Høringsbrev – forslag til endringer i utlendingsforskriften §§ 10-8 og 10-9 (heving av underholdskravet mv.)

1.             INNLEDNING

Justis- og beredskapsdepartementet sender med dette på høring forslag til endringer i forskrift 15. oktober 2009 nr. 1286 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsforskriften) vedrørende kravet til sikret underhold i saker om familieinnvandring utenfor EØS-rettens område.

Departementet foreslår å heve underholdskravet for de sakene som gjelder etablering av nytt familieliv fra 242 440 kr til 261 700 kr. Videre foreslår departementet en endring i utlendingsforskriften slik at kravet til tidligere inntekt ikke lenger må dokumenteres med likningsattest eller selvangivelse, men også kan dokumenteres gjennom bekreftelse fra likningsmyndighetene på innrapportert inntekt fra arbeidsgiver. Det foreslås også en endring slik at referansepersoner som er innvilget varige trygdeytelser ikke må dokumentere tidligere trygdeytelser, samt en begrepsendring mht. minstepensjon. Som følge av forslagene foreslås det også en regelteknisk endring.

Departementet vil i høringsprosessen også vurdere om det er grunnlag for særskilte tiltak for å hindre at underholdskravet virker forskjellig for kvinner og menn. Departementet ber om synspunkter på dette fra høringsinstansene.

Utlendingsdirektoratet (UDI) er bedt om å rapportere om eventuelle utilsiktede effekter av ny utlendingslov. Herunder er det særskilt bedt om at direktoratet skal rapportere om utilsiktede effekter av de innstramningene som er foretatt i underholdskravet ved familieinnvandring. På bakgrunn av blant annet UDIs rapportering ga departementet i juli 2012 retningslinjer til UDI om unntak fra underholdskravet, da regelverket har virket unødig rigid i enkelte sammenhenger.

Justis- og beredskapsdepartementet vil be UDI innen ett år om å redegjøre for konsekvenser av regelverket for familieinnvandring, særlig for barns mulighet til familieinnvandring. På bakgrunn av blant annet denne redegjørelsen vil departementet vurdere om det er utilsiktede eller urimelige virkninger av regelverket, og eventuelle behov for endringer.

Videre vil departementet senere utrede om arbeidsavklaringspenger i visse tilfeller bør kunne medregnes når det vurderes om inntektskravet er oppfylt. Mens utlendingsforskriften i dag fastsetter at ytelser som sykepenger, svangerskapspenger, foreldrepenger, uførepensjon og alderspensjon, kan telle med ved den fremtidige inntektsberegningen, kan ikke arbeidsavklaringspenger medregnes.

Liste over høringsinstanser følger vedlagt. Vi ber høringsinstansene vurdere om forslaget også bør forelegges underliggende organer mv. som ikke er oppført på lista. Høringsbrevet er også tilgjengelig elektronisk på www.regjeringen.no/jd.

Høringsfristen er 9. januar 2013.

Merknader til forslaget bes sendt Justis- og beredskapsdepartementet, Innvandringsavdelingen, Postboks 8005 Dep, 0030 Oslo. Det er ønskelig at merknadene også sendes elektronisk i Word-format (ikke som PDF-fil) til birgitte.weyde@jd.dep.no. Spørsmål kan rettes til førstekonsulent Birgitte Magnus Weyde på samme adresse eller på tlf. 22 24 71 32.

2.             GJELDENDE RETT

2.1         Innledning

Etter utlendingsloven og -forskriften stilles det som hovedregel krav om sikret underhold i saker om familieinnvandring, jf. utlendingsloven § 58 og utlendingsforskriften §§ 10-8 til 10-11. Underholdskravet skal sikre at personer som henter familiemedlemmer til Norge kan forsørge disse.

Krav til sikret underhold ble skjerpet i forbindelse med at ny utlendingslov og -forskrift trådte i kraft 1. januar 2010 for å øke sannsynligheten for at den som får oppholdstillatelse vil ha tilstrekkelige midler til forsørgelse og ikke trenger støtte fra det offentlige. Andre formål var å sørge for at forholdene ligger bedre til rette for integrering og å motvirke tvangsekteskap. Innstrammingen var også et tiltak for å møte utviklingen med økt asyltilstrømning i 2008 og 2009.

Underholdskravet innebærer blant annet at den som bor i Norge, uavhengig av om han eller hun er norsk eller utenlandsk borger, som hovedregel må dokumentere en framtidig inntekt på kr 242 440 pr. år (88 prosent av lønnstrinn 19 i statens lønnsregulativ). I tillegg må det dokumenteres tidligere inntekt.

2.2         Krav til framtidig inntekt

Ved beregningen av om kravet til framtidig inntekt er oppfylt, kan blant annet arbeidsinntekt, sykepenger, svangerskapspenger, foreldrepenger, uførepensjon og alderspensjon etter folketrygdloven, stønad etter introduksjonsloven og utdanningslån eller utdanningsstipend regnes med, jf. utlendingsforskriften § 10-8 første ledd. Kravet er også oppfylt når referansepersonen mottar alderspensjon eller uførepensjon som til sammen svarer til minstepensjon, jf. annet ledd.

I enkelte tilfeller kan kravet til framtidig inntekt også sikres av andre enn referansepersonen, jf. tredje ledd: Dersom søkeren er i lovlig arbeid i riket, skal også søkerens inntekt medregnes. Når referansepersonen tar høyere utdanning og har opptjent minst 60 studiepoeng eller tar fagskoleutdanning og har gjennomført minst ett års normert studietid, skal også søkerens midler medregnes dersom begge parter har fylt 23 år. Kravet kan også unntaksvis være oppfylt ved at tredjemann stiller økonomisk garanti.

Det gjøres unntak fra kravet til framtidig inntekt når søkeren er ektefelle, samboer eller barn og referansepersonen har oppholdstillatelse etter § 28 (flyktning) eller § 34 (kollektiv beskyttelse), jf. fjerde ledd. For ektefeller er det et vilkår at ekteskapet ble inngått før innreise til Norge. Det gjøres også unntak når søkeren er barn og referansepersonen er offer for menneskehandel. For å gjøre unntak i disse tilfellene, må søknaden i utgangspunktet fremmes innen ett år etter at referansepersonen fikk oppholdstillatelse, jf. siste ledd.

Det gjøres også unntak når referansepersonen er under 18 år eller søkeren er et barn under 15 år uten omsorgspersoner (normalt foreldre) i hjemlandet, jf. fjerde ledd bokstav d og e.

2.3         Krav til tidligere inntekt

Etter § 10-9 første ledd må en referanseperson dokumentere å ha hatt en registrert inntekt tilsvarende 88 prosent av lønnstrinn 19 i statens lønnsregulativ i henhold til siste ligningsoppgjør. UDI godtar i praksis at det fremlegges selvangivelse, slik at inntekten kan dokumenteres på et tidligere tidspunkt. Referansepersonen må ha beholdt inntekt på tilstrekkelig nivå også i perioden etter ligningsoppgjøret. Det gjøres unntak fra kravet om dokumentasjon i henhold til ligningsoppgjør dersom referansepersonen er norsk borger, nordisk borger eller utlending med permanent oppholdstillatelse og kan dokumentere at vedkommende har hatt en slik inntekt i utlandet, jf. annet ledd.

Det gjøres blant annet unntak fra kravet til tidligere inntekt når referansepersonen er norsk borger, nordisk borger eller utlending med permanent oppholdstillatelse og har tatt høyere utdanning i Norge eller utlandet og opptjent minst 60 studiepoeng eller tilsvarende, eller har tatt fagskoleutdanning i Norge tilsvarende minst ett års normert studietid. Videre gjøres det unntak blant annet når referansepersonen har hatt en ligningsregistrert nettoformue på over 1 million kroner ved de to siste ligningsoppgjør og er over 23 år, og når referansepersonen har mottatt alderspensjon eller uførepensjon som til sammen minst svarte til minstepensjon.

2.4         Ikke mottatt økonomisk stønad

Bestemmelsen i § 10-10 innebærer et vilkår om at referansepersonen ikke har mottatt økonomisk stønad etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen de siste 12 måneder før tillatelse gis. Det gjøres unntak fra dette dersom stønaden er utbetalt i påvente av trygdeytelser som nevnt i § 10-8 eller bostøtte, eller dersom stønaden er utbetalt til en utlending som har mottatt stønad etter introduksjonsloven.

2.5         Unntak på grunn av særlig sterke menneskelige hensyn

Det kan gjøres unntak fra bestemmelsene i § 10-8 til § 10-10 dersom særlig sterke menneskelige hensyn tilsier det. Dette er en snever unntaksregel. Departementet ga 5. juli 2012 instruks til Utlendingsdirektoratet om unntak fra underholdskravet (GI-08/2012), hvor det blant annet framgår at det etter en konkret vurdering kan gjøres unntak i tilfeller hvor søkeren har levd i et langvarig og etablert familieliv med en norsk eller nordisk borger og partene har felles barn som er norsk eller nordisk borger, eller når søkeren og referansepersonen har felles barn som er norsk eller nordisk borger og er født i Norge på et tidspunkt hvor søkeren hadde lovlig opphold i Norge. Videre kan det gjøres unntak fra kravet til tidligere inntekt dersom søkeren tidligere har hatt oppholdstillatelse i Norge som referansepersonens familiemedlem og familien ønsker å returnere til Norge etter utenlandsopphold eller dersom referansepersonen tidligere har hatt tilstrekkelig inntekt og det er åpenbart at vedkommende hadde nødvendig inntektsevne også i siste likningsår. Det kan også gjøres unntak dersom referansepersonen har oppholdt seg i utlandet i forlengelsen av et studieopphold eller dersom referansepersonen har hatt praktikantstilling i utlandet.

3.             Internasjonale forpliktelser

Den europeiske menneskerettskonvensjon av 4. november 1950 (EMK) artikkel 8 fastslår at enhver har rett til respekt for sitt privatliv og familieliv. EMK artikkel 8 nr. 1 beskytter først og fremst mot atskillelse av familier som allerede eksisterer som en enhet. Retten til familieetablering er bare i begrenset grad omfattet av retten til respekt for familieliv. Inngrep i retten til respekt for familielivet kan foretas dersom formålet med inngrepet er legitimt, har et tilstrekkelig klart rettslig grunnlag og er “nødvendig i et demokratisk samfunn”. Ved vurderingen av om inngrepet må kunne anses som “nødvendig i et demokratisk samfunn”, er det avgjørende at staten benytter akseptable virkemidler for å oppnå formålet (forholdsmessighet). Dette er en sammensatt og skjønnspreget vurdering. Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) har utviklet en lære om at EMK artikkel 8 ikke gir rett til familieinnvandring hvis det med rimelighet kan kreves at familielivet alternativt kan utøves i et annet land, typisk i hjemlandet til en av kjernefamiliens voksne medlemmer. I en uttalelse fra Lovavdelingen av 5. juli 2004 om forholdet mellom krav til sikret underhold og retten til familieliv etter blant annet EMK artikkel 8, konkluderer Lovavdelingen med følgende:

Menneskerettighetskonvensjonene legger opp til en meget konkret vurdering basert på fakta i den enkelte sak. Spørsmålet er om det finnes en vesentlig hindring for at familielivet kan utøves i et annet land. Forhold som særlig kan gjøre at opphold må tillates til tross for manglende underhold, er fare for forfølgelse av et eller flere familiemedlemmer i det landet det evt. kan være aktuelt å utøve familielivet i dersom et familiemedlem returnerer, eller at utøvelse av familielivet et annet sted innebærer at barn som er etablert i Norge må flytte.

Norge er videre forpliktet av FNs konvensjon om flyktningers rettslige stilling av 28. juli 1951 (flyktningkonvensjonen). I konvensjonens sluttakt punkt IV B er det inntatt anbefalinger til medlemsstatene om å ta de nødvendige forholdsregler for å sikre opprettholdelse av familiens enhet. Flyktningkonvensjonen fastsetter imidlertid ikke noen rettigheter relatert til spørsmålet om familieetablering.

I henhold til artikkel 10 i FNs konvensjon om barnets rettigheter av 20. november 1989 (barnekonvensjonen) skal søknader fra et barn eller dets foreldre om å reise inn i eller ut av en stats territorium med henblikk på familiegjenforening, behandles av statene på en positiv, human og rask måte. Det fremgår av artikkel 3 at “barnets beste skal være et grunnleggende hensyn” ved alle handlinger som berører barn. Norge er etter dette forpliktet til å vurdere hensynet til barnets beste som ett av flere relevante hensyn, men ikke som det eneste hensynet. Barnekonvensjonen fastsetter ingen eksplisitte rettigheter relatert til spørsmålet om familieinnvandring.

4.             FORSLAG TIL FORSKRIFTSENDRINGER

4.1         Heving av underholdskravet

4.1.1   Bakgrunn

Ett av de sentrale formålene med underholdskravet er at det skal sikre at partene vil være selvforsørget og ikke ha behov for økonomisk bistand fra staten. Ved opphevelsen av lønnstrinn 1–18 i statens lønnsregulativ i mai 2012, utgjorde gjeldende underholdskrav (basert på tidligere lønnstrinn 8) 88 prosent av lønnstrinn 19 i statens lønnsregulativ. Fra mai 2012 er underholdskravet følgelig på 242 440 kr.

4.1.2   Nivået på underholdskravet i utenlandsk rett

EUs direktiv om familieinnvandring (rådsdirektiv 2003/86/EF) er ikke bindende for Norge, men viser hvilke rammer EU-landene må forholde seg til i sin nasjonale lovgivning overfor tredjelandsborgere som ikke er omfattet av EU-rettens regler om fri bevegelse. Direktivet tillater at statene stiller krav til tilstrekkelig inntekt for at familien skal være selvforsørget uten å trenge offentlig sosialhjelp. Det er også vist til at statene kan ta i betraktning blant annet nivået på minstelønninger og pensjoner. Direktivet skiller ikke mellom familiegjenforening og -etablering.

I finsk rett beregnes underholdskravet ut fra nettoinntekt (inntekt etter skatt). For forsørgelse av ektefelle er kravet 10 400 Euro (ca. 80 000 NOK), og for forsørgelse av et mindreårig familiemedlem er det 5 400 Euro (ca. 40 000 NOK). For forsørgelse av ektefelle og et mindreårig familiemedlem, vil det dermed bli krav om en nettoinntekt på ca. 120 000 NOK.

Verken Sverige eller Danmark har noe slikt spesifisert inntektskrav som i norsk og finsk rett. Etter dansk rett kreves det at partene må forventes å være selvforsørgede, og dersom de mottar sosialhjelp etter at opphold er innvilget, kan tillatelsen nektes fornyet eller det kan nektes permanent oppholdstillatelse. Det stilles videre krav til økonomisk sikkerhet. Etter svensk regelverk og praksis må det kunne vises til arbeidsrelaterte, regelmessige inntekter, for eksempel fra heltidsarbeid, som er tilstrekkelige for at utlendingen skal kunne forsørge seg selv.

Det bemerkes for øvrig at det er mer omfattende unntak fra underholdskravet i finsk og svensk rett enn etter norsk og dansk rett.

4.1.3   Forslaget

Departementet foreslår å heve underholdskravet for de sakene som gjelder etablering av nytt familieliv (familieetablering) i andre saker enn de som reguleres av EØS-retten, til et nivå tilsvarende tidligere lønnstrinn 15, som omregnet ville utgjort ca. 261 700 kr fra 1. mai 2012 (95 prosent av lønnstrinn 19), se forslaget under til § 10-8 nytt annet ledd og endringer i § 10-9 annet ledd. Per i dag er for øvrig lønnstrinn 19 (275 500 kr fra 1. mai 2012) det laveste lønnstrinnet som er i bruk i staten.

Familieinnvandring er det viktigste innvandringsgrunnlaget til Norge utenom EØS-innvandringen. I 2011 fikk 14 000 oppholdstillatelse gjennom regelverket om familieinnvandring. Formålet om at partene skal være selvforsørget er både begrunnet i samfunnsøkonomiske hensyn og i hensynet til integrering; utenlandske familiemedlemmer skal ikke starte oppholdet i Norge som mottakere av offentlig støtte. Når man vurderer betydningen av disse hensynene, må man også ta i betraktning at Norge, som følge av en større innvandrerbefolkning og mer globalisering, må vente en økende familieinnvandring i fremtiden.

Ut fra hovedformålet med underholdskravet om at partene skal være selvforsørget, mener departementet at det ikke er urimelig å stille krav om at den som vil hente nye familiemedlemmer til Norge, bør ha en inntekt på nivå med tidligere lønnstrinn 15 i hovedlønnstabellen i hovedtariffavtalen i staten, som vil tilsvare om lag 261 700 kr etter gjeldende hovedtariffavtale. Det er her tatt utgangspunkt i at lønnstrinn 15 utgjør om lag 95 prosent av lønnstrinn 19.

Departementet har vurdert om en heving av underholdskravet bør gjøres gjeldende både for tilfeller med familiegjenforening og -etablering, men foreslår bare at inntektskravet heves i etableringstilfellene, dvs. i de tilfellene hvor partene ikke var gift eller levde i et etablert samboerforhold før referansepersonen kom til Norge, og heller ikke hadde eller ventet felles barn på tidspunktet for referansepersonens innreise til Norge. Et hevet inntektskrav må anses mindre inngripende i etableringstilfellene enn i gjenforeningstilfellene, hvor resultatet kan bli at reglene hindrer videreføringen av et allerede etablert familieliv. Departementet mener derfor at det er gode grunner til å gjøre forskjell.

Departementet foreslår på denne bakgrunn en heving av underholdskravet i saker hvor søker ikke har felles barn med referansepersonen og ikke har levd i et etablert samliv med referansepersonen i utlandet eller i Norge. Familieetablering er kun aktuelt i saker om familieinnvandring for ektefeller og samboere. Med hensyn til definisjonen av “etablert samliv” vises det til Ot. prp. nr. 75 (2006-2007):

“Etablert samliv” vil si at partene har levd i husstandsfellesskap av en viss varighet. Ved bedømmelsen vil det være avgjørende om de faktisk har bodd sammen som ektefeller. Det er ikke tilstrekkelig at de har vært registrert med felles bostedsadresse dersom for eksempel referansepersonen samtidig har vært på langvarige returopphold i Norge eller tilsvarende. Når det gjelder kravet til varigheten av samlivet mellom partene, er det angitt som et utgangspunkt i de generelle merknadene i Ot.prp. nr. 109 (2004–2005) kapittel 2.7.1 at samlivet mellom partene bør ha hatt en varighet av minst seks måneder før man er utenfor bestemmelsens anvendelsesområde. Det vil imidlertid være behov for en konkret og helhetlig vurdering. Det er tidspunktet for når vedtak fattes i saken, som må legges til grunn for om kravet til lengden på samlivet er oppfylt, og ikke søknadstidspunktet.

Som følge av forslaget om et nytt annet ledd i forskriftens § 10-8 foreslås det også en henvisningsendring i § 20-10A.

En økning av underholdskravet vil også gjelde for flyktninger og andre som deltar på introduksjonsprogrammet i henhold til introduksjonsloven dersom de ønsker å etablere ny familie som de ikke allerede hadde da de kom til Norge. Introduksjonsstønaden for personer som deltar i introduksjonsprogrammet er i dag på 164 244 kr. En referanseperson som deltar på dette programmet vil derfor i tillegg måtte ha en inntekt på 97 456 kr for å kunne hente ny ektefelle til Norge.

Departementet foreslår at økningen av underholdskravet ikke skal gjelde for en referanseperson som er norsk borger eller utlending med permanent oppholdstillatelse, og tar høyere utdanning (høyskole eller universitet) og har opptjent minst 60 studiepoeng eller tilsvarende eller tar fagskoleutdanning og har gjennomført minst ett års normert studietid. For denne gruppen foreslås det at underholdskravet er uendret.

4.2         Dokumentasjon på sikret underhold gjennom bekreftelse fra likningsmyndighetene

Blant innstrammingstiltakene som ble innført i 2010, var det blant annet et nytt krav om at referansepersonen i tillegg til framtidig inntekt må ha hatt en tidligere inntekt som også tilfredsstiller inntektskravet.

Mens utlendingsforskriften § 10-9 første ledd i dag stiller krav om at tidligere inntekt må dokumenteres gjennom likningsattest, godtar UDI i praksis at det fremlegges selvangivelse som bekrefter at det er innrapportert tilstrekkelig høy inntekt. Siden det allerede før dette tidspunkt vil være mulig å fremlegge bekreftelse fra likningsmyndighetene for hvilken inntekt arbeidsgiver har innrapportert, bør heller ikke forskriften være til hinder for dette. Departementet foreslår derfor å endre forskriften slik at tidligere inntekt kan dokumenteres gjennom bekreftelse fra likningsmyndighetene på innrapportert inntekt fra arbeidsgiver, se forslag til endringer i § 10-9 første ledd.

4.3         Varige trygdeytelser

I henhold til utlendingsforskriften § 10-9 tredje ledd bokstav d gjøres det unntak fra kravet til tidligere inntekt på 88 prosent av lønnstrinn 19 dersom referansepersonen mottok alders- eller uførepensjon i den aktuelle perioden. Departementet foreslår å endre utlendingsforskriften § 10-9 tredje ledd bokstav d, slik at personer som oppfyller kravet til framtidig inntekt gjennom alderspensjon eller uførepensjon som til sammen minst svarer til fullt minste pensjonsnivå, ikke må vise til også tidligere mottatt pensjon. Formålet med kravet til tidligere inntekt i saker om familieinnvandring er å sikre at referansepersonen har forsørgelsesevne over tid. Innvilget uføre- eller alderspensjon er varige trygdeytelser, og er i seg selv en sikkerhet for at referansepersonen vil ha en slik inntekt også i fremtiden. Departementet anser derfor at det ikke er behov for at referansepersoner som er innvilget slike trygdeytelser dokumenterer tidligere inntekt.

Departementet foreslår også en endring i utlendingsforskriften § 10-8 annet ledd, slik at begrepet “minstepensjon” erstattes med “fullt minste pensjonsnivå med høy sats etter folketrygdloven kapittel 19”. Formålet med forslaget er å sikre lik begrepsbruk i lovgivningen. Endringen innebærer ikke en endring i kravet til sikret underhold for denne gruppen.

5.             ULIK VIRKNING AV UNDERHOLDSKRAVET FOR KVINNER OG MENN

5.1         Bakgrunn

Regelverket for familieinnvandring er kjønnsnøytralt. Gjeldende regler om underholdskravet tar imidlertid hensyn til forhold som typisk er årsak til at kvinner har lavere deltakelse på arbeidsmarkedet enn menn, som for eksempel omsorgsansvar for barn: Ved beregningen av om underholdskravet er oppfylt, kan blant annet svangerskapspenger og foreldrepenger regnes med. Videre regnes omsorgsansvar for barn en periode etter fødsel som arbeid ved beregningen av om kravet til fire års arbeid eller utdanning er oppfylt. Likevel viser tallene at andelen avslagsvedtak i familieinnvandringssaker er høyere når referansepersonen er kvinne enn når referansepersonen er mann. I ektefellesaker der referansepersonen er kvinne, var andelen avslag 40 prosent (1020 av 2562 vedtak) i 2011, mens den i saker med menn var 22 prosent (1519 av 7058 vedtak). I 2009, før endringene om underholdskravet trådte i kraft i 2010, var andelen avslag 26 % (719 av 2777 vedtak) i ektefellesaker der referansepersonen var kvinne og 13 % (1133 av 8942 vedtak) i ektefellesaker der referansepersonen var mann.

Den vanligste avslagsgrunnen i familieinnvandringssaker er at underholdskravet, ev. i kombinasjon med 4-årskravet, ikke er oppfylt. Det antas at dette er hovedårsaken til forskjeller i avslagsandelen mellom kvinner og menn i familieinnvandringssaker. Videre avslås flere saker på grunn av proformaekteskap der referansepersonen er norsk borger og kvinne enn der referansepersonen er norsk borger og mann (hhv. 8 prosent og 5 prosent av avslagssakene i ektefellesaker med norsk referanseperson i 2011). Proformasakene utgjør imidlertid kun en liten del av saksmassen.

5.2         Mulige forklaringer til forskjellen mellom kvinner og menn

Praksis i UDI viser at det ikke er grunn til å tro at verken heltidsarbeid i lavtlønnsyrker eller deltidsarbeid er forklaringen på at underholdskravet ikke er oppfylt i saker hvor kvinner er referanseperson. På bakgrunn av tall og analyser fra UDI har departementet for det første merket seg at noen søkergrupper har mange, svært unge kvinnelige referanser som trolig ennå ikke har fått tilknytning til arbeidslivet: I 2011 var kun 5 % av de mannlige referansepersonene i ektefellesaker under 25 år (369 av 7024), mens 22 % av de kvinnelige var under 25 år (559 av totalt 2536 vedtak). Den største gruppa som er berørt av underholdskravet, er referansepersoner som er norske statsborgere. I denne gruppa er de mannlige referansepersonene vanligvis etnisk norske, eldre og veletablerte i arbeidslivet, mens de kvinnelige ofte er yngre og med bakgrunn fra Pakistan, Tyrkia, Kosovo og Somalia.

Videre kan tall fra UDI tyde på at kvinner med bakgrunn fra enkelte land i mindre grad er i arbeid enn menn med bakgrunn fra samme land. Det er også grunn til å tro at referansepersoner med bakgrunn fra enkelte land generelt er i mindre grad i arbeid enn referanser med etnisk norsk bakgrunn. Videre synes flere kvinnelige enn mannlige referansepersoner å være hjemmeværende med omsorg for barn, og for kvinnelige referansepersoner som blir gravide før de har vært i arbeid, vil det da ta lengre tid å fylle underholdskravet. Dessuten blir det gjort færre unntak fra underholdskravet når referansepersonen er kvinne enn mann fordi færre kvinner enn menn er innvilget beskyttelse etter søknad om asyl. Departementet antar at dette kan være mulige forklaringer til forskjellen i avslagsandelen mellom kvinner og menn i familieinnvandringssaker.

5.3         Høringsinstansenes synspunkter

I det videre arbeidet med underholdskravet vil departementet vurdere om det er grunnlag for særskilte tiltak for å hindre at underholdskravet virker forskjellig for kvinner og menn og hvilke tiltak det ev. kan være aktuelt å gjennomføre. Departementet ber om synspunkter på dette fra høringsinstansene.

6.             ØKONOMISKE OG ADMINISTRATIVE KONSEKVENSER

En heving av inntektskravet for familieetablering forventes å føre til noen færre tilfeller med familieetablering i Norge hvor familiene har lav inntekt og kan sikre at flere familier er reelt selvforsørget.

Saker om familieinnvandring og særlig spørsmål om underholdskravet utgjør en vesentlig del av brukerhenvendelsene til UDI. Endringer i underholdskravet kan gi et økt antall henvendelser. Informasjon til bruker om søknadsgebyr og hva som kreves for å få innvilgelse, har til hensikt å begrense antallet som søker uten å oppfylle kriteriene for opphold. Med høyere krav til underhold forventes det i utgangspunktet et noe lavere antall personer som søker om familieetablering. Samtidig kan et mer komplisert regelverk, med ulikt underholdskrav for tilfeller av familieetablering og familiegjenforening, og en større gruppe personer med en inntekt som ikke er tilstrekkelig til å oppfylle underholdskravet, føre til noen flere avslagsvedtak og klagesaker. Det vil også innebære en noe mer krevende saksbehandling at det må skilles mellom tilfeller av familiegjenforening og -etablering. Et tydelig skille mellom familiegjenforening og familieetablering vil imidlertid redusere dette.

Samlet sett antas forslaget om heving av underholdskravet ikke å gi vesentlig økte utgifter for utlendingsforvaltningen utover dagens nivå. De øvrige forslagene antas ikke å ha økonomiske eller administrative konsekvenser av betydning.

7.             FORSLAG TIL ENDRINGER I UTLENDINGSFORSKRIFTEN

§ 10-8 første ledd

            Med mindre søkeren er omfattet av andre ledd, er det et vilkår for oppholdstillatelse i medhold av lovens kapittel 6 (familieinnvandring) at referansepersonen kan sannsynliggjøre å være sikret midler tilsvarende 88 prosent av lønnstrinn 19 i statens lønnsregulativ for den tid søknaden gjelder, gjennom
a)     arbeidsinntekt,
b)     sykepenger, svangerskapspenger, foreldrepenger, uførepensjon eller alderspensjon etter
        folketrygdloven,
c)     pensjon eller andre faste periodiske ytelser med unntak av ytelser etter sosialtjenesteloven,
d)     stønad etter introduksjonsloven,
e)     utdanningslån eller utdanningsstipend, eller
f)       en kombinasjon av slike midler som nevnt i bokstav a til e.

§ 10-8 nytt annet ledd
Dersom søker ikke har felles barn med referansepersonen og ikke har levd i et etablert samliv med referansepersonen i utlandet eller i Norge, er det et vilkår for oppholdstillatelse i medhold av lovens § 40 (ektefeller) at referansepersonen kan sannsynliggjøre å være sikret midler tilsvarende 95 prosent av lønnstrinn 19 i statens lønnsregulativ for den tid søknaden gjelder. Dersom referansepersonen er norsk eller nordisk borger eller utlending med permanent oppholdstillatelse, og tar høyere utdanning (høyskole eller universitet) og har opptjent minst 60 studiepoeng eller tar fagskoleutdanning og har gjennomført minst ett års normert studietid, gjelder likevel første ledd.

§ 10-8 nytt tredje ledd:
Kravet til framtidig inntekt anses også å være sikret når referansepersonen mottar alderspensjon eller uførepensjon, som til sammen minst svarer til fullt minste pensjonsnivå med høy sats etter folketrygdloven kapittel 19.

Gjeldende tredje ledd blir fjerde ledd osv.

§ 10-9 første ledd:
En referanseperson som må oppfylle krav til framtidig inntekt etter § 10-8 første ledd, må dokumentere at vedkommende i henhold til siste ligningsoppgjør, eller i henhold til bekreftelse fra likningsmyndighetene på innrapportert inntekt fra arbeidsgiver i foregående år, hadde en registrert inntekt tilsvarende 88 prosent av lønnstrinn 19 i statens lønnsregulativ eller tilsvarende 95 prosent av lønnstrinn 19 i statens lønnsregulativ dersom søkeren er omfattet av § 10-8 annet ledd. Det er et vilkår at referansepersonen har beholdt inntekt på tilstrekkelig nivå også i perioden etter ligningsoppgjøret.

§ 10-9 annet ledd:
Det gjøres unntak fra kravet om dokumentasjon i henhold til ligningsoppgjør dersom referansepersonen er norsk borger, nordisk borger eller utlending med permanent oppholdstillatelse, som har vært i arbeid i utlandet og kan dokumentere at vedkommende har hatt en inntekt tilsvarende 88 prosent av lønnstrinn 19 i statens lønnsregulativ eller 95 prosent av lønnstrinn 19 dersom søkeren er omfattet av § 10-8 annet ledd.

§ 10-9 tredje ledd bokstav d:
Det gjøres unntak fra kravet til tidligere inntekt etter første ledd i følgende tilfeller:
d) Referansepersonen er omfattet av § 10-8 tredje ledd.

§ 20-10A første ledd:
Når en utlending har søkt om familieinnvandring før dato for kunngjøring av forskriften, kan også annen inntekt enn angitt i § 10-8 første, annet og tredje ledd, medregnes. Videre kan også søkerens inntekt medregnes. Utlendingsdirektoratet gir nærmere retningslinjer.

 

Med hilsen

 

Birgitte Ege (e.f.)
avdelingsdirektør                                                                  Birgitte M. Weyde
                                                                                           førstekonsulent

Primærliste

Arbeids- og velferdsdirektoratet (NAV)

Barneombudet

Datatilsynet

Departementene

Domstolsadministrasjonen

Fylkesmennene

Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi)

Likestillings- og diskrimineringsombudet

NID – Nasjonalt identitets- og dokumentasjonssenter

Norad

Politidirektoratet (POD)

Politiets Sikkerhetstjeneste (PST)

Regjeringsadvokaten

Riksadvokaten

Språkrådet

Stortingets ombudsmann for forvaltningen

Utlendingsdirektoratet (UDI)

Utlendingsnemnda (UNE)

 

Næringslivets hovedorganisasjon (NHO)

Hovedorganisasjonen Virke

KS – Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon

Arbeidsgiverforeningen Spekter

 

 

Advokatforeningen

Akademikerne

Fagforbundet

Den norske dommerforening

Landsorganisasjonen i Norge (LO)

Norsk Tjenestemannslag (NTL)

Norges Juristforbund

Politiets Fellesforbund

Unio – Hovedorganisasjonen for universitets- og høyskoleutdannede

Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)

 

Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid

Innvandrernes Landsorganisasjon (INLO)

KIM – Kontaktutvalget mellom innvandrerbefolkningen og myndighetene

NOAS – Norsk organisasjon for asylsøkere

Norsk Innvandrerforum

Selvhjelp for innvandrere og flyktninger (SEIF)

Vergeforeningen

 

Bispedømmene (11 stykker)

Den norske kirke – Kirkerådet

Islamsk Råd

Kristent Interkulturelt Arbeid (KIA)

Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn

 

Amnesty International Norge

Antirasistisk Senter

Flyktninghjelpen

Helsingforskomiteen

Human Rights Service (HRS)

Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner (LNU)

MiRA Ressurssenter for innvandrer- og flyktningkvinner

Norsk Folkehjelp

OMOD – Organisasjonen mot offentlig diskriminering

Redd Barna

PRESS – Redd Barna Ungdom

Røde Kors

Seniorsaken

SOS Rasisme

UNHCR Stockholm

 

Arbeiderpartiet

Det liberale folkepartiet

Demokratene

Fremskrittspartiet

Høyre

Kristelig Folkeparti

Kystpartiet

Miljøpartiet De grønne

Norges Kommunistiske Parti

Pensjonistpartiet

Rødt

Senterpartiet

Sosialistisk Venstreparti

Venstre

 

Juridisk Rådgivning for Kvinner (JURK)

Juss-Buss

Jussformidlingen

Kontoret for fri rettshjelp

Rettspolitisk forening

Norsk senter for menneskerettigheter (SMR)