Kapittel 15 Innløsning og erstatning
Hovedregel
Et hovedprinsipp i vår samfunnsstruktur innebærer at grunneiere må tåle redusert handlefrihet som følge av offentlige restriksjoner. Med rådighetsinnskrenkning forstås inngrep i eierrådigheten vedtatt direkte i lov eller med hjemmel i lov.
Det er sikker rett at rådighetsinnskrenkninger som hovedregel kan påføres erstatningsfritt. Høyesterett sier i Strandlovdommen Rt.1970 s. 67 at lovgivningens regulering av eierrådigheten normalt ikke pålegger det offentlige erstatningsplikt og at det bare i særskilte unntakstilfelle kan bli tale om erstatning for slike inngrep.
Plan- og bygningslovens erstatningsbestemmelser
Arealplaner utarbeidet av kommunen, nærmere bestemt arealdelen av kommuneplan og reguleringsplaner, kan innebære kraftige rådighetsinnskrenkninger for grunneierne.
Hovedregelen om erstatning er allikevel den samme: Grunneierne har ikke krav på erstatning.
Alle må i utgangspunktet tåle at kommunen bestemmer om et område skal bygges ut og i tilfelle hvordan og til hvilke formål. Slik vil det være når reguleringsplanen fastslår hvilke områder som skal utbygges, og hvilke områder som generelt skal nyttes til andre formål og dermed bevares ubebygd. Erstatning kan ikke kreves med den begrunnelse at områdene ville hatt større verdi om de kunne utbygges. Høyesterett formulerer dette klart i bl.a. Rt. 1997 s. 1471: «Det har i lang tid ikke vært regnet å være i strid med grunnlovens § 105 når det uten erstatning gjennom planvedtak trekkes opp grenser for hvilke områder som tillates bebygget. At man ikke får del i den verdiøkningen som oppstår ved at et område ved reguleringsplan gjøres bebyggelig, er høyst normalt for norske grunneiere. Reguleringssystemet med henvisning til arealanvendelse har som forutsetning at reguleringen normalt kan skje erstatningsfritt i forhold til de grunneiere som berøres.»
Dersom det ved regulering skjer en endring av byggeformål, tekniske løsninger og utnyttelsesgrad, må grunneier akseptere dette uten økonomisk kompensasjon.
Grunneiere vil på den annen side være på sikret rett til erstatning eller innløsning dersom vilkårene i plan- og bygningsloven § 15-1 som gjelder arealdelen i kommuneplanen, og § 15-2 som gjelder reguleringsplaner er til stede. Spørsmålet om erstatning for tap ved reguleringsplan er regulert i § 15-3.
Nærmere om de enkelte bestemmelser:
§ 15–1 Grunneierens rett til å kreve innløsning ved kommuneplanens arealdel
Blir ubebygd eiendom eller større del av slik eiendom i kommuneplanens arealdel angitt som areal til offentlige trafikkområder, offentlige friområder, fellesområder, fornyelsesområder eller til statens, fylkets og kommunens bygninger og grav- og urnelunder, og eiendommen innen fire år ikke blir regulert eller angitt til annet formål i arealdelen, kan grunneieren eller festeren kreve erstatning etter skjønn, eller at ekspropriasjon straks blir foretatt, hvis båndleggingen medfører at eiendommen ikke lenger kan nyttes på regningssvarende måte. Er grunnen bebygd, har eieren eller festeren samme krav når bebyggelsen er fjernet.
Grunneiers rett til å kreve innløsning ved kommuneplanens arealdel
Innholdet i bestemmelsen er en videreføring av bestemmelsen i § 21 i plan- og bygningsloven av 1985 om innløsning på grunnlag av kommuneplanenes arealdel. Det er gjort visse tekniske tilpasninger slik at arealformålene, med bestemmelser, som kan gi grunnlag for innløsning nå er angitt direkte i loven.
Den innebærer at når hele eller deler av ubebygd fast eiendom er lagt ut til de formål som angitt i plan- og bygningsloven § 15-1 så kan eieren på de vilkår som er satt i bestemmelsen kreve erstatning eller at det offentlige straks eksproprierer eiendommen. Det første vilkåret er at eiendommen ikke innen fire år blir regulert eller arealdelen endret slik at eiendommen ikke lenger er lagt ut til et formål som gir rett til innløsning/erstatning. Det andre vilkåret er at eiendommen ikke lenger kan nyttes på regningsvarende måte. Er grunnen bebygd kan krav ikke fremmes før bebyggelsen er fjernet. Om begrepet ”nytte på regningsvarende måte” vises til omtale nedenfor.
§ 15–2 Grunneierens rett til å kreve innløsning ved reguleringsplan
Medfører en reguleringsplan at kommunen, eller annet rettssubjekt med samtykke av kommunen, etter § 16-2 har rett til å ekspropriere en ubebygd eiendom i dens helhet, kan grunneieren eller festeren kreve at ekspropriasjon straks blir foretatt når vedtaket gjelder grunn som i planen er angitt til offentlige trafikkområder, offentlige friområder, fellesområder, fornyelsesområder samt til statens, fylkets og kommunens bygninger og grav- og urnelunder.
Det samme gjelder når retten til ekspropriasjon omfatter ubebygd del av en eiendom, dersom ekspropriasjonen vil føre til at eiendommen ikke lenger kan ansees skikket til å nyttes på en, etter hele eiendommens størrelse, beliggenhet eller etter øvrige forhold regningssvarende måte.
Krav etter første ledd må være satt fram senest tre år etter at reguleringsplanen er kunngjort etter § 12–12 fjerde og femte ledd, eller vedtak er gjort kjent etter § 12–12 fjerde ledd, eller vedtak er kunngjort etter § 12-12 femte ledd. Er grunnen bebygd, har eieren eller festeren det samme krav når bebyggelsen er fjernet. Kravet må i så fall være satt fram senest tre år etter dette tidspunkt.
Grunneiers rett til å kreve innløsning av ubebygd eiendom ved reguleringsplan
Innholdet i bestemmelsen er en videreføring bestemmelsen i § 42 i plan- og bygningsloven av 1985 om innløsning på grunnlag av reguleringsplan. Det er gjort visse tekniske tilpasninger slik at arealformålene, med bestemmelser, som kan gi grunnlag for innløsning nå er angitt direkte i lovbestemmelsen.
Innløsningsbestemmelsen er ingen erstatningsbestemmelse, men et unntak fra hovedregelen i plan- og bygningsloven § 16-7 om at kommunen bestemmer tidspunktet for ekspropriasjon. Etter bestemmelsen kan grunneier kreve at eiendommen innløses straks dersom vilkårene for ekspropriasjon er tilstede. Bakgrunnen for regelen er at grunneier skal kunne forutberegne sin rettsstilling og dermed slippe å vente på kommunens ekspropriasjonsvedtak. Når den ubebygde eiendom legges død for videre utnyttelse på grunneiers hånd, bør han kunne framtvinge ekspropriasjonen.
Forlanger grunneieren innløsning, må det skje innen en 3 årsfrist etter at reguleringsplan eller bebyggelsesplan er kunngjort, og det kan bare skje når hele eller vesentlig del av eiendommen er regulert til formål som forutsetter offentlig tilegnelse. Hvis eiendommen er bebygd er fristen innen 3 år etter at bebyggelsen er fjernet.
Dersom hele eiendommen legges død for utnyttelse for grunneier, er retten til straksinnløsning sikker.
Mer problematisk blir situasjonen når reguleringen omfatter en ubebygd del av en eiendom, jf. § 15-2, annet ledd.
Etter bestemmelsen er innløsning avhengig av om eiendommen ikke lenger kan brukes på regningssvarende måte. Om begrepet "regningssvarende utnyttelse" er det etter rettspraksis avgjørende: ”om eiendommen etter reguleringen - ut fra en vurdering av hele eiendommens forhold - overhodet kan utnyttes på en regningssvarende måte”.
Det er med andre ord ikke relevant om det har oppstått et misforhold mellom forventet avkastning før og etter reguleringen. Det er regningssvarende utnyttelse etter nåværende regulering som avgjør om innløsning kan skje.
Det er rettet en feil i bestemmelsen, jf. Prop. 149 L (2015-2016).
§ 15–3 Erstatning for tap ved reguleringsplan
Medfører en reguleringsplan ved bestemmelser om byggegrense innenfor veglinjen eller av andre særlige grunner at en eiendom blir ødelagt som byggetomt, og den heller ikke kan nyttes på annen regningssvarende måte, skal kommunen betale erstatning etter skjønn med mindre den erverver eiendommen i medhold av § 16–9 Det samme gjelder hvis reguleringsplan medfører at eiendom som bare kan nyttes til landbruksformål ikke lenger kan drives regningssvarende. Ved regulering av naturvernområder etter loven her skal kommunen betale erstatning etter skjønn i samsvar med naturmangfoldloven §§ 20, 20 b og 20 c.
Krav om erstatning må være satt fram senest tre år etter at vedtak er gjort kjent etter § 12-12 fjerde ledd, eller at reguleringsplanen er kunngjort etter § 12-12 femte ledd. Er grunnen bebygd, har eieren eller festeren det samme krav når bebyggelsen er fjernet. Kravet må i så fall være satt fram senest tre år etter dette tidspunkt.
Erstatning for tap ved reguleringsplan som blir utarbeidet og vedtatt av departementet eller av kommunen i medhold av § 6–4, skal betales av staten når ikke annet er bestemt.
Når en eiendom bebygges i henhold til reguleringsplan som gir den en vesentlig bedre utnytting enn andre eiendommer i området, og verdien av disse som følge av dette er blitt betydelig forringet, kan deres eiere eller festere ved skjønn tilkjennes erstatning hos eieren av den førstnevnte eiendom. Erstatningsbeløpet kan ikke settes høyere enn den verdiøkning som den bedre utnytting medfører for vedkommende eiendom, etter fradrag for de refusjonsbeløp som eieren eller festeren i tilfelle er blitt tilpliktet å betale i medhold av bestemmelsene i lovens kapittel 18 som følge av eiendommens utnytting.
Krav om erstatning må være satt fram senest tre måneder etter at byggetillatelse er gitt. Eier eller fester av eiendom som gis bedre utnytting, kan kreve forhåndsskjønn til avgjørelse av erstatningsspørsmålet når endelig reguleringsplan foreligger. Erstatningsbeløpet forfaller til betaling når byggearbeider er satt i gang, men tidligst tre måneder etter at beløpet er endelig fastsatt.
Erstatning for tap ved reguleringsplan
Ordlyden i først ledd siste punktum ble endret med virkning fra 1. juni 2014 som følge av at naturmangfoldloven har erstattet den tidligere naturvernloven, men uten annen realitetsendring, jf. Prop. 161 L (2012–2013). Det er senere også gjort en retting av feil i bestemmelsen, jf. Prop. 149 L (2015-2016).
Når rådighetsinnskrenkningene som følge av reguleringsplan blir så omfattende som plan- og bygningsloven § 15-3 angir, skal det ytes erstatning. Bestemmelsen angir ikke hvordan erstatningen utmåles. Det er sikker rett at § 15-3 er en regel om rådighetsinnskrenkning. En erstatning kan derfor aldri gå bli større enn tilfellet ville vært om eiendommen ble ekspropriert.
At erstatning gis etter § 15-3 vil sjelden skje i praksis. Er bestemmelsens vilkår oppfylt, vil utnyttelse av grunnen legges død for grunneieren. Den beste løsning vil da være innløsning etter plan- og bygningsloven § 42. Dersom grunneieren prøver å beholde eiendommen og kreve erstatning etter § 32 1 ledd, vil kommunen nesten alltid svare med ekspropriasjon etter § 43 slik at eiendomsretten overføres. I begge tilfeller er man over i en ekspropriasjonssituasjon.
Det første tilfelle som utløser erstatning gjelder tomt i område som blir lagt ut til bebyggelse. Følger det av reguleringsbestemmelse at eiendommen ødelegges som byggetomt og at den ikke kan brukes på annen regningssvarende måte, blir kommunen erstatningsansvarlig.
Ordlyden viser at bestemmelsen bare gjelder ubebygd grunn. Er grunnen bebygd kan ikke erstatning kreves før bebyggelsen er fjernet. Også at eiendommen må være "ødelagt som byggetomt" tolkes strengt. Bestemmelsen forutsetter at eiendommen ville blitt tillatt bebygd.
Og dersom planen kun tillater bygg i en etasje, får man ingen erstatning fra det offentlige.
Skaper dette vesentlig forskjellsbehandling i et utbyggingsområde, har loven i § 15 -3, tredje ledd åpnet for en utjevningsordning der en gunstig stilt grunneier kan bli pålagt å betale erstatning til sine mindre heldige naboer.
Bestemmelsen i plan- og bygningsloven § 15-3 er innholdsmessig en videreføring av bestemmelsen i § 32 i plan- og bygningsloven av 1985 om erstatning for tap ved reguleringsplan.
Reguleringsplanen må avskjære regningssvarende utnyttelse
Vurderingsobjekt er hele eiendommen slik den var før reguleringen. Deling etter at planen er vedtatt tillegges ikke vekt. I utgangspunktet heller ikke deling gjennomført på den aktuelle eiers hånd før planen er vedtatt.
Dersom eiendommen blir regulert delvis ubebyggelig, skal situasjonen etter forarbeidene bedømmes etter innløsningsregelen i plan- og bygningsloven § 15-2. Se omtalen av denne bestemmelsen ovenfor.
Det gis ingen erstatning når eiendommen fortsatt kan nyttes på annen regningssvarende måte. Om dette begrepet vises også til omtale ovenfor.
For landbrukseiendommer er erstatning bare aktuelt når et område blir regulert til et frilufts- område eller naturvernområde, jf. § 12-5 nr. 5, og dette resulterer i innskrenkninger i landbruksdriften. Erstatning er bare aktuelt hvis muligheten for regningssvarende drift er avskåret. Også her må den manglende lønnsomheten gjelde hele eiendommen. Gjelder rådighetsinnskrenkningen bare et mindre areal slik at eiendommen fortsatt er drivverdig, kommer ikke bestemmelsen til anvendelse.
Regulering til naturvernområder skal erstattes i samsvar med reglene i naturmangfoldloven kapittel V.