftens § 21 annet ledd at forvaltningen av eget tiltak skal vurdere lovens § 8 annet ledd i tilfeller der søkeren har fått avslag på asyl og heller ikke er vernet mot utsendelse. Presiseringen vil derfor kun gjelde overfor søkere som nevnt i forskriftens § 21 annet ledd.

Det vises til forslagets § 21 annet ledd.

3. TILTAK 2: INTERNFLUKT

Manglende tilknytning til et geografisk område i saker som omhandler internflukt, skal ikke være tilstrekkelig alene for å få opphold på humanitært grunnlag. Det må foreligge andre sterke menneskelige hensyn for at oppholdstillatelse kan gis.

3.1. Gjeldende rett og ny utlendingslov

Retten til anerkjennelse som flyktning gjelder ikke gjelder dersom utlendingen kan få effektiv beskyttelse i andre deler av hjemlandet enn det området søkeren har flyktet fra, og det ikke er urimelig å henvise søkeren til å søke beskyttelse i disse delene av hjemlandet. Dette følger av en utbredt folkerettslig forståelse av flyktningkonvensjonen.

I to avgjørelser fra stornemnda i UNE i 2006 om muligheten for etniske serbere som risikerte forfølgelse i Kosovo til å ta opphold i Serbia, bemerket stornemnda blant annet følgende av prinsipiell interesse om rimelighetsvurderingen:

”Stornemndas flertall vil avslutningsvis i sine generelle premisser bemerke at den rimelighetsvurdering som foran er skissert, kan synes å ha en del likhetstrekk med en vurdering av opphold på humanitært grunnlag i medhold av utlendingsloven § 8 annet ledd om ”sterke menneskelige hensyn”. Slik flertallet ser det, er det likevel ikke tale om identiske terskler og vurderinger. Ut fra den praksis stornemnda er kjent med vedrørende utlendingsloven § 8 annet ledd i asylsaker, er det således flertallets oppfatning at terskelen for å tilkjenne asyl til tross for et internt fluktalternativ vil være lavere enn for innvilgelse av opphold etter § 8 annet ledd ut fra de samme momenter. En annen sak er at botid og tilknytning til Norge kan komme inn som supplerende momenter i en vurdering etter § 8 annet ledd, også i relasjon til voksne personer.”

I 2007 behandlet stornemnda to Afghanistan-saker som gjaldt spørsmålet om muligheten til å ta opphold som internt fordrevne i Kabul. Søkerne risikerte ikke forfølgelse på hjemstedet i medhold av flyktningkonvensjonen, men kunne som følge av den generelle sikkerhetssituasjonen likevel ikke returnere dit. For denne typen situasjoner var stornemnda mindre tydelig på i hvilken grad rimelighetsvurderingen vil være forskjellig fra den ordinære vurderingen av sterke menneskelige hensyn etter utlendingsloven § 8 annet ledd:

 ”Når det skal avgjøres hvorvidt det foreligger sterke menneskelige hensyn i saken må det tas særlig hensyn til at det er snakk om å relokalisere klager til et område av landet han ikke har tilknytning til. I slike situasjoner bør listen for om sterke menneskelige hensyn foreligger måtte senkes. Dette syn bygger på en generell antakelse om at det humanitært vil være vanskeligere for en person å etablere en anstendig tilværelse på et ukjent sted der de normale sosiale normer mangler. Denne betraktning er tillagt vekt i vurderingen av klagerens sak.”

I den nye utlendingsloven, som skal tre i kraft 1. januar 2010, fremgår det av § 28 femte ledd at internfluktvurderingen være den samme enten søkeren risikerer forfølgelse på hjemstedet i medhold av flyktningkonvensjonen eller er vernet mot retur dit i medhold av andre konven-sjoner. Videre skal det både legges vekt på de generelle forholdene i returområdet og individuelle forhold ved søkeren som har betydning for retursituasjonen, jf. Ot.prp. nr. 75 (2006-2007) kapittel 5.4.4. Forhold som ikke berører selve retursituasjonen, som for eksempel klagers tilknytning til Norge, vil ikke være relevante for selve internfluktvurderingen, men vil eventuelt inngå i en vurdering av om det skal innvilges opphold etter den nye lovens § 38 (oppholdstillatelse på grunn av sterke menneskelige hensyn eller særlig tilknytning til riket).

3.2. Departementets forslag

Departementet mener det er grunn til å stramme inn praksis når det gjelder rimelighetsvurderingen i internflukttilfeller, og vil gjennomføre denne endringen allerede i gjeldende regelverk. Departementet mener at det ikke er noen reelle hensyn som tilsier at det bør være lavere terskel for opphold etter rimelighetsvurderingen ved internflukt enn ved vurderingen av sterke menneskelige hensyn etter utlendingsloven § 8 annet ledd. I begge situasjoner er vurderingstemaet de humanitære forholdene ved retur. De forhold som UNHCR i sine retningslinjer om internflukt har anbefalt at bør være hovedmomenter ved rimelighetsvurderingen, er i all hovedsak momenter som også vil være relevante ved vurderingen av sterke menneskelige hensyn. Det bemerkes imidlertid at norske myndigheter tradisjonelt har hatt en restriktiv praksis når det gjelder å vektlegge sosiale og økonomiske forhold ved retursituasjonen ved vurdering av sterke menneskelige hensyn, og departementet mener en slik praksis også må gjelde i forbindelse med internfluktvurderingen.

Samtidig er det grunn til å understreke at en formulering om at det skal gjelde samme terskel for opphold etter rimelighetsvurderingen som ved vurderingen av sterke menneskelige hensyn, ikke må forstås slik at søkerens tilknytning/manglende tilknytning til internfluktområdet, er uten betydning. Ofte kan internflyktningers muligheter til å klare seg, være påvirket av hvilken familiemessig eller annen tilknytning de har til det aktuelle området. Den nærmere vurdering på dette punkt, må imidlertid overlates til konkrete vurderinger i praksis.

Med grunnlag i det som er gjennomgått over, fremmer departementet forslag til en ny § 21 d i forskriften. Bestemmelsen fastsetter at det ved en internfluktvurdering i saker etter lovens § 16 (flyktninger) eller lovens § 15 første ledd, jf. forskriftens § 21 første ledd (utlendinger som er vernet mot retur), skal være den samme terskelen for opphold som ved vurderingen av sterke menneskelige hensyn etter forskriftens § 21 annet ledd.

Dersom det er individuelle forhold ved søkeren, og ikke de generelle forholdene i det aktuelle returområdet som eventuelt begrunner at søkeren bør innvilges opphold i Norge, skal det bare innvilges opphold etter lovens § 16 eller forskriftens § 21 første ledd dersom de individuelle forholdene kan knyttes til beskyttelsesbehovet. I andre tilfeller skal saken vurderes etter forskriftens § 21 annet ledd. Departementet har inntatt en presisering om dette i forslaget til ny § 21 d annet ledd.

Et eksempel på en situasjon hvor de individuelle forholdene kan knyttes til beskyttelsesbeho-vet, er hvor søkeren har blitt utsatt for grove overgrep på hjemstedet, og vedkommende i tillegg har store psykiske problemer knyttet til overgrepene. Dersom søkerens psykiske situasjon i et slikt tilfelle tilsier at det vil være urimelig å henvise søkeren til internflukt, skal det innvilges opphold som flyktning eller beskyttelse etter forskriftens § 21 første ledd.

Et eksempel på en situasjon hvor de individuelle forholdene ikke kan knyttes til beskyttelsesbehovet, og hvor saken må vurderes etter bestemmelsen om sterke menneskelige hensyn i forskriftens § 21 annet ledd, er følgende:

•  A blir forfulgt på hjemstedet på grunn av tilhørighet til en etnisk gruppe (rase) og
   har rett til flyktningstatus, men vil kunne ta tilflukt i en del av hjemlandet hvor
   denne etniske gruppen er i majoritet og hvor vedkommende vil kunne få effektiv
   beskyttelse. Det forhold at søkeren har en kronisk sykdom uten et adekvat og
   tilgjengelig behandlingstilbud, kan ikke relateres til beskyttelsesbehovet, men
   må vurderes etter bestemmelsen om sterke menneskelige hensyn i forskriftens
   § 21 annet ledd.

Det vises til forslagets § 21 d.

4. TILTAK 4: DUBLIN II

Praksis etter Dublin II-reglene tilpasses praksis i andre land, slik at det ikke gjøres ge-nerelle unntak fra hovedprinsippet i Dublin II-reglene med mindre det foreligger særlige grunner. Det vil gjøres en individuell vurdering når det gjelder returer til Hellas og returer av enslige mindreårige asylsøkere.

4.1. Bakgrunn

Dublin II-forordningen regulerer hvilken medlemsstat i Dublin-samarbeidet som er ansvarlig for saksbehandlingen når en tredjelandsborger søker asyl i en av medlemsstatene. Norge deltar i samarbeidet gjennom tilknytningsavtaler mellom Norge, Island og Det europeiske fellesskap og mellom Sveits, Norge og Island, og er bundet av forordningen. Forordningen gir tredjelandsborgere som søker asyl i en medlemsstat rett til å få søknaden behandlet i én stat, jf. artikkel 3 nr. 1, og motvirker derfor både at asylsøkere blir sendt mellom medlemsstater uten å få asylsøknaden behandlet, og at asylsøknader som blir fremmet i flere medlemsstater, må behandles av mer enn én stats myndigheter.

UDI varslet 19. desember 2007 departementet om en planlagt praksisendring i form av midlertidig og delvis stopp i overføring av barnefamilier til Hellas i medhold av Dublin II-forordningen, og om at uttransportering til Hellas av denne gruppen var stilt i bero. UNE besluttet 7. februar 2008 inntil videre å stoppe all overføring av asylsøkere til Hellas i medhold av forordningen. Som en følge av UNEs beslutning utvidet UDI samme dag sin beslutning av 19. desember 2007 til å gjelde alle overføringer til Hellas. Bakgrunnen for beslutningene var opplysninger om mulige krenkelser av asylsøkeres rettigheter i landet, og behovet for mer informasjon om situasjonen for asylsøkere der.

I St.prp. nr. 59 (2007–2008), som ble fremmet 15. mai 2008, annonserte regjeringen tiltak for å redusere asylankomstene, blant annet større bruk av Dublin II-forordningen. Departementet instruerte 21. juli 2008 UDI om delvis opphevelse av midlertidig stans av overføringer til Hellas i henhold til Dublin II-forordningen, jf. AI-2008-055. Asylsøknader fra andre enn barnefamilier skal vurderes individuelt, selv om det kan innebære at søker må returnere til Hellas i henhold til Dublin II-forordningen. For søkere som returneres til Hellas og som ikke allerede har vært gjennom en forsvarlig toinstansbehandling der, skal det innhentes forsikring fra greske myndigheter om at han eller hun får tilgang til en forsvarlig asylprosedyre. Overføringer av barnefamilier til Hellas skal midlertidig stanses. I brev til UDI 23. juli 2008 samtykket departementet videre til innstramming av praksis for unntak fra Dublin-behandling på grunn av ”tilknytning til riket”, jf. utlendingsloven § 17 annet ledd, jf. Dublin-forordningens artikkel 3 nr. 2. Innstrammingen betyr at definisjonen av ”familiemedlem” i forordningens artikkel 2 i) som hovedregel skal legges til grunn for vurderingen av hvilke kategorier familiemedlemmer i Norge som kan gi asylsøkeren slik tilknytning til riket at asylsøknaden skal unntas Dublin-behandling og realitetsbehandles her.

I etterkant av at regjeringen annonserte tiltak nr. 4 den 3. september 2008, jf. punkt 1 ovenfor, instruerte departementet 1. oktober 2008 om at UDIs praksis med rutinemessig å unnta enslige mindreårige asylsøkere fra Dublin-prosedyre skal opphøre, og det skal foretas en individuell vurdering i hver enkelt sak, jf. instruks AI-2008-060. Bruk av Dublin II-forordningen skal være hovedregelen, og anvendelse av unntaksregelen i utlendingsloven § 17 annet ledd, jf. forordningens artikkel 3 (2), skal kun skje i spesielle tilfelle. Forordningens definisjon av ”familiemedlem”, jf. artikkel 2 i), skal som den klare hovedregel legges til grunn når den enslige mindreåriges tilknytning til Norge i form av familiemedlemmer her vurderes, men med adgang til å tolke begrepet noe utvidende i spesielle tilfelle. Forordningens artikkel 3 nr. 2 skal midlertidig anvendes for enslige mindreårige asylsøkere, der Hellas er ansvarlig medlemsstat, i påvente av nødvendig informasjon om mottaksforholdene der.

Med unntak for saker som gjelder utenriks- eller sikkerhetspolitiske hensyn, kan departementet ikke instruere UDI eller Utlendingsnemnda (UNE) om avgjørelsen av enkeltsaker, jf. utlendingsloven § 38 første ledd. Departementet kan instruere UDI om lovtolkning og skjønnsutøvelse, men ikke UNE, jf. bestemmelsens annet punktum. Departementets forslag til ny forskriftsbestemmelse er ment å tilpasse norsk praksis til praksis i andre medlemsstater, og å sikre lik behandling i begge instanser av asylsøknader som behandles i henhold til Dublin II-forordningen.

4.2. Gjeldende rett

Utlendingsloven § 17 første ledd bokstav e fastslår at en flyktning ikke har rett til asyl i Norge dersom vedkommende kan kreves mottatt av et annet land som deltar i det såkalte Dublin-samarbeidet. Norge deltar i dette samarbeidet gjennom tilknytningsavtaler mellom Norge, Island og Det europeiske fellesskap og mellom Norge, Island og Sveits, og er bundet av Dublin II-forordningen. Forordningen gir utelukkende prosessuelle regler for hvilken medlemsstat i samarbeidet som er ansvarlig for behandlingen av en asylsøknad fremsatt av en borger fra et tredjeland, og regulerer ikke realitetsbehandlingen av den. Vilkårene for å innvilge asyl følger av FNs Flyktningkonvensjon av 28. juli 1951, som alle medlemsstatene har ratifisert. Alle medlemsstater har også ratifisert Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) av 1950 og Torturkonvensjonen av 1987.

Det er en grunnleggende forutsetning for samarbeidet at medlemsstatene respekterer ”non-refoulement”-prinsippene og behandler personer som hører inn under forordningens virkeområde i tråd med sine internasjonale forpliktelser, jf. blant annet punktene 2 og 12 i forordningens fortale.

Norske myndigheters ansvar for ikke å returnere en asylsøker til et land der han eller hun står i fare for å bli utsatt for alvorlige overgrep eller å bli sendt videre til et område der søkeren står i fare for å bli utsatt for slike overgrep, følger også av non-refoulement-reglene i utlendingsloven § 15 første ledd. Paragrafens fjerde ledd presiserer at vernet mot utsendelse i første ledd gjelder ved alle former for vedtak etter utlendingsloven, slik at også overføringer av asylsøkere til andre medlemsstater i Dublin-samarbeidet er omfattet.

4.2.1. Om Dublin II-forordningens ansvarskriterier

Forordningens artikkel 3 (1) og 5 til 14 nedfeller kriteriene for fastsettelse av hvilken stat som er ansvarlig for behandlingen av en asylsøknad. Kriteriene skal anvendes i den rekkefølge de er oppført.

Bestemmelsen i artikkel 4 nr. 3 styrker hensynet til medfølgende mindreårige. En mindreårig som oppfyller kravene i definisjonen av et familiemedlem, skal selv om vedkommende ikke er asylsøker, være uløselig forbundet med foreldrenes eller vergens situasjon og være et anliggende for den medlemsstat som er ansvarlig for behandlingen av vedkommende foreldres eller verges asylsøknad.

Ansvarlig for behandlingen av en asylsøknad hvor søkeren er enslig mindreårig, er den staten hvor et familiemedlem har lovlig opphold, forutsatt at dette er til det beste for den mindreårige, jf. artikkel 6. Hvem som regnes som familiemedlemmer er definert i artikkel 2 i). Personkretsen er her begrenset til å gjelde familie som allerede eksisterte i hjemlandet.

Dersom asylsøkeren ikke er enslig mindreårig, følger det av artikkel 7 at ansvaret påhviler den medlemsstat hvor asylsøkerens familiemedlemmer lovlig oppholder seg som anerkjente flyktninger, forutsatt at de berørte personer ønsker det. I motsetning til hva som gjelder etter resten av forordningen, er det etter dette ansvarsgrunnlaget ikke krav om at familien ble stiftet i hjemlandet. Der det ikke er truffet en første realitetsavgjørelse om familiemedlemmets asylsøknad, følger det av artikkel 8 at medlemsstaten hvor familiemedlemmets asylsøknad er til behandling, er ansvarlig for behandlingen av søknaden, forutsatt at de berørte personer ønsker det.

Kan ansvaret ikke plasseres etter artikkel 6-8, fastslår artikkel 9 at den medlemsstat som har gitt tillatelse til asylsøkeren har fått adgang til Dublin-området, blir ansvarlig for å behandle asylsøknaden. Har asylsøkeren ulovlig krysset ytre grense for Dublin-området, er det den medlemsstaten der den ulovlige innreisen fant sted som blir ansvarlig, jf. artikkel 10. Reiser asylsøkeren inn på en medlemsstats territorium der han eller hun er fritatt for visumplikt, følger det av artikkel 11 at denne staten er ansvarlig, med mindre asylsøknaden blir fremsatt i en annen medlemsstat hvor vedkommende også er fritatt for visumplikt. I så fall blir denne staten ansvarlig. Artikkel 12 fastslår at om asylsøknaden fremsettes i det internasjonale transittområdet i en lufthavn i en medlemsstat, er denne staten ansvarlig for behandlingen. Kan det ikke avgjøres hvilken medlemsstat som er ansvarlig på bakgrunn av kriteriene i artikkel 6-12, følger det av artikkel 13 at det er den medlemsstaten som først fikk fremlagt en asylsøknad, som blir ansvarlig.

Artikkel 14 har regler som skal søke å forhindre at familiemedlemmer blir atskilt under saksbehandlingen, når en streng anvendelse av ansvarskriteriene ellers vil medføre at forskjellige medlemsstater blir utpekt som ansvarlige for asylsøknader som blir fremlagt noenlunde samtidig fra forskjellige familiemedlemmer. En medlemsstat kan forøvrig påta seg ansvaret for å behandle en asylsøknad etter anmodning fra en annen medlemsstat, forutsatt at asylsøkeren samtykker, jf. forordningens artikkel 15. Bestemmelsen tar sikte på å opprettholde familiens enhet i de tilfellene som ikke fanges opp av forordningens bindende regler om dette, understreker at dette skal skje av humanitære grunner og angir selv relevante hensyn og grunner.

4.2.2. Suverenitetsprinsippet

En medlemsstat kan fritt påta seg ansvaret for å behandle en asylsøknad den får fremlagt, selv om medlemsstatens ansvar ikke følger av forordningen, jf. suverenitetsprinsippet i forordningens artikkel 3 nr. 2. I tillegg følger det av gjeldende utlendingslov § 17 annet ledd at adgangen til å returnere en flyktning til en annen stat i medhold av blant annet Dublin-samarbeidet, jf. første ledd bokstav e, ikke skal benyttes dersom flyktningen har en tilknytning til riket som gjør at Norge er nærmest til å gi beskyttelse.
I tillegg vises til departementets instrukser til UDI – AI 2008-055 21. juli 2008 og AI 2008-060 1. oktober 2008 – og departementets samtykke til UDIs praksisendring, jf. brev 23. juli 2008.

4.3. Andre medlemsstaters praksis

Andre medlemsstater praktiserer i hovedsak Dublin II-forordningens artikkel 3 nr. 2 som en snever unntaksregel til bruk i særlige tilfelle.

Når det gjelder definisjonen av familiemedlemmer i forordningens artikkel 2 i, har andre nordiske medlemsstater en praksis i tråd med definisjonens ordlyd.

Enslige mindreårige asylsøkere blir i hovedregelen underlagt Dublin-prosedyre i Sverige. Vurderingen av familietilknytningen, jf. forordningens artikkel 6, skjer på grunnlag av en i utgangspunktet streng fortolkning av begrepet ”familiemedlem”, jf. artikkel 2 i), men med mulighet for å la familiemedlemmer utover personkretsen i artikkel 2 i) tillegges vekt i samlet vurdering, der også andre humanitære forhold taler for realitetsbehandling av den enslige mindreåriges sak i Sverige. Nederlandske, finske og danske utlendingsmyndigheter opplyser å ha en praksis som i hovedsak samsvarer med svenske myndigheters.

Når det gjelder overføringer til Hellas, mener danske myndigheter en generell suspensjon av overføringer vil undergrave formålet med Dublin II-forordningen. Før retur til Hellas av voksne asylsøkere kreves i hver enkelt sak en skriftlig garanti fra greske myndigheter om at søkeren vil få sin asylsøknad behandlet der. Ved mottakelsen av en slik erklæring, vil voksne asylsøkere bli overført, med mindre særlige, humanitære hensyn, jf. dansk utlendingslov § 48 c og forordningens artikkel 15, taler for å behandle den konkrete saken i Danmark. Når det gjelder enslige mindreårige asylsøkere bør hensynet til barnets beste, jf. Barnekonvensjonens artikkel 3, alltid komme i første rekke. På bakgrunn av opplysninger om at enslige mindreårige asylsøkere risikerer å bli frihetsberøvet i opp til tre uker ved ankomst til Hellas eller å bli behandlet i strid med hensynet til barnets beste på andre måter, tas asylsøknader fra enslige mindreårige der Hellas er ansvarlig medlemsstat, inntil videre til realitetsbehandling i Danmark.

Svenske myndigheter mener opplysningene om situasjonen i Hellas for asylsøkere ikke gir grunnlag for generelle unntak fra overføringer dit. Opplysningene om enslige mindreåriges situasjon gir imidlertid grunn til inntil videre å ta asylsøknader fra enslige mindreårige til realitetsbehandling, når Hellas er ansvarlig medlemsstat.

Finske myndigheter har siden 8. april 2008 tatt asylsøknader fra personer i en sårbar situasjon til realitetsbehandling, når greske myndigheter vil kunne anses for å ha ansvaret. Asylsøkere som ikke hører til sårbare grupper blir overført til Hellas under forutsetning av at greske myndigheter i hver enkelt sak bekrefter at den aktuelle søkeren vil få fremlegge en asylsøknad og få adgang til asylprosedyre der.


4.4. Departementets forslag

Departementet foreslår her en ny § 54 b i utlendingsforskriften til utfylling av lovens § 17 første ledd bokstav e og annet ledd. Den foreslåtte bestemmelsen presiserer at adgangen til å ta en asylsak til behandling i Norge i medhold av suverenitetsklausulen i Dublin II-forordningens artikkel 3 nr. 2, kun skal benyttes om det foreligger særlige grunner. Forslaget er ment å sikre at norsk praksis i størst mulig utstrekning samsvarer med praksis i andre medlemsstater i Dublin-samarbeidet, og at slike saker behandles likt i UDI og UNE.
 
Når det gjelder hva som kan utgjøre slike særlige grunner, viser departementet først til at Dublin-samarbeidet bygger på en forutsetning om at medlemsstatene anses som trygge førsteland og overholder sine internasjonale forpliktelser. Selv om samarbeidet forutsetter at medlemsstatenes lovgivning og praksis er noenlunde harmonisert, vil nasjonal lovgivning og praksis kunne variere innenfor rammene av de internasjonale forpliktelsene. Utgangspunktet må imidlertid være at det legges til grunn at en annen medlemsstats praksis ligger innenfor statens internasjonale forpliktelser. Norske myndigheter har imidlertid et selvstendig ansvar for ikke å gjennomføre utsendelse av en asylsøker i strid med reglene om non-refoulement, som er nedfelt i utlendingsloven § 15 første ledd. Dersom det foreligger konkrete holdepunkter for å stille spørsmål ved en medlemsstats praksis, må norske myndigheter foreta de nødvendige undersøkelser før det eventuelt fattes vedtak om overføring av asylsøkeren. Er det begrunnet tvil om hvorvidt overføring av en søker vil være i strid med utlendingsloven § 15 første ledd, må det klare utgangspunktet være at saken tas til realitetsbehandling i Norge.

Videre kan asylsøkerens tilknytning til riket, jf. lovens § 17 annet ledd, være en særlig grunn til å ta saken til realitetsbehandling i Norge. Når det gjelder tilknytning i form av familiemedlemmer her, skal Dublin II-forordningens definisjon av familiemedlemmer i artikkel 2 i) være hovedregelen, men med adgang til å tolke begrepet noe utvidende i spesielle tilfelle, særlig når den aktuelle asylsøkeren er enslig mindreårig. For vurderingen av enslige mindreårige vises for øvrig til departementets instruks til UDI, AI 2008-060.

Helsemessige forhold vil som hovedregel ikke være en særlig grunn for realitetsbehandling i Norge. Departementet legger til grunn at asylsøkere vil ha tilgang til nødvendige helsetjenester i enhver medlemsstat. I spesielle tilfelle kan imidlertid helsemessige forhold tillegges vekt i en konkret helhetsvurdering, der også andre forhold taler for realitetsbehandling her. Når barn omfattes av saker som vurderes etter ny § 54 b, skal hensynet til barnets beste, jf. barnekonvensjonens artikkel 3, inngå i helhetsvurderingen.

Det vises til forslagets § 54 b.

5. TILTAK 6: ENSLIGE MINDREÅRIGE ASYLSØKERE

Det kan etter en individuell vurdering gis begrensede tillatelser uten rett til fornyelse, for enslige mindreårige søkere over 16 år som i dag får oppholdstillatelse kun fordi norske myndigheter ikke finner omsorgspersoner.

5.1. Bakgrunn

Det har vært en stor økning i ankomstene av enslige mindreårige asylsøkere i 2008. I 2007 var det 403 av asylsøkerne som oppga å være enslige mindreårige. I 2008 er det estimert at antallet vil bli ca. 1250. En del av disse søkerne vil ikke ha annet grunnlag for opphold i Norge enn at de er mindreårige og norske myndigheter ikke finner omsorgsperson i hjemlandet. Hadde disse søkerne vært myndige, ville de fått avslag på søknaden om asyl.

Departementet mener at en bør søke å forebygge at barn som ikke har beskyttelsesbehov sendes til Norge, kanskje av økonomiske grunner. Mindreårige som er over 16 år når søknaden avgjøres, vil være kort tid i Norge før de er myndige og vil ha sin største tilknytning til hjemlandet. Dersom manglende omsorgsperson er det eneste grunnlaget for at søkeren får innvilget opphold, bør søkeren returnere til hjemlandet når vedkommende er myndig.

Tallene på hvor mange enslige mindreårige søkere som kommer til Norge, er basert på alderen søkeren selv oppgir ved ankomst. Søkere som blir registrert som enslige mindreårige vil dermed inngå i statistikken for enslige mindreårige, selv om de får oppjustert alder til over 18 år eller er fylt 18 år på vedtakstidspunktet, og dermed får behandlet søknaden som en voksen søker.

Andelen asylsøkere som oppgir å være enslig mindreårig har ligger mellom 5,4 og 6,4 prosent de siste tre årene. I 2007 var andelen 6,0 prosent. I de ni første månedene av 2008 har andelen vært ca. 9 prosent. Nedenfor følger en oversikt over antallet enslige mindreårige asylsøkere fordelt på alder ved søknad og søknadsår, de siste tre og et halvt årene:

Tabell 1 Fordeling etter alder på søknadstidspunktet

	Under 16	16-17	18 og eldre*	Totalt
2008**	299	587	29	915
2007	130	247	26	403
2006	111	228	10	349
2005	102	212	8	322

Registrering ved utgangen av året – det vil si personer som ved utgangen av året har fått endret registreringen av ”alder ved søknadstidspunktet” så de på dette tidspunkt ikke lenger var ansett som enslige mindreårige asylsøkere. Dette gjelder personer som har søkt og fått vedtak i samme år. Av søkerne som i 2007 fikk vedtak etter å ha søkt asyl som enslig mindre-årig, var det 43 prosent som ble vurdert som 18 år eller eldre på vedtakstidspunktet.
** Pr. 30. september.

Tall fra de nordiske landene viser at Norge har hatt den største relative økningen av antall søknader fra enslig mindreårige asylsøkere det siste året, se tabell nedenfor med kvartalsvis oversikt fra første kvartal 2007 til første kvartal 2008:

Tabell 2 Antall enslige mindreårige asylsøkere i de nordiske land pr kvartal

	1. kv 2007	2. kv. 2007	3. kv. 2007	4. kv. 2007	1. kv. 2008	2. kv. 2008
Norge	82	49	96	163	211	216
Sverige	335	263	305	361	409	277
Danmark	36	14	18	16	45	51
Finland	20	15	31	32	50	66

5.2. Gjeldende rett

5.2.1. Hvem anses som enslig mindreårig asylsøker?

Enslig mindreårig asylsøker er en søker under 18 år som er kommet til Norge uten foreldre eller andre som utøver foreldreansvar for søkeren, jf. utlendingsforskriften § 55 a annet ledd. Barn og unge under 18 år som kommer til Norge med følgepersoner som ikke har foreldreansvar (for eksempel søsken, slektninger eller bekjente), vil bli ansett som enslige.

Mange av de enslige søkerne som oppgir å være mindreårige, fremstår som eldre enn sin oppgitte alder. I rundt 80 prosent av sakene er det tvil om søkerens alder og det kan da tilbys aldersundersøkelse. Det følger av utlendingsloven § 37 g at dersom det ikke er mulig å fastslå med rimelig sikkerhet om søkeren er over eller under 18 år, kan vedkommende anmodes om å la seg undersøke for å klarlegge alderen. UDI avgjør på bakgrunn av observasjoner fra politiet, mottaksansatte og egne observasjoner om det skal tilbys aldersundersøkelse i den enkelte sak.

Aldersundersøkelse er frivillig og foretas i dag ved røntgenundersøkelse av tenner. I tillegg gjøres en allmenn observasjon av søkeren mens søknaden om asyl er til behandling. Samtykke til aldersundersøkelse innhentes under asylintervjuet. Søker som avslår å la seg undersøke skal gjøres oppmerksom på at dette kan få betydning for avgjørelsen av søknaden, jf. utlendingsloven § 37 g annet ledd.

Det følger av UDIs rundskriv RS 2004-028 at resultatet av aldersundersøkelsen er ett av flere momenter som må vurderes for å avgjøre om søkeren skal anses som mindreårig. Ved mangel av andre holdepunkter vil resultatet av aldersundersøkelsen være et tungtveiende moment ved denne vurderingen. Ved vurdering av alder, skal tvil komme søkeren til gode. Resultatet av aldersundersøkelsen kan ha betydning når saksbehandler skal vurdere søkerens troverdighet i asylsøknaden, og i vurderingen av om søkeren skal plasseres i et ordinært mottak eller i et mottak for mindreårige.

Ved behandling av asylsøknaden er det søkerens alder på vedtakstidspunktet som legges til grunn, jf. UDI RS 2003-017. Det innebærer at en søker som er under 18 år når han søker om asyl, men som fyller 18 år innen UDI fatter vedtak, vil bli behandlet som en voksen asylsøker. Det samme gjelder ved behandlingen i UNE. Dersom søkeren er blitt myndig innen klagesaken avgjøres i UNE, vil søkeren bli vurdert som voksen ved behandling av klagen.

Av søkerne som i 2007 fikk vedtak etter å ha søkt asyl som enslig mindreårig, var det 43 prosent som ble vurdert som 18 år eller eldre på vedtakstidspunktet. Av disse igjen var det 58 prosent som fikk oppjustert alder etter en aldersvurdering og 42 prosent som hadde fylt 18 år.

Foreløpige tall for 2008 (per 31. juli 2008) viser at 27 prosent har blitt vurdert som over 18 år eller eldre på vedtakstidspunktet. Av disse var det 66 prosent som fikk oppjustert alder etter en aldersvurdering og 34 prosent som hadde fylt 18 år.

5.2.2. Betydningen av å være enslig mindreårig asylsøker

De generelle prinsippene for behandling av asylsøknader, mottak og bosetting av flyktninger, gjelder i utgangspunktet også for enslige mindreårige søkere, men søknader fra denne gruppen skal prioriteres i saksbehandlingen både i UDI, UNE og i Inkluderings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi).

Det statlige barnevernet har omsorgsansvar for enslige mindreårige asylsøkere under 15 år, og disse gis botilbud i omsorgssentre tilpasset denne gruppen. Søkere mellom 15 og 18 år gis et botilbud i egne avdelinger tilknyttet ordinære mottak. Dette gjelder fram til barnevernet overtar omsorgsansvaret også for denne gruppen. Det er også et eget transittmottak for nyankomne enslige mindreårige asylsøkere. De som kommer sammen med følgepersoner vil bli plassert på ordinært mottak sammen med disse.

Enslige mindreårige vil få oppnevnt verge eller hjelpeverge etter vergemålsloven. Det legges til grunn at foreldrene ikke kan ivareta den mindreåriges interesser i den perioden han eller hun oppholder seg alene i Norge. Hjelpevergen skal da bistå med å ivareta den mindreåriges interesser. Dersom man vet at foreldrene er døde oppnevnes det en verge. I praksis vil oppgavene være de samme. Det er overformynderiene i den enkelte kommune som er ansvarlig for å oppnevne verge/hjelpeverge. Vergen skal blant annet være tilstede under asylintervjuet og skal underskrive på en eventuell samtykkeerklæring, dersom søkeren samtykker til å foreta aldersundersøkelse.

Enslig mindreårig asylsøker skal gis fritt rettsråd uten behovsprøving i rimelig tid før UDI fatter vedtak i saken, jf. utlendingsforskriften § 145 a annet ledd. Fritt rettsråd til denne gruppen gis for tre timer i første instans og ytterligere fem timer i klageomgangen.

Behandling av asylsøknaden

Søknad om asyl fra en enslig mindreårig søker behandles i utgangspunktet som en vanlig asylsøknad, med den forskjell at det skal legges et barneperspektiv til grunn i vurderingen. Det vil først bli tatt stilling til om søkeren fyller vilkårene for å anses som flyktning etter flyktningkonvensjonen og dermed har krav på asyl, jf. utlendingsloven § 17, jf. § 16. Dersom søkeren ikke fyller vilkårene for asyl, vil det bli vurdert om vedkommende er vernet mot retur etter utlendingsloven § 15 første ledd. Søker som er vernet mot utsendelse etter § 15, skal gis oppholdstillatelse etter lovens § 8 annet ledd, jf. forskriftens § 21 første ledd.

Foreligger det ikke grunnlag for asyl eller beskyttelse, skal det så tas stilling til om det foreligger ”sterke menneskelige hensyn eller særlig tilknytning”, og om det av den grunn skal innvilges oppholdstillatelse, jf. utlendingsloven § 8 annet ledd, jf. utlendingsforskriften § 21 annet ledd.

Hvorvidt vilkårene etter lovens § 8 annet ledd er oppfylt, beror på en helhetsvurdering. For søker som er mindreårig vil det bli vurdert om vedkommende ved et eventuelt avslag og retur til hjemlandet, vil ha noen som kan ta omsorg for seg. Dersom norske myndigheter ikke finner omsorgsperson i hjemlandet, vil det i henhold til gjeldende praksis innvilges oppholdstillatelse. Foreligger det ikke andre grunnlag for opphold, vil søkerens alder på vedtakstidspunktet dermed kunne få avgjørende betydning for om det gis en tillatelse eller ikke. Søkeren vil få oppholdstillatelse dersom han er under 18 år, men avslag dersom han på vedtakstidspunktet er fylt 18 år.

Enslig mindreårig søker som får oppholdstillatelse etter lovens § 8 annet ledd, jf. forskriftens § 21 annet ledd, får en førstegangs tillatelse med varighet for ett eller tre år, jf. forskriftens § 15 tredje og fjerde ledd. Tillatelsen kan fornyes og danner grunnlag for bosettingstillatelse, jf. forskriftens § 21 syvende ledd. Det betyr at enslig mindreårig som får førstegangs tillatelse når han er 16 år, etter tre år, dvs. når vedkommende er 19 år, vil kunne få bosettingstillatelse.

Av de 225 personer som i 2007 fikk innvilget en tillatelse etter å ha søkt asyl som enslig mindreårig, fikk 41 personer (ca. 18 prosent) innvilget asyl, 105 personer (ca. 46 prosent) var vernet mot utsendelse etter lovens § 15 og fikk tillatelse etter forskriftens § 21 første ledd, mens 79 personer (ca. 35 prosent) fikk tillatelse etter lovens § 8 annet ledd, jf. forskriftens § 21 annet ledd. Det presiseres at i disse tallene inngår også personer som ikke har fått behandlet søknaden som en enslig mindreårig. Dette skyldes at søkere som ved fremsettelse av søknaden blir registrert som enslig mindreårig, vil inngå i statistikken for enslige mindreårige selv om de får oppjustert alder til å være over 18 år eller er fylt 18 år på vedtakstidspunktet, og dermed får behandlet søknaden som en voksen søker, jf. punkt 5.1.

Oppsporing av foreldre/omsorgspersoner

Enslige mindreårige blir som hovedregel ikke sendt tilbake til hjemlandet med mindre norske myndigheter har funnet foreldre eller andre omsorgspersoner til barna. Arbeidet med å oppspore omsorgspersoner er en prioritert oppgave for norske myndigheter. Det er imidlertid en komplisert og tidkrevende prosess, som krever samarbeid med blant annet frivillige organisasjoner, hjelpeverger/verger, familie i hjemlandet og eventuelt i Norge, og ikke minst med den mindreårige selv. Det må godtgjøres at barnet ved retur faktisk blir tatt hånd om på tilfredsstillende måte, noe som må vurderes konkret i hver enkelt sak, blant annet hensett til barnets individuelle behov, alder, modenhet osv. Oppsporingsarbeidet skal skje parallelt med behandlingen av asylsaken og skal ikke forsinke saksbehandlingen.

Det følger av rundskriv fra Justisdepartementet at ved uttransportering av enslige mindreårige asylsøkere, skal vedtaksmyndigheten opprette/formidle kontakt med omsorgsperson i hjemlandet. Som hovedregel skal uttransportering ikke skje med mindre omsorgspersonen i hjemlandet er informert om de nærmere detaljene ved returen.

Retten til familiegjenforening

Enslig mindreårig som får innvilget asyl, vil kunne få rett til familiegjenforening med sine foreldre, jf. utlendingsforskriften § 23 første ledd bokstav g-j, som følge av at det som oftest ikke vil være mulig for familien å gjenforenes i hjemlandet.

For mindreårige som får opphold etter utlendingsloven § 8 annet ledd, foreligger det ingen rett til familiegjenforening med foreldrene. Familiegjenforening kan i disse tilfellene gis når sterke menneskelige hensyn taler for det, jf. utlendingsforskriften § 24 annet ledd. Utgangspunktet anses å være at enslige mindreårige som ikke har behov for beskyttelse, bør gjenforenes med sine foreldre i hjemlandet der dette er mulig. Et annet hensyn er at man ønsker å motvirke at foreldrene sender sine barn alene som asylsøkere til vestlige land, for deretter å utnytte barnet som ”ankerfeste” for egne søknader om familiegjenforening. Dette innebærer å legge stort ansvar på et barn og vil kunne bli opplevd som en stor byrde for barnet, og er noe myndighetene ikke ønsker å bygge opp under.

I perioden 2003 til og med 31. august 2008 ble det fremsatt 123 søknader om familiegjenforening med personer som hadde fått oppholdstillatelse som enslig mindreårig i Norge. Dette utgjorde ca. 8 prosent av alle sakene i denne perioden der søkeren på vedtakstidspunktet ble ansett å være enslig mindreårig da vedkommende søkte asyl. Av disse familiegjenforeningssakene ble 76 prosent avslått og 24 prosent innvilget.

Antall enslige mindreårige asylsøkere som er gitt tillatelse etter § 21 annet ledd

Som vist ovenfor, vil enslige mindreårige som norske myndigheter ikke finner omsorgsperson til i hjemlandet, etter gjeldende praksis innvilges tillatelse etter lovens § 8 annet ledd. Søker som får opphold på dette grunnlag vil få en tillatelse etter forskriftens § 21 annet ledd. Hvor-vidt det foreligger sterke menneskelige hensyn eller særlig tilknytning etter lovens § 8 annet ledd beror på en helhetsvurdering, og det blir per i dag ikke registrert hvilke hensyn som har inngått i vurderingen. Det kan derfor ikke tas ut statistikk over hvor mange av de enslige mindreårige som har fått tillatelse etter § 21 annet ledd, som hadde som eneste grunnlag for opphold at norske myndigheter ikke finner omsorgsperson i hjemlandet.

I 2007 var det ca. 35 prosent (79 personer) av de enslige mindreårige som fikk positive ved-tak, som fikk tillatelse etter § 21 annet ledd. Som tabellen nedenfor viser, var imidlertid 20 av de 79 personene 18 år eller eldre og fikk dermed ikke behandlet søknaden som en enslig mindreårig. 48 personer var mellom 16 og 18 år og ville dermed kunne bli omfattet av det foreslåtte tiltaket, men vi vet altså ikke hvor mange av disse 48 som hadde manglende om-sorgsperson som eneste oppholdsgrunnlag. Tallene må for øvrig ses i forhold til at det i 2007 var ca. 400 enslige mindreårige søkere, mens anslaget for 2008 er ca. 1250. Hvor mange søke-re som vil kunne bli omfattet av den foreslåtte forskriftsendringen vil avhenge av hvor søker-ne kommer fra og dermed hvilket grunnlag for opphold de har. Tidligere hadde mange av de mindreårige asylsøkerne ikke grunnlag for asyl eller beskyttelse. I 2007 var det imidlertid ca. 65 prosent av de som fikk innvilget tillatelse, som fikk asyl eller beskyttelse etter utlen-dingsloven § 15.

Ut fra dagens ankomstgrupper og prognoser anslår departementet at om lag 10 prosent av de som søker om asyl som enslige mindreårige, vil bli berørt av forslaget. Anslaget er høyst usikkert. Det er basert på antall ankomster av enslige mindreårige asylsøkere i 2007 og anslåt-te ankomster i 2008, sett i forhold til antall innvilgelser etter utlendingsforskriften § 21 annet ledd til de mellom 16 og 18 år. At det ikke gjøres noen registrering av de sakene der enslige mindreårige asylsøkerne får oppholdstillatelse etter forskriftens § 21 annet ledd utelukkende på grunn av manglende omsorgsperson i hjemlandet, gjør også dette anslaget usikkert.

Tabell 3 Antall enslige mindreårige* som de tre siste årene har fått tillatelse etter forskriftens § 21 annet ledd fordelt på alder ved vedtakstidspunktet og vedtaksår

	Under 16	16-17	18 og eldre	Totalt
2008**	5	46	2	53
2007	11	48	20	79
2006	19	20	10	49
2005	20	26	12	58

* Personer som på vedtakstidspunktet ble regnet for å ha vært enslige mindreårige på søk-nadstidspunktet. Dette gjelder personer som har søkt og fått vedtak i samme år.
** Pr. 30. september

5.2.3. Barnekonvensjonen

FN-konvensjonen om barnets rettigheter gjelder for personer under 18 år, jf. artikkel 1. Konvensjonen er inkorporert i norsk rett gjennom menneskerettsloven § 2 nr. 4, og har i henhold til § 3 forrang ved motstrid med annen norsk lovgivning. På utlendingsfeltet har barnekonvensjonen også vært inkorporert gjennom den generelle inkorporasjonsbestemmelsen i utlendingsloven § 4 siden utlendingslovens ikrafttreden.
 
Bestemmelsene i barnekonvensjonen gir i seg selv ikke grunnlag for opphold i Norge. Barnekonvensjonen artikkel 3 slår fast at hensynet til barnets beste skal være ”et grunnleggende hensyn” ved alle handlinger som myndighetene foretar seg som berører barn. Det følger av ordlyden at også andre hensyn enn hensynet til barnets beste kan tillegges vekt ved vurderingen av saker som berører barn.

For enslige mindreårige asylsøkere ligger hensynet til barnets beste blant annet bak kravet til at sakene skal prioriteres og at det skal oppnevnes verge. Hensynet til barnets beste er videre et moment i vurderingen av om det skal gis tillatelse på grunn av sterke menneskelige hensyn etter utlendingsloven § 8 annet ledd. Dersom det er konstatert at søkeren har egnede omsorgspersoner på kjent sted, anses det etter praksis å være til barnets beste å gjenforenes med omsorgspersoner der de er.

Konvensjonens artikkel 22 omhandler spesielt barn som søker flyktningstatus. Partene forplikter seg til å samarbeide, på den måte de finner hensiktsmessig, for å beskytte og hjelpe barnet og for å oppspore barnets foreldre eller andre familiemedlemmer for å skaffe til veie de opplysninger som er nødvendige for at barnet kan gjenforenes med sin familie.

5.2.4. Andre lands praksis

Nederland har en ordning med tidsbegrensede tillatelser for enslige mindreårige asylsøkere som ikke oppfyller vilkårene for en permanent tillatelse. Det vil si i de tilfeller hvor den mindreårige er uten omsorgspersoner og ikke kan ta vare på seg selv. Det gis da en tillatelse for ett år av gangen, som kan fornyes inntil to ganger. Etter tre år vil en som ikke har fylt 18 år, få en permanent tillatelse. For de som har fylt 18 år, vil det ikke bli gitt en fornyet tillatelse hvis det ikke foreligger spesielle omstendigheter i saken.

Storbritannia startet et reformprogram 1. april 2008,”Better outcomes – improving the care of unaccompanied asylum seeking children”. Reformprogrammet innebærer blant annet at det kan gis en begrenset tillatelse (limited discression) til barn som ikke fyller vilkårene for asyl. Storbritannia har satt grense på 12 år, men flertallet som får en slik tillatelse, er mellom 15 til 18 år. De som får en slik tillatelse kan søke fornyelse når de er 17 ½, men sjansen er liten for å få en annen type tillatelse (remote chance). Hensikten er retur. Barn med begrenset tillatelse blir bosatt i kommunene, de bor ikke på mottak mens søknaden behandles. De som er under 16 år blir plassert i fosterfamilier, mens de som er over 16 år blir bosatt i leiligheter med tilsyn.

5.3. Departementets forslag

5.3.1. Forskriftsendringen

Departementet foreslår å innta en ny bestemmelse i utlendingsforskriften som innebærer at enslige mindreårige asylsøkere over 16 år kan gis midlertidig og begrenset oppholdstillatelse fram til fylte 18 år, når søkeren ikke har annet oppholdsgrunnlag enn at norske myndigheter ikke finner omsorgperson i hjemlandet.

Enslige mindreårige asylsøkere som har krav på asyl eller er vernet mot retur etter utlendingsloven § 15 eller får ordinær tillatelse på humanitært grunnlag etter utlendingsloven § 8 annet ledd, vil som i dag få en tillatelse som kan fornyes og som danner grunnlag for bosettingstillatelse.

Forslaget innebærer en endring for den gruppen av enslige mindreårige søkere som har som eneste grunnlag for å få opphold i Norge, at norske myndigheter ikke kan legge til grunn at vedkommende vil bli tatt hånd om av foreldre eller andre omsorgspersoner ved retur. Praksis vil fortsatt være at manglende omsorgsperson ved retur anses som et sterkt menneskelig hensyn som gir grunnlag for oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 8 annet ledd. Endringen er at den tillatelsen som gis vil være av midlertidig karakter, ved at den kun gjelder fram til fylte 18 år og ikke kan fornyes. Tillatelsen vil ikke danne grunnlag for bosettingstillatelse eller for familiegjenforening. Søkere som får en slik tillatelse må dermed være innstilt på at de skal returnere til hjemlandet når de er blitt myndige.

For å omfattes av den foreslåtte bestemmelsen må søker være over 16 år. Skjæringspunktet er satt ved 16 år fordi personer som er 16 år og eldre, nærmer seg myndighetsalder og generelt sett vil ha nådd et visst nivå av modenhet. Disse søkerne vil ha sin største tilknytning til hjemlandet. I tråd med det som er praksis i dag for søknader om asyl, mener departementet at det er alderen på vedtakstidspunktet som skal legges til grunn. Forutsatt en saksbehandlingstid i UDI på ca. seks måneder, vil det bety at søkere som er 15 ½ år på søknadstidspunktet vil være omfattet av bestemmelsen. Dersom det i saker der søkeren er yngre enn 15 ½ år på søknadstidspunktet er brukt ubegrunnet lang saksbehandlingstid, må det vurderes hvorvidt søkeren likevel ikke skal omfattes av bestemmelsen.

Tvil om søkerens alder skal komme søkeren til gode. Dersom det på vedtakstidspunktet, etter eventuell aldersundersøkelse, er tvil om søkeren er over 16 år, skal søkeren ikke omfattes av bestemmelsen med mindre det er klar sannsynlighetsovervekt for at søkeren er over 16 år.

Det at norske myndigheter ikke finner noen omsorgsperson ved retur, skal være det eneste grunnlaget for å gi midlertidig tillatelse. Som nevnt ovenfor, vil altså enslige mindreårige søkere som har krav på asyl eller er vernet mot retur etter lovens § 15, eller som av andre sterke menneskelige hensyn bør gis en tillatelse etter lovens § 8 annet ledd, fortsatt få en tillatelse som kan fornyes og som danner grunnlag for bosettingstillatelse. Har søkeren for eksempel helsemessige problemer som ifølge praksis vil gi grunnlag for tillatelse på grunn av sterke menneskelige hensyn, skal det gis en ordinær oppholdstillatelse etter forskriftens § 21 annet ledd.

Kommer man til at søkeren ikke har noe annet grunnlag for opphold, ”kan” det gis en midlertidig tillatelse. Her ligger det en skjønnsvurdering. Hvorvidt det i den enkelte sak skal gis midlertidig tillatelse eller ikke, vil bero på en konkret helhetsvurdering hvor flere forhold kan spille inn. Hensynet til barnets beste skal alltid vurderes. Søkers alder kan også tillegges vekt i denne vurderingen. Det skal mindre til for å falle ned på at en midlertidig tillatelse ikke bør gis, der søkeren nettopp er fylt 16 år enn for en søker som er 17 ½. Helsemessige problemer som ikke er av tilstrekkelig alvorlig karakter til i seg selv å gi grunnlag for opphold, vil også kunne være et moment i skjønnsvurderingen.

Om tillatelsens varighet mener departementet at det er mest hensiktmessig at søkeren gis en tillatelse som varer fram til 18-årsdagen, istedenfor at det gis en tillatelse for ett år av gangen. Avhengig av søkers alder på vedtakstidspunktet, vil tillatelsen da i praksis vare fra to år til noen måneder. Det følger av utlendingsforskriften § 15 tredje ledd at tillatelse skal gis for ett år, når det er tvil om riktigheten av de opplysninger som er gitt i søknaden eller når søkeren ikke har dokumentert sin identitet. Departementet mener at tillatelse bør gis fram til 18-årsdagen uavhengig av om det foreligger slike forhold.

Tillatelsen danner ikke grunnlag for familiegjenforening. Enslige mindreårige som i dag får oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 8 annet ledd, vil for øvrig ikke ha rett til familiegjenforening og vil bare kunne få familiegjenforening når sterke menneskelige hensyn taler for det, jf. utlendingsforskriften § 24 annet ledd.

Det presiseres at forslaget gjelder førstegangs tillatelser. Søker som er mellom 15 og 16 år på vedtakstidspunktet og får en ordinær oppholdstillatelse etter forskriftens § 21 annet ledd, vil ved fornyelse etter fylte 16 år ikke kunne gis en begrenset tillatelse etter den foreslåtte bestemmelsen i § 21 tredje ledd. 

Det vises til forslagets § 21 tredje ledd.

5.3.2. Botilbud i perioden fram til tillatelsen utløper

Enslige mindreårige asylsøkere som får en begrenset tillatelse, skal ikke bosettes i en kommune, men gis et tilbud om opphold i mottak. For enslige mindreårige asylsøkere over 15 år, gis det i dag tilbud om opphold i mottak idet søknad om asyl fremsettes. Hvor lang oppholdstiden i mottak blir etter at en begrenset tillatelsen er gitt, er betinget av alder på søker og saksbehandlingstiden for asylsøknaden, og anslås til gjennomsnittlig å ha en varighet på om lag ett år. Oppholdstiden fra det fattes vedtak om begrenset tillatelse til den mindreårige fyller 18 år, vil imidlertid variere mye. Det kan ta fra noen dager til inntil to år. Oppholdstiden kan for noen også bli lengre enn to år, jf. punkt 5.3.3 nedenfor.

Det generelle utgangspunktet er i dag at enslige mindreårige asylsøkere som får et positivt vedtak, flytter ut av mottaket og bosettes i kommunen. Departementet ser imidlertid ikke at bosetting er en hensiktsmessig løsning når tillatelsen som gis er begrenset. Det vises til at bosetting i kommunen er en prosess som har til hensikt å integrere den enslige mindreårige i det norske samfunnet. Det kan fremstå som lite heldig for den enkelte å påbegynne en integreringsprosess som vil bli avbrutt etter kort tid. Departementet ser imidlertid at bosetting kan føre til en selvstendiggjøring, og på den måten bidra til økt mestringsevne som er nyttig blant annet ved retur til hjemlandet. Ved vurderingen av om denne gruppen skal bosettes, er det for øvrig også tatt hensyn til om dette fremstår som en realistisk løsning. Erfaringsmessig er det vanskelig å bosette personer med begrensede tillatelser.

Departementet ser imidlertid at det mottakstilbudet som i dag foreligger, ikke er tilpasset en midlertidig boløsning for enslige mindreårige asylsøkere som skal returneres til hjemlandet. Bostandarden er tilpasset kort oppholdstid og aktivitetstilbudet er innrettet mot integrering. Departementet vil derfor se nærmere på om mottakstilbud bør tilrettelegges spesielt for enslige mindreårige som gis begrenset tillatelse, og det vil blant annet bli vurdert hvorvidt denne gruppen bør bo i egne avdelinger eller egne mottak. Det vil også bli sett nærmere på om det bør gis spesielle aktivitetstilbud og programmer innrettet mot returforberedelse, og videre vil det ses hen til behovet for å redusere belastningen ved et noe lengre opphold i mottak enn i dag. 
 
5.3.3. Retur ved utløp av tillatelsen ved fylte 18 år

Enslig mindreårig asylsøker som gis en begrenset tillatelse fram til fylte 18 år, skal forlate Norge når tillatelsen løper ut.

Dersom vedtaket om begrenset tillatelse påklages til UNE, vil vedtaket være endelig etter UNEs klagebehandling. Det er også endelig dersom UDIs vedtak ikke påklages innen klagefristen. Søker som ved utløp av den midlertidige tillatelsen ikke har fått endelig vedtak, vil kunne få oppholde seg i Norge til endelig vedtak foreligger. UDI og eventuelt UNE må vurdere om det skal gis utsatt iverksettelse av avslag på asylsøknad og ordinær oppholdstillatelse på humanitært grunnlag inntil klagen er avgjort, jf. utlendingsloven § 40 og forvaltningsloven § 42.

Departementet antar at en del av utlendingene som får begrenset tillatelse, vil mene at det foreligger grunnlag for fortsatt opphold. Det kan være at situasjonen i utlendingens hjemland har endret seg slik at vedkommende mener at han ikke kan returnere, eller han kan mene at han bør få fortsatt opphold av for eksempel helsemessige grunner.

I de tilfeller det er fattet endelig avslag på søknad om asyl og ordinær oppholdstillatelse på humanitært grunnlag, og utlendingen ved fylte 18 år har anførsler om videre opphold, må vedkommende henvises til å fremsette en anmodning om omgjøring av vedtaket.

6. TILTAK 12: NEMNDMØTEBEHANDLING

Forslag til forskrift som begrenser nemndmøtebehandlingen i UNE til de vesentlige tvilsspørsmålene i en sak, sendes på høring.

6.1. Gjeldende rett

UNE avgjør klagesaker etter utlendingsloven og tar stilling til omgjøringsanmodninger fremsatt etter at nemnda i klageomgangen har gitt endelig avslag på en søknad. UNE har fire avgjørelsesformer. En sak kan avgjøres av sekretariatet, av nemndleder (etter forberedelse av sekretariatet), av et nemndmøte eller av stornemnda i spesielle tilfelle. I nemndmøtene deltar en nemndleder og to nemndmedlemmer i avgjørelsen av saken. Nemndmedlemmene er oppnevnt av Kongen i statsråd etter forslag fra Arbeids- og inkluderingsdepartementet, Utenriksdepartementet, Norges Juristforbund og de humanitære organisasjonene. Avgjørelsene i nemndmøtene treffes ved vanlig flertallsvedtak. Klageren kan videre gis adgang til å møte personlig i nemndmøtene for å forklare seg for nemnda.

Nemndleder er gitt myndighet til å treffe beslutning om hvilken avgjørelsesform en sak skal ha, jf. lovens § 38 b fjerde ledd og utlendingsforskriften § 138 første ledd. I praksis er det nemndleder som bestemmer avgjørelsesformen i den enkelte sak med mindre sekretariatet i nemnda er tillagt beslutningsmyndighet gjennom delegasjon.

Etter gjeldende lov og forskriftsbestemmelser skal en ”sak” avgjøres i nemndmøte hvis den byr på vesentlige tvilsspørsmål, jf. utlendingsloven § 38 b tredje ledd og utlendingsforskriften § 140 første ledd.

Etter gjeldende praksis vurderes og avgjøres ”hele saken” av nemndmøtet i sin fulle bredde. Dette selv om det bare er ett enkelt spørsmål i saken som byr på tvil og som har vært foranledningen til at saken ble besluttet behandlet i nemndmøte.

6.2. Departementets forslag

Som et tiltak for å effektivisere nemndmøtene i UNE, foreslår departementet en ny bestemmelse som gir en nemndleder i UNE adgang til å beslutte at et nemndmøte kun skal behandle de deler av en sak som byr på vesentlige tvilsspørsmål.

Departementet har innhentet en ekstern gjennomgang av regelverk, praksis og retningslinjer, når det gjelder terskelen for nemndmøtebehandling i UNE. Gjennomgangen er foretatt av advokat Henning Harborg fra advokatfirmaet Mageli, og var ferdigstilt i juni 2008 (Harborg-rapporten). I rapporten er det foreslått som et tiltak for å effektivisere nemndmøtene, at det innføres en adgang til at kun de deler av en sak som byr på vesentlige tvilsspørsmål skal behandles i nemndmøte. Departementet mener at en slik avskjæringshjemmel er et hensiktsmessig forslag. Behandlingen av saker i nemndmøter er svært tid- og ressurskrevende, og det er ikke noen god grunn til at også problemstillinger som ikke byr på tvil, og som derfor kunne vært avgjort av nemndleder, skal tas opp til drøftelse i et nemndmøte. En mer effektiv saksbehandling i nemndmøtene er også en fordel for søkerne ved at klagesakene da blir avgjort raskere.

I vanlige klagesaker mener departementet at nemndmøtet alltid skal avgjøre fullt ut om det er grunnlag for opphold etter det oppholdsgrunnlag som det aktuelle tvilsspørsmålet relaterer seg til. Dersom det for eksempel er tvil om deler av faktum som skal legges til grunn for vurderingen av sterke menneskelige hensyn, skal nemndmøtet ikke bare avgjøre hvilket faktum som skal legges til grunn, men skal ta stilling til om det samlet sett er grunnlag i saken for å innvilge oppholdstillatelse etter lovens § 38 (sterke menneskelige hensyn). I saker hvor det oppstår vesentlige tvilsspørsmål som følge av en omgjøringsanmodning – og hvor klagesaken altså er avgjort av UNE tidligere – skal det imidlertid være adgang til å begrense nemndas prøving til bare å gjelde betydningen av de nye anførslene i saken. Dersom en klager som tidligere har fått fullt avslag i sin sak, fremmer nye opplysninger om helseforhold, skal nemndleder kunne beslutte at det kun er betydningen av de helsemessige opplysningene nemnda nå skal prøve.

En slik ordning som foreslått, vil medføre et behov for endringer i UNEs saksbehandling. Nemndleder må først vurdere problemstillingene i saken, og legge rammene for hvilke spørsmål som skal avgjøres i nemndmøte. Nemndleders beslutning om avgjørelsesform må gjøres skriftlig og gjøres kjent for klager og advokat før nemndmøtet.

Nemndleders beslutning om hvilke deler av saken som skal avgjøres i nemndmøte, er en prosessledende beslutning som søkeren ikke har rett til å påklage etter forvaltningsloven, jf. forslagets § 138 a annet ledd.

Det vises til forslagets § 138 a.

7. ØKONOMISKE OG ADMINISTRATIVE KONSEKVENSER

Tiltakene som foreslås ovenfor gjelder ulike sider av asylsaksbehandlingen, og de vil få ulike økonomiske og administrative konsekvenser. Hvor store konsekvenser tiltakene må antas å få, er vanskelig å forutse. Totaleffekten av tiltakene må imidlertid antas å bli at færre asylsøkere uten beskyttelsesbehov ankommer Norge, færre saker tas til realitetsbehandling og at noen færre får en oppholdstillatelse. Dette vil medføre lavere utgifter til saksbehandling, mottaksdrift, integreringstilskudd og enkelte andre tilskudd/utgifter. Tiltakene vil ikke under noen omstendighet medføre økt innvandring til Norge, og dermed heller ikke medføre økte utgifter som følge av dette.

I det følgende redegjøres det nærmere for de økonomiske og administrative konsekvensene av de ulike tiltakene. Som det fremgår der, vil enkelte av tiltakene måtte antas å få relativt beskjedne økonomiske og administrative konsekvenser, mens andre vil kunne få større konsekvenser. Fremtredende for alle er at omfanget av konsekvensene for hvert enkelt tiltak er vanskelig å anslå. Departementet legger imidlertid til grunn at totaleffekten av tiltakene vil være større enn summen av hvert enkelt innstramningstiltak: At norske myndigheter har fremmet en omfattende tiltakspakke for å stramme inn asylpolitikken må antas å ha en større signaleffekt overfor potensielle asylsøkere enn om tiltakene ble fremmet enkeltvis hver for seg. Ut over dette, er det vanskelig å si noe konkret om hvor store økonomiske og administrative konsekvenser forslagene samlet vil få.

7.1. Tiltak 1: Individuell vurdering

Forslaget om at saker om opphold på humanitært grunnlag skal baseres på en individuell vurdering av hver enkelt sak, og ikke på en gruppevurdering i forhold til nasjonalitet eller geografisk område, vil gi noe merarbeid og lengre saksbehandlingstider på kort sikt, sammenliknet med en mer summarisk gruppetilnærming, hvor man innvilger alle sakene fra en gitt gruppe søkere. Departementet anser imidlertid at merarbeidet vil være begrenset, tatt i betraktning at det uansett foretas en individuell vurdering av alle sakens opplysninger i forhold til vurderingen av vilkårene for asyl, vern og sterke menneskelige hensyn. På den annen side vil merarbeidet kunne jevne seg ut, da en gruppetilnærming i større grad enn individuelle vurderinger kan bidra til økte ankomster av personer som ikke har noen individuelle grunner til å få opphold i Norge.

7.2. Tiltak 2: Internflukt

Forslaget om at manglende tilknytning til et geografisk område i saker som omhandler internflukt, ikke alene skal være tilstrekkelig for å få opphold på humanitært grunnlag, vil kunne føre til at noen færre får asyl enn om man hadde lagt stornemndas presedensavgjørelser til grunn, jf. punkt 3.1 ovenfor. Endringen antas imidlertid ikke i seg selv å få slike konsekvenser for antallet som får flyktningstatus, at det vil medføre vesentlige økonomiske eller administrative konsekvenser.

7.3. Tiltak 4: Dublin II

Forslaget om å tilpasse praktiseringen av Dublin II-forordningen etter andre land, antas å føre til at færre asylsøknader tas til realitetsbehandling i Norge. Departementet kan imidlertid ikke gi sikre anslag over antallet og dermed hvilken betydning dette vil ha for økonomiske og administrative konsekvenser.

Færre søknader til realitetsbehandling betyr generelt mindre ressurskrevende saksbehandling. UDIs praksis er imidlertid allerede omlagt i mer restriktiv retning, jf. instruksene og samtykket til praksisendring omtalt under punkt 4.1 ovenfor, slik at ikrafttredelsen av den foreslåtte bestemmelsen må antas å ha mindre betydning i seg selv for saksbehandlingsressursene der. Innstrammingen når det gjaldt tilknytningskravet, jf. departementets brev til UDI 23. juli 2008 var på forhånd anslått til å berøre ca 80 saker årlig og AI 2008-060 (Instruks om bruk av Dublin II-regelverket overfor enslige mindreårige asylsøkere) til å berøre ca 50. Færre saker til realitetsbehandling i UDI fører også til færre klager over UDIs avslag på asylsøknader og dermed også til færre klagesaker i UNE. Utfallet av en realitetsbehandlet asylsøknad avhenger imidlertid i stor utstrekning av situasjonen i det aktuelle opprinnelseslandet. Siden asylsøkerens opprinnelsesland ikke har betydning for hvorvidt saken skal behandles i henhold til Dublin II-forordningen, lar det seg heller ikke gjøre å gi presise anslag over eventuelle innsparinger for UNE når det gjelder klagesaksbehandling av realitetsbehandlede saker.
 
At UDI gjennomfører Dublin-behandling i flere saker enn tidligere, vil også føre til flere klager til UNE i saker om overføring til en annen medlemsstat. At Dublin-behandling er mindre ressurskrevende enn realitetsbehandling gjelder også for klagesakene.
 
Færre saker til realitetsbehandling, og dermed flere avslag og raskere returer vil også bety lavere utgifter til mottaksdrift og integreringstilskudd.

7.4. Tiltak 6: Enslige mindreårige asylsøkere

Forslaget om å, etter en individuell vurdering, gi begrensede tillatelser uten rett til fornyelse til enkelte enslige mindreårige søkere over 16 år, innebærer en innstramning i forhold til gjeldende regler, og det antas at det vil komme færre enslige mindreårige asylsøkere uten beskyttelsesbehov. Det er imidlertid vanskelig å anslå hvor stor effekt tiltaket vil ha. Dersom det kommer færre asylsøkere som følge av innstramningen, vil dette føre til betydelig lavere utgifter til saksbehandling, mottaksdrift, til integreringstilskudd og særskilt tilskudd ved bosetting av enslige mindreårige asylsøkere og utgifter knyttet til skolegang.

Forslaget til forskriftsendring vil innebære noe mer ressursbruk ved vurdering av søknadene idet det i hver sak må vurderes om det er grunnlag for å gi en tillatelse til tross for at de ordinære vilkårene for oppholdstillatelse ikke er oppfylt. Videre vil det føre til at flere søkere får avslag og det må påregnes klager som skal vurderes både av UDI og UNE.

De økonomiske og administrative konsekvensene vil for øvrig avhenge av hvilken mottaksstandard som velges for den aktuelle gruppen, se punkt 5.3.2 ovenfor. Per i dag er det slik at det ved bosetting utbetales et generelt integreringstilskudd (på kap. 651, post 60) på totalt kr 531 500 per barn. Tilskuddet utbetales over fem år. Det utbetales også et særskilt tilskudd ved bosetting av enslige mindreårige asylsøkere (på kap. 854, post 64). Dette tilskuddet utgjør kr 115 850 per år, og utbetales til og med det året den enslige mindreårige fyller 20. Ved at personene ikke skal bosettes, men forbli i mottak, vil de integreringsrelaterte utgiftene falle bort.

Gjennomsnittsalder ved bosetting av denne gruppen anslås til noe over 17 år. Dersom den er 17 år, utløses det fire særtilskudd i tillegg til integreringstilskudd, noe som vil utgjøre i underkant av 1 mill. kr fordelt over fem år. Til sammenligning koster en gjennomsnittlig plass i avdelinger for enslige mindreårige asylsøkere i dag, noe over 0,3 mill. kr per år, inkludert vertskommunetilskudd.

Vi ser for oss at utgiftene til mottaksdrift for denne gruppen i gjennomsnitt per person, vil være om lag kr 300 000 per år, gitt dagens mottaksstandard. Gitt 4 måneder fra vedtak til eventuell bosetting, vil merutgiftene til forlenget mottaksopphold per person utgjøre om lag kr 200 000. Dette er vesentlig lavere enn utgiftene ville vært ved bosetting og integrering av disse personene. I tillegg kommer altså effekten av færre ankomster, som ytterligere gir mindre utgifter totalt sett.

7.5. Tiltak 12: Nemndmøtebehandling

Forslaget om å begrense nemndmøtebehandlingen i UNE til de vesentlige tvilsspørsmålene i en sak, antas å kunne medføre en viss reduksjon i nemndas kostnader til saksbehandling, men det er usikkert hvor omfattende bruk bestemmelsen vil få, og derfor er det også vanskelig å anslå hvor stor innsparingen vil bli.

8. FORSLAG TIL ENDRINGER I FORSKRIFT 21. DESEMBER 1990 NR 1028 OM UTLENDINGERS ADGANG TIL RIKET OG DERES OPPHOLD HER (UT-LENDINGSFORSKRIFTEN)

I forskrift 21. desember 1990 nr. 1028 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsforskriften) gjøres følgende endringer:

§ 15 tredje ledd skal lyde:

      Første gangs tillatelse til arbeid eller opphold etter § 21 første til sjette ledd og § 63 første ledd kan gis for tre år. Er det tvil om riktigheten av de opplysninger som er gitt i søknaden, gis tillatelsen for ett år. Det samme gjelder når søkeren ikke har dokumentert sin identitet.

§ 21 annet og nytt tredje ledd skal lyde:

      Når utlending har fått avslag på søknad om asyl og heller ikke faller inn under første ledd, skal vedtaksmyndigheten av eget tiltak vurdere om bestemmelsene i lovens § 8 annet ledd bør anvendes, jfr. lovens § 15 annet ledd. Ved anvendelsen av lovens § 8 annet ledd, skal det alltid foretas en vurdering av søkerens individuelle situasjon. Det er ikke avgjørende hvilken nasjonalitet søkeren tilhører eller hvilket geografisk område han eller hun kommer fra, men hvilke forutsetninger den enkelte søker har for å returnere til hjemlandet. Departementet kan instruere Utlendingsdirektoratet om at det skal gjøres unntak i visse tilfelle.
      Enslig mindreårig asylsøker som er over 16 år på vedtakstidspunktet og som ikke har annet grunnlag for opphold enn at norske myndigheter ikke finner omsorgsperson ved retur, kan gis oppholdstillatelse etter lovens § 8 annet ledd til fylte 18 år. Tillatelsen kan gis ut over ett år uavhengig av bestemmelsene i § 15 tredje ledd. Tillatelsen kan ikke fornyes og danner ikke grunnlag for familiegjenforening.

Nåværende fjerde ledd skal lyde:

      Fjerde ledd gjelder ikke for utlending som: […]

Nåværende tredje, fjerde, femte, sjette og sjuende ledd blir henholdsvis nye fjerde, femte, sjette, sjuende og åttende ledd.

Ny § 21 d skal lyde:

§ 21 d Om muligheten for internflukt
      Ved en vurdering etter lovens § 16 eller lovens § 15 første ledd, jf. forskriftens § 21 første ledd, skal det bare anses urimelig å henvise utlendingen til å søke beskyttelse i trygge og tilgjengelige deler av hjemlandet, dersom retursituasjonen vil være slik at vedkommende fyller vilkårene for oppholdstillatelse etter forskriftens § 21 annet ledd. Ved vurderingen etter forskriftens § 21 annet ledd, kan det legges vekt på om utlendingen har tilknytning til det området av hjemlandet som vurderingen gjelder.
Ved vurderingen av om det er urimelig å henvise en søker til å søke beskyttelse i andre deler av hjemlandet der vedkommende kan få effektiv beskyttelse, skal det ses hen til både de generelle forholdene på det aktuelle stedet og de individuelle forholdene ved søkeren som kan knyttes til beskyttelsesbehovet. For øvrig kommer forskriftens § 21 annet ledd til anvendelse.

§ 36 annet ledd skal lyde:

      Dette gjelder likevel ikke når det fremgår av tillatelsen at den bare skal gjelde for et bestemt tidsrom eller når det er angitt spesielle vilkår for fornyelse og disse ikke er oppfylt. Bestemmelsene i § 21 åttende ledd gjelder tilsvarende ved fornyelse.

§ 37 sjette og sjuende ledd skal lyde:

      Kvinne som verken fyller vilkårene i tredje, fjerde eller femte ledd, kan få tillatelse etter bestemmelsene i § 21 sjette ledd dersom hun som følge av samlivsbruddet vil få urimelige vanskeligheter i hjemlandet grunnet de sosiale og kulturelle forhold der. Selv om slike grunner ikke tilsier det, skal tillatelse etter § 21 sjette ledd gis dersom kvinnen eller eventuelle barn er blitt mishandlet i samlivsforholdet.
      Når det er reist søksmål etter lov av 4. juli 1991 nr. 47 om ekteskap § 16 tredje ledd, skal utlending som av den grunn mister oppholdsgrunnlaget som ektefelle og ikke fyller vilkårene i tredje til sjette ledd, etter søknad gis tillatelse etter § 21 sjette ledd med mindre særlige grunner taler mot dette. Tillatelsen gis for seks måneder av gangen inntil rettskraftig avgjørelse foreligger. Dersom ekteskapet blir kjent ugyldig, gis utlending som nevnt etter søknad ny første gangs tillatelse etter § 21 sjette ledd forutsatt at søkeren ikke har utøvd eller medvirket til å utøve tvang ved ekteskapsinngåelsen.

Ny § 54 b skal lyde:

§ 54 b Adgang til realitetsbehandling av saker etter Dublin II-forordningen
      Adgangen til å ta en asylsøknad til realitetsbehandling i Norge når en annen medlemsstat i Dublin-samarbeidet er ansvarlig, jf. Dublin II-forordningens artikkel 3 nr. 2, skal kun benyttes dersom det foreligger særlige grunner som etter en individuell vurdering taler mot å returnere søkeren til den aktuelle medlemsstaten.

§ 56 tredje ledd skal lyde:

Er vilkårene for asyl ikke oppfylt, skal Utlendingsdirektoratet vurdere om utlendingen skal eller bør gis tillatelse etter lovens § 8 annet ledd, jf. § 21 første til femte ledd.

 
Ny § 138 a skal lyde:

§ 138 a Adgang for nemndleder til å beslutte at bare visse spørsmål i saken skal behandles i nemndmøte
      Nemndleder kan beslutte at nemndmøtet kun skal vurdere grunnlaget for oppholdstilla-telse etter de bestemmelser som det er knyttet vesentlige tvilsspørsmål til. I saker som gjelder anmodning om omgjøring av vedtak truffet av Utlendingsnemnda, kan nemndleder begrense tema for nemndmøtets vurderinger til å gjelde de anførslene i saken som det er knyttet vesentlige tvilsspørsmål til.
Nemndleders beslutning etter første ledd kan ikke påklages.

§ 142 fjerde ledd skal lyde:

Adgang til personlig fremmøte kan også gis i andre saker etter en konkret vurdering. Dette kan blant annet være aktuelt i saker om utvisning av utlending som har barn med fast bopel i Norge og selv har fast bopel her, og i saker om hvorvidt en kvinne omfattes av retten til ny tillatelse etter § 21 sjette ledd, jf. § 37 sjette ledd.

 

Med hilsen

Thor Arne Aass (e.f.)
ekspedisjonssjef
                                                                                 Birgitte Ege
                                                                                 avdelingsdirektør

Fagforeninger
Advokatforeningen
Akademikerne
Arbeidsgiverforeningen Spekter
Den norske dommerforening
Fagforbundet
Handels- og servicenæringens hovedorganisasjon (HSH)
Kommunenes Sentralforbund (KS)
Landsorganisasjonen i Norge (LO)
Norges Juristforbund
Norsk Tjenestemannslag (NTL)
Næringslivets hovedorganisasjon (NHO)
Politiets Fellesforbund
Utdanningsgruppenes hovedorganisasjon (Unio)
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)

Innvandrerorganisasjoner/ fagorganisasjoner om innvandring
African Youth in Norway (AYIN)
Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid
Innvandrernes Landsorganisasjon (INLO)
KIM – kontaktutvalget mellom innvandrere og myndighetene
MiRA Ressurssenter for innvandrer- og flyktningkvinner
NOAS – Norsk organisasjon for asylsøkere
Norsk Innvandrerforum
Selvhjelp for innvandrere og flyktninger (SEIF)

Menigheter/religiøse organisasjoner
Den norske kirke - Kirkerådet
Islamsk Råd
Kristent Interkulturelt Arbeid (KIA)
Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn

NGOer og interesseorganisasjoner
Amnesty International Norge
Flyktninghjelpen
Helsingforskomitéen
Human Rights Service (HRS)
Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner (LNU)
NORAD
Norsk Folkehjelp
OMOD – Organisasjonen mot offentlig diskriminering
Redd Barna
Røde Kors
SOS Rasisme
UNHCR Stockholm

Offentlige institusjoner
Barneombudet
Datatilsynet
Departementene
Domstolsadministrasjonen
Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi)
Likestillings- og diskrimineringsombudet
NAV
Regjeringsadvokaten
Riksadvokaten
Sosial- og helsedirektoratet (SH-dir)
Stortingets ombudsmann for forvaltningen
Utlendingsdirektoratet (UDI)
Utlendingsnemnda (UNE)

Politiske partier
Arbeiderpartiet
Det liberale folkepartiet
Demokratene
Fremskrittspartiet
Høyre
Kristelig Folkeparti
Kystpartiet
Miljøpartiet De grønne
Norges Kommunistiske Parti
Pensjonistpartiet
Rødt
Senterpartiet
Sosialistisk Venstreparti
Venstre

Juridiske organisasjoner/jussformidling
Antirasistisk Senter
Juridisk Rådgivning for kvinner (JURK)
Juss-Buss
Jussformidlingen
Kontoret for fri rettshjelp
Rettspolitisk forening
Norsk senter for menneskerettigheter (SMR)