Høyring – utkast til forskrift om rekneskapsføring for Den norske kyrkja

Høyring – utkast til forskrift om rekneskapsføring for De norske kyrkja 

Prop. 55 L (2015–2016) Endringer i kirkeloven (omdanning av Den norske kirke til eget rettssubjekt) vart behandla av Stortinget 10. mai 2016, jf. Innst. 256 L (2015–2016). Framlegget til lov vart vedteke utan store endringar. Det er dermed etablert eit rettsleg grunnlag for at den delen av Den norske kyrkja som i dag er ein del av staten, kan skiljast ut og overførast til eit nytt rettssubjekt for Den norske kyrkja. Kyrkjelova § 25 fjerde leddet har no slik ordlyd:

"Kirkerådet har ansvaret for at økonomiforvaltningen og økonomistyringen av de midlene som Kirkemøtet disponerer, er forsvarlig. Kirkerådet fastsetter regnskapet. For regnskapet gjelder regnskapsloven om ikke departementet har fastsatt andre bestemmelser i forskrift."

I medhald av § 25 fjerde leddet siste punktum har departementet utarbeidd eit utkast til forskrift om tilpassingar til rekneskapslova. Utkastet vert med dette send på høyring.

Høyringsfristen er 15. august 2016.

Høyringssaka er send i kopi til Bispemøtet og bispedømmeråda som gjerne kan uttale seg om dei ser grunn til det.

Med helsing                                                                      

Ingrid Vad Nilsen (e.f.)
ekspedisjonssjef                                                               

Jørn Hagen
fagdirektør

Kulturdepartementet

Den norske kyrkja og utskillinga frå staten i 2017 

Utkast til forskrift (tilpassingar til rekneskapslova) med heimel i kyrkjelova § 25 fjerde leddet

Høyringsnotat 30. mai 2016

1. Innleiing og samandrag

Innleiing

Prop. 55 L (2015–2016) Endringer i kirkeloven (omdanning av Den norske kirke til eget rettssubjekt)vart behandla av Stortinget 10. mai 2016, jf. Innst. 256 L (2015–2016). Framlegget til lov vart vedteke utan store endringar, og det er dermed etablert eit rettsleg grunnlag for at den delen av Den norske kyrkja som i dag er ein del av staten, kan skiljast ut og overførast til eit nytt rettssubjekt for Den norske kyrkja. Løyvingane frå staten til kyrkja vil då ha form av eit rammetilskott som Kyrkjemøtet rår over, med Kyrkjerådet som ansvarleg organ for økonomiforvaltinga og rekneskapen.

Kyrkjelova § 25 fjerde leddet har no slik ordlyd:

"Kirkerådet har ansvaret for at økonomiforvaltningen og økonomistyringen av de midlene som Kirkemøtet disponerer, er forsvarlig. Kirkerådet fastsetter regnskapet. For regnskapet gjelder regnskapsloven om ikke departementet har fastsatt andre bestemmelser i forskrift."

I medhald av § 25 fjerde leddet siste punktum har departementet utarbeidd eit utkast til forskrift om tilpassingar til rekneskapslova. Utkastet vert med dette send på høyring.

Høyringsfristen er 15. august 2016.

Samandrag

Departementet foreslår at hovudreglane i rekneskapslova om små føretak vert gjort gjeldande for det nye rettssubjektet for Den norske kyrkja, dvs. for den kyrkjerekneskapen som kyrkjelova § 25 fjerde leddet handlar om.

Grunnen til at rekneskapslova har særskilte reglar for små føretak, er mellom anna at desse ofte har ei mindre kompleks verksemd enn større føretak og dermed ein enklare og meir oversiktleg rekneskap. For å leggje til rette for forenkling, kan små føretak velje bort visse krav til rekneskapen etter rekneskapslova. Kva krav dette er, går fram av lova § 1-6.

Rekneskapslova § 1-6 lister opp tre kriterium for kva som reknast som små føretak. Kriteria er knytte til storleiken på salsinntekter og balansesum og til talet på tilsette. Det nye rettssubjektet for Den norske kyrkja, som skal femne om dei kyrkjelege verksemdene som i dag er statlege (mellom anna Kyrkjerådet og bispedømmeråda), vil samla sett overstige desse kriteria med stor margin. Departementet meiner likevel at det som generelt kjenneteiknar rekneskapen til små føretak, ­i det store og heile også vil kjenneteikne rekneskapen til Den norske kyrkja. Den forenklinga av rekneskaps­føringa for små føretak som rekneskapslova opnar for, bør difor etter departementet sitt syn kunne gjerast gjeldande for det nye rettssubjektet for Den norske kyrkja.

Den verksemda som det nye rettssubjektet for Den norske kyrkja femner om, vil i all hovudsak ha si kjelde til finansiering gjennom årlege løyvingar (tilskott) frå staten, slik som tidlegare. Dette statlege finansierings­ansvaret, ved sidan av omsynet til ei formålstenleg tilrettelegging for departementet si oppfølging av rekneskapen opp mot statstilskottet, har vore sentrale moment ved utforminga av forslaget til tilpassingar til rekneskapslova.

Ei avgrensing og presisering av rekneskapskrava til Den norske kyrkja må fastsetjast i ei forskrift til kyrkjelova. Den viktigaste konsekvensen av forskrifta er at netto pensjonsplikter ikkje skal førast i balansen, men spesifiserast i note til rekneskapen. Ein annan konsekvens er at kyrkja skal utarbeide ei kontantstraumoppstilling som del av rekneskapsrapporteringa. På desse områda vil ikkje kyrkja ha valfridom, slik tilfellet er for små føretak.

2. Bakgrunnen for utkastet til forskrift

I Prop. 55 L (2015–2016), i tilknyting til framlegget til ny § 25 fjerde leddet i kyrkjelova, heiter det (side 39):

"Departementet ser det som lite ønskelig at staten i en forskrift skal fastsette særskilte og detaljerte regler om regnskaps- og økonomistandarder for det nye rettssubjektet. På dette området synes det mest hensiktsmessig at kirken som utgangspunkt er omfattet av den generelle lovgivningen. Av samme grunn kan ikke departementet se det er hensiktsmessig at staten i forskrift fastsetter en felles, særskilt tilpasset regnskapsstandard for alle enhetene i Den norske kirke.                                                            

Departementet viser til dette og kan ikke se at høringen gir grunn til å endre høringsnotatets forslag om at regnskapsloven bør gjelde for det nye rettssubjektet for kirken. Departementet har imidlertid funnet det hensiktsmessig å foreslå en bestemmelse i loven som gir departementet adgang til i forskrift å bestemme avvik fra regnskapsloven."

I Prop. 55 L (2015–2016) heiter det vidare (side 49–50):

"I pensjonsspørsmålet, jf. omtalen under pkt. 3.9.2, legger departementet til grunn at statspensjonister eller andre tidligere kirkelig ansatte i staten som har gått over i annet arbeid, ikke skal medregnes i pensjonsforpliktelsene for Den norske kirke etter utskillingen. Pensjonspremie til Statens pensjonskasse og endringene i pensjonsforpliktelsene overfor disse vil da være et ansvar for staten.

Ved utskillingstidspunktet vil pensjonsforpliktelsene for Den norske kirke omfatte de som da er tilsatt i kirken. De som tilsettes etter utskillingstidpunktet vil også bli omfattet av ordningen dersom de fyller de vanlige vilkårene og Den norske kirke fortsatt har medlemskap i SPK. Departementet tar sikte på å innarbeide kirkens beregnede pensjonspremie til SPK ved utskillingstidspunktet i forslaget til rammetilskudd til Den norske kirke for 2017. Dette er en budsjettnøytral endring, da pensjonspremien i dag inngår i en fellesbevilgning under Arbeids- og sosialdepartementet for statlige virksomheter, jf. kap. 612 Tilskudd til Statens pensjonskasse. SPK har estimert den årlige premien til 260 mill. kroner[1], basert på de aktuarielle og økonomiske forutsetningene 1. januar 2016.

Som følge av kirkens selvstendiggjøring, legger departementet generelt til grunn at endringer i pensjonsforpliktelser og pensjonspremie etter utskillingen vil være kirkens ansvar. Dette vil alltid gjelde når endringen skyldes vedtak kirken selv gjør (inngåelse av tariffavtaler, vedtak om bemanningsendringer m.m.). Etter departementets syn kan kirken heller ikke skjermes fra ansvaret for den usikkerheten for framtidige pensjonsforpliktelser som følger av selve valget av pensjonsordning.

Den regnskapsmessige behandlingen av kirkens pensjonsforpliktelser vil departementet komme tilbake til ved forslaget til åpningsbalanse for det nye rettssubjektet i statsbudsjettet for 2017. På dette området kan det være aktuelt å gi særlige bestemmelser i forskrift (unntak fra regnskapsloven) i medhold av forslaget til kirkeloven § 25 fjerde ledd."

I Innst. 256 L (2015–2016) var det ikkje merknader til forslaget om ein lovheimel til å gje forskrift om rekneskapen for Den norske kyrkja.

Departementet viser til dette.

3. Forenkling av rekneskapsføringa på pensjonsområdet

I omtalen i Prop. 55 L (2015–2016) av kyrkjelova § 25 fjerde leddet er det særleg vist til rekneskapsføringa på pensjonsområdet som grunn til å ha ein lovheimel til å gje ei forskrift om rekneskapen for Den norske kyrkja. Departementet viser mellom anna til følgjande:

Av Prop. 55 L (2015–2016) går det fram at Den norske kyrkja ønskjer å ha medlemskap i Statens pensjonskasse (SPK) etter utskillinga frå staten, og at Arbeids- og sosialdepartementet, som avgjer denne typen spørsmål, har gjort vedtak i samsvar med ønsket.

Etter oppdrag frå departementet har SPK estimert at pensjonsrettane for dei tilsette i kyrkja per 1. januar 2017 vil utgjere brutto pensjonsplikter på ca. 2,1 mrd. kroner[2]. Grunnlaget for dette estimatet er dei aktuarmessige og økonomiske føresetnadene per 1. januar 2016, rekna etter føresetnadene i rekneskaps­standarden til Norsk Regnskapsstiftelse, sjå NRS 6 Pensjons­kostnader. Ifølgje SPK er 1,5 mrd. kroner av brutto pensjonsplikter dekkja inn av det som er kalla det fiktive pensjonsfondet i SPK[3]. Pensjonspliktar som rekneskapsteknisk ikkje er dekkja inn (netto pensjonsplikter), er estimert til 0,7 mrd. kroner når også kalkulert arbeidsgjevaravgift er medrekna. Estimat for pensjonsplikter kan endre seg monaleg ved justeringar i dei parametrar som er nytta. Estimatet vil bli oppdatert fram mot fastsetting av endeleg opningsbalanse for kyrkja 1. januar 2017.

Etter rekneskapslova § 6-2 første ledd D I nr. 1 skal eit føretak i utgangspunktet føre pensjonspliktene som gjeld i balansen. Det er presisert i lova at pensjonspliktene er "differansen mellom verdien av påløpte pensjonsforpliktelser og verdien av midler avsatt til dekning av forpliktelsene". Som nemnt er denne differansen for Den norske kyrkja (det nye rettssubjektet) rekna til 0,7 mrd. kroner, medrekna arbeidsgjevaravgifta. Etter rekneskapslova § 5-10 kan likevel små føretak la vere å balanseføre sine pensjonsplikter dersom desse er forsikra. Pensjonsordningane i SPK, KLP (Kommunal Landspensjonskasse) og liknande kommunale pensjonskasser er slike forsikra ordningar.

Departementet meiner ei forenkla løysing, som i hovudsak svarar til dei reglane rekneskapslova har for små føretak, vil vere best eigna for Den norske kyrkja og for departementet si oppfølging av rekneskapen opp mot det årlege statstilskottet. Detaljerte opplysningar om estimat for pensjonsplikter og endringar i pliktene vil likevel utgjere viktig tilleggsinformasjon. Denne informasjonen må såleis gå fram av note til rekneskapen.

Departementet ser det ikkje som aktuelt at staten tilfører kyrkja midlar i form av likvidar for å dekkje opp for dei netto pensjonspliktene som kjem frå utrekningar basert på rekneskapsmessige føresetnader om framtidig neddiskonterte kontantstraumar/forpliktingar. Den norske kyrkja (det nye rettssubjektet) vil framleis og i all hovudsak ha si finansieringskjelde gjennom årlege tilskott frå staten. Staten sitt finansieringsansvar må i denne samanhengen sjåast på som eit ansvar for at drifta av kyrkja, medrekna lønn og pensjonar, vert dekte av staten i det omfanget som er nødvendig. På denne bakgrunnen synest det mest formålstenleg at estimatet for netto pensjonsplikter ikkje vert ført i balansen, og at endringar i slike estimat, som kan være monalege med omsyn til både opp- og nedjusteringar, heller ikkje vert ført over resultatrekneskapen til kyrkja, men vert opplyst i note til rekneskapen.

Etter rekneskapslova har ikkje små føretak plikt til å føre rekneskapen på ein forenkla måte. Det er føretaket sjølv som tek denne avgjerda etter ei kost/nytte-vurdering, dvs. ved å gjere ei vurdering av vinstane ved å følgje eit forenkla opplegg. Det same gjeld på pensjonsområdet. Den norske kyrkja vil etter departementet sitt forslag ikkje ha denne valfridomen når det gjeld føringa av pensjonspliktane.

Det følgjer elles av rekneskapslova § 5-10 at i dei tilfelle små føretak har pensjonsordningar som er forsikra, skal den årlege pensjonspremien reknast som pensjonskostnad. Dette vil også gjelde for Den norske kyrkja.

Norsk rekneskapsstandard for små føretak

Norsk Regnskapsstiftelse har utvikla standardar for god rekneskapsskikk. Standarden for god rekneskapsskikk for små føretak er samla i dokumentet Norsk Regnskapsstandard for små foretak (NRS 8, seinast revidert i januar 2014).

I vedlegg til NRS 8 er det ei oversikt over dei reglane for forenkling som gjeld små føretak. Fleire av desse vil ha mindre relevans for rekneskapen til Den norske kyrkja, sidan kyrkja i hovudsak vil vere finansiert ved tilskott frå staten.

4. Merknader til dei einskilde paragrafane

Til § 1

Paragrafen slår fast at reglane i rekneskapslova som gjeld for små føretak, gjeld for Den norske kyrkja. Presiseringar som avgrensar denne hovudregelen, går fram av §§ 2 og 3.

Til § 2

Paragrafen stiller krav om at kyrkja skal utarbeide ei kontantstraumoppstilling. Ei kontantstraumoppstilling vil vere ein viktig, supplerande informasjon om rekneskapen til kyrkja. Den bør presenterast ut frå ein standardisert modell etter dei krava som følgjer av rekneskapslova og av eventuelle krav som departementet stiller opp.

Til § 3

Paragrafen slår fast i første punktum at Den norske kyrkja ikkje skal balanseføre pensjonsplikter som er forsikra. Dette vil også vere tilfellet om Den norske kyrkja seinare vel ei anna pensjonsordning enn SPK, til dømes i KLP, og dersom denne er forsikra.

Endringar i pensjonspliktene har verknad for den årlege pensjonspremien som Den norske kyrkja skal betale og for den økonomiske og likviditetsmessige situasjonen over tid. For å kunne forstå og følgje bakgrunnen for slike endringar, vil det vere viktig med systematisk informasjon om endringar i estimat for pensjonspliktene og for dei føresetnadene som estimata er rekna ut frå. Av andre punktum går det fram at opplysningar om pensjonsplikter skal takast med som supplerande informasjon i note til årsrekneskapen. Kva for noteopplysningar som trengst, går fram av rekneskapslova og NRS 6 Pensjonskostnader.

Til § 4

I paragrafen er det stilt eit generelt krav om at årsrekneskapen skal innehalde relevant rekneskapsinformasjon. Dette følgjer i og for seg av rekneskapslova og god rekneskapsskikk, men synest likevel naturleg å ta med av omsyn til alle brukargrupper av rekneskapen. Det går dessutan fram av paragrafen at departementet  kan stille tilleggskrav til kva slags informasjon som skal gjevast. Sjølv om departementet som vilkår for å gje statstilskott til kyrkja i alle høve vil kunne stille særskilde krav om rekneskapsopplysningar, er det naturleg at også dette går fram av forskrifta.

Til § 5

Forskrifta gjeld frå same tidspunktet som Den norske kyrkja vert stifta som rettssubjekt, noko som er planlagd 1. januar 2017.

------------------------

Utkast 

Forskrift om rekneskapsføring for rettssubjektet Den norske kyrkja

Fastsett av Kulturdepartementet … 2016 i medhald av kyrkjelova § 25 fjerde leddet siste punktum.

§ 1 Dei reglane i rekneskapslova som gjeld for små føretak, gjeld for Den norske kyrkja.

§ 2 Den norske kyrkja skal utarbeide ei kontantstraumoppstilling som del av årsrekneskapen.

§ 3 Den norske kyrkja skal ikkje balanseføre pensjonsplikter som er forsikra, jf. rekneskapslova § 5-10. Endringar i pensjonspliktene skal forklarast og gå fram av note til rekneskapen.

§ 4 Notar til årsrekneskapen skal innehalde relevant rekneskapsinformasjon. Departementet kan stille krav til kva slags informasjon dette skal vere.

§ 5 Forskrifta gjeld frå [1. januar 2017].

Arbeids- og sosialdepartementet

Den norske revisorforening

Finansdepartementet

Justis- og beredskapsdepartementet

KA Arbeidsgiverorganisasjon for kirkelige virksomheter

Kyrkjerådet

Norges kommunerevisorforbund

Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn

Statens pensjonskasse