Høring – krav om fire års utdanning eller arbeidserfaring i Norge for referansepersoner med oppholdstillatelse på humanitært grunnlag i saker om familiegjenforening

Høring – krav om fire års utdanning eller arbeidserfaring i Norge for referansepersoner med oppholdstillatelse på humanitært grunnlag i saker om familiegjenforening

1. Innledning
Arbeids- og inkluderingsdepartementet sender med dette på høring forslag om endring i utlendingsloven, lov 15. mai 2008 nr. 35, som etter planen skal tre i kraft 1. januar 2010.

Forslaget er en oppfølging av at regjeringen den 3. september 2008 lanserte 13 tiltak for å stramme inn asylpolitikken. Bakgrunnen var at Norge, ved siden av Nederland, på det tidspunktet hadde hatt den største økningen av asylankomster i Europa i 2008. Det var per september 2008 kommet mer enn dobbelt så mange asylsøkere som på samme tid i 2007. 60 prosent av søkerne fikk avslag. En av forklaringene på de høye ankomsttallene er utviklingen i asylsøkernes hjemland. En annen forklaring som synes å ha stor betydning for fordelingene av asylsøkere mellom ulike europeiske land, er hvordan landenes asylpolitikk oppfattes utad. På denne bakgrunn anså regjeringen at det var påkrevet med tiltak for å redusere ankomsten av asylsøkere til Norge som ikke oppfyller vilkårene for beskyttelse.

Tiltaket som omhandles i dette høringsbrevet (tiltak nr. 5) lyder:

”Det innføres et vilkår om at referansepersoner som har opphold på humanitært grunnlag, må ha fire års utdanning eller arbeidserfaring i Norge for at det skal kunne innvilges familiegjenforening eller -etablering. Det samme vil gjelde for personer som har flyktningstatus, men bare ved familieetablering. Vilkåret vil ikke gjelde for personer som har fått tillatelse som arbeidsinnvandrere eller etter regelverket for EØS-borgere. Det kan gjøres unntak fra vilkåret dersom særlige grunner taler for det.”

I Ot.prp. nr. 26 (2008-2009) fremmet regjeringen forslag om å lovfeste en hovedregel om at visse grupper av referansepersoner må ha fire års utdanning eller arbeidserfaring i Norge for at det skal kunne innvilges familieetablering. Lovforslaget ble vedtatt i Lagtinget 2. april 2009, jf. Besl. O. nr. 72 (2008-2009), og er planlagt å tre i kraft høsten 2009.

Forslaget i dette høringsbrevet går ut på å lovfeste det samme vilkåret for saker om familiegjenforening, men bare for referansepersoner som har oppholdstillatelse på grunn av sterke menneskelige hensyn eller særlig tilknytning til riket, jf. utlendingsloven av 2008 § 38 (opphold på humanitært grunnlag). Det betyr at referansepersoner som har fått asyl, ikke omfattes av forslaget.

Hensikten med forslaget er å redusere ankomsten av asylsøkere til Norge som ikke oppfyller vilkårene for beskyttelse, og å virke som et incentiv til å ta utdanning og arbeid. Vilkåret vil som hovedregel gjelde i alle saker om familieinnvandring når referansepersonen har opphold på humanitært grunnlag. Forslaget omfatter også referansepersoner som har fått opphold på humanitært grunnlag uten å ha søkt om asyl, men bestemmelsen har størst praktisk betydning i saker hvor det er søkt om asyl.

Som følge av dette lovforslaget foreslår departementet også en redaksjonell endring i den ovennevnte bestemmelsen som er vedtatt i saker om familieetablering (se forslagets § 39 b nedenfor). Dette innebærer imidlertid ingen realitetsendring i den vedtatte bestemmelsen om fireårskrav for familieetablering.

Liste over høringsinstansene følger vedlagt. Høringsinstansene bes om å vurdere om forslaget også bør forelegges underordnede organer. Eventuelle merknader til forslaget bes sendt til Arbeids- og inkluderingsdepartementet, Innvandringsavdelingen, Postboks 8019 Dep, 0030 Oslo, innen 25. september 2009. Det er ønskelig at merknadene også sendes elektronisk i word-format til jrs@aid.dep.no.

2. Gjeldende rett
Retten til familieinnvandring er regulert i gjeldende utlendingslov § 9 og utlendingsforskriften §§ 22 til 25, og i den nye utlendingsloven §§ 39 til 53. Per i dag stilles det ikke noe vilkår om at referansepersonen må ha hatt forutgående utdanning eller arbeidserfaring i Norge for at familiemedlemmer skal kunne få oppholdstillatelse på grunnlag av reglene om familieinnvandring. I prinsippet kan familiemedlemmer få oppholdstillatelse i Norge så snart referansepersonen har fått innvilget en tillatelse som kan danne grunnlag for bosettingstillatelse (permanent oppholdstillatelse). I praksis vil imidlertid underholdskravet medføre at det vil kunne ta noe tid å få familiemedlemmer hit. Gjeldene underholdskrav innebærer at søkeren eller referansepersonen eller begge i fellesskap, må sannsynliggjøre at de vil ha en inntekt som tilsvarer minst lønnstrinn 8 i statens lønnsregulativ (pr. 1. mai 2008 kr 215 200).

Arbeids- og inkluderingsdepartementet sendte 17. oktober 2008 på høring forslag til et skjerpet underholdskrav. Forslaget er i tråd med innstramningene som ble varslet i forbindelse med ny utlendingslov, jf. Ot.prp. nr. 75 (2006-2007) s. 64-65 og er for tiden til sluttbehandling i departementet. Endringsforslagene innebærer at det kun er inntektene til referansepersonen som skal medregnes når man vurderer om underholdskravet er oppfylt. Videre foreslås det et nytt vilkår om at referansepersonen i tillegg til inntekt fremover i tid, også skal ha hatt tilstrekkelig inntekt bakover i tid (ett år), og at dette skal dokumenteres ved utskrift av ligningen. Det foreslås færre unntak fra underholdskravet enn i dag, men innføres samtidig et nytt unntak for de som er mottakere av varige trygdeytelser. Det innføres videre et nytt vilkår om at referansepersonen ikke har mottatt sosialhjelp de siste 12 månedene før tillatelsen gis.

Lovbestemmelse om krav til at visse grupper av referansepersoner som hovedregel må ha fire års utdanning eller arbeidserfaring i Norge for at det skal kunne innvilges familieetablering er vedtatt, men har ikke trådt i kraft. Familieetablering innebærer i denne forbindelse at samlivet ble etablert etter tidspunktet for referansepersonens innreise i riket. I slike tilfeller må referansepersoner som har opphold på humanitært grunnlag, flyktningstatus eller opphold gjennom regelverket om familieinnvandring, oppfylle fireårskravet. Kravet vil ikke gjelde i saker der referansepersonen er barn, da slike tilfeller alltid vil være å anse som familiegjenforening. For en nærmere redegjørelse for grensen mellom familiegjenforening og familieetablering i henhold til bestemmelsen, vises det til Ot.prp. nr. 26 (2008-2009) kapittel 7.2. Det er gjort unntak fra fireårskravet når søker er barn som er født i riket og søknaden er fremmet innen ett år etter fødselen. Videre kan det gjøres unntak dersom særlige grunner, herunder hensynet til familiens enhet, taler for det.

3. Internasjonale forpliktelser
Den europeiske menneskerettskonvensjon 4. november 1950 (EMK) inneholder en bestemmelse om retten til respekt for privat- og familielivet i artikkel 8. Artikkel 8 punkt 2 åpner for unntak fra denne retten hvis formålet med inngrepet er legitimt, inngrepet er ”nødvendig i et demokratisk samfunn” og det har et tilstrekkelig klart rettslig grunnlag. Ved vurderingen av om inngrepet er nødvendig i et demokratisk samfunn, er det avgjørende at staten benytter akseptable virkemidler for å oppnå formålet (forholdsmessighet). EMK er gjort til norsk lov gjennom lov om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett 21. mai 1999 nr. 30 (menneskerettsloven) § 2 nr. 1. Konvensjonens bestemmelser går ved motstrid foran annen norsk lovgivning, jf. menneskerettsloven § 3, gjeldende utlendingslov § 4 og ny utlendingslov § 3.

I Den europeiske menneskerettsdomstol er det utviklet en praksis om at EMK artikkel 8 ikke gir rett til familieinnvandring hvis det med rimelighet kan kreves at familielivet alternativt kan utøves i et annet land, typisk i hjemlandet til en av kjernefamiliens voksne medlemmer. En bestemmelse om at det kan gis avslag på en søknad om oppholdstillatelse av innvandringsregulerende hensyn, vil ikke representere noen krenkelse av de folkerettslige forpliktelsene som følger av EMK artikkel 8, forutsatt at det foretas en forholdsmessighetsvurdering i hver enkelt sak.

Barnekonvensjonen fastsetter at søknader fra et barn eller dets foreldre om å reise inn i eller ut av en stats territorium med henblikk på familiegjenforening, skal behandles på en positiv, human og rask måte. Videre fastsetter artikkel 3 en generell forpliktelse om at ”barnets beste skal være et grunnleggende hensyn” ved alle handlinger som berører barn. Statene er forpliktet til å vurdere hensynet til barnets beste som ett av flere relevante hensyn, men ikke som det eneste hensynet. Barnekonvensjonen fastsetter ingen eksplisitte rettigheter relatert til spørsmålet om familieinnvandring, og det er for øvrig overlatt til statene å foreta den nærmere avveiningen i de situasjoner hvor hensynet til barnets beste må veies mot andre samfunnsinteresser.

4. Andre lands rett og EU

4.1 EU-direktivet om retten til familieinnvandring for tredjelandsborgere utenfor rammen av EØS-avtalen
EU har ingen direktiver som regulerer retten til familieinnvandring i de tilfeller der referansepersonen har fått oppholdstillatelse på humanitært grunnlag. Denne gruppen er unntatt fra det såkalte familieinnvandringsdirektivet (direktiv 2003/86 EC), jf. direktivets artikkel 3 nr. 2 bokstav c.

Familieinnvandringsdirektivet fastsetter minimumsstandarder for hvilke rettighetsbestemmelser EU-landene må operere med i de tilfeller hvor både søkeren og referansen er tredjelandsborgere, og hvor referansepersonen har oppholdstillatelse av minst ett års varighet og har velbegrunnende forventinger om å få varig oppholdstillatelse. Det kan i slike tilfeller stilles vilkår om at referansepersonen har hatt opphold i medlemsstaten i inntil to år før søknad om familieinnvandring kan innvilges. Kravet om opphold kan ikke stilles dersom referansepersonen er flyktning. Direktivet gjelder som nevnt ikke dersom referansepersonen har fått opphold på humanitært grunnlag (dvs. opphold på grunnlag av sterke menneskelige hensyn eller på grunnlag av beskyttelsesbehov utenfor flyktningkonvensjonen). Det gjelder heller ikke dersom referansepersonen har fått opphold under en ordning med midlertidig beskyttelse. Utenfor direktivets anvendelsesområde kan medlemsstatene stille krav om lengre botid enn to år. Direktivet er ikke forpliktende for Norge.

4.2 Sverige og Finland
I Sverige og Finland stilles det ikke krav om at referansepersonen må ha en viss botid eller et visst antall år i arbeid eller utdanning for at det skal kunne innvilges oppholdstillatelse for familiemedlemmer.

 
4.3 Danmark
I dansk rett stilles det i visse tilfeller krav om at referansepersonen må ha en viss botid og arbeid/utdanning for å få familiemedlemmer til Danmark. Kravet avhenger dels av hvilket oppholdsgrunnlag referansepersonen har, og dels av hvilken familierelasjon det er mellom søkeren og referansepersonen. Kravet om botid og arbeid/utdanning kommer i tillegg til de gjeldende økonomiske vilkårene for familieinnvandring (underholdskrav, bankgaranti, krav til bolig mv.).

Det stilles ikke krav om botid eller arbeid/utdanning dersom søkeren er referansepersonens barn. Dersom søkeren er referansepersonens ektefelle eller samboer, stilles det imidlertid visse krav om botid og arbeid/utdanning før gjenforening kan finne sted, jf. nedenfor.

Opphold på humanitært grunnlag kan gis når vesentlige hensyn av humanitær karakter taler for det. Ektefeller/samboere som har reist sammen inn til Danmark vil begge få opphold på humanitært grunnlag dersom den ene oppfyller kriteriene for det. I slike tilfeller kreves det altså ikke at vilkårene nedenfor er oppfylt, da ektefellen/samboeren her får opphold på humanitært grunnlag og ikke gjennom regelverket om familieinnvandring. I andre tilfeller (dvs. for andre enn medfølgende ektefeller/samboere) vil vilkårene nedenfor i utgangspunktet måtte oppfylles. I praksis blir det imidlertid som regel gjort unntak når referansepersonen har opphold på humanitært grunnlag. Grunnen til dette er at det blant annet kan gjøres unntak fra kravene i tilfeller hvor alvorlig sykdom eller alvorlig funksjonshemning hos referansepersonen innebærer at det vil være humanitært uforsvarlig å henvise vedkommende til å ta opphold i søkerens (ektefellens/samboerens) hjemland. Oppholdstillatelse på humanitært grunnlag gis i praksis stort sett bare til personer som lider av en svært alvorlig fysisk eller psykisk sykdom som vedkommende ikke kan få behandling for i sitt hjemland, og det vil derfor som regel bli gjort unntak fra vilkårene på dette grunnlaget.

Krav knyttet til referansepersonens oppholdsgrunnlag
Når søkeren er referansepersonens ektefelle eller samboer, stilles det krav om at referansepersonen må ha tidligere botid og tilknytning til arbeidsmarkedet mv. når referansepersonen har opphold på visse nærmere bestemte grunnlag.

Kravet gjelder ikke dersom referansepersonen er dansk eller nordisk statsborger eller borger av et EU/EØS-land. Det stilles heller ikke noe botidskrav mv. dersom referansepersonen er flyktning eller har beskyttelsesstatus og vedkommende risikerer forfølgelse i eget eller ektefellens hjemland.

For andre utenlandske referansepersoner enn de ovennevnte, stilles det som hovedregel krav om at vedkommende må ha hatt permanent oppholdstillatelse i tre år. For å få permanent oppholdstillatelse, kreves det blant annet at utlendingen må ha:
• bodd i Danmark i mer enn de sju siste årene på samme oppholdsgrunnlag,
• gjennomført introduksjonsprogram eller lignende,
• gjennomført fastlagte aktiviteter i henhold til ”lov om aktiv beskæftigelsesindsats”,
• bestått integreringseksamen. Integreringseksamen innebærer at utlendingen skal ha hatt vanlig fulltidsbeskjeftigelse (arbeid eller utdanning) i to og et halvt år, og ha bestått en språkprøve.

Det kreves med andre ord ti års opphold i riket, hvorav to og et halvt år i arbeid eller utdanning, samt nærmere bestemte integreringstiltak. Kravet gjelder for referansepersoner som har oppholdstillatelse på grunnlag av familieinnvandringsregelverket, og i utgangspunktet også for referansepersoner som har opphold på humanitært grunnlag uten at de har behov for beskyttelse. For sistnevnte gruppe gjøres det imidlertid som regel unntak, jf. ovenfor.

Krav om tilknytning
Når søkeren er referansepersonens ektefelle eller samboer, stilles det videre krav om at partene må ha større samlet tilknytning til Danmark enn til et annet land (tilknytningskravet). Formålet med tilknytningskravet er å bekjempe tvangsekteskap, begrense nettoinnvandringen og å fremme integrering.

Tilknytningskravet gjelder i utgangspunktet generelt (også når referansepersonen er dansk statsborger), og det gjelder både ved familieetablering og familiegjenforening. Det gjøres imidlertid som regel unntak ved familiegjenforening når referansepersonen er flyktning eller har beskyttelsesstatus. Tilknytningskravet gjelder ikke hvis referansepersonen har hatt dansk statsborgerskap i over 28 år, eller siden barndommen (3–5-årsalderen) uavbrutt har oppholdt seg lovlig i Danmark i over 28 år.

Tilknytningskravet er utpreget skjønnsmessig, og en rekke ulike forhold tas i betraktning, blant annet partenes botid og familietilknytning til Danmark, danskkunnskaper og tilknytning til arbeidsmarkedet eller utdanning i Danmark. I grove trekk vil tilknytningskravet som hovedregel innebære at en referanseperson som ikke har hatt sin oppvekst i Danmark og som ønsker gjenforening/etablering med en utenlandsk ektefelle/samboer som ikke har noen tilknytning til Danmark, må ha opparbeidet følgende tilknytning til Danmark:
• enten lovlig opphold i Danmark i ca. 12 år, forutsatt at vedkommende har gjort en innsats for å bli integrert,
• eller ca. 7–8 års arbeid, dersom arbeidet ikke kan anses som integreringsfremmende,
• eller ca. 4–5 års arbeid, dersom arbeidet kan anses som integreringsfremmende.

Det gjøres unntak fra tilknytningskravet dersom særlige grunner taler for det. Etter denne bestemmelsen kan det gjøres unntak dersom det på grunn av høy alder, alvorlig sykdom eller alvorlig funksjonshemming, vil være humanitært uforsvarlig å henvise referansepersonen til å ta opphold i et land hvor vedkommende ikke kan tilbys pleie- eller behandlingsmuligheter (dette vil stort sett omfatte alle tilfeller hvor referansepersonen har fått opphold på humanitært grunnlag, jf. ovenfor). Videre gjøres det blant annet unntak dersom referansepersonen tilhører visse yrkesgrupper som det er i Danmarks interesse at blir værende i riket.

5. Departementets forslag

5.1 Innledning
Departementet foreslår at det i likhet med reglene for familieetablering, innføres en hovedregel i utlendingsloven om at referansepersoner som har opphold på humanitært grunnlag, må ha fire års utdanning eller arbeidserfaring i Norge for at det skal kunne innvilges familiegjenforening, se vedlagte forslag til ny § 39 a. Vilkåret vil dermed som hovedregel gjelde i alle saker om familieinnvandring når referansepersonen har oppholdstillatelse på humanitært grunnlag.

Muligheten for å bli gjenforent med familie har vært ansett som et av flere forhold som kan påvirke asylsøkeres valg av tilfluktsland. Formålet med tiltaket er primært å redusere ankomsten av asylsøkere til Norge som ikke oppfyller vilkårene for beskyttelse, men det skal også virke som et incentiv for referansepersoner til å ta arbeid og utdanning.

Familieinnvandring er en fellesbetegnelse for familieetablering og familiegjenforening, og betyr at et familiemedlem i utlandet kommer til Norge for å bo sammen med familien sin. Med familieetablering menes at samlivet er etablert etter tidspunkt for referansepersonens innreise til Norge. Med familiegjenforening menes at samlivet er etablert før referansepersonens innreise til Norge, eller at partene har levd i et etablert samliv i Norge mens begge har hatt oppholdstillatelse her. Et samliv anses i denne sammenheng som etablert når partene har inngått ekteskap eller har vært samboere i to år. Et samliv anses også som etablert når det er unnfanget et barn i forholdet. For en nærmere utdyping av grensen mellom familiegjenforening og familieetablering vises det til Ot.prp. nr. 26 (2008–2009) kapittel 7.2.2.

I saker om familieetablering gjelder fireårskravet for referansepersoner med beskyttelsesbehov, opphold på grunnlag av regelverket om familieinnvandring og opphold på humanitært grunnlag, samt referansepersoner som har permanent oppholdstillatelse på et av de nevnte grunnlagene. I saker om familiegjenforening foreslår departementet at fireårskravet kun skal omfatte referansepersoner som har oppholdstillatelse på humanitært grunnlag uten at det foreligger beskyttelsesbehov, jf. § 38 i den nye utlendingsloven (dvs. opphold på grunn av sterke menneskelige hensyn eller særlig tilknytning til riket). Det samme skal gjelde for referansepersoner som har permanent oppholdstillatelse på bakgrunn av slik tillatelse. Vilkåret skal ikke gjelde for norske statsborgere. Dette innebærer at så snart en utlending blir norsk statsborger, vil fireårskravet ikke gjelde for vedkommende. En utlending kan som hovedregel bli statsborger etter sju års opphold i riket.

Som nevnt ovenfor, er fireårskravet for referansepersoner med opphold på humanitært grunnlag allerede vedtatt i saker om familieetablering. Når det i dette høringsbrevet også fremmes forslag om at fireårskravet for denne gruppen skal gjelde ved familiegjenforening, innebærer det at vilkåret vil gjelde i alle saker om familieinnvandring der referansepersonen har oppholdstillatelse på humanitært grunnlag. Det vil ikke være behov for å sondre mellom familiegjenforening og familieetablering for denne gruppen. Departementet foreslår derfor en redaksjonell endring mht. bestemmelsen som allerede er vedtatt for saker om familieetablering, samt at bestemmelsen flyttes fra § 40 a til § 39 b. Hensikten er å regulere fireårskravet for referansepersoner med opphold på humanitært grunnlag i én paragraf for seg (§ 39 a), mens fireårskravet for referansepersoner som er flyktninger eller som har opphold på grunnlag av regelverket om familieinnvandring reguleres i en annen bestemmelse som bare gjelder familieetablering (§ 39 b). Endringen innebærer ingen realitetsendring i den vedtatte bestemmelsen om fireårskrav for familieetablering.

5.2 Nærmere om målgruppen
Forslaget i dette høringsbrevet gjelder søknader om familiegjenforening der referansepersonen har fått oppholdstillatelse på grunn av sterke menneskelige hensyn eller særlig tilknytning til riket, jf. utlendingsloven av 2008 § 38 (opphold på humanitært grunnlag). Etter gjeldende utlendingslov § 8 annet ledd kan en utlending få oppholdstillatelse på humanitært grunnlag når sterke menneskelige hensyn taler for det, eller når utlendingen har særlig tilknytning til riket. Asylsøkere som ikke får innvilget asyl, men som har rett til vern mot utsendelse i medhold av våre internasjonale forpliktelser, får oppholdstillatelse etter denne bestemmelsen. Etter ny utlendingslov vil sistnevnte få asyl. Asylsøkere med et folkerettslig krav på beskyttelse vil etter den nye loven med andre ord ikke få opphold på humanitært grunnlag.

Ved vurderingen av om det skal innvilges opphold på humanitært grunnlag skal det foretas en totalvurdering, og det kan blant annet legges vekt på om utlendingen er enslig mindreårig uten forsvarlig omsorg ved retur, om det foreligger tvingende helsemessige forhold som gjør at utlendingen har behov for opphold i riket, om det foreligger sosiale eller humanitære forhold ved retursituasjonen som gir grunn for å innvilge oppholdstillatelse eller om utlendingen har vært offer for menneskehandel. Bestemmelsen har størst praktisk betydning i saker der det er søkt om asyl, men det kan også gis tillatelse etter denne bestemmelsen i andre tilfeller.

5.3 Kravet til utdanning eller arbeid
Utgangspunktet skal være at kravet til fire års utdanning eller arbeidserfaring innebærer at referansepersonen må ha vært i fulltidsarbeid eller -utdanning i fire år. Deltakelse i introduksjonsprogram etter introduksjonsloven skal regnes som fulltidsarbeid. Utlendinger med opphold på humanitært grunnlag har rett og plikt til å delta i introduksjonsprogram. Målgruppen for fireårskravet vil dermed kunne oppfylle to av de fire årene gjennom deltakelse i introduksjonsprogrammet. Når det gjelder utdanning, vil både grunnskole, videregående skole og høyere utdanning (høyskole eller universitet) tilfredsstille kravet til utdanning. Det skal ikke stilles krav til at utdanningen eller arbeidet må ha vært gjennomført i en sammenhengende fireårsperiode, eller at det må ha vært gjennomført umiddelbart før søknaden om familiegjenforening behandles.

Fireårskravet kan oppfylles ved vekselvis fulltidsarbeid og fulltidsutdannelse gjennom til sammen fire år. Kravet kan også oppfylles gjennom en kombinasjon av deltidsarbeid og deltidsutdanning, så lenge arbeidet og utdanningen sammenlagt utgjør heltids aktivitet.

Loven stiller ikke krav om at arbeidet eller utdanningen i Norge må være opparbeidet etter at vedkommende har fått innvilget oppholdstillatelse på humanitært grunnlag. Dette innebærer at en asylsøker som har hatt arbeid eller gjennomført utdanning under søknadsprosessen (med de nødvendige tillatelser etter utlendingsloven), kan begynne å opparbeide fireårskravet før tillatelse er innvilget.

Departementet foreslår at nærmere regler om innholdet i kravet, herunder at utgangspunktet er fulltidsbeskjeftigelse, fastsettes av Kongen i forskrift. Det vil i den forbindelse bli vurdert om andre aktiviteter skal likestilles med fulltidsarbeid eller -utdanning, som for eksempel omsorg for barn.

5.4 Unntak

5.4.1 Saker der søkeren er barn
I saker om familieetablering er det gjort unntak fra fireårskravet for søknader fra barn født i riket mens en av foreldrene har lovlig opphold her. Departementet foreslår at det samme unntaket skal gjelde i saker om familiegjenforening. Det vises til at det ville være svært inngripende å kreve at en kvinne som har oppholdstillatelse i Norge og som føder et barn her, ikke skal kunne få ha barnet sitt i Norge før hun har tatt utdanning eller jobbet her i fire år. I praksis ville kvinnen da i mange tilfeller måtte reise ut av landet og bosette seg med barnet i hjemlandet. Siden barnet ikke har samme behov for kontakt med sin far som med sin mor den første levetiden, ville det kunne anses som mindre inngripende å la fireårskravet få anvendelse når barnet er født her og referansepersonen er barnets far (moren føder for eksempel i Norge mens hun har ulovlig opphold her). Departementet vil imidlertid ikke gjøre forskjell i regelverket på om det er kvinnen eller mannen som har oppholdstillatelse i Norge, dersom barnet først er født her. Det foreslås derfor unntak i begge tilfeller, slik at begge kjønn har lik rett til å ha barnet boende hos seg når det er født her. I praksis vil nok ofte det nyfødte barnet følge moren, slik at foreldrene velger å ikke søke om oppholdstillatelse for barnet når moren må forlate riket. Dette er imidlertid et resultat av foreldrenes valg, og ikke av at regelverket er ulikt for kjønnene.

Hensikten med unntaket er å forhindre at barnet (og gjerne den herboende forelderen) skal bli nødt til å forlate riket etter fødselen, når meningen er at barnet skal være bosatt sammen med forelderen her. Unntaket er ikke ment å omfatte personer som frivillig bosetter seg i et annet land etter barnefødselen, og som først når barnet blir eldre, ønsker at barnet skal bo i Norge. Unntaket gjelder derfor bare når søknaden er fremmet innen ett år etter fødselen. Dersom søknad fremmes senere enn dette, kan unntak fra fireårskravet gjøres etter den generelle unntaksbestemmelsen om ”særlige grunner”. Ved vurderingen vil det legges vekt på om barnet har oppholdt seg i Norge siden fødselen, eller om det har vært lengre perioder i utlandet.

Departementet foreslår ikke et generelt unntak i loven når søker er barn. Et slikt generelt unntak er heller ikke innført i saker om familieetablering. Både formålet om å redusere ankomsten av asylsøkere uten beskyttelsesbehov og å stimulere referansepersonen til å ta arbeid og utdanning, er like relevant når søker er barn som når søker er ektefelle/samboer. Dersom barnet er alene igjen i hjemlandet uten noen av foreldrene, vil det være nærliggende å gjøre unntak etter den generelle unntaksbestemmelsen om ”særlige grunner”, jf. nedenfor. Hvorvidt barnet har andre omsorgspersoner i hjemlandet vil være et moment i vurderingen. Det gjøres ofte unntak fra underholdskravet i slike tilfeller, og departementet mener praksis bør være den samme for fireårskravet. Unntak vil kunne reguleres nærmere i forskrift.

5.4.2 Saker der det foreligger særlige grunner
Departementet foreslår at det kan gjøres unntak fra kravet til fire års utdanning eller arbeidserfaring i Norge dersom særlige grunner, herunder hensynet til familiens enhet, taler for det. ”Særlige grunner” vil omfatte tilfeller hvor Norge er forpliktet til å gjøre unntak fra vilkåret for å unngå at et vedtak kommer i strid med våre internasjonale forpliktelser, men kan også omfatte visse tilfeller utover dette. Departementet vil i forskrift gjøre unntak fra kravet om arbeid/utdanning ved dokumentert arbeidsuførhet. Det kan også reguleres at andre ytelser etter folketrygdloven skal kunne likestilles med arbeid.

5.5 Forholdet til underholdskravet
Kravet om fire års utdanning eller arbeid vil komme i tillegg til underholdskravet, dvs. at både fireårskravet og underholdskravet må oppfylles før familieinnvandring kan innvilges.

Forskriftsbestemmelser om skjerpet underholdskrav er planlagt å tre i kraft høsten 2009.  Når reglene trer i kraft, vil det blant annet bli stilt vilkår om at referansepersonen det siste året må ha hatt en årsinntekt som tilsvarer lønnstrinn 8 i statens lønnsregulativ (pr. 1. mai 2008 kr 215 200), og at vedkommende også kan sannsynliggjøre å ha en slik inntekt fremover i tid (som regel ett år). Referansepersonen kan ikke ha mottatt sosialhjelp det siste året.

For en utlending som har fått innvilget opphold på humanitært grunnlag, vil det i mange tilfeller ta minst tre år før underholdskravet er oppfylt. Utlendingen vil først delta i introduksjonsprogrammet. Introduksjonsprogrammet varer i to år, med mindre utlendingen oppnår grunnleggende kvalifisering og får seg ordinært arbeid på et tidligere tidspunkt.  Introduksjonsstønaden (kr 140 500) er ikke tilstrekkelig høy til å oppfylle underholdskravet, så underholdskravet vil ikke bli oppfylt i denne perioden med mindre utlendingen har ekstrainntekter på ca. kr 75 000 ved siden av fulltids deltakelse i introduksjonsprogrammet. Dersom utlendingen ikke har ekstrainntekter, og etter endt introduksjonsprogram går rett over i en jobb med et lønnsnivå som oppfyller underholdskravet, vil underholdskravet være oppfylt etter at vedkommende har vært i arbeid i ett år (dvs. etter det tredje året). Inntekten må dokumenteres med utskrift av ligningen, som først vil foreligge et stykke ut i påfølgende kalenderår. Når utskrift av ligningen foreligger, vil det i nevnte eksempel gjenstå noen måneder før fireårskravet er oppfylt og utlendingen kan få familiemedlemmer til Norge.

5.6 Forholdet til internasjonale forpliktelser
Departementet understreker innledningsvis at forslaget ikke vil gjelde for referansepersoner som har fått asyl, jf. pkt. 5.2 ovenfor.

Når det gjelder retten til respekt for familielivet, vises til fremstillingen av EMK i pkt. 3 ovenfor. Innvandringsregulerende hensyn (begrensning av ankomsten av asylsøkere uten beskyttelsesbehov) og integreringsmessige hensyn (incentiv til utdanning og arbeid) er akseptert som legitime formål for å gjøre inngrep i familielivet. Ved vurderingen av om man har kommet fram til en rimelig balanse mellom samfunnets behov for å kontrollere innvandringen og den enkeltes behov for å kunne utøve familieliv i riket (forholdsmessighetsvurderingen), vil referansepersonens tilknytning være et sentralt moment. Dette forslaget vil ikke gjelde for norske statsborgere. Vilkåret vil derfor som regel gjelde for personer med relativt kort botid (mindre enn sju år). Målgruppen kan dermed ikke anses for å ha en sterk tilknytning til Norge generelt. Det nevnes i denne sammenheng at de fleste utlendinger med opphold på humanitært grunnlag, velger å søke om norsk statsborgerskap.

Departementet mener det ikke vil være uforholdsmessig å kreve at referansepersoner med oppholdstillatelse på humanitært grunnlag har deltatt aktivt i samfunnet i fire år før de kan få innvilget familiegjenforening i Norge. Det vises i denne forbindelse til at kravet innebærer en midlertidig utsettelse av adgangen til familiegjenforening og ikke en varig hindring. Dersom referansepersonen kan dokumentere arbeidsuførhet skal det gjøres unntak fra kravet.

I saker hvor det foreligger spesielle omstendigheter må det imidlertid alltid foretas en skjønnsmessig vurdering og en vurdering i forhold til EMK artikkel 8, jf. adgangen til å gjøre unntak dersom særlige grunner taler for det. Relevant i forhold til denne vurderingen vil være om det finnes en vesentlig hindring for at familielivet kan utøves i et annet land. Det må også ses hen til livssituasjonen til et eventuelt barn i utlandet, om utøvelsen av familielivet et annet sted innebærer at barn som er etablert i Norge må flytte og om familiesplittelsen var frivillig. For øvrig beror vurderingen på en konkret skjønnsmessig helhetsvurdering, der også andre forhold kan være relevante.

Departementet anser videre at lovforslaget ikke vil være i strid med diskrimineringsforbudet som er nedfelt i en rekke menneskerettskonvensjoner, herunder Den internasjonale konvensjonen om sivile og politiske rettigheter artikkel 26. Forslaget vil ikke medføre noen usaklig forskjellsbehandling på grunnlag av kjønn, etnisitet, hudfarge, religion, nasjonal eller sosial opprinnelse mv. Det nevnes i denne forbindelse at unntaket som vil bli fastsatt for dokumentert arbeidsuførhet, vil medføre at fireårskravet heller ikke innebærer noen negativ forskjellsbehandling av personer som av helsemessige årsaker ikke kan oppfylle vilkåret.

Når det gjelder barnekonvensjonen, vises det til fremstillingen i pkt. 3. Som det fremgår av pkt. 5.4.1 ovenfor foreslår departementet ikke å gjøre et generelt unntak fra fireårskravet når søker er barn, men det understrekes at dersom det foreligger særlige grunner, må det vurderes om unntak skal gjøres. Ved denne vurderingen skal barnets beste være et grunnleggende hensyn.

6. Økonomiske og administrative konsekvenser
Formålet med forslaget er å redusere ankomsten av asylsøkere til Norge uten beskyttelsesbehov og å virke som et incentiv til å ta utdanning og arbeid.

Reduserte asylankomster vil redusere statens utgifter til asylsaksbehandlingen, mottaksdrift, returarbeid og integrering. Reduserte ankomster vil trolig også medføre en reduksjon i omfanget av utlendinger som får innvilget opphold på humanitært grunnlag, og dermed også en reduksjon av familieinnvandring til denne gruppen. Det er imidlertid vanskelig å anslå hvilken virkning forslaget har på ankomsten av asylsøkere, herunder når virkningen vil inntre, og dermed på statens utgifter. På den annen side kan Norge på denne måten miste personer som ville ha vært samfunnsmessig nyttige. Dette er imidlertid også meget vanskelig å anslå noe om. Det kan også tenkes at forslaget har konsekvenser for handlingene til de personene som nå vil bli avskåret fra å få familiegjenforening. Også dette er det meget vanskelig å si noe om.

Forslaget vil sannsynligvis medføre en viss reduksjon i antall innvilgelser av søknader om familiegjenforening, men det er vanskelig å si noe om omfanget av reduksjonen.

Når det gjelder saksbehandlingen i hver enkelt familieinnvandringssak, vil denne bli mer ressurskrevende fordi det nye vilkåret må vurderes i saker som omfattes av forslaget. Det vil medføre mer omfattende krav til innhenting og vurdering av dokumentasjon. Det vil også medføre flere skjønnsmessige vurderinger mht. om det foreligger særlige grunner som taler for at det bør gjøres unntak fra vilkåret. Dette kan være vanskelige skjønnsvurderinger som kan medføre lengre saksbehandlingstid. Det antas at behovet for økte ressurser kan dekkes innenfor UDIs ramme som følge av færre asylankomster. Om forslaget vil medføre at det fremmes færre søknader om familieinnvandring i perioden fra lovbestemmelsen trer i kraft og til referansepersonene oppfyller vilkåret (eller får norsk statsborgerskap), avhenger av om regelverket er godt kjent, forstått og akseptert av søkerne. Det nye fireårskravet kan fremstå som komplisert, og det kan derfor forventes at utlendingsmyndighetene må bruke ressurser på å formidle regelverket til brukeren. Dersom det fremmes søknader før vilkåret er oppfylt, vil dette kunne føre til flere klagesaker som må organiseres og behandles. Bestemmelsen vil også kunne medføre flere klagesaker som reiser vesentlige tvilsspørsmål, og som derfor vil kreve avgjørelse i nemndmøte.

Med hilsen

Magne Holter (e.f.)
fung. ekspedisjonssjef
                                                                          Kenneth A. Baklund
                                                                          fung. avdelingsdirektør

 

Vedlegg  Forslag til lovendring
             Liste over høringsinstanser

Arbeidsgiverforeninger
Næringslivets hovedorganisasjon (NHO)
Handels- og servicenæringens hovedorganisasjon (HSH)
KS - Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon
Arbeidsgiverforeningen Spekter

Fagforeninger
Advokatforeningen
Akademikerne
Den norske dommerforening
Landsorganisasjonen i Norge (LO)
Norges Juristforbund
Politiets Fellesforbund
Unio – Hovedorganisasjonen for universitets- og høyskoleutdannede
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)

Innvandrerorganisasjoner/ fagorganisasjoner om innvandring
African Youth in Norway (AYIN)
Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid
Grenseland – forum for asylsøkere og flyktninger
Innvandrernes Landsorganisasjon (INLO)
KIM – kontaktutvalget mellom innvandrere og myndighetene
MiRA Ressurssenter for innvandrer- og flyktningkvinner
NOAS – Norsk organisasjon for asylsøkere
Norsk Innvandrerforum
Selvhjelp for innvandrere og flyktninger (SEIF)

Menigheter/religiøse organisasjoner
Bispedømmene (11 stykker)
Den norske kirke - Kirkerådet
Islamsk Råd
Kristent Interkulturelt Arbeid (KIA)
Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn

NGOer og interesseorganisasjoner
Amnesty International Norge
Flyktninghjelpen
Helsingforskomitéen
Human Rights Service (HRS)
Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner (LNU)
NORAD
Norsk Folkehjelp
OMOD – Organisasjonen mot offentlig diskriminering
Redd Barna
PRESS – Redd Barna Ungdom
Røde Kors
SOS Rasisme
UNHCR Stockholm

Offentlige institusjoner
Barneombudet
Datatilsynet
Departementene
Domstolsadministrasjonen
Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi)
Likestillings- og diskrimineringsombudet
Arbeids- og velferdsdirektoratet (NAV)
Regjeringsadvokaten
Riksadvokaten
Stortingets ombudsmann for forvaltningen
Utlendingsdirektoratet (UDI)
Utlendingsnemnda (UNE)

Politiske partier
Arbeiderpartiet
Det liberale folkepartiet
Demokratene
Fremskrittspartiet
Høyre
Kristelig Folkeparti
Kystpartiet
Miljøpartiet De grønne
Norges Kommunistiske Parti
Pensjonistpartiet
Rødt
Senterpartiet
Sosialistisk Venstreparti
Venstre

Juridiske organisasjoner/jussformidling
Antirasistisk Senter
Juridisk Rådgivning for kvinner (JURK)
Juss-Buss
Jussformidlingen
Kontoret for fri rettshjelp
Rettspolitisk forening
Norsk senter for menneskerettigheter (SMR)