Del 2
Daglegvare og konkurranse

4 Konkurranseforholda i verdikjeda for daglegvarer

4.1 Innleiing

I marknader med effektiv konkurranse kjem forbrukarane i fokus. Gevinstane frå konkurranse kjem som eit resultat av ynsket frå føretaka om profitt og marknadsmakt. Konkurranse pressar føretaka til å tilfredsstille behovet til kundane, for å halde på noverande kundar og skaffe seg nye. Føretaka som tilbyr forbrukarane dei mest konkurransedyktige produkta, blir lønte på kostnad av dei som enten ikkje tilfredsstiller behovet til kundane, eller har låg effektivitet og høge kostnader. Ynsket om lønnsemd og vekst driv dermed konkurransen og skaper gevinstar for både forbrukarane og samfunnet. Effektiv konkurranse er dermed viktig for at forbrukarane skal få gode og mange produkt til lågast mogleg pris.

I ein marknad som daglegvaremarknaden, som har mykje å seie for forbrukarane, er effektiv konkurranse særleg viktig. Graden av konkurranse på dei ulike ledda av verdikjeda for daglegvarer påverkar prisane og vareutvalet forbrukarane møter i butikkane. Graden av konkurranse blir mellom anna påverka av marknadsmakta dei forskjellige aktørane har. Marknadsmakt er vanlegvis definert som evna til eit føretak å lønnsamt kunne sette pris over eigne marginalkostnader. Eit føretak kan ha forskjellig grad av marknadsmakt, og det er i utgangspunktet verken forboden å få, ha eller nytte seg av marknadsmakt. Konkurranselova sett likevel nokre skrankar for moglegheita til føretak til å både auke og utilbørlig utnytte marknadsmakta si.

Foto: Colorbox.

I dette kapittelet blir sentrale trekk ved konkurranseforholda i verdikjeda for daglegvarer omtala og drøfta. Arbeidet er avgrensa til å skildre hovudtrekk i verdikjeda. Det blir òg gjeve ein kort gjennomgang av dei tre hovudpilarane i konkurranselova, og ein omtale av andre føresegner i lova. Handhevinga av konkurranselova blir omtala i delkapittel 4.10.

4.2 Kampen om kundane

Sal av daglegvarer til forbrukarane skjer i stor grad gjennom tradisjonelle daglegvarebutikkar. Sal av daglegvarer skjer likevel i stadig aukande grad gjennom andre salskanaler. Daglegvarer blir også kjøpt gjennom netthandel, på bensinstasjonar, kioskar, lokalmatutsal, og butikkar med breitt vareutval, sjå delkapittel 2.5.

Det har skjedd endringar i daglegvaremarknaden dei siste åra. Lidl, Ica og Marked.no har trekt seg ut av marknaden, delen eigne merkevarer har nær dobla seg i åra mellom 2010 og 2019 og delen lågprisbutikkar veks frå år til år. Samstundes har ein nyetableringar i daglegvaremarknaden, til dømes Kolonial.no og Iceland, og fleire aktørar satsar på netthandel med mat.1

Utvalet i norske daglegvarebutikkar veks raskare enn i svenske daglegvarebutikkar, sjølv om utvalet i norske daglegvarebutikkar framleis er mindre enn i svenske daglegvarebutikkar, jf. delkapittel 2.10.2. Prisane i daglegvaremarknaden har ikkje same auken som konsumvarer generelt, sjå figur 2.11. Noreg har likevel eit høgt prisnivå samanlikna med resten av Europa, sjå figur 2.9.

Den norske marknaden skil seg frå nabolanda ved at utanlandske aktørar som Aldi, Lidl og Netto ikkje er til stades i marknaden. Dette er internasjonale aktørar som er store i andre europeiske land og kan difor ha skalafordelar på tvers av landegrensene i mellom anna innkjøp, knowhow og konseptutvikling. Dette inneber at dei kan skape eit sterkare konkurransepress enn marknadsdelen i dei nordiske landa skulle tilseie. Fråværet av slike kjeder i Noreg gjer at dette konkurransepresset manglar i den norske daglegvaremarknaden.

Som nemnd blir profilkjedene til grupperingane sine profilkjeder ofte delt inn i segmenta nærbutikk, lågprisbutikk, supermarknad og hypermarknad. Lågprisbutikkar er det klart største segmentet, sjå delkapittel 3.1.2. Lågprissegmentet tilbyr eit meir avgrensa vareutval til lågare prisar samanlikna med supermarknader og hypermarknader. Konkurransen mellom dei ulike kjedene er størst i same segment, og det er som oftast lågprisaktørar som responderer på kampanjar frå andre lågprisaktørar.2 Profilkjeder frå andre segment kan likevel utøve sterkt konkurransepress, til dømes kan ein stor lågprisbutikk føre til sterkt press på ein dyrare nærbutikk eller supermarknad.

Konkurransen om kundane i daglegvaremarknaden er prega av priskonkurranse mellom lågprisaktørane, som til tider er betydeleg. Aktørane følgjer kvarandre nøye, og har mellom anna prisjegerar3 i butikkane til kvarandre. Tøff priskonkurranse er bra for kundane, men billig juleribbe og påskegodt er ikkje nødvendigvis eit teikn på hard konkurranse. Billige lokkevarer betyr ikkje nødvendigvis billige handlekorger. Ofte har kjedene tilbod på dei same produkta, noko som like gjerne kan bety at det berre er hard konkurranse på lokkevarene og høge prisar på alt anna.

Den høge butikktettleiken i Noreg viser at tilgjengelegheit er ein viktig konkurranseparameter i daglegvaremarknaden. Høg butikktettleik gjev auka valmoglegheiter. Samstundes kan overetablering av butikkar auke kostnadene til daglegvaregrupperingane, og desse kostnadene kan bli velta over på forbrukarane i form av høgare prisar. Noreg har til dømes mykje høgare butikktettleik enn nabolanda. Dette er nærmare beskrive i delkapitla 2.6 og 5.5.1.

Netthandel med daglegvarer utgjer førebels ein liten del av daglegvareomsetnaden i Noreg, og konkurransepresset nettaktørane i dag utøver på dei tradisjonelle daglegvarebutikkane, har hittil vore avgrensa. Netthandel med mat har likevel hatt stor vekst i fyrste del av 2020, noko som har samanheng med virusutbrotet tidleg i 2020. Fleire av dei etablerte daglegvaregrupperingane som ikkje tidlegere har tilbydd netthandel, har no valt å lansere løysingar for dette, sjå delkapittel 3.2. Det er for tidleg å seie om veksten som har vore i netthandel med mat vil fortsetje, eller om forbrukarane går tilbake til tradisjonelle handlevanar etterkvart. Fortset utviklinga, kan netthandel med mat utgjere eit sterkare konkurransepress mot tradisjonelle daglegvarebutikkar enn kva som er tilfellet i dag.

4.3 Lokal og nasjonal konkurranse

Når forbrukarane vel butikk, vil det ofte vere butikkar med mest formålstenleg plassering ut frå åtferda deira som blir valt. Dette kan omfatte byen eller plassen forbrukaren bur på, butikkane som er i nabolaget, på veg frå jobb, barnehage, skole eller liknande. Plassering er ein viktig faktor som påverkar om ein kunde vel å handle i ein bestemt butikk.4

I valet mellom ein butikk som er i nærleiken og ein butikk lengre unna, er det knytt kostnader, til dømes transport og tidsbruk, til å velje butikken lengst unna. Kundar kan difor ha negativ nytteverdi av å bruke tid og energi på å oppsøkje ein butikk som ligg dårlegare til, med omsyn til utgangspunktet til kunden. Kunden kan difor i praksis stå overfor ein avgrensa marknad. I teorien blir det tenkt at kundar ofte vil vere villige til å ofre både pris og kvalitet, for å sleppe å bruke tid på transport til og frå butikken.

Ei vurdering med utgangspunkt i alternativa til forbrukar tilseier at dei geografiske marknadene for daglegvarer er lokale. Dess fleire butikkar frå konkurrerande daglegvaregrupperingar ein kunde har å velje mellom, dess sterkare blir konkurransepresset for den enkelte butikken. Talet på konkurrerande butikkar i dei lokale marknadene vil difor kunne påverke konkurranseintensiteten mellom butikkane.

Daglegvaregrupperingane har høve til å tilpasse seg den lokale konkurransen mellom enkeltbutikkar på ulike måtar, til dømes ved bruk av lokale prisnedsetjingar, kampanjar, ta inn lokale produkt i det frivillige sortimentet eller ved å utvide opningstider lokalt. Avgjerdene kan bli tekne sentralt av kjedeleiinga, eller dei kan bli overlatne til den enkelte butikken eller kjøpmannen. I kva grad avgjerdene blir tekne sentralt, varierer mellom kjedene, men generelt har det vore ein trend at kjedene i aukande grad styrer åtferda til butikkane frå sentralt hald.

Det er vanleg praksis at kjedene set enkelte konkurranseparametrar likt for alle butikkane sine i Noreg. Til dømes har kjedene nasjonale kampanjar marknadsførte gjennom TV, og har i stor grad likt utval og like prisar på tvers av butikkane i dei enkelte profilkjedene. Konkurransen har difor òg ein nasjonal dimensjon. Det er likevel konkurransen aktørane møter i dei lokale marknadene som er styrande for fastsetjinga av dei nasjonale konkurranseparametrane. Det er difor viktig å halde ved lag konkurransen i dei lokale marknadene, då denne har mykje å seie for konkurransepresset kjedene utøver på kvarandre – både lokalt og nasjonalt.

4.4 Marginar og lønnsemd

Vedvarande høg profitt kan vere ein indikasjon på marknadsmakt. Profitt kan vere vanskeleg å måle på grunn av utfordringa med å måle kostnader. Det finst ulike mål på profitt, til dømes driftsresultat (differansen mellom driftsinntekter og driftskostnader), driftsmarginar (forholdet mellom driftsresultat og omsetnad) og rentabilitet (kor stor avkastning det er på kapitalen som er bunden til selskapet). Inntekter og kostnader over driftsrekneskapen gjev ikkje nødvendigvis eit fullstendig bilete av kor lønnsam ei verksemd er. Daglegvaremarknaden er prega av høg og stabil omsetnad og høg omløpsfart. Det medfører at låg driftsmargin likevel kan gje høg avkastning på brukt kapital. For å fange opp denne type forhold må ein bruke andre mål på oppteningsevne, som til dømes eigenkapitalrentabilitet og totalkapitalrentabilitet. Desse storleikane hos ei daglegvaregruppering må samanliknast med dei same storleikane til konkurrentane i same marknad, aktørar i andre marknader og internasjonale marknader, for å kunne seie noko om lønsemda til grupperinga.

I daglegvaremarknaden vil det vere misvisande å sjå på marginar på enkeltprodukt, fordi kundane etterspør ei varekorg med fleire produkt. Det vil seie at det er summen av pris på varekorga som er avgjerande, ikkje pris på enkeltprodukt. Profilkjedene kan ynskje å lokke kundar inn i butikkane sine med låge marginar (eventuelt tap) på nokre produkt (lokkevarer) for så å ta igjen tapet ved å ha høge marginar på andre produkt (hyllevarer). Daglegvaremarknaden i Noreg er prega av denne typen konkurranse. Det er ikkje uvanleg at butikkane til dømes sel pinnekjøtt og ribbe med tap rundt juletider, og tilsvarande for smågodt i påska. Dermed vil den totale lønnsemda til kjedene i staden for marginar på enkeltprodukt kunne seie noko om konkurransegraden i daglegvaremarknaden. Ein kan forvente at ved hard konkurranse vil daglegvaregrupperingane konkurrere bort størstedelen av fortenesta på detaljistleddet.

Det finst også andre forhold som gjer at det kan vere vanskeleg å vurdere nivået på profitten i eit føretak, til dømes kompliserte selskapsstrukturar, høge lønningar og ulike typar frynsegode. I delkapittel 3.1.4 er daglegvaregrupperingane sine eigarskap i verdikjeda omtala. Mange leverandørar har òg ein komplisert selskapsstruktur. Dette gjer situasjonen lite transparent.

Samfunnsøkonomisk analyse har sett på lønnsemda i detaljhandelen, grossistnæringa og næringsmiddelindustrien i perioden 2003–2017.5 Studien inkluderer sentrale aktørar i verdikjeda for daglegvarer som Norgesgruppen, Reitangruppen, Coop, Bama Gruppen og Orkla. I tillegg til konserna studerer Samfunnsøkonomisk Analyseaktørar som Kiwi, Meny, Rema 1000, Reitan Convenience og Uno-X.

Samfunnsøkonomisk analyse finn at driftsresultatet har auka gjennom perioden i alle tre næringane. I kroner er auken størst i grossistnæringa, mens i prosent er auken størst i næringsmiddelindustrien. Detaljhandelen har hatt klart lågare driftsmargin enn grossistane og næringsmiddelindustrien i åra etter finanskrisa, men forskjellen minska i 2017. Driftsmarginane har vore lågare i alle varehandelsnæringane enn i industrien elles. Driftsmarginar er låge i matvarehandel og bensinstasjonar. Verdikjeda for varehandel blir kjenneteikna av ein volumkamp som går på kostnad av marginpåslaga per eining. For dei største føretaka i detaljhandelen er marginane reduserte med om lag 49 prosent frå 2003 til 2017, mens driftsresultatet har auka med 66 prosent i same periode.

Menon Economics (2018)6 har undersøkt driftsmarginar i daglegvaremarknaden både for butikkane, grossistane og produsentane. Dei finn at daglegvarebutikkane hadde ein gjennomsnittleg driftsmargin på 1,9 prosent i perioden 2007–2016. Dette er lågt når ein samanliknar med annan detaljhandel: møblar (4,4 prosent), sportsutstyr (3,9 prosent), klede (5,2 prosent). Vidare viser resultata i studien at grossistverksemd med mat og drikke har gjennomsnittleg driftsmargin på 2,2 prosent, mens produsentar av mat og drikke har 3,6 prosent. Studien finn òg at det er store skilnader mellom dei ulike føretaka i alle ledd.

Gabrielsen et al. (2013)7 analyserer ulike mål på lønnsemd og produktivitet i næringsmiddelindustrien og daglegvaremarknaden. Hovudfunna viser at næringsmiddelindustrien har låg produktivitetsutvikling, men har tent pengar og forrenta kapitalen. Vidare finn dei at daglegvaregrupperingane ikkje har særleg gode marginar, men ser ut til å klare seg betre med å forrente kapitalen sin. Samanlikna med andre land har daglegvarehandelen i Noreg låge marginar.

4.5 Kjøparmakt

I verdikjeda for daglegvarer er forbrukarane og primærprodusentane pristakarar, mens leverandørane, grossistane og daglegvaregrupperingane forhandlar om avtalevilkåra sine. Mens daglegvaregrupperingane og grossistane deira har kjøparmakt, har leverandørane seljarmakt. Det kan òg bli hevda at daglegvaregrupperingane har ei «portvoktarmakt», ved at leverandørane er avhengige av å få ein plass i hyllene til daglegvaregrupperingane for å få marknadsført produkta sine overfor forbrukarane. Primærprodusentane og den einskilde forbrukaren har verken seljarmakt eller kjøparmakt.

Kjøparmakt inneber at ein kjøpar har makt til å påverke vilkåra på varene som blir kjøpte. Det vil seie at ein kjøpar har ein posisjon i marknaden, eller har kommersiell innverknad på seljar, som kan motverke at seljar til dømes aukar prisane eller senkar kvaliteten på varene. Dermed kan kjøparmakt motverke rommet til å utøve marknadsmakt som ein aktør har.

Seljarmakt kan svekkje konkurransen og gje høge prisar til kundane. Frå eit konkurranseperspektiv er det difor ynskjeleg med lågast mogleg seljarmakt og sterkast mogleg konkurranse på alle ledd i verdikjeda. Tiltak som kan svekkje seljarmakta er difor ofte bra for konkurransen, fordi kundane, og til slutt forbrukarane, kjem betre ut. Kjøparmakt kan føre til lågare prisar gjennom at kjøparane kan presse leverandørane sine til å tilby ein lågare pris. Dette kan vere positivt for forbrukarane dersom denne prisreduksjonen òg gjev utslag i forbrukarprisane. Dette har samanheng med kor hard konkurransen mellom kjøparane er. Tiltak som svekkjer kjøparmakta kan difor vere problematisk, fordi det kan føre til høgare innkjøpsprisar som deretter blir velta over til kundane i form av prisaukar.

Vertikal integrasjon mellom detaljistar og grossistar, oppkjøpa til daglegvaregrupperingane i leverandørindustrien, introduksjon av eigne merkevarer og overgang til grossistdistribusjon har ført til at daglegvaregrupperingane over tid har auka kjøparmakta si overfor leverandørane. Denne integrasjonen kan òg føre til ei forsterking av portvoktarmakta til daglegvaregrupperingane. Til dømes kan det å introdusere eigne merkevarer i ein kategori føre til at det blir mindre plass i hyllene til konkurrerande merkevarer. Ein trussel om delisting av merkevarer blir dermed meir realistisk og truverdig. Vertikale bindingar blir nærmare drøfta i delkapittel 5.1.

Kjøparmakt kan i nokre tilfelle òg ha konkurranseskadelege verknader. Gabrielsen et al. (2013)8 drøfter tre moglege negative verknader av kjøparmakt i daglegvaresektoren i Noreg. Introduksjon av eigne merkevarer styrkjer kjøparmakta, men kan hemme insentiva til leverandørane til produktutvikling og innovasjon. Kjøparmakt kan òg føre til eksklusjon av leverandørar. Forfattarane drøfter også teorien om vass-sengverknader, som inneber at betre vilkår til store daglegvaregrupperingar fører til dårlegare vilkår til små daglegvaregrupperingar og fører til høgare prisar til forbrukarane. Forfattarane konkluderer med at ingen av desse verknadene gjer seg gjeldande i dent norske marknaden. Det er ei stund sidan denne undersøkinga blei gjort. Ein kan difor ikkje sjå vekk frå at kjøparmakta til daglegvaregrupperingane kan gje negative verknader på konkurransen i ein eller fleire varekategoriar.

Kjøparmakt kan føre til press på lønnsemda i nokre ledd i verdikjeda. Formålet med konkurransereglane er likevel ikkje å sikre ei rettferdig fordeling av verdiane som blir skapte, men å føre til forbrukarvelferd og effektiv bruk av samfunnet sine ressursar. Frå eit forbrukarperspektiv er det ikkje eit mål å finne ein balanse mellom kjøparmakt og seljarmakt, men det er derimot fordelaktig at aktørar med seljarmakt blir møtte av aktørar med sterk kjøparmakt som motverkar seljarmakta.

4.6 Reguleringar som påverkar konkurranseforholda i verdikjeda for daglegvarer

Det finst reguleringar som varetek andre målsetjingar enn konkurransen i verdikjeda for daglegvarer, men som påverkar konkurransen på ulike måtar. Fleire av dei kan også utgjere etableringshindringar for nye aktørar. Døme på reguleringar som påverkar konkurranseforholda er:

• importvern for norske landbruksprodukt

• marknadsreguleringar i landbrukssektoren

• plan- og bygningslova

• alkohollovgjeving

• regulering av opningstider

Forhold knytte til landbrukspolitikken blir omtala i dette delkapittelet. Plan- og bygningslova, alkohollovgjeving og regulering av opningstider blir omtala i ulike delkapittel i kapittel 5.

4.6.1 Importvern og marknadsreguleringar i landbrukssektoren

Delar av landbruksproduksjonen i Noreg er sterkt beskytta av tollvern. I tillegg er RÅK-varer, ei gruppe industrielt tilarbeidde jordbruksbaserte matvarer, underlagde eit eige handelsregime med lågare tollvern.9 Landbruksproduksjonen i Noreg er òg omfatta av marknadsreguleringar, som målprisregulering og kvoteordning for mjølk.

Det kan vere kostnadseffektivt for utanlandske aktørar å nytte eksisterande avtalar med sine leverandørar og ta ut stordriftsfordelar i produksjon og distribusjon. Importvernet hindrar utanlandske aktørar å importere deira eigne merkevarer som er baserte på landsbruksvarer. Utanlandske daglegvaregrupperingar som vil etablere seg i Noreg, vil måtte vende seg til norske leverandørar og har i praksis to alternativ. Det eine er å opparbeide eit integrert leveranse- og distribusjonssystem i Noreg. Det andre er å inngå innkjøpssamarbeid og nytte seg av grossistfunksjonen til ei av dei etablerte daglegvaregrupperingane. Importvernet kan òg ha ført til at norske kundar er lojale overfor norske merkevarer. Det kan difor vere vanskeleg å basere seg på internasjonale merkevarer. Importvernet bidreg såleis til ein etableringsbarriere på detaljistleddet for utanlandske aktørar som vil etablere seg i Noreg. Importvernet fører òg til auka konsentrasjon i leverandørmarknadene som produserer landbruksprodukt beskytta av importvernet.

Marknadsbalanseringssystemet bidreg til at primærprodusentane kan oppnå prisar for sine råvarer i samsvar med Stortingets intensjonar om inntektsutvikling i jordbruket. Ved at marknadsbalanseringa bidreg til mindre variasjon og redusert prisnedgang på jordbruksråvarer, vil det over tid gje eit gjennomsnittleg høgare prisnivå på råvarer til foredlingsindustrien.

Regjeringa ynskjer eit aktivt og lønnsamt jordbruk over heile landet, eit levande kulturlandskap og ein lønnsam og berekraftig matproduksjon i tråd med etterspørselen til forbrukarane. Landbrukspolitikken skal leggje til rette for auka norsk matproduksjon, og styrkje grunnlaget for ein variert bruksstruktur og ei geografisk produksjonsfordeling som sikrar produksjonsgrunnlaget i heile landet, og som byggjer på lokale jord-, beite- og skogareal.

Norsk landbruk har heilt andre naturgjevne og klimatiske føresetnader enn landbruket i ein del andre land. Det norske prisnivået speglar produksjonsvilkåra og kostnadsnivået i Noreg, og norsk landbruksproduksjon kan ikkje konkurrere på pris med dei store landbrukseksportørane i verda. Tollvernet er difor ein av berebjelkane i norsk landbrukspolitikk, og det er avgjerande for å nå målsetjingane til regjeringa. Granavolden-erklæringa slår fast at regjeringa skal jobbe for eit klart og velfungerande importvern som ein av føresetnadene for å kunne halde ved lag eit landbruk i heile landet og auke norsk matproduksjon.

Noreg er ein open og handlande nasjon, òg når det gjeld landbruksvarer. I 2019 importerte Noreg landbruks- og matvarer for 70,9 milliardar kroner, ein auke på 6,6 prosent frå 2018.10 Regjeringa legg vekt på at det gjeldande importvernet skal praktiserast på ein måte som gjev eit mangfald i matvaremarknaden til beste for forbrukarane. Forvaltninga av importvernet legg difor til rette for import, samstundes som avsetningsgrunnlaget for norsk matproduksjon blir halde ved lag.

4.6.2 Primærnæringsunntaket i konkurranselova

Eit viktig unntak frå konkurranselova som har innverknad på den norske daglegvaremarknaden, er det såkalla primærnæringsunntaket som går fram av forskrift om unntak for samarbeid mv. innan landbruk og fiske.11 Dette unntaket opnar for at primærprodusentar, som fiskarar og bønder, og deira organisasjonar, som landbrukssamvirka og fiskesalslaga, kan vere fritekne frå forbodsføresegnene i konkurranselova når dei opptrer i rolla som marknadsregulator og det går direkte fram av regelverket at dei får slikt fritak. Unntaket gjeld ikkje andre føretak. At det blir opna for innskrenking av konkurransen i desse marknadane kjem av at andre omsyn veg tyngre. Dette valet er gjort for ei naudsynt gjennomføring av norsk landbruks- og fiskeripolitikk.

4.7 Etableringshindringar

Etableringsvilkår i ein marknad har ein innverknad på marknadsstrukturen ved å påverke kor mange aktørar som er aktive i konkurransen, og om det finst potensiell konkurranse frå aktørar som ikkje allereie er etablerte i marknaden. Etableringshindringar kan innebere at det er vanskeleg for nye aktørar å etablere seg, og at dei eksisterande aktørane av den grunn kan utnytte marknadsmakt.

Det kan bli skilt mellom strukturelle og strategiske etableringshindringar. Strukturelle etableringshindringar oppstår på bakgrunn av marknadsforhold eller korleis konkurransen mellom dei etablerte aktørane går for seg. Mange strukturelle etableringshindringar er relatert til irreversible kostnader. Døme på dette er stordriftsfordelar, vertikal integrasjon, absolutte kostnadsfortrinn og kapitalkostnadar. Aktørar i marknaden må òg ta omsyn til lovgjeving og offentlege reguleringar som kan bidra til at det er vanskeleg å etablere seg.

Strategiske etableringsbarrierar er forhold som heilt eller delvis er skapte av eksisterande aktørar i ein marknad, med formål om å hindre at etablering skjer, eller for å prøve å tvinge nye aktørar ut av marknaden. Det er to måtar å skape strategiske hinder på. Den eine er kontinuerleg å ha åtferd som gjer det lite attraktivt å etablere seg. Den andre er å opptre aggressivt overfor nyetablerte aktørar. Dette er noko anna enn å konkurrere aggressivt, då den etablerte aktøren går bort frå kortsiktig profittmaksimering. Dette kan skremme andre frå å etablere seg i framtida. Etableringshindringar finst i større eller mindre grad i dei fleste marknader. Det er omfanget av dei ulike hindringane, dei samla hindringane og korleis dei verkar saman som er avgjerande for moglegheitene til å etablere seg i ein marknad.12

4.7.1 Etableringshindringar i verdikjeda for daglegvarer

Oslo Economics og Oeconomica greidde i 2017 ut om etableringshindringar i daglegvaresektoren, på oppdrag frå Nærings- og fiskeridepartementet.13 Dei konkluderte med at relative volumgevinstar i innkjøp, som fører til høgare innkjøpskostnader for mindre daglegvaregrupperingar, og avgrensa tilgang til attraktive butikklokale, er dei viktigaste etableringshindringane for nye aktørar. Konkurransetilsynet har kartlagt skilnader i innkjøpsprisar i daglegvarekjeda på oppdrag for departementet. Kartlegginga viste til dels store skilnader i innkjøpsprisane. Dette er drøfta nærmare i delkapittel 5.2.2. Tilgang til attraktive butikklokale blir drøfta i delkapittel 5.5.

Relative volumgevinstar er eit resultat av stordriftsfordelar i produksjonen til leverandørane, og at forhandlingsmakta til ein kjøpar aukar i innkjøpet. Det er difor ikkje eit særnorsk fenomen. Likevel kan den norske landbrukspolitikken, omtala i delkapittel 4.6.1, gjennom importvern og marknadsregulering, forsterke samanhengen mellom volum og innkjøpsvilkår. Dette er fordi landbrukspolitikken indirekte fører til høg konsentrasjon på leverandørleddet i Noreg og hindrar bruk av utanlandske leverandørar innanfor fleire viktige varegrupper. Utanlandske aktørar vil dermed vere avhengig av betydelege innkjøp frå norske leverandørar. Importvernet, og dei andre landbruksreguleringane, kan dermed forsterke i kva grad relative volumgevinstar er ein etableringsbarriere. I tillegg verkar det som ei direkte etableringshindring for utanlandske aktørar, ved at desse ikkje kan utnytte volumgevinstar i innkjøp frå andre land. Norske leverandørar innanfor produktgrupper med tollvern står difor overfor eit svekt konkurransepress frå utanlandske leverandørar. Dette bidreg igjen til auka marknadsmakt for dei norske leverandørane.

Høg konsentrasjon på leverandørleddet er ikkje åleine ei etableringshindring for aktørar på grossist- og detaljistleddet, men er med på å forsterke andre etableringshindringar, og er eit viktig element i vurderinga av konkurranseforholda på alle ledd i verdikjeda for daglegvarer. Høg konsentrasjon og få leverandørar gjer det vanskeleg å oppnå betre innkjøpsvilkår for daglegvaregrupperingane. Når det er slik at høgt volum hos ei gruppering gjev betre innkjøpsvilkår, vil ein ny detaljist med relativt lite innkjøpsvolum ha svekt forhandlingsmakt overfor leverandørane. Det vil igjen gjere det vanskeleg å drive lønnsamt opp mot konkurrentar med høgare volum og betre vilkår. Lågare konsentrasjon på leverandørleddet kan føre til likare innkjøpsvilkår fordi seljarmakta til leverandørane blir mindre for både store og små aktørar på detaljistleddet.

Vertikale bindingar i form av auka bruk av eigne merkevarer og trussel om eigne merkevarer kan òg forsterke volumgevinstar i innkjøp. Det kan òg tenkjast at eigne merkevarer som er kjedespesifikke, bidreg til auka kundelojalitet.

Tilgang til lokale blir òg vurdert som ei sentral utfordring og blir omtala meir grundig i delkapittel 5.5. Denne etableringshindringa kan bli forsterka av stordriftsfordelane i innkjøp. Dette kjem av at ein ny aktør er avhengig av å oppnå tilstrekkeleg store varevolum relativt raskt etter etablering, for å sikre tilstrekkeleg gode innkjøpsvilkår. Dersom til dømes ein marknadsdel på fem prosent ville vore tilstrekkeleg for å sikre konkurransedyktige innkjøpsvilkår, ville tilgang til lokale sannsynlegvis vore av mindre betyding enn i dag.14

Tilgang til lokale er likevel berre ei relevant etableringshindring i tradisjonell daglegvarehandel. Dess meir utbreidd netthandel med mat blir, dess meir vil òg betydinga av lokale som etableringshindring bli redusert.

Friberg mfl. (2020) finn at butikktettleiken i Oslo og Akershus er svært høg når dei samanliknar butikktettleiken i Oslo og Stockholm, sjå delkapittel 2.6.2.15 Høg butikktettleik og overetablering av butikkar kan utgjere ei etableringshindring, då det gjer det vanskelegare å få tilgang til attraktive butikklokale.

Stordriftsfordelar i distribusjon og vertikal integrasjon blir òg vurdert som relevante etableringshindringar, men mindre viktige enn stordriftsfordelar i innkjøp og tilgang til lokale. Det vil vere mogleg å dra nytte av stordriftfordelar i distribusjon ved å etablere seg i folketette område, men det er ikkje gjeve at dette vil vere tilstrekkeleg for å oppnå nødvendig nasjonalt volum for å realisere stordriftsfordelar knytte til innkjøpsvilkår. Investeringane som er nødvendige med omsyn til distribusjon for å tre inn i marknaden er vesentleg lågare for netthandel enn for tradisjonell daglegvarehandel.16

Kundeklubbar kan føre til auka kundelojalitet og byttkostnader, ha innelåsande verknader og fungere som ei etableringshindring. Gjennom kundeklubbane (Trumf, Coop Medlem og Æ) får daglegvaregrupperingane informasjon om kundane sine. Dette kan bli brukt til analysar av forbrukaråtferd, men òg til å utforme meir målretta rabattar og marknadsføringskampanjar. Dei er av Oslo Economics og Oeconomica vurdert å ha mindre betyding. Det same gjeld kompliserte innkjøpskontraktar.

Gjennomgangen av ulike etableringshindringar viser samla sett at etableringshindringane i daglegvaremarknaden er betydelege.

4.7.2 Forsøk på etablering i Noreg

Sidan marknaden blei omstrukturert på 1990-talet, har ein sett ulike nyetableringar med varierande resultat. Erfaringane frå dei siste åra tyder på at det er vanskeleg å etablere seg, og ekspandere på detaljistleddet i daglegvaremarknaden.

Kolonial.no sel daglegvarer på nett, og starta opp i 2013. I oktober 2014 starta selskapet eit samarbeid med Rema 1000 om sal av daglegvarer til selskapet.17 Kolonial.no er omtala nærmare i boks 3.3.

Den britiske daglegvarekjeda Iceland opna i 2018 sin fyrste butikk i Noreg.18 Iceland har fem butikkar i Noreg, og sel i hovudsak frosenmat. Iceland har inngått samarbeid om sal av produkta deira i butikkane til Circle K, Europris og Kolonial.no, sjå delkapittel 3.1.

Den tyske lågpriskjeda Lidl etablerte seg i Noreg i september 2004, men hadde eit kort nærvær i den norske marknaden. I slutten av 2006 hadde Lidl ein marknadsdel på 1,5 prosent.19 Lidl tredde ut av den norske marknaden i 2008 etter at dei blei kjøpte opp av Rema 1000.20

Foto: Colorbox.

I 2015 trekte Ica seg ut av den norske marknaden, etter at Konkurransetilsynet godkjende at Coop SA kjøpte Ica sine butikkar i Noreg.21 Daglegvaregrupperinga tapte marknadsdelar gjennom heile 2000-talet, sjå figur 3.10. I 2013 annonserte Ica eit innkjøps- og distribusjonssamarbeid med Norgesgruppen, men dette blei ikkje godkjent av Konkurransetilsynet.22 I etterkant har skilnader i innkjøpsprisar blitt trekt fram som ein av dei viktigaste grunnane til at Ica trekte seg ut av marknaden.23

Nettaktøren Marked.no la ned drifta si i 2018. Dei peikte særleg på at det var vanskeleg å oppnå konkurransedyktige innkjøpsvilkår.24 Det er òg fleire andre nettaktørar som har forlate marknaden dei siste åra, mellom anna Handleriet.no, 123levert.no og Brødboksen.25

4.8 Potensiell konkurranse

Konkurransen i verdikjeda for daglegvarer avheng ikkje berre av kor hardt dagens aktørar rivaliserer om kundane ved bruk av konkurranseparametrar som pris, utval, opningstider, innovasjonar, kampanjar og kundeservice. Sannsynlege konkurrentar som har finansiell og føretaksmessig evne til å etablere seg på den norske daglegvaremarknaden, har óg betyding. Denne type rivalar blir omtala som potensielle konkurrentar. Dei kan bidra til å avgrense eventuell utøving av marknadsmakt etablerte marknadsaktørar måtte ha.

Jo høgare etableringshindringar i ein marknad er, dess vanskelegare blir det for potensielle konkurrentar å etablere seg effektivt og tilstrekkeleg tidsnært, og dess svakare blir den potensielle konkurransen i marknaden. Som det går fram av delkapittel 4.7, er etableringshindringane i den norske verdikjeda for daglegvarer betydelege, noko som trekkjer i retning av at den potensielle konkurransen blir opplevd som mindre truande for dei eksisterande daglegvaregrupperingane.

Gjennomgangen i delkapittel 4.7.2 viser at det har vore krevjande å etablere seg i den norske daglegvaremarknaden. Lidl har forsøkt å etablere seg i fleire europeiske land, men det er berre i Noreg at Lidl ikkje har greidd å bli verande. Når fleirtalet av nye aktørar trer ut av marknaden, kan det sende signal til andre om at det er særs vanskeleg å etablere seg i den norske daglegvaremarknaden. Potensielle nye aktørar kan då vurdere risikoen ved etablering som svært høg. Dette er forhold som reduserer den potensielle konkurransen, og gjev større opning for etablerte aktørar til å utnytte marknadsmakt.

Døme på føretak som i dag kan tenkjast å utøve potensielt konkurransetrykk på dei etablerte daglegvaregrupperingane, er utanlandske daglegvaregrupperingar, Amazon.com Inc. («Amazon») og Ocado Group PLC. («Ocado»).26 Dersom norske nettbutikkar med daglegvarer i framtida når eit større volum, vil nettbutikkane utøve eit langt sterkare konkurransepress på daglegvaregrupperingane enn dei gjer i dag.

Same forhold gjeld for graden av konkurranse mellom daglegvaregrupperingar på den eine sida, og for butikkar med breitt vareutval som Normal og Europris. Dei seinare åra har konkurransepresset på daglegvaregrupperingane frå desse aktørane auka, og då særleg på sal av varer som sjokolade, syltetøy og andre sukkervarer, juice, hyggieneartiklar og ei rekkje hushaldsartiklar. Dette konkurransepresset er venta å auke ytterlegare og det kan tenkjast at desse aktørane vil utvide utvalet sitt som gjer at dei blir oppfatta som endå nærmare substituttar til daglegvarebutikkane. I så fall kan desse butikkjedene utøve eit potensielt konkurransetrykk på daglegvaregrupperingane. Dette blir diskutert nærmare i delkapittel 5.4.

4.9 Konkurranselova

4.9.1 Innleiing

Marknader som fungerer vel, blir sikra best gjennom ei streng konkurranselov som blir handheva effektivt. Førebygging og avdekking av konkurransekriminalitet er den viktigaste oppgåva for konkurransemyndigheitene. Konkurransekriminalitet er til dømes ulovleg prissamarbeid, tilbodssamarbeid, marknadsdeling og misbruk av marknadsmakt. Samtidig er kontrollen med fusjonar og oppkjøp ei viktig oppgåve for å hindre at nokre føretak blir for dominerande og får for stor marknadsmakt. Konkurranselova gjeld for både horisontale (på same ledd i verdikjeda) og vertikale forhold (på forskjellig ledd i verdikjeda).

Konkurranse er ikkje eit mål i seg sjølv, men eit middel for å fremje effektivitet og gevinstar for forbrukarane. Konkurranselova er heller ikkje ein reiskap for å verne konkurrentane eller sørgje for ei lik fordeling av verdiane som blir skapte, men eit verktøy for å leggje til rette for konkurranse gjennom å hindre ulovleg samarbeid eller misbruk av marknadsmakt.

Konkurranselova er bygd på konkurranseretten sitt skilje mellom åtferds- og strukturregulering. Ho har tre hovudpilarar:

• § 10 – Forbod mot konkurranseavgrensande avtalar mellom føretak

• § 11 – Forbod mot utilbørleg utnytting av ei dominerande stilling (òg kalla misbruk av dominerande stilling)

• § 16 – Kontroll med føretakssamanslutningar

Kontroll med føretakssamanslutningar kan seiast å vere kontroll med strukturen til ein marknad, mens forbod mot utilbørleg misbruk av dominerande stilling og konkurranseavgrensande avtalar fyrst og fremst dreier seg om å motverke konkurranseskadeleg åtferd i ein marknad.

Konkurransereglane er utforma slik at dei i utgangspunktet ikkje legg avgrensingar på moglegheitene føretaka har til å vekse gjennom konkurranse. Konkurransereglane set likevel nokre skrankar for marknadsaktørane og definerer spelereglane for konkurransen. Utan konkurransereglar vil føretak til dømes kunne inngå avtalar som avgrensar konkurransen i marknaden, auke marknadsmakta si gjennom oppkjøp av konkurrentar eller utnytte ein dominerande marknadsposisjon for å fordreie konkurransen i sin favør.

Delkapittel 4.9.2 til 4.9.4 i den vidare framstillinga gjev ei overordna beskriving av dei tre pilarane i konkurranselova. Ho gjev såleis ei oversikt over sentrale verkemiddel som konkurransemyndigheitene har til rådvelde for å sikre effektive marknader. I delkapittel 4.9.5 blir det beskrive nokre andre sentrale føresegner i konkurranselova.

4.9.2 Forbodet mot konkurranseavgrensande avtalar mellom føretak

Hard konkurranse er kostbart for føretaka, og dei vil difor kunne ha felles interesse av å dempe konkurransen om kundane. Konkurranselova § 10 forbyr difor konkurranseavgrensande avtalar mellom føretak. Samarbeid mellom føretak som reduserer konkurransen, vil kunne redusere forbrukarvelferd, effektivitet og innovasjon. Forbodet rammar både horisontalt samarbeid mellom konkurrentar og vertikalt samarbeid mellom aktørar på ulike ledd i verdikjeda. Dess meir marknadsmakt partane har kvar for seg og saman, dess større er dei potensielle skadeverknadene på konkurransen som følgje av samarbeidet.

Nytte av konkurranselova § 10 på horisontale avtalar, vil fyrst og fremst vere aktuelt på avtaler mellom leverandørar eller mellom daglegvaregrupperingar, altså konkurrentar på same ledd i verdikjeda. Døme på dette kan vere prissamarbeid, marknadsdeling og utveksling av konkurransesensitiv informasjon.

I det vertikale forholdet mellom leverandørar og kjeder, men òg mellom kjeder og ikkje-kjedeeigde butikkar, kan § 10 komme til nytte på ulike former for restriksjonar. Dette gjeld til dømes eksklusivitetsavtalar og binding av vidaresalsprisar.

4.9.3 Forbodet mot misbruk av dominerande stilling

Konkurranselova § 11 forbyr «utilbørlig utnyttelse av dominerende stilling» frå føretak. Føresegna inneber ikkje eit forbod mot at føretaka har eller oppnår ei dominerande stilling, men frå å opptre på ein måte som medfører fare for at konkurransen i den relevante marknaden blir eliminert eller redusert.

Eit dominerande føretak vil på grunn av den sterke marknadsstillinga si kunne opptre på ein måte som avgrensar moglegheitene til vekst og etablering for faktiske eller potensielle konkurrentar. Slik åtferd kan utgjere eit misbruk av marknadsmakt og kan ta mange ulike former. Føretak med ei dominerande stilling er gjennom konkurranselovgjevinga difor pålagt eit særleg ansvar til ikkje å avgrense konkurransen ved åtferda si på marknaden. Døme, på åtferd som kan bli ramma av forbodet er bruk av eksklusivitetsavtalar, lojalitetsrabattar, prisdiskriminering, eller sal med tap for å presse mindre konkurrentar ut av marknaden.

Føretak vil kunne ha ei dominerande stilling dersom dei i merkande grad kan opptre uavhengig av sine leverandørar, kundar og konkurrentar i den relevante marknaden dei opererer i. Eit slikt føretak vil ha stor grad av marknadsmakt. Føretaka som har ei slik stilling, kan likevel konkurrere på yting, altså slik som pris og kvalitet, men dei kan ikkje gjere dette på eit vis som hindrar etablering av nye, eller ekspanderinga til, konkurrentar. Dei kan såleis ikkje utnytte den dominerande stillinga si til skade for konkurransen, og i siste instans forbrukarane.

Etter praksis frå EU-domstolen vil marknadsdelen til føretaket normalt vere den viktigaste indikatoren på om føretaket har ei dominerande stilling. Marknadsdelar på 50 prosent eller meir, gjev ein såkalla presumsjon om dominans. Andre forhold kan vere om marknadsdelane til føretaka har vore stabile over tid, marknadsdelane til konkurrentane, kva for etablerings- og ekspansjonshindringar som finst i marknaden og den eventuelle kjøparmakta til kundane til den dominerande aktøren.

Det finst ulike former for misbruk. Utnyttande misbruk er når det dominerande føretaket nyttar marknadsstillinga si for å utnytte handelspartnarane sine og auke eigne fortenester. Eit døme på dette er dersom ein monopolist er i ein posisjon til å redusere produksjonen av varene sine, og aukar prisane til eit nivå som er høgare enn konkurransepris, og difor utnyttar kundane sine. Utestengande misbruk er når det dominerande føretaket har ei åtferd som er meint, eller har som verknad, å hindre utviklinga av konkurransen. Den dominerande aktøren stengjer ute, eller gjer tilgang til marknaden vanskeleg, for konkurrentar. Konkurranselova kan ramme både horisontal og vertikal utestenging. Døme er bruk av eksklusivitetsavtalar, lojalitetsrabattar, leveringsnekting og prising under produksjonskostnad.

Dominerande føretak er likevel ikkje forhindra frå å konkurrere på ytingar, til dømes kvalitet og pris. Slik konkurranse kan gjere at mindre, ikkje like effektive konkurrentar, må forlate marknaden. På den andre sida vil mindre konkurrentar i ein periode kunne vere mindre effektive enn det dominerande føretaket, men ha utsikter til å bli effektive konkurrentar over tid. At åtferda til eit dominerande føretak verkar utestengjande for slike konkurrentar, kan difor vere problematisk.

4.9.4 Kontroll med føretakssamanslutningar

Utan konkurransereglar vil føretak til dømes kunne auke marknadsmakta si gjennom oppkjøp av konkurrentar. Føretakssamanslutningar er ein naturleg del av tilpassinga av føretaka til endra marknadsforhold, og difor også ein naturleg del av marknadsøkonomien og prinsippet om avtalefridom. Konkurranseavgrensinga som føretakssamanslutninga fører til, må difor ha ein viss samfunnsøkonomisk innverknad før det blir gjort eit så inngripande tiltak som at konkurransemyndigheitene forbyr føretakssamanslutninga.

Kontroll med føretakssamanslutningar, eller fusjonskontrollen, skal hindre at det blir skapt varige og skadelege strukturendringar i ein marknad. Fusjonskontrollen er såleis ein sentral reiskap for å hindre ytterlegare marknadskonsentrasjon og dermed auka marknadsmakt. Gjennom fusjonskontrollen i konkurranselova skal konkurransemyndigheitene gripe inn mot oppkjøp og fusjonar som i vesentleg grad vil hindre effektiv konkurranse, særleg som eit resultat av at ei dominerande stilling blir skapt eller styrkt. Fusjonskontrollen omfattar, i tillegg til føretakssamanslutningar mellom konkurrentar, også vertikale oppkjøp som til dømes oppkjøp av leverandørar, grossistar eller eigedommar.

Konkurransetilsynet har handsama mange fusjonssaker i daglegvaresektoren. Nokre av desse er nærmare omtala under delkapittel 4.10.1.

4.9.4.1 Opplysningsplikt overfor konkurransemyndigheitene

Ein gjennomsnittleg omsetnad for ein daglegvarebutikk i Noreg er ofte for låg til å falle inn under terskelverdiane for å utløyse meldeplikta for føretakssamanslutningar i konkurranselova § 18.27 Tilsvarande kan gjelde for produsentar eller leverandørar.

Konkurransetilsynet har difor sidan 2014 pålagt Norgesgruppen opplysningsplikt om alle føretakssamanslutningar dei utfører i daglegvarebransjen. Dei tre andre daglegvaregrupperingane, Rema 1000, Coop og Bunnpris (ved I.K Lykke AS), har vore pålagde same opplysningsplikt sidan 2016.

Opplysningsplikta sikrar at Konkurransetilsynet får beskjed dersom ei av kjedene ervervar eit anna føretak som opererer i daglegvaremarknaden, sjølv om ervervet ikkje er omfatta av meldeplikta i konkurranselova § 18. Formålet med opplysningsplikta er å gjere Konkurransetilsynet oppmerksam på oppkjøp som ligg under terskelverdiane, slik at dei kan vurdere om det er aktuelt å påleggje meldeplikt. Dette gjer Konkurransetilsynet betre i stand til å gripe inn mot oppkjøp og fusjonar som kan forsterke konsentrasjonen og konsolideringa i verdikjeda for daglegvarer ytterlegare.

Dersom ei kjede ikkje melder frå om eit erverv som er omfatta av opplysningsplikta, kan det føre til gebyr for føretaket. Konkurransetilsynet varsla i juli 2019 gebyr på 20 millionar kroner til Norgesgruppen for brot på opplysningsplikta når dei kjøpte eit butikklokale som Coop dreiv daglegvarebutikk i. Norgesgruppen informerte ikkje Konkurransetilsynet om oppkjøpet innan fristen som tilsynet hadde sett. Førebels vurdering frå Konkurransetilsynet er at Norgesgruppen har brote pålegget om opplysningsplikt.28

4.9.5 Andre føresegner i konkurranselova

4.9.5.1 Konkurransefremjande tiltak

Konkurranselova § 14 opnar for at Kongen ved forskrifter kan gripe inn mot vilkår, avtalar og handlingar som avgrensar eller er eigna til å avgrense konkurransen i strid med formålet til lova. I daglegvaremarknaden kan forskrifter som dette bli vurderte som tiltak for å hindre aktørar i å stengje konkurrentar ute, eller utøve utnyttande misbruk overfor kjøparar, men som ikkje oppfyller krava til dominerande marknadsposisjon. Tilsvarande kan dei bli vurderte for å hindre eksklusivavtalar eller bindande vidaresalsprisar. Om og i kva grad slike forskrifter kan vere aktuelle verkemiddel, vil måtte vurderast konkret i den einskilde situasjonen. Forskrifta må vere nødvendig for å fremje konkurransen, og det skal berre gripast inn mot vilkår i avtalar og handlingar som avgrensar eller er eigna til å avgrense konkurransen i strid med formålet til lova.

Eit døme på at konkurransemyndigheitene har valt å gje slike reglar, er den no oppheva forskrifta om forbod for flyselskap til å tilby bonusprogram på innanriksruter.29 Forskrifta var eit resultat av eit forbod Konkurransetilsynet hadde innført i 2002, men som gjekk ut i 2007.30 I høyringsnotatet til forskrifta frå 2007 følgde det at forbodet hadde hatt positiv verknad på konkurransen i norsk luftfart, særleg ved at flyselskapet Norwegian blei etablert. Dette hadde ført til auka konkurranse og medført betydelege gevinstar for samfunnet og forbrukarane i form av lågare prisar og betre tilbod. Tal frå Statistisk sentralbyrå viste at billettprisane hadde falle med om lag 30 prosent. Samstundes blir det vist til i høyringsnotatet at bonusprogram kunne vere ei rabattform med lojalitetsskapande verknader. Dette kunne føre til redusert konkurranse mellom etablerte selskap og høgare etableringshindringar for nye aktørar.

Eit anna døme er forskrift om tilgang til bustadannonsering på Internett frå 2009.31 Før forskrifta blei vedteken, hadde dei store nettportalane som praksis berre å tillate eigedomsmeklarar, advokatar med løyve til å drive eigedomsmekling og i visse tilfelle utbyggjarar, å annonsere bustader for sal på nettsidene sine. Denne utestenginga av andre aktørar frå å annonsere på nettportalane blei oppfatta som eit hinder for moglegheita til å selje bustad utan å nytte tradisjonelle eigedomsmeklarar. Praksisen blei sett på som eigna til å avgrense konkurransen i marknadene for tenester knytte til kjøp og sal av bustadeigedom, og alle fekk tilgang til å annonsere bustader for sal på internett gjennom forskrifta.

4.9.5.2 Rettleiingsplikta til Konkurransetilsynet

Konkurranselova er ei forbodslov, og det er ikkje høve for Konkurransetilsynet å førehandsgodkjenne åtferd eller avtalar. Dette medfører at det er opp til den enkelte aktøren å forsikre seg om at dei held seg innanfor grensene til føresegna i konkurranselova. Dei rettslege grensedragningane skjer hovudsakleg når Konkurransetilsynet behandlar enkeltsaker.

Det følgjer av konkurranselova § 9 at Konkurransetilsynet pliktar å rettleie føretak om konkurranselova. Føretaka har likevel ansvaret for å opptre i tråd med føresegna i lova. Eit av formåla med innføringa av føresegna om forbod i konkurranselova §§ 10 og 11 i 2004 var å avskaffe systemet med dispensasjonar frå lova, slik at tilsynet heller kunne bruke ressursane sine på å avdekkje alvorlege brot på lova.

Regjeringa er oppteken av at marknadsaktørar skal få god rettleiing om konkurranselova. Rettleiingsplikta til Konkurransetilsynet er likevel ikkje meint å gå lenger enn den generelle rettleiingsplikta forvaltninga har etter forvaltningslova § 11.32 Rettleiingsplikta inneber at tilsynet skal gje føretak den rettleiing som er nødvendig for å unngå feil og forsømmingar. Rettleiinga skal betre kjennskapen til reglane i konkurranselova, særleg forboda mot konkurranseavgrensande samarbeid og misbruk av dominerande stilling, og reglane om kontroll med føretakssamanslutningar. Konkurransetilsynet gjev difor generell informasjon om relevante lover, forskrifter, retningslinjer og praksis,33 men gjev normalt ikkje rettleiing om det potensielle utfallet i enkeltsaker. Konkurransetilsynet kan gje skriftlege rettleiingsutsegner, dersom visse vilkår er oppfylte, mellom anna dersom tilsynet finn det hensiktsmessig og naudsynt på grunn av konkurransesituasjonen i marknaden.

Større føretak og føretak som har tilgang på bistand frå profesjonelle rådgjevarar, vil normalt ha gode moglegheiter til å sikre eigne interesser på andre tilfredsstillande måtar enn rettleiing frå Konkurransetilsynet. Slike føretak vil ofte ha gode føresetnader for sjølv å vurdere om deira åtferd kan komme i strid med forboda til konkurranselova, og innrette seg deretter. Tilsynet vil difor normalt prioritere å gje rettleiing til mindre føretak.

I samband med arbeidet med denne meldinga har nokre aktørar gjeve uttrykk for at Konkurransetilsynet, som ein del av rettleiingsplikta, bør gje klare utsegner om kor grensene går med tanke på ulovleg prisdiskriminering. Det blir i denne forbindelse vist til slike utsegner frå dei danske konkurransemyndigheitene i ei sak om prisdiskriminering frå 2005.34 Det må merkast at utsegna frå det danske Konkurrencerådet var ei pressemelding forbunde med ei konkret sak, og ikkje gitt som ei generell rettleiing. Saka har òg avgrensa vekt som rettskjelde til nytte i norsk rett, og avgjerder frå domstolar, Europakommisjonen eller EU-domstolen vil ha vesentleg større vekt, då norsk konkurranserett er harmonisert med EU/EØS-lovgjevinga.

Rettleiinga frå Konkurransetilsynet vil som utgangspunkt vere retta mot aktørar som ber om rettleiing, og tilsynet gjev som nemnt normalt ikkje rettleiing i enkeltsaker. Det er ikkje slik at prisdiskriminering alltid er konkurranseskadeleg og forbode, og det same gjeld for skilnader over ein viss storleik. Regjeringa har forståing for at marknadsaktørar ynskjer rettleiing om kor grensene i konkurranselova går, men for å slå fast kor grensene for ulovleg prisdiskriminering går, er det nødvendig å gjere ei konkret vurdering ut frå alle dei relevante omstenda i saka. Berre då kan det bli slått fast om det ligg føre ein konkurranseskade, og om den utgjer eit brot på konkurranselova. Det følgjer av dette at det ikkje kan bli gjeve utsegn som trekkjer klare grenser med tanke på ulovleg prisdiskriminering.

4.9.5.3 Unntak frå konkurranselova for landbruks- og fiskerisektoren

Innhaldet i og gjennomføringa av jordbruks- og fiskeripolitikken i Noreg gjer ei tilpassing av nytten av konkurranselova for desse sektorane nødvendig. Konkurranselova opnar i § 3 for unntak som ledd i den meir overordna konkurransepolitikken, der ulike samfunnsomsyn må avstemmast mot kvarandre. I 2004 blei det gjeve ei forskrift om unntak frå konkurranselova §§ 10 og 11 som var nødvendig for å gjennomføre landbruks- og fiskeripolitikken.35

Det såkalla «primærnæringsunntaket» i forskrifta kjem berre til nytte overfor «primærprodusenter» og «deres organisasjoner» der dette går klart fram av lov, forskrift eller avtale, slik som presisert i forskrifta § 2. Med «primærprodusenter» meiner ein dei som tilverkar fiskeri- og landbruksprodukt og omset dei på fyrste hand, til dømes fiskarar og bønder. Med «deres organisasjoner» meiner ein fyrst og fremst landbrukssamvirka og fiskesalslaga når dei opptrer i rolla som marknadsregulatorar.

Aktørane som opptrer på ein måte som i utgangspunktet er i strid med konkurranselova §§ 10 og 11, må sjølve vise til det rettslege grunnlaget for at aktiviteten er lovleg, dersom konkurransemyndigheitene ber om det.

4.10 Handheving av konkurranselova

Handhevinga av konkurranselova ligg hovudsakleg hos Konkurransetilsynet, som er eit uavhengig forvaltningsorgan underordna Nærings- og fiskeridepartementet, jf. konkurranselova § 8. I tillegg kan domstolane òg handheve konkurranselova ved at føretak sjølv kan bringe forhold inn for domstolane.

Konkurransetilsynet sine oppgåver er å kontrollere at forboda i konkurranselova blir overhaldne, gjere nødvendige inngrep mot føretakssamanslutningar, setje i verk tiltak for å gjere til marknadane meir gjennomsiktige, handheve artikkel 53 og 54 i EØS-avtalen, påpeike konkurranseregulerande verknader av offentlege tiltak og eventuelt fremje forslag med sikte på å styrkje konkurransen og lette tilgangen for nye konkurrentar, jf. konkurranselova § 9.

Dette delkapittelet omtalar korleis føresegnene i konkurranselova blir handheva. Det viser til konkrete saker i daglegvaremarknaden som Konkurransetilsynet har handsama.

4.10.1 Konkurransetilsynet sitt arbeid med daglegvaremarknaden

Konkurransetilsynet har i lang tid følgt daglegvaremarknaden tett, og sidan 2016 har Nærings- og fiskeridepartementet i tildelingsbrev bedt Konkurransetilsynet om å ha særleg merksemd retta mot daglegvaremarknaden. Tilsynet har gripe inn mot ei rekkje føretakssamanslutningar, og behandla mange som ikkje har enda i inngrep. Tilsynet har vidare gripe inn mot misbruk av dominans, og konkurranseavgrensande avtalar. Sakene har vore på både leverandør-, grossist- og detaljistleddet. Tilsynet har òg fatta vedtak om brot på dei prosessuelle føresegnene i konkurranselova. I tillegg har tilsynet levert inn ei rekkje høyringsfråsegner, leveringar til departementet og anna utgreiingsarbeid i form av rapportar og kartleggingar.36 Mellom anna har tilsynet kartlagt innkjøpsvilkåra for ein betydeleg del av innkjøpsvoluma til daglegvaregrupperingane for 2017. Det er viktig å påpeike at tilsynet utfører mange undersøkingar av forhold og innspel, som ikkje blir kjende for allmenta. Nokre saker blir handsama og avslutta raskt, til dømes etter ei vurdering av bevissituasjonen eller ut frå prioriteringsomsyn. Nokre saker fører til at aktørane endrar åtferda ved at tilsynet gjer dei kjent med omstenda. I avsnitta under følgjer nokre døme på saker Konkurransetilsynet har handsama i verdikjeda for daglegvarer.

I daglegvaremarknaden har konkurranselova § 10 vore nytta nokre gonger på forhold som har omhandla konkurranseavgrensande avtalar mellom føretak. Eit døme er då Norgesgruppen og Ica i 2013 inngjekk ein samarbeidsavtale om felles innkjøp og engrosleveransar i daglegvarebransjen. Konkurransetilsynet meinte at det var fleire potensielle skadeverknader i daglegvaremarknaden og leverandørmarknader, og vedtok mellombels påbod om opphøyr av avtalen.37 Konkurransetilsynet varsla deretter at dei vurderte å fatte vedtak om pålegg om opphøyr av avtalen.38 Avtalen blei ikkje implementert av partane.

Konkurranselova § 10 har òg vore nytta på både vertikal eksklusivitet, i til dømes Tine-saka,39 og mot informasjonsutveksling mellom daglegvaregrupperingane via ACNielsen.40 Sakene illustrerer at forbodet mot konkurranseavgrensande avtalar kan komme til nytte både på horisontale og vertikale forhold i verdikjeda for daglegvarer. Vedtaket til Konkurransetilsynet i Tine-saka gjaldt brot på både §§ 10 og 11 i konkurranselova.

Då Høgsterett prøvde Tine-saka, gjaldt saka berre konkurranselova § 11. Høgsterett overprøvde vedtaket til Konkurransetilsynet om å gje Tine brotgebyr for å ha utilbørleg utnytta den dominerande stillinga si. Konkurransetilsynet gav Tine 45 millionar kroner i brotgebyr, då dei mellom anna meinte at Tine hadde inngått ein avtale, eller at det oppstod ei felles forståing, mellom Tine og Rema om at Tine skulle vere eineleverandør, eller tilnærma eineleverandør, av fast kvitost og brunost i Rema i 2005 og 2006.

Mange av sakene Konkurransetilsynet har handsama i verdikjeda for daglegvarer, omhandlar føretakssamanslutningar etter konkurranselova § 16, og har sidan 2004 gjort inngrep i ti saker.41 Saka til Konkurransetilsynet V2004-21 omhandla at Norgesgruppen inngjekk avtale om å kjøpe grossistverksemda i Engrospartner AS, som var ein del av Reitangruppen. Då Lidl bestemte seg for å tre ut av den norske marknaden, inngjekk Rema 1000 i 2008 avtale med Lidl om å overta kontroll over Lidl si verksemd og eigedomar i Noreg. Konkurransetilsynet godkjende føretakssamanslutninga på vilkår. Då Coop kjøpte Ica i 2014, kom Konkurransetilsynet til at oppkjøpet kunne føre til vesentleg avgrensa konkurranse i 90 lokale marknader. For å løyse konkurranseproblema, foreslo Coop å selje 43 daglegvarebutikkar til Bunnpris og 50 butikkar til Norgesgruppen, og det var ein føresetnad for godkjenning frå tilsynet at Coop gjennomførde desse sala.

Konkurransetilsynet gjennomførde umelde kontrollar i daglegvarebransjen i 2017, 2018 og 2019. Konkurransetilsynet innleia i 2017 etterforsking av Ringnes AS, på bakgrunn av mistanke om misbruk av dominerande stilling i marknaden for sal av øl til serveringsstader i Noreg.42 Saka blei avslutta i juni 2020, med avhjelpande tiltak som innebere at Ringnes må endre avtalene sine med serveringsstader, slik at mindre bryggerier og leverandørar lettare får innpass i marknaden.43 I 2018 blei det gjennomført kontroll hos fleire aktørar i daglegvarebransjen i marknaden for sal av daglegvarer gjennom daglegvarebutikkar i Noreg.44 Bakgrunnen for den umelde kontrollen var at tilsynet undersøkjer eit mogleg brot på konkurranselova § 10 tilknytt mistanke om ulovleg samarbeid i form av utveksling av strategisk informasjon mellom kjedene. I 2019 gjennomførde tilsynet umelde kontrollar hos to leverandørar og éi daglegvaregruppering, i samband med kartlegginga til tilsynet av skilnader i innkjøpsprisane til daglegvaregrupperingane.45 Føremålet med dei umelde kontrollane er å stadfeste eller avkrefte mistanke om brot på konkurranselova. Begge desse sakene er framleis under etterforsking hos Konkurransetilsynet.

4.11 Satsing på daglegvare i Konkurransetilsynet

Samstundes med at regjeringa har utgreia tiltak som kan føre til betre konkurranse i verdikjeda for daglegvarer, er det allereie sett i verk fleire tiltak. I november 2018 bad regjeringa Konkurransetilsynet om å styrkje handhevinga av konkurranselova i verdikjeda for daglegvarer. Regjeringa og Stortinget har følgt opp denne satsinga med å løyve 6,5 millionar kroner i 201946 og 8,5 millionar kroner i 202047 ekstra til Konkurransetilsynet. Dette er eit målretta tiltak mot åtferd som svekkjer konkurransen.

Formålet med satsinga har vore todelt. Den har for det fyrste bygd på det arbeidet som Konkurransetilsynet allereie utfører gjennom handhevinga si av konkurranselova. Den styrkte handhevinga medførte at Konkurransetilsynet kan etterforske fleire saker som handlar om moglege brot på konkurranselova i verdikjeda for daglegvarer. Det er framleis dei same vurderingane som vil liggje til grunn for når tilsynet vel å etterforske ei sak, medrekna om det er grunn til å mistenkje at eit eller fleire føretak si åtferd er konkurranseavgrensande i strid med konkurranselova. For det andre har Konkurransetilsynet kunna drive meir omfattande marknadsovervaking. Det er oppretta ei eiga prosjekteining i Konkurransetilsynet i samband med satsinga.

Etter regjeringa si vurdering viser gjennomgangen av verdikjeda for daglegvarer i kapitla 2, 3 og delkapitla 4.1–4.8 at det er utfordringar i daglegvaremarknaden som gjev grunn til å vere bekymra for om forbrukarane betalar meir for maten enn dei treng.

Det er høg konsentrasjon både på detaljist-, grossist- og leverandørleddet. Marknadsdelar kan gje ein indikasjon på moglegheita til å utøve marknadsmakt, og konsentrerte marknader kan innebere ein fare for høge prisar, redusert utval og dårleg kvalitet til forbrukarane som følgje av at konkurransen er svekt.

Gjennomgangen av etableringshindringar i delkapittel 4.7 viser at etableringshindringane i verdikjeda for daglegvarer er betydelege, der høgare innkjøpskostander for små daglegvaregrupperingar og tilgang til gode butikklokale er dei etableringshindringane med mest betyding. Med betydelege etableringshindringar blir det vanskelegere for nye aktørar å etablere seg, og den potensielle konkurransen i verdikjeda for daglegvarer blir redusert.

Regjeringa meiner at utfordringane i verdikjeda for daglegvarer viser at det er behov for ei permanent satsing på daglegvare i Konkurransetilsynet. Satsinga vil innebere at Konkurransetilsynet kan oppretthalde den styrkte handhevinga av konkurranselova i verdikjeda for daglegvarer, noko som er viktig for å oppretthalde konkurransen. Det går fram av gjennomgangen i delkapittel 4.9 at konkurranselova har føresegner for å vareta konkurransen i daglegvaremarknaden. Dei fleste konkurranseproblem som kan oppstå i marknaden, har føresegn som kan gjere seg gjeldande dersom konkurranseavgrensinga blir tilstrekkeleg stor, enten det er ulovlege samarbeid og koordinering, utilbørleg utnytting av ein dominerande marknadsposisjon eller auke av konsentrasjon som følgje av fusjonar og oppkjøp. I tillegg har konkurransemyndigheitene andre verkemiddel for å overvake og føre kontroll med marknaden, gjennom ei vid myndigheit til å krevje informasjon frå aktørane.

Ei permanent satsing inneber også at Konkurransetilsynet kan halde fram med auka marknadsovervaking i verdikjeda for daglegvarer, gjennomføre ulike analysar i marknaden, og vurdere korleis ein kan leggje til rette for meir konkurranse i verdikjeda for daglegvarer. På grunn av den store betydinga verdikjeda for daglegvarer har for forbrukarane og norsk økonomi meiner regjeringa at det er viktig å heile tida overvake konkurransen i marknaden og vurdere korleis konkurransen i daglegvare kan bli betre. Dette vil vere eit viktig arbeid i åra som kjem. Moglege konkurranseutfordringar i verdikjeda for daglegvarer i åra framover er beskrive og drøfta i kapittel 6. Beskrivinga der viser at den teknologiske og kommersielle utviklinga kan medføre konkurranseutfordringar som ein ikkje kan vite om i dag.

4.12 Marknadsmakt i fleire marknader i verdikjeda

Det er i dei føregåande delkapitla i kapittel 4, vist til fleire utfordringar i verdikjeda for daglegvarer som kvar for seg ikkje nødvendigvis blir ramma av dei tre pilarane i konkurranselova. Når ein ser utfordringane i samanheng, er det større grunn til å bli bekymra for konkurransen i daglegvaresektoren.

Daglegvaregrupperingane overtek i større og større grad kontroll over infrastruktur og verksemd som er nødvendig for å operere i daglegvaresektoren. Når marknadsaktørane er involverte på alle ledda i verdikjeda, aukar konkurranseutfordringane når marknaden er så konsentrerte som dei er i verdikjeda for daglegvarer, sjå delkapitla 3.1–3.4. Dei tre største daglegvaregrupperingane er involverte på både produksjons- og leverandørleddet gjennom produksjon av deira eigne merkevarer, grossistleddet gjennom innkjøps- og distribusjonsverksemda, og detaljistleddet gjennom butikkutsalsverksemda. I tillegg til dette er dei involverte i konkurransen i eigedomsmarknaden om lokale som er eigna til å drive daglegvarebutikk.

Dette fører med seg at daglegvaregrupperingane i stadig aukande grad kontrollerer alle dei vesentlege delane av verdikjeda for daglegvarer. Ein kan difor seie at dei har høve til å utøve portvoktarmakt, både når det kjem til kva leverandørar som skal komme til i butikkane, og i spørsmålet om å gjere det vanskeleg for nye utfordrarar å komme til, både på detaljist- og grossistleddet. På detaljistleddet vil ein ny aktør sannsynlegvis få dårlegare innkjøpsprisar enn dei etablerte aktørane, og ein ny aktør på grossistleddet vil truleg ikkje ha kundar å levere varer til. I den tradisjonelle konkurranseretten førar det ikkje nødvendigvis til at daglegvaregrupperingane er dominerande aktørar, fordi denne kontrollen er verksam i ulike marknader der daglegvaregrupperingane isolert sett ikkje har ein dominerande posisjon.

Matkjedeutvalet slo fast at makta daglegvaregrupperingane hadde overfor leverandørleddet var auka, og hovudtiltaket deira var ei lov om god handelsskikk. Lov om god handelsskikk blei vedteken av Stortinget i mars 2020, og er omtala i delkapittel 5.1.5. Formålet med lova er å setje rettferdige spelereglar for forhandlingane mellom leverandørar og utsalsstader, men ikkje styre resultata av forhandlingane eller fordele makt eller forteneste i marknaden. Lov om god handelskikk vil difor ikkje ha særleg innverknad på dei horisontale konkurranseutfordringane mellom daglegvaregrupperingane i daglegvaresektoren, og heller ikkje lette etableringa for nye aktørar. Lova adresserer likevel dobbeltrolla til daglegvaregrupperingane, der dei opererer både som kunde og konkurrent til leverandørane sine.

Regjeringa meiner likevel at når daglegvaregrupperingane skaffar seg auka kontroll over viktige funksjonar i verdikjeda for daglegvarer, aukar marknadsmakta deira på ein måte som ikkje nødvendigvis blir fanga opp av føresegnene i konkurranselova. Det bør difor bli utgreidd grundig kva det har å seie for konkurranseforholda at daglegvaregrupperingane har denne kontrollen over så store og viktige delar av verdikjeda for daglegvarer. Det er mykje som tyder på at desse forholda aukar etableringshindringane for nye aktørar, og dermed blir både den faktiske og potensielle konkurransen daglegvaregrupperingane møter, redusert. Til samanlikning er tilgang og eigarskap til kritisk infrastruktur regulert i andre marknader, til dømes i kraftmarknaden og telemarknaden.

4.13 Oppsummering

Kartlegginga i delkapitla 3.1–3.6 og drøftingane i delkapitla 4.1–4.8 viser at det er fleire grunnar til bekymring for konkurranseforholda i verdikjeda for daglegvarer. Det er få aktørar på detaljistleddet, i mange av leverandørmarknadene er det aktørar som har sterk marknadsmakt, og etableringshindringane er betydelege. Den auka kontrollen over viktig infrastruktur gjer at daglegvaregrupperingane har auka makt, og ei utvikling som aukar etableringshindringane. Dei auka etableringshindringane verkar inn på den faktiske og potensielle konkurransen daglegvaregrupperingane møter. Desse forholda inneber at det er stor risiko for at forbrukarane ikkje får så låge prisar og godt utval i butikkane som mogleg. Dette tilseier at det er behov for at regjeringa set i verk tiltak som kan føre til at konkurransen i verdikjeda blir betre. Ei permanent satsing på daglegvare i Konkurransetilsynet er eit målretta tiltak mot dei måla regjeringa ynskjer å oppnå. Dette er òg eit tiltak som er etterspurd av aktørane i daglegvarekjeda.

Fleire aktørar i verdikjeda for daglegvarer har ein komplisert selskapsstruktur, store konsern med mange dotterselskap, noko som gjer situasjonen lite transparent. Vidare er det krevjande å finne gode tal for lønnsemd i bransjen. Ei kartlegging av forholda nemnde over, kan gje oppdaterte tal for lønnsemda, informasjon om forskjellar i effektivitet hos dei ulike aktørane og om moglege bindingar mellom aktørar i verdikjeda for daglegvarer, som potensielt kan verke konkurranseavgrensande. Kartlegginga kan også gje indikasjonar på kor det kan liggje føre høg grad av marknadsmakt.

Daglegvaregrupperingane skaffar seg stadig auka kontroll over viktige funksjonar og infrastruktur i verdikjeda for daglegvarer på ein måte som aukar marknadsmakta deira. Regjeringa meiner det bør bli utgreidd grundig kva dette har å seie for konkurranseforholda i verdikjeda for daglegvarer. Regjeringa meiner òg at det er grunn til å vurdere om gjeldande regelverk er tilstrekkeleg for å kunne handtere utfordringane knytte til den aukande kontrollen og marknadsmakta, eller om det er behov for regelverksendringar eller nye verkemiddel.

Regjeringa vil:

• innføre ei permanent satsing på daglegvare i Konkurransetilsynet

• kartleggje lønnsemd og selskapsstrukturar i verdikjeda for daglegvarer

• vurdere konkurranseverknader av marknadsmakta daglegvaregrupperingane har i fleire marknader, og om det er behov for nye verkemiddel eller endringar i gjeldande regelverk.

5 Særlege forhold i verdikjeda for daglegvarer

Foto: Colorbox.

5.1 Vertikale bindingar

Vertikale relasjonar i verdikjeda for daglegvarer mellom daglegvaregrupperingar og leverandørar omfattar forpliktingar og rettar for partane knytte til felles marknadsføring, tildeling av hylleplass, produktutvikling, fastsetjing av innkjøpspris og rabattar, produksjon av eigne merkevarer mv. I den økonomiske litteraturen omtalar ein slike forhold som vertikale bindingar.48 Vertikal integrasjon mellom aktørar på høvesvis detaljist- og leverandørleddet og eksklusivavtalar mellom detaljistar og leverandørar er andre døme på vertikale bindingar i verdikjeda for daglegvarer.

Ei rekkje av dei vertikale bindingane nemnde over, er tema for dei årlege forhandlingane mellom daglegvaregrupperingar og leverandørar, sjå delkapittel 5.1.4. Fleire vertikale bindingar som til dømes felles marknadsføring, relasjonsspesifikke investeringar og produktutvikling er dessutan til dels regulert i lov om god handelsskikk. Dette er tema for delkapittel 5.1.5.

Vertikale bindingar bidreg til å endre verdikjeda for daglegvarer på fleire måtar. Mellom anna blir maktforholda mellom detaljist og leverandør påverka. Framveksten av daglegvaregrupperingane sine eigne merkevarer er eit teikn på dette. Vidare påverkar vertikale forhold organiseringsforma av butikkane og forhandlingane mellom detaljistar og leverandørar.

5.1.1 Vertikal integrasjon og eksklusivitetsavtalar

Vertikal integrasjon vil seie at ein aktør driv verksemd på fleire ledd i ei verdikjede. Dette er ei av dei sterkaste formene for vertikale bindingar, og inneber at uavhengige einingar på ulike verdikjedeledd blir del av same eining, som til dømes ved at ei daglegvaregruppering kjøper opp ei leverandørbedrift.49 Som det går fram av delkapittel 2.2, har verdikjeda for daglegvarer sidan 1980-talet vore prega av vertikal integrasjon. I daglegvaremarknaden driv dei store daglegvaregrupperingane med sal av varer til forbrukarar, grossistverksemd og i varierande grad produksjon av daglegvarer, sjå delkapittel 3.1.4.

Motiva for eigarskapa til ei daglegvaregruppering, saman med verksemd på andre verdikjedeledd, kan vere fleire. Mellom anna potensial for kostnadseffektivisering gjennom utnytting av stor- og samdriftsfordelar, lågare transaksjonskostnader og færre koordineringsproblem, Etablering av effektiv produksjon av eigne merkevarer og eksklusive distribusjonskanalar, og større påverknad på produktutforming og innovasjon er også andre moglege motiv.

Eit vertikalt integrert føretak ser verksemda på ulike verdiledd i samanheng. Tidlegere sjølvstendige aktørar på ulike verdiledd vil mellom anna ikkje ta ut kvar sin margin når dei tilhøyrer same føretak. Saman med dei ovannemnde effektivitetsgevinstane vil eit eventuelt fråvær av dobbelt marginpåslag kunne gjere så det vertikalt integrerte føretaket kan setje lågare utsalsprisar, utvide vareutvalet og betre kundeservicen. I tilfelle der vertikale relasjonar er baserte på fleksible forhandlingsløysingar som omfattar mellom anna innkjøpspris, rabattar og bonusar, kan utfordringa knytt til dobbelt marginpåslag bli løyst ved bruk av til dømes ein todelt tariff, der ein del av innkjøpsprisen er ei volumuavhengig fast betaling, mens ein annan del svarar til ein variabel del avhengig av kvantum omsett.

Gabrielsen et al. (2013) peiker på at vertikal integrasjon kan føre til utestenging av marknadsaktørar, til dømes ved at ein konkurrerande detaljist ikkje får kjøpe produkt frå ein leverandør som er vertikalt integrert med ein annan detaljist.50 Denne type åtferd vil kunne rammast av forbodet i konkurranselova § 11 mot misbruk av marknadsmakt, og er omtala nærmare i delkapittel 4.9.3.

Den vertikale integrasjonen mellom grossist og detaljist har ført til effektivitetsgevinstar for innkjøp og distribusjon, men kan òg ha gjeve opphav til ei etableringshindring på både detaljist- og grossistleddet. Integrasjonen inneber at dei tre store daglegvaregrupperingane eig kvar si grossistverksemd og at det ikkje finst nokon uavhengig grossist i marknaden. På detaljistleddet fører dette til at nye aktørar ikkje vil ha tilgang til frittståande grossistar med fullsortiment, og må velje eitt av følgjande alternativ:

• søke forbindelse med grossistfunksjonen til dei etablerte kjedene

• etablere eiga grossitverksemd

Det fyrste alternativet inneber at ein ny aktør vil vere avhengig av leveransar frå sine etablerte konkurrentar. Ei slik tilknyting vil kunne innebere ein etableringsbarriere. Kor stor denne eventuelt er, avheng mellom anna av om dei oppnår same vilkår som dei etablerte daglegvaregrupperingane dei samarbeider med, sjå diskusjonen av dette temaet i delkapittel 5.3. Ein nykommar vil òg kunne utnytte volumkonkurranse mellom grupperingane. Daglegvaregrupperingane vil ofte unngå å miste volum til konkurrentane sine, samstundes som dei kan dra nytte av auka volum i forhandlingar med leverandørane. Det andre alternativet er at ein ny aktør må starte verksemd på ulike ledd i verdikjeda for å etablere seg, noko som vil medføre auka kostnader ved etablering. Den vertikale integrasjonen bidreg òg til at ein ny aktør på grossistleddet vil mangle kundar. Dersom ein ny grossist ikkje etablerer ei eiga detaljistkjede samstundes, vil det vere avgrensa tilgang på detaljistkundar. Ein ny grossist med lågt volum å forhandle med vil dessutan stille relativt svakt i forhandlingar med leverandørar.

Vertikale avtaleforhold mellom daglegvaregrupperingar og leverandørar omfattar normalt relasjonsspesifikke investeringar knytte til produktutvikling og marknadsføring. Ei utfordring ved denne type fellesprosjekt er faren for opportunistisk åtferd, som gjer så omfanget på dei relasjonsspesifikke investeringane blir mindre enn kva som er samfunnsøkonomisk lønnsamt. Når dei to involverte partane er vertikalt integrert vil investeringstilpassingane bli samfunnsøkonomisk meir lønnsame fordi partane ikkje lenger har insentiv til å opptre opportunistisk overfor kvarandre. Auka insentiv til å satse på produktutvikling og marknadsføring vil kunne bidra til å gje forbrukarane eit breiare vareutval med høgare kvalitet.

Eksklusivavtalar i verdikjeda for daglegvarer er avtalar som inneber at ein leverandør skal distribuere produkt eksklusivt til ei daglegvaregruppering (eineforhandlaravtalar), eller at ei daglegvaregruppering bind seg til å eksklusivt kjøpe frå ein enkelt produsent (eineleverandøravtalar). Slike avtalar kan ha både positive og negative sider. Samarbeid mellom gruppering og leverandør kan gje effektivitetsgevinstar, innovasjon og breiare vareutval, noko som er positivt for forbrukarane. Gabrielsen et al. (2013) peiker på at eksklusivavtalar kan føre til utestenging av marknadsaktørar, til dømes ved at ein konkurrerande leverandør ikkje får levere sine produkt til ei daglegvaregruppering som er vertikalt integrert med ein annan leverandør.51 Vertikale konkurranseavgrensande eksklusivavtalar vil kunne bli ramma av forboda i konkurranselova §§ 10 og 11 mot høvesvis konkurranseavgrensande samarbeid og misbruk av marknadsmakt, sjå omtale av konkurranselova i delkapittel 4.9.

I verdikjeda for daglegvarer finst det mange døme på vertikale bindingar, som vertikal integrasjon og eksklusivitetsavtalar. Regjeringa meiner at det er naudsynt med meir informasjon om omfanget av eksklusivitetsavtalar mellom daglegvaregrupperingar og leverandørar for å vurdere konkurranseverknadene av slike avtalar, og korleis slike avtalar påverkar vareutvalet forbrukarane får i butikkane.

5.1.2 Eigne merkevarer

Daglegvaregrupperingane sine eigne merkevarer har ulike konkurranseverknader i verdikjeda for daglegvarer. For leverandørar kan det liggje både økonomiske og konkurransemessige motiv bak valet om å produsere eigne merkevarer for daglegvaregrupperingane i tillegg til eigne nasjonale merkevarer. Dersom ein merkevareleverandør har ledig produksjonskapasitet, kan det vere lønnsamt å bruke denne til å produsere eigne merkevarer. I tillegg til auka inntekt vil eigne merkevarer kunne ta marknadsdelar frå konkurrerande leverandørar. Dei fleste produsentane av eigne merkevarer har middels sterke merkevarer eller er mindre regionale føretak som ikkje konkurrerer med dei store nasjonale merkevareleverandørane. Det er tvilsamt at ein leverandør med ei sterk merkevare vil produsere eigne merkevarer som blir eit nært substitutt til desse merkevarene. I tillegg er det generelt vanskeleg for eigne merkevarer å slå til i kategoriar med sterke nasjonale merkevarer. Eigne merkevarer kan i nokre tilfelle motverke marknadsmakt på leverandørleddet og bør sjåast i samanheng med konkurranseforholda. Samanhengen mellom leverandørkonsentrasjon og delen eigne merkevarer er nærmare omtala i delkapittel 5.1.2.1. Daglegvaregrupperingane kan også i nokre tilfelle forhandle seg fram til betre innkjøpsvilkår, ved å nytte eigne merkevarer som eit utsidealternativ. Dette blir omtala nærmare i delkapittel 5.2.

Eigne merkevarer kan isolert sett føre til lågare forbrukarprisar, sidan eigne merkevarer kan utgjere eit konkurransepress mot etablerte nasjonale merkevarer. Effekten på forbrukarvelferda er likevel usikker. Dersom daglegvaregrupperingane erstattar kjende merkevarer med eigne merkevarer, vil utvalet bli redusert, noko som er negativt for forbrukarane. På den andre sida vil utvalet auke dersom detaljistane supplerer dei kjende merkevarene med eigne merkevarer. Dersom daglegvaregrupperingane sine varer i stor grad er kopiar av produkt frå kjende merkevarer, skjer det ikkje nokon faktisk innovasjon, og utvalet aukar ikkje.

Daglegvaregrupperingane kan så nytte seljarmakta si til å auke prisane på merkevareprodukta, slik at fleire forbrukarar blir styrt mot eigne merkevarer, der daglegvaregrupperingane truleg har høgare profittmarginar. På den måten kan dei hente ut høgare profitt av forbrukarane som er villige til å betale høgare pris for merkevara, samstundes som dei hentar ut høg profitt av dei med lågare betalingsvilje som velj det rimelegare produktet.

Moglege negative verknader som følgje av eigne merkevarer blei også diskutert av Daglegvarelovutvalet52 For det fyrste viser lovutvalet til Matkjedeutvalet sitt argument om at eigne merkevarer over tid kan gjere daglegvaregrupperingane si kjøparmakt så høg at leverandørane til slutt ikkje vil sjå seg tente med å innovere fram nye nasjonale merkevarer. Moglegheita for stort nok sal minskar når daglegvaregrupperingane sel stadig fleire eigne merkevarer og delane eigne merkevarer er høge. For varegrupper der leverandørkonsentrasjonen er høg og delen eigne merkevarer låg, vil leverandørane sine insentiv til produktutvikling også kunne vere svake. Dette kjem av at nye nasjonale merkevarer i dette tilfellet vil stele omsetnad frå leverandørane sine eksisterande merkevarer.53

Som tidlegare nemnd kan eigne merkevarer redusere vareutvalet i daglegvarebutikkar ved at dei erstattar andre nasjonale merkevarer forbrukarane verdset relativt meir. Ein slik strategi verkar derimot ikkje sannsynleg. Ei daglegvaregruppering som tek etterspurde nasjonale merkevarer ut av varesortimenta sine til fordel for eigne merkevarer, vil kunne tape omsetnad dersom kundane skifter til konkurrentane sine butikkar som fører dei aktuelle nasjonale merkevarene.

Eit stort innslag av eigne merkevarer med ulik kvalitet vil kunne gjere daglegvaregrupperingane meir ulike. Aukande grad av differensiering som følgje av veksande delar eigne merkevarer vil kunne svekkje konkurransen mellom daglegvaregrupperingane sine kjeder fordi det blir vanskelegare for forbrukarane å samanlikne prisar, kvalitet og utval på tvers av profilkjedene.

Daglegvarekjedeutvalet54 konkluderte med at det ikkje var godtgjort at delen eigne merkevarer i den norske daglegvaremarknaden har hatt negative verknader for norske forbrukarar, verken i form av auka prisar eller dårlegare utval. Dei la vidare vekt på at eigne merkevarer kan ha positive samfunnsøkonomiske konsekvensar. Introduksjonen av generiske produkt frå kjedene sine eigne merkevarer med låg kvalitet og låge utsalsprisar har auka utvalet for forbrukarar med låg betalingsevne. Likeins har framveksten av eigne merkevarer med høg kvalitet auka utvalet for dei med høg betalingsevne.

Delen eigne merkevarer i den norske daglegvaremarknaden har nær dobla seg i perioden 2010–2019, sjå delkapittel 3.5, og var 17,3 prosent i tredje kvartal 2019. Figur 5.2 – 5.4 viser at nokre varegrupper, som deigar og farsar, fjørfe og ferske brød, har betydelege delar eigne merkevarer. Framveksten av eigne merkevarer i den norske daglegvaremarknaden har bidrege til auka forhandlingsmakt (kjøparmakt) for daglegvaregrupperingane. Konkurranseverknader av kjøparmakt blei omtala i delkapittel 4.5.

5.1.2.1 Eigne merkevarer og marknadskonsentrasjon

Å analysere eigne merkevarer er relevant for vurdering av marknadssmakt på leverandørleddet, ettersom høg del eigne merkevarer kan indikere at marknadsmakta til leverandørane er mindre enn konsentrasjonen (HHI-talet) skulle tilseie. Figur 5.2 – 5.4 viser konsentrasjonen i enkelte produktgrupper, og delen eigne merkevarer.

Kjelde: Eigne berekningar basert på data frå analyseselskapet Nielsen, innhenta og behandla av Konkurransetilsynet på vegne av Nærings- og fiskeridepartementet.

Kjelde: Eigne berekningar basert på data frå analyseselskapet Nielsen, innhenta og behandla av Konkurransetilsynet på vegne av Nærings- og fiskeridepartementet.

Kjelde: Eigne berekningar basert på data frå analyseselskapet Nielsen, innhenta og behandla av Konkurransetilsynet på vegne av Nærings- og fiskeridepartementet.

Som det går fram i figur 5.2 – 5.4 er delen eigne merkevarer relativt låg i produktgrupper med høg marknadskonsentrasjon. Høg konsentrasjon og låg del eigne merkevarer indikerer høg marknadsmakt hos leverandørane. Produktgruppene «Kaffi» og «Deigar/Farsar» har begge samanliknbar marknadskonsentrasjon, men delen eigne merkevarer er klart lågare for kaffi. Dette kan indikere at marknadsmakta i leverandørleddet er sterkare innanfor kaffi enn innanfor deigar og farsar.

I perioden 2017–2019 har det vore ei jamn utvikling i delane eigne merkevarer i dei 15 største produktgruppene. Når det gjeld delen eigne merkevarer per produktgruppe, ser ein stor variasjon mellom gruppene. Delen eigne merkevarer varierer frå nokre få prosent til over 80 prosent. Produktgruppa med klart høgast del eigne merkevarer er deigar og farsar, som i 2019 hadde ein del eigne merkevarer på over 80 prosent. Fjørfe og ferske brød er produkt som også har høg del eigne merkevarer, på om lag 50 prosent av omsetnaden. Pølser, kaffi og snacks har del eigne merkevarer på om lag 20 prosent, mens øl, kullsyrehaldig drikker, ost, sjokolade og mjølk har låge eller svært låge delar eigne merkevarer.

5.1.3 Franchise

Som omtala i delkapittel 3.1.1.1, er franchiseverksemd ein utbreidd måte å organisere verksemd på i daglegvarebransjen. Bruk av franchiseverksemd kan ha positive og negative verknader. På den eine sida kan franchiseverksemd i daglegvaremarknaden senke terskelen for nyetablering i marknaden. Det kan redusere behovet for investeringskostnader forbunde med oppretting av ny verksemd, gje effektivitetsgevinstar med sentral styring og stordriftsfordelar, og vere ei verksemdsform som gjev sterke insentiv til effektiv drift. På den andre sida inneber ein franchisekontrakt ei avgrensing i handlefridomen til den enkelte aktøren.

Etableringshindringar gjer det utfordrande å starte ny verksemd innanfor daglegvaremarknaden i Noreg, sjå delkapittel 4.7. For aktørar som vil starte ny verksemd, kan franchisedrift vere einaste praktiske alternativ. Det er difor viktig at konkurransen mellom franchisegjevarar om potensielle franchisetakarar er effektiv. Dersom det ikkje er effektiv konkurranse om franchisetakarane, vil det kunne ha negative konsekvensar for konkurransen i marknaden og dei små uavhengige kjøpmennene.

Det er ein føresetnad at franchisetakar har reell moglegheit til å bytte éin franchisegjevar til ein annan, eller til ein annan modell for drifta. Franchisekontraktar kan mellom anna vere unødig innelåsande når det gjeld franchisetaker si moglegheit til å bytte kjedetilknyting gjennom eksklusivitetsklausular. Til dømes kan avtalen ha lang varigheit, oppseiingstid og eventuelt karantenetid. Praktisk sett må det liggje føre ein marknad og kostnadene forbunde med å byte frå eit franchise-konsept til eit anna kan ikkje vere for høge. Dersom bytekostnadene er høge, kan dette ha ein innelåsande effekt, som kan medføre svekt konkurranse om å tiltrekkje seg franchisetakarar.

På den andre sida kan det vere årsaker til at franchiseavtalar inneheld eksklusivitetsklausular som er innelåsande, til dømes fordi franchise innebere eit tett samarbeid mellom to partar som medfører at franchisetakar får tilgang til informasjon og materiell frå franchisegjevar. Delar av informasjonen som blir delt vil kunne vere sensitiv for franchisegjevaren, og investeringane kan òg vere kostbar for franchisegjevar. For at avtalen skal finne stad, og investeringane gjennomførast, vil det difor kunne vere nødvendig at franchisegjevaren får garantiar for varigheit av samarbeid. På bakgrunn av lite tilgjengeleg informasjon om franchiseverksemda i daglegvaremarknaden, og at denne organisasjonsforma er mykje brukt, vil regjeringa vurdere konkurranseverknadene av franchisekontraktane i daglegvaremarknaden.

5.1.4 Forhandlingar

Daglegvaregrupperingane og leverandørane møtest til årlege forhandlingar, vanlegvis på hausten. I desse forhandlingane, som ofte blir refererte til som «haustjakta», forhandlar partane om kva produkt som skal kjøpast inn og til kva slags prisar.55 Noko av det som blir forhandla om, blir forhandla direkte av dei enkelte profilkjedene, mens noko blir forhandla sentralt. Dette gjeld i størst grad for Norgesgruppen, som har to forhandlingsledd og to regionale tilpassingar.56 Fyrste ledd er listing og sortiment som skal avklarast med Norgesgruppen sentralt. Andre ledd omhandlar felles marknadsføringsmidlar som blir avklart med dei enkelte kjedene. For Rema 1000 er det berre eitt forhandlingsledd, sidan dei berre har éi profilkjede. Coop har også berre eitt forhandlingsledd, men supplerer med justeringar knytte til dei enkelte kjedekjedene.

Innkjøpsprisar blir i stor grad forhandla sentralt, og deretter fastset daglegvaregrupperingane rettleiande prisar for kjedene og butikkane.57

Dagens situasjon med tre store daglegvaregrupperingar som årleg forhandlar med leverandørar om innkjøpsvilkår, kan gjere det krevjande for små matprodusentar og mellomstore leverandørar å nå opp i konkurransen om plass i daglegvaregrupperingane sine obligatoriske sortiment. Eit alternativ for småskalaprodusentar og mellomstore leverandørar kan vere å konkurrere om å bli tekne opp i daglegvaregrupperingane sine frivillige sortiment. Det er derimot store skilnader mellom dei ulike daglegvaregrupperingane når det gjeld opninga for den enkelte kjøpmann til å ta inn lokale produkt. Ei anna utfordring for små leverandørar kan vere at dei største leverandørane innanfor ulike varegrupper i dag i større grad kan vere premissgjevarar for heile varekategoriar, til dømes ved utforming av planogram.58 Desse forholda kan bidra til å redusere mangfaldet i vareutvalet i butikkane og kan verke inn på konkurransen mellom ulike kvalitetar og prissetjinga innanfor forskjellige varegrupper. Moglegheita for å ekspandere i ein marknad regionalt, eventuelt nasjonalt, med auka volum kan difor vere avgrensa. På den andre sida har vareutvala til daglegvaregrupperingane sine kjeder dei seinare åra omfatta fleire lokalproduserte produkt med høg kvalitet. Daglegvarelovutvalet som la fram NOU 2013:6, peikte likevel på at terskelen for marknadstilgang, for mindre leverandørar med eigne varemerke og småskalaprodusentar generelt synest høg.

Matkjedeutvalet fann i si kvalitative gransking av daglegvaremarknaden at leverandørane opplever ein konstant og reell trussel om ikkje å få inngått ein avtale eller at viktige produkt blir delista frå det obligatoriske sortimentet.

Undersøkingane til Matkjedeutvalet avdekte forskjellige former for uheldig forretningspraksis i verdikjeda for daglegvarer, men gav ikkje grunnlag for å seie noko presist om utbreiinga av slik praksis. Både leverandørar og daglegvaregrupperingar uttrykte misnøye med forholda i daglegvaremarknaden. Misnøya kan summerast ved misnøye med åtferd i forhandlingar, misnøye med innhaldet i kontraktar og misnøye med åtferd i kontraktperioden, som til dømes manglande etterleving av forpliktingar, og i tillegg uklare forpliktingar.59 Døme kan vere uklar fastlegging av ytingar til felles marknadsføringstiltak, uklarleik om risikofordeling, kontraktar utforma slik at ytingar kan justerast einsidig og mogelege krenkingar av immaterielle rettar. Andre klager er knytte til misnøye med det kommersielle utfallet av kontraktane som oppnådde prisar og fordeling av samla overskot.

Mykje av praksisen skildra over, strir mot ålmenne aksepterte normer for god handelsskikk. Det er dette lov om god handelsskikk har til formål å regulere.

5.1.5 Lov om god handelsskikk i dagligvarekjeden

Matvarekjedeutvalet gjorde ei brei analyse av maktforholda i daglegvarebransjen. Utgreiinga viste kor store strukturendringar verdikjeda for daglegvarer hadde gjennomgått dei siste tiåra. På bakgrunn av funn og tilrådingar frå dette utvalet, blei det sett ned eit daglegvarelovutval. Mandatet for lovutvalet var å utgreie korleis god handelsskikk i verdikjeda for daglegvarer og omsynet til forbrukarane best kunne bli vareteke i norsk lovgjeving. Lovutgreiinga resulterte i NOU 2013: 6 God handelsskikk i daglegvarekjeden. Med utgangspunkt i lovutgreiinga fremja Nærings- og fiskeridepartementet eit forslag til lov om god handelsskikk i desember 2019, jf. Prop. 33 L (2019–2020). Lova blei vedteken av Stortinget i mars 2020.60

Lova skal bøte på nokre av dei problema som Matkjedeutvalet identifiserte i utgreiinga si. Ho inneheld ein standard for god handelsskikk i daglegvarebransjen. Lova gjev òg reglar for forhandlingsprosessane til detaljistkjeder og leverandørar og åtferda deira i forhandlingar. Viktige element i lova er tryggleik mot villeiing og einsidige endringar av plikter. Likeins klarleik i kva plikter går ut på og tryggleik for at inngåtte avtalar blir etterlevde.

I lov om god handelsskikk i dagligvarekjeden legg departementet ikkje opp til å regulere det vertikale kontraktsforholdet, ut over å stille dei krava til forhandlingar og kontraktsforming som følgjer av §§ 3 til 10 i lova. Formålet er difor ikkje å beskytte aktørane i seg sjølv, eller å regulere fordelinga mellom desse, men å syte for at avtalane blir meir effektive enn dei ville ha vore utan lova. Lova rettar seg difor primært mot forhandlingsprosessen og kontraktsutforminga og ikkje mot det kommersielle innhaldet i kontraktane.61

Lova er tufta på at effektive løysingar i forhandlingar mellom detaljistkjeder og leverandørar føreset symmetrisk og mest mogleg fullstendig informasjonstilgang ved kontraktsinngåing for partane. Det same gjeld føreseielegheit innanfor kontraktforhold og visse om at eigenutvikla forretningskonsept ikkje blir kopierte. Gjennomsiktige og føreseielege kontraktar er essensielt for å leggje til rette for innovasjon og investeringar.

Ei effektiv forhandlingsløysing mellom ei daglegvaregruppering og ein leverandør er ei løysing som maksimerer det totale overskotet kontraktspartane kan realisere. Vertikale relasjonar i daglegvareverdikjeda er ofte kjenneteikna ved ei rekkje eksternaliteter partane i mellom. Dersom daglegvaregrupperinga set ned sine utsalsprisar på produkta til leverandøren, vil dette komme sistnemnde til gode i form av auka etterspørsel. På same måte vil lågare innkjøpsprisar og høgare kvalitet leggje til rette for høgare omsetnad av produkta i daglegvaregrupperinga sine kjeder. Effektive forhandlingsløysingar bidreg til å internalisere ovannemnde eksternaliteter mellom partane. Moglegheita til å inngå fleksible og effektive forhandlingsløysingar utgjer ein viktig konkurranseparameter for forhandlingspartane, som kan bidra til å effektivisere verksemda deira.62

Dersom forhandlingane blir gjennomførde under asymmetrisk informasjon, eller partane ikkje rår over tilstrekkelege kontraktsinstrument i forhandlingane, vil utfallet kunne resultere i ineffektivitet. Den informerte parten kan då nytte sin informasjonsfordel på ein måte som reduserer den totale verdiskapinga. Dette vil i sin tur kunne ramme forbrukarane indirekte i form av høgare prisar og dårlegare vareutval.

Føresegnene i lov om god handelsskikk dikterer ikkje kva løysingane i forhandlingar mellom dei næringsdrivande innanfor verdikjeda for daglegvarer skal gå ut på. Vidare er lovgjevinga nøytral med omsyn til fordeling av det totale overskotet mellom kontraktspartane. Forhandlingsmakta til partane bør liggje til grunn for fordelinga av overskotet partane kan realisere. Partane vil normalt vere usamde om fordelinga av overskotet av den totale verdiskapinga. Det hindrar ikkje at dei vil ha felles interesse av å maksimere den totale verdiskapinga som kan skapast på grunnlag av relasjonen mellom dei. Grunnen til dette er at uansett korleis overskotet blir fordelt, vil minst éin av partane kome betre ut av forhandlingane dersom dei kan gjere noko som aukar den samla verdiskapinga. Auka samfunnsøkonomisk effektivitet kan føre til auka verdiskaping og meir innovasjon. Eit eventuelt overskot kan vidareførast til forbrukarane gjennom konkurransen mellom daglegvaregrupperingane.

Delistingkan vere ein viktig konkurranseparameter til fordel for forbrukarane om det skjer på rett vis. Delisting inneber at ei daglegvaregruppering trekkjer enkeltvarer, varegrupper eller heile porteføljen til ein leverandør ut av grupperinga sitt varesortiment. Ein annan variant er å endre ei vare sin status frå obligatorisk varesortiment til frivillig varesortiment. Lova stiller difor krav om at delisting av produkta må vere sakleg grunna. Delisting skal òg vere grunngjeve skriftleg, om ein avtalepart krev det. Likeins skal avtalen innehalde fristar for varsling av delisting av produkt. Daglegvaregrupperingane er nærmast til å vurdere kva som er eit optimalt varesortiment i butikkane til deira profilkjeder. Formålet med endringar i sortiment gjennom delisting kan vere å vinne marknadsdelar, skape konkurransekraft og sikre auka lønnsemd.

Innsyn i og utnytting av konkurransesensitiv informasjon, kan dempe insentiva for føretak til å innovere. Dersom føretak blir tvinga til å dele sensitiv informasjon, kan det gje redusert samfunnsøkonomisk effektivitet i form av dårlegare vareutval. Lova inneheld difor vern mot etterlikningar på nærmare bestemte vilkår for å gje føretaka sikkerheit mot at sensitiv informasjon på urimeleg vis blir utnytta i konkurrerande verksemd.

Etter lova skal det opprettast eit daglegvaretilsyn. Dette er eit uavhengig forvaltningsorgan, administrativt underlagd Kongen. Handhevinga av lova skal fyrst og fremst skje gjennom rettleiing og informasjonsarbeid mot bedriftene. I vurdering og val av organisering av daglegvaretilsynet, har departementet mellom anna sett hen til ei britisk tilsynsmyndigheit som regulerer forholdet mellom supermarknader og leverandørane deira. Tilsynsordninga i Storbritannia går under namnet Groceries Code Adjudicator (GCA) og blei oppretta i 2013.

5.1.6 Oppsummering

Som illustrert i delkapittel 5.1 er det ulike konkurranseverknader knytte til vertikal integrasjon, eigne merkevarer, kontraktsforhold og franchiseavtalar. Det er effektivitetsgevinstar knytte til vertikale bindingar, som til dømes betre utnytting av kapasitet, vareflyt, distribusjon, lågare transaksjonskostnader og stordrifts- og samdriftsfordelar. Samstundes kan samarbeid mellom daglegvaregrupperingar og leverandørar om til dømes eksklusivt sal av utvalde produkt verke inn på vareutvalet til forbrukarane. Regjeringa ynskjer difor å kartleggje omfanget av slike eksklusivitetsavtalar, og vurdere korleis dette påverkar konkurransen i verdikjeda for daglegvarer og vareutvalet forbrukarane har i butikkane.

Introduksjonen av generiske produkt frå daglegvaregrupperingane sine eigne merkevarer med låg kvalitet og låge utsalsprisar har auka utvalet for forbrukarane med låg betalingsevne. Likeins har framveksten av eigne merkevarer med høg kvalitet auka utvalet for dei med relativt høg betalingsvilje. Introduksjonen av eigne merkevarer har med høg sannsyn styrkt innovasjonsinsentiva til så vel daglegvaregrupperingar som leverandørar. Vidare har framveksten av eigne merkevarer i den norske daglegvaremarknaden bidrege til auka forhandlingsmakt for daglegvaregrupperingane.

Lov om god handelsskikk skal bøte på nokre av dei problema som Matkjedeutvalet identifiserte i utgreiinga si. Ho inneheld ein standard for god handelsskikk i daglegvarebransjen. Lova gjev òg reglar for forhandlingsprosessane til detaljistkjeder og leverandørar og åtferda deira i forhandlingar. Viktige element i lova er tryggleik mot villeiing og einsidige endringar av plikter. Likeins klarleik i kva plikter går ut på og tryggleik for at inngåtte avtalar blir etterlevde. Lova slår fast at god handelsskikk skal vere basert på reielegheit, føreseielegheit og lojalitet. Vidare inneheld lova mellom anna føresegner om krav til opplysningar, beskyttelse av partanes investeringar, fristar for delisting og oppseiing, vern mot etterlikningar og forbod mot truslar. Lova legg ikkje opp til å regulere det vertikale kontraktsforholdet, ut over å stille dei krava til forhandlingar og kontraktsforming som følgjer av §§ 3 til 10 i lova. Formålet er difor ikkje å beskytte aktørane i seg sjølv, eller å regulere fordelinga mellom desse, men å syte for at avtalane blir meir effektive enn dei ville ha vore utan lova. Etter lova skal det opprettast eit daglegvaretilsyn som skal handheve lov om god handelsskikk.

På bakgrunn av lite tilgjengeleg informasjon om franchiseverksemda i daglegvaremarknaden, og at denne organisasjonsforma er mykje brukt, vil regjeringa vurdere ein gjennomgang av franchisekontraktane i daglegvaremarknaden, og vurdere om avtalane har konkurransemessige konsekvensar som er til skade for forbrukar.

Regjeringa vil:

• kartleggje omfanget av eksklusivitetsavtalar mellom daglegvaregrupperingar og leverandørar, og vurdere korleis slike eksklusivitetsavtalar påverkar vareutvalet forbrukarane får i butikkane

• vurdere konkurranseverknader av franchisekontraktar i daglegvaremarknaden

• opprette eit daglegvaretilsyn som skal handheve lov om god handelsskikk

5.2 Skilnader i innkjøpsprisar

5.2.1 Innleiing

Debatten om skilnader i innkjøpsprisar for daglegvaregrupperingane har halde på lenge, men hardna til i 2018, då Oslo Economics og Oeconomics i 2017 leverte rapporten om etableringshindringar i den norske daglegvaresektoren.63 I rapporten blei stordriftsfordelar i innkjøp trekt fram som den isolert sett viktigaste etableringshindringa. Debatten har særleg handla om eit forbod mot prisdiskriminering skal innførast eller ikkje, og kva slags verknader eit mogleg forbod vil ha på forbrukarprisane. I samband med behandlinga av Dokument 8: 170 S (2017–2018) om balansert makt i verdikjeda for mat og daglegvarer, jf. Innst. 292 S (2017–2018), vedtok Stortinget i mai 2018 at regjeringa skulle utgreie tiltak som vil verke konkurransefremjande og legg til rette for nyetablering og fremjar innovasjon i mat- og daglegvaremarknaden. Stortinget bad særleg om eit eventuelt forbod mot prisdiskriminering for dominerande aktørar skulle utgreiast.

I samband med utgreiinga av problemstillinga knytt til skilnader i innkjøpsprisar, blei det sett ned ei arbeidsgruppe som skulle sjå på moglege verknader av å innføre restriksjonar på skilnader i innkjøpsprisar. Arbeidsgruppa bestod av fagøkonomar med kompetanse innan konkurranseøkonomi. 64

Prisdiskriminering inneber at ein aktør tilbyr ulike prisar til forskjellige kjøparar. Denne typen prisdiskriminering er ein naturleg del av handel, som til dømes resultat av forhandlingar, skilnader i kjøpsvolum, betalingsvilje og kostnader med å betene ein kunde. Prisskilnader og prisdiskriminering er ikkje ulovleg i seg sjølv, og det er heller ikkje slik at prisdiskriminering alltid har konkurranseskadelege verknader. Nokre gonger kan høvet ein tilbydar har til å tilby forskjellige prisar til forskjellige kundar, optimere lønnsemda, ved at ein kan tilby høgare prisar til dei med høgare betalingsvilje og lågare prisar til dei med låg betalingsvilje. Eit døme på dette er bruk av studentrabattar.

Innkjøpseiningane i daglegvaregrupperingane forhandlar kvart år med leverandørane om kva for produkt som skal kjøpast inn og til kva vilkår. Det blir forhandla mellom anna om innkjøpsprisar, rabattar og bonusar, og om produkta skal inngå i obligatorisk eller valfritt sortiment. Dette er omtalt i delkapittel 5.1.4, om forhandlingssystemet. Forhandlingane mellom leverandørar og grupperingane skjer bilateralt, og utfallet er ikkje offentleg kjent. Daglegvaregrupperingane vil difor ikkje kunne vite sikkert om dei har forhandla fram betre innkjøpsvilkår enn konkurrentane sine frå dei enkelte leverandørane, eller kor store skilnadene er. Tilsvarande vil heller ikkje ein leverandør kunne vite kva vilkår konkurrerande leverandørar har forhandla fram med daglegvaregrupperingane.

5.2.2 Kartlegging av innkjøpsprisane i daglegvaremarknaden

Konkurransetilsynet har sidan hausten 2018 jobba med å kartleggje innkjøpsprisane til daglegvaregrupperingane, fyrste gong basert på tal frå 2017. Kartlegginga gjev kunnskap om status og utvikling i innkjøpsprisar, eventuelle skilnader på innkjøpsprisar mellom daglegvareaktørar og kor store desse eventuelle skilnadene er.

Å kartleggje innkjøpsprisar er omfattande og krevjande, både når det gjeld leverandør- og produktutval, og metode som blir nytta for å berekne skilnadene. Difor gjennomførte Konkurransetilsynet ein høyringsrunde om metoden tilsynet nytta for å berekna skilnader i innkjøpsprisar.65 Etter høyringsrunden utvida Konkurransetilsynet kartlegginga si til å omfatte fleire leverandørar, og eit større tal produkt, slik at ein større del av omsetnaden til enkeltleverandørane blir inkludert.

Enkelte aktørar har etterspurt ein studie av leverandørdominans for å avklare kva for leverandørar som har, eller er i nærleik av å ha, ei dominerande stilling. Føretak vil kunne ha ei dominerande stilling dersom dei i merkbar grad kan opptre uavhengig av sine leverandørar, kundar og konkurrentar i den relevante marknaden dei opererer i. Dette blei omtala i delkapittel 4.9.3. For å avklare om leverandørar har ei dominerande stilling eller ikkje, må det bli teke i betraktning ei rekke forhold, og det krev ei konkret vurdering frå sak til sak. Mellom anna må den relevante marknaden som føretaket opererer og utnytter den dominerande stillinga i, bli avgrensa, og det må gjerast ei konkret heilskapsvurdering av kor stor marknadsmakt føretaket har.66 Utarbeiding av ein slik studie vil vere tid- og ressurskrevjande. Sjølv om studien blir gjennomført, kan det ikkje slåast fast eit brot på konkurranselova utan å gjennomføre ei konkret vurdering, der alle relevante forhold må bli tekne inn i vurderinga. Ein slik studie vil difor ha avgrensa verdi, og er ikkje ein føremålstenleg måte å handheve konkurranselova på, særleg fordi vurderinga ikkje blir knytt opp mot ei konkret sak. Konkurranselova er ei forbodslov, og det er aktørane i marknaden sjølv som er ansvarleg for å følgje lova. Regjeringa ynskjer difor ikkje å gå vidare med forslaget knytt til ein studie av leverandørdominans.

5.2.2.1 Metode og prismål

Konkurransetilsynet har kartlagt innkjøpsprisane til kjedene hos 16 store leverandørar,67 der 10 er leverandørar, og seks er dotterselskap. Kvar av desse leverandørane tilbyr eit varierande utval merkevarer. For å få samanliknbare resultat, inkluderer kartlegginga berre leverandørar som i stor grad sel varer til alle dei tre daglegvaregrupperingane. Det er framleis ein rikeleg del av det samla innkjøpet til daglegvaregrupperingane som blir omfatta av denne kartlegginga. Total omsetnad for dei 1 926 produkta kartlegginga omfattar, utgjer 28,4 milliardar kronar, noko som utgjer om lag 24 prosent av dei totale innkjøpa daglegvaregrupperingane gjorde i 2017.

Konkurransetilsynet har nytta tre ulike mål for å berekne skilnader i innkjøpsprisar. Desse er netto innkjøpspris, variabel innkjøpspris og motytingsjustert innkjøpspris.

Nettopris er den prisen daglegvaregrupperingane betaler i gjennomsnitt per produkt når alle rabattar og bonusar er trekte frå grunnprisen. Nettoprisen vil mellom anna vere relevant for lønnsemda til daglegvaregrupperingane.

Den variable prisen gjev eit anslag på den prisen daglegvaregrupperingane i gjennomsnitt betaler per produkt når alle variable rabattar og bonusar er trekte frå grunnprisen. Konkurransetilsynet har valt å berekne variabel pris som grunnpris der alle rabattar er trekte frå, utanom salsfremming og felles marknadsføringsmidlar. Variabel pris vil vere relevant for å vurdere konkurransemessige verknader av skilnader i innkjøpsprisar mellom etablerte aktørar.

Motytingsjustert innkjøpspris viser skilnader i innkjøpsprisar når rabattar som er knytte til motytingar frå daglegvaregrupperingane, ikkje blir trekte frå grunnprisen. På bakgrunn av at enkelte rabattar i praksis er betalingar frå leverandørane til daglegvaregrupperingane, for tenester eller motytingar som dei utfører for leverandørane, vurderte Konkurransetilsynet det som nyttig å vise skilnader i innkjøpspriser også når slike rabattar ikkje vert teke med i berekninga, for å sjå om dette gir store utslag i forskjellane i innkjøpsprisar. Kartlegginga understrekar at prismåla ikkje er presise mål på faktiske innkjøpsprisar, men at resultata frå måla samla sett kan klargjere skilnader i innkjøpsprisar mellom daglegvaregrupperingane for leverandørane i utvalet.

5.2.2.2 Resultatet frå kartlegginga

Kartlegginga til Konkurransetilsynet har avdekt til dels store skilnader i innkjøpsprisar frå enkelte leverandørar.68 Resultata i den offentlege rapporten er aggregert i intervall for å sikre anonymiteten til leverandørane. Rapporten viser heller ikkje dei faktiske skilnadene mellom NorgesGruppen, Coop og Rema 1000, men skilnadene mellom Norgesgruppen og daglegvaregruppering X, der X enten er Rema 1000 eller Coop.

Kjelde: Konkurransetilsynet (2019). Offentlig rapport om innkjøpsbetingelser for dagligvarekjedene.

Figur 5.5 gjev ei oversikt over skilnader i innkjøpsprisar mellom kjede X og Norgesgruppen, i intervalla under null prosent, null til 10 prosent, 10–15 prosent, og over 15 prosent. Dersom ein leverandør ligg i intervallet 10–15 prosent, inneber dette at kjeda får 10 til 15 prosent høgare innkjøpsprisar frå leverandøren, samanlikna med Norgesgruppen sine innkjøpsprisar.

Det går fram av figur 5.5 at val av metode (prismål) påverkar resultata. Dersom ein nyttar nettopris som prismål, er det fem leverandørar som gjev Norgesgruppen over 15 prosent lågare innkjøpsprisar enn minst éi av dei to kjedene. Dersom ein nyttar motytingsjustert pris, fell tal leverandørar til fire, og vidare til éin ved bruk av variabel pris.

Det er vidare gjennomført ein sensititivetsanalyse, som omfattar alle produkt som blir selde i minst to av daglegvaregrupperingane. Dette aukar talet på produkt frå fleire av leverandørane, og dermed også delen av den samla omsetnaden til leverandørane.

Resultata frå kartlegginga viser at Norgesgruppen gjennomgåande oppnår betre innkjøpsvilkår enn Rema 1000 og Coop. Skilnadene varierer frå leverandør til leverandør, kva prismål som blir nytta, og om innkjøpsvolumet til Norgesgruppen blir samanlikna med innkjøpsvolumet til høvesvis Coop eller Rema 1000.

Summert finn kartlegginga at skilnadene i innkjøpsprisane mellom Norgesgruppen og dei to andre daglegvaregrupperingane er omfattande for enkelte leverandørar, uavhengig av berekningsmetode. Sensitivitetsanalysen viser i stor grad det same biletet for dei fleste av leverandørane.69

5.2.3 Konkurranseavgrensande verknader av skilnader i innkjøpsprisar

Verdikjeda for daglegvarer er prega av låge marginar, og høg omsetnad, og varekostnader utgjer store delar av kostnadene. Dette gjer at innkjøpsprisar har mykje å seie for aktørane i daglegvaremarknaden.70 Skilnader i innkjøpsprisar er den konkurranseutfordringa som har blitt drøfta mest i debatten71 om konkurranseforholda i daglegvaremarknaden. I rapporten til Oslo Economics og Oeconomics om etableringshindringar i daglegvaresektoren blei skilnader i innkjøpsprisar peikt på som den viktigaste etableringshindringa. Ulike innkjøpsprisar for daglegvaregrupperingane kan verke inn på nyetablering, på konkurransen mellom dei etablerte kjedene, og på velferda til forbrukarane. I dette delkapittelet er det difor potensielle konkurranseskadelege verknader som kan oppstå ved prisdiskriminering som blir diskutert. Det er likevel viktig å presisere at prisskilnader og prisdiskriminering ikkje er ulovleg eller konkurranseskadeleg i seg sjølv. Som nemnt innleiingsvis er ulike prisar til ulike kundar nokre gonger ei optimal løysing, som også kan vere konkurransefremjande.

5.2.3.1 Nyetablering

Stordriftsfordelar som fører til skilnader i innkjøpsprisar, har gjentekne gonger blitt trekt fram som ei av dei største etableringshindringane for nye aktørar i daglegvarebransjen. Innkjøpsvilkåra til ei daglegvaregruppering blir bestemt gjennom forhandlingane med leverandørane. Forhandlingssystemet blir omtala i delkapittel 5.1.4. Ein kan forvente at ei daglegvaregruppering som kjøper inn eit stort volum, kan forhandle seg fram til betre innkjøpsvilkår enn ei gruppering som kjøper inn lite volum.72 Dette blei omtala i delkapittel 4.7.1. Stordriftsfordelar i innkjøp heng saman med stordriftsfordelar i produksjon hos leverandøren, og inneber at leverandøren er villig til å selje store volum for lågare einingspris enn for små volum. At storbedriftsfordelar innkjøp utgjer den mest betydelege etableringshindringa, kjem av at marginane på detaljistleddet er forholdsvis låge, samstundes som varekostnaden står for ein svært stor del av dei totale kostnadene.73 Dei relative volumgevinstane i innkjøp resulterer i at det er utfordrande for ein liten og nyetablert aktør å oppnå innkjøpsvilkår som gjev rom for lønnsam drift, i konkurranse med aktørar med relativt betre innkjøpsvilkår.

5.2.3.2 Konkurranse mellom etablerte aktørar

Dersom nokre aktørar får betre innkjøpsprisar enn andre aktørar, vil dette kunne påverke konkurransen mellom etablerte aktørar. Her vil aktøren med lågast innkjøpsprisar få ein konkurransefordel gjennom høgare profittmargin. Denne konkurransefordelen kan bli brukt på ulike måtar, og vil ha ulike konsekvensar for forbrukarane. Kostnadsfordelen kan komme forbrukarane til gode gjennom lågare prisar, men på lengre sikt kan dette likevel ha negative konsekvensar for konkurransen. Aktøren med lågare innkjøpsprisar kan setje utsalsprisen så lågt at det vil vere vanskeleg for konkurrentane å konkurrere på pris. Dersom konkurrentane likevel vel å konkurrere på pris kan det over tid få konsekvensar for lønnsemda, og deira evne til å konkurrere i marknaden. Som nemnd i delkapittel 4.4 er det låge marginar i daglegvaremarknaden.

Aktøren som får lågast innkjøpsprisar kan òg bruke konkurransefordelen på andre måtar enn å redusere prisane. Den auka profittmarginen kan brukast til å etablere fleire butikkar eller kjøpe opp attraktive butikklokale, for så å setje restriksjonar på kva næringar som kan drive verksemd i desse lokala. Dette vil på lang sikt kunne styrkje marknadsposisjonen til aktøren, på kostnad av konkurransen i marknaden og forbrukarane. Dette blir omtala nærmare i delkapittelet 5.5 om konkurranse om butikklokale.

5.2.3.3 Eigne merkevarer

Ein annan konsekvens av skilnader i innkjøpsprisar kan vere at aktørar som ikkje får like gode innkjøpsvilkår frå leverandørane, vel å heller produsere eigne merkevarer. Eigne merkevarer blir nærmare omtala i delkapitla 3.5 og 5.1.2.

5.2.4 Årsaker til skilnader i innkjøpsprisar

Årsaker til at det oppstår skilnader i innkjøpsprisar kan ha noko å seie for korleis konkurransen og forbrukarane blir påverka av skilnadene, og korleis eit forbod mot å gje ulike innkjøpsprisar vil påverke forbrukarvelferda. Det er difor viktig å finne årsaker til desse skilnadene før ein vurderer eit eventuelt forbod.

På oppdrag frå Nærings- og fiskeridepartementet har Menon Economics gjennomgått økonomisk litteratur for å avdekkje betydelege og sannsynlege årsaker til skilnadene i innkjøpsprisar Konkurransetilsynet har avdekt i daglegvaremarknaden.74

Rapporten finn fleire utfordringar knytte til å identifisere sannsynlege årsaker til skilnader i innkjøpsprisar i den norske daglegvaremarknaden. Det er vanskeleg å identifisere dei riktige føresetnadene som best skildrar realiteten i den norske daglegvaremarknaden. Tilgjengeleg økonomisk litteratur om prisdiskriminering er enno lite robust, noko som inneber at små endringar i føresetnadene gjev fundamentalt ulike predikasjonar om kva detaljistar som vil oppnå lågast innkjøpsprisar. Til dømes avheng utfallet av kva prisstruktur som blir lagd til grunn. Her skil litteraturen mellom lineære og ikkje-lineære prisar.75 I tillegg avheng utfallet av om leverandøren har all forhandlingsmakt, og dermed kan setje prisar fritt, eller om prisen blir sett i forhandlingar med detaljisten. Predikasjonane om kva detaljist som vil betale dei lågaste einingsprisane, avheng av kva slags føresetnader som blir valde, og resultata kan bli motsett, avhengig av om det blir lagt til grunn lineære kontraktar eller ikkje-lineære kontraktar.

Det er usemje i det norske fagmiljøet om dei grunnleggjande føresetnadene i dei økonomiske teoriane, då det finst lite empirisk forsking om forholda i den norske daglegvaremarknaden. Departementet har teke imot ei rekkje innspel frå bransjen i samband med debatten om innkjøpsprisar i daglegvaremarknaden. Alle innspel vil ikkje nødvendigvis bli omtala her, men departementet har observert at det er fire kjelder til forhandlingsstyrke som går igjen i innspela frå bransjen:

1. partane sine utsidealternativ

2. partane sine innsidealternativ

3. partane sine innrømmingskostnader

4. partane sine forhandlingsvekter

Den fyrste kjelda er utsidealternativet til detaljisten, som viser moglegheita til detaljisten for å tene pengar dersom dei ikkje inngår ein avtale med leverandøren. Dette inneber at detaljisten kan nytte ei alternativ forsyningskjelde, som til dømes å integrere oppstraums i verdikjeda og starte produksjon av eigne merkevarer, eller å kjøpe varer frå ein annan leverandør. Dersom utsidealternativet til detaljisten utgjer ein truverdig trussel, vil leverandøren måtte redusere prisen for ikkje å miste detaljisten som kunde. Dette gjev opphav til prisdiskriminering i favør av denne detaljisten.

Samstundes kan ein leverandør også ha eit utsidealternativ. Dette kan mellom anna innebere å avslutte forhandlingane, og heller selje varer til ein rivaliserande detaljist. For at ein leverandør sitt utsidealternativ skal vere truverdig, må leverandøren kunne oppnå profitt sjølv om forhandlingane med den aktuelle detaljisten bryt saman.

Kjelde: Menon Economics (2019). Årsaker til ulike innkjøpspriser. Menon-publikasjon nr. 103/2019.

Figur 5.6 illustrerer mekanismen knytt til utsidealternativet i forhandlingar. Ein ser korleis eit truverdig utsidealternativ hos detaljistar senkar taket for innkjøpsprisar, mens eit truverdig utsidealternativ hos leverandøren hevar golvet.

Den andre kjelda til forhandlingsstyrke er innsidealternativet til detaljisten. Denne forhandlingsstyrken kan innebere at detaljisten kortvarig vrir salet mot andre varer under forhandlingane. For leverandøren kan innsidealternativet innebere ei reallokering av produksjonsressursar mot andre kjøparar.

Skilnaden mellom innside- og utsidealternativet er at innsidealternativet kan nyttast mens forhandlingane er i gang, mens utsidealternativet er utfallet dersom partane ikkje inngår ein avtale. Skiljet mellom innside- og utsidealternativet er likevel noko flytande. Dersom ei linje eigne merkevarer ikkje er etablert, og det er knytt investeringskostnader til etablering, blir dette rekna som eit utsidealternativ. Dersom linja eigne merkevarer er etablert, og investeringskostnaden allereie er teken, blir dette rekna som eit innsidealternativ.76

Den tredje kjelda til forhandlingsstyrke er innrømmingskostnader, som reflekterer kor mykje ein detaljist har å tape på å godta ein auke i prisen. Alt anna likt, vil ein detaljist som har mykje å tape på å gje etter i forhandlingane, kunne forhandle hardare mot leverandøren.

Den siste kjelda til forhandlingsstyrke er forhandlingsvekter. Her blir det vist til tolsemd i forhandlingar. Dersom ein detaljist har lågare diskonteringsrente77 enn motparten, vil detaljisten halde ut lenger i forhandlingane, alt anna likt. I ein situasjon der den eine parten er meir utolmodig enn den andre etter å kome til semje, kan motparten utnytte dette, og dermed stå sterkare i forhandlingar.

I debatten som har vore rundt prisdiskriminering i daglegvaremarknaden, har storleiken til detaljisten hyppig blitt trekt fram. Når det gjeld forhandlingsstyrke, peikar delar av litteraturen på at større aktørar har betre moglegheit til å bere kostnaden ved å nytte utsidealternativet sitt, ved til dømes etablering av produksjon av eigne merkevarer.78 Andre delar av litteraturen argumenterer for at storleiken til ein detaljist ikkje verkar inn på innkjøpsprisen ein detaljist oppnår.79 Det finst difor ikkje noko automatikk i at storleik medfører ein meir truverdig trussel om å nytte utsidealternativet.80

Dei faglege utgreiingane departementet har innhenta, finn ikkje støtte i økonomisk teori for at store innkjøpsvolum åleine forklarer at nokre daglegvaregrupperingar får betre innkjøpsvilkår enn andre. Derimot kan det vere mange årsaker til skilnader i innkjøpsprisar, mellom anna nivået på variable kostnader hos kjedene, kor prisfølsame kundane er, og alternative leverandørar. Dei faglege utgreiingane meiner også at det ikkje finnast nok tilgjengeleg faktagrunnlag frå den norske daglegvaremarknaden til å skilje årsakene frå kvarandre.

Det er behov for meir kunnskap om årsakene til skilnadene i innkjøpsprisar. Konkurransetilsynet må difor ha merksemd på kvifor det er store skilnader i kontrollen av innkjøpsprisar. Difor bør aktørane grunngje årsaker, dersom kartlegginga av innkjøpsprisar viser at enkelte leverandørar opererer med store skilnader i prisar. Regjeringa tek difor sikte på å innføre eit krav om grunngjeving til Konkurransetilsynet. Regjeringa vurderer at gjeldande konkurranselov gjev tilsynet tilstrekkelege verkemiddel til å kartleggje årsaker til skilnader i innkjøpsprisar, og gjev heimel til å krevje opplysningar frå leverandørane om kvifor eventuelle skilnader oppstår.

Opplysningar frå marknadsaktørane kan gje Konkurransetilsynet eit betre grunnlag for å vurdere om skilnadene er konkurranseavgrensande eller ikkje, og vil dermed kunne hjelpe til å styrkje handhevinga til tilsynet av forbodsføresegnene i konkurranselova.

5.2.5 Restriksjonar på skilnader i innkjøpsprisar

Det er krevjande å vurdere verknader av restriksjonar på moglege skilnader i innkjøpsprisar. Feil tiltak, eller mangel på tiltak, kan ha store konsekvensar, både i form av høgare prisar til forbrukarane og mindre innovasjon. Departementet har fått mange innspel frå bransjen, og aktørane er usamde om kva slags verknader eit eventuelt forbod mot prisdiskriminering vil innebere. Ifølgje arbeidsgruppa er argumenta for at prisane vil auke som følgje av eit forbod sterkare enn argumenta for at eit forbod vil føre til lågare prisar. Den klare tilrådinga deira er difor å ikkje innføre eit slikt forbod.81

5.2.5.1 Mekanismar som talar for eit forbod mot prisdiskriminering

Den mest relevante mekanismen i favør av eit forbod mot prisdiskriminering er utsidealternativet. Denne mekanismen blei fyrst trekt fram av Katz (1987),82 og har særleg blitt trekt fram av Foros og Kind (2018).83 Utsidealternativet blir også diskutert i Johansen og Straume (2019)84 og Oslo Economics (2019).85

I ein situasjon der prisdiskriminering er lovleg, inneber denne mekanismen at leverandøren må tilby ein pris slik at den store detaljisten akkurat ikkje finn det lønnsamt å nytte utsidealternativet sitt. I tillegg vil leverandøren gje den mindre detaljisten ein relativt høgare pris. Prisen den mindre detaljisten får, er kunstig høg for å hindre den store detaljisten å bruke sitt utsidealternativ.86

Dersom prisdiskriminering er forbode, må leverandøren gje identisk pris til detaljistane. Den store detaljisten har framleis utsidealternativet sitt, men mister konkurransefordelen ved å ha ein relativt lågare innkjøpspris samanlikna med konkurrenten. For at den store detaljisten ikkje skal nytte utsidealternativet sitt, må difor leverandøren tilby ein endå lågare pris til begge detaljistar. Denne mekanismen trekkjer i retning av at eit forbod mot prisdiskriminering gjev lågare forbrukarprisar.

Samstundes peiker andre på at mekanismane beskrivne over kan bli svekte når ein tek omsyn til investeringar, då mekanismen knytt til investeringsinsentivet til daglegvaregrupperingane, trekkjer i motsett retning.87 Ved å investere kan detaljistane redusere marginalkostnadene sine, noko som igjen kan auke salsvolumet deira. Dersom salsvolumet aukar, vil den faste kostnaden knytt til å nytte utsidealternativet kunne bli fordelt på fleire einingar. Dersom det i dette tilfellet er tillate å prisdiskriminere, vil investeringsinsentivet gjere at innkjøpsprisane fell. Investeringsinsentivet forsvinn likevel i ein situasjon der prisdiskriminering er forboden.

5.2.5.2 Mekanismar som talar mot eit forbod mot prisdiskriminering

Når det gjeld mekanismar som trekkjer i retning av at prisdiskriminering bør vere tillate, er forhandlingssituasjonen mellom detaljist og leverandør sentral. Denne mekanismen blir grundig omtala i mellom anna O'Brien (2014).88

Dersom innkjøpsprisen blir sett i forhandlingar mellom detaljist og leverandør, er det ikkje berre nivået på prisen som er avgjerande, men også prisen ein detaljist får relativt til konkurrentane. Insentiva til å forhandle ned prisen er stor i tilfelle der prisdiskriminering er lov. Dersom prisdiskriminering blir forbode, vil dette insentivet bli svekt då den lågaste prisen ein detaljist oppnår i forhandlingane, blir gjeldande for alle detaljistar. Dette vil svekkje insentiva til alle detaljistane til å forhandle hardt. Vidare vil ein leverandør i denne situasjonen vere tent med ikkje å gje rabattar til ein detaljist, då denne rabatten må gjevast til alle detaljistar under eit forbod mot prisdiskriminering. Denne mekanismen trekkjer i retning av at eit forbod mot prisdiskriminering gjev høgare forbrukarprisar.

Kva hemmeleghald av kontraktar har å seie, er òg ein viktig mekanisme. Hemmeleghald av kontraktar gjev opphav til uvisse hos den enkelte detaljist, og forsterkar insentiva til å forhandle hardt med leverandørane.89 Resultatet av dette er at hemmeleghald, alt anna likt, gjev lågare innkjøpsprisar. Dette kjem av at det med hemmelege kontraktar ikkje er mogleg for leverandøren truverdig å bevise at ein detaljist får ein låg innkjøpspris. Her vil ein detaljist vere tilbakehalden med å akseptere høge innkjøpsprisar, noko som igjen fører til låge sluttbrukarprisar. Med eit forbod mot prisdiskriminering vil innkjøpsprisar vere kjende, då alle får den same prisen. Her kan leverandørane lettare binde seg til eit høgt prisnivå, og ikkje innrømme rabattar til nokon. Eit forbod vil i denne samanhengen føre til høgare prisar til forbrukar.

Det er få empiriske studiar om verknader av eit forbod mot prisdiskriminering, og det er mykje usikkerheit knytt til kvifor skilnader i innkjøpsprisar oppstår. Økonomisk teori gjev heller ikkje eit klart svar på korleis eit forbod vil påverke prisane, og konkurransen i marknaden. Det er berre Frankrike som har innført eit forbod mot prisdiskriminering i nyare tid, sjølv om konsentrasjonen i daglegvaremarknaden er høg i mange land. Det franske forbodet blei oppheva i 2008.

Allain, Chambolle og Turolla (2019)90 er den einaste kjende studien som empirisk undersøkjer verknadene på sluttbrukarprisar av at eit forbod mot prisdiskriminering blir oppheva. Deira resultat viser at prisane på nasjonale merkevarer blei reduserte med 2,2–3,4 prosent samanlikna med eigne merkevarer etter at forbodet mot prisdiskriminering blei oppheva.

5.2.5.3 Forbodet mot prisdiskriminering i konkurranselova

Både konkurranselova §§ 10 og 11 inneheld forbod mot prisdiskriminering.91 I begge føresegnene er forbodet utforma likt, og lyder: «å anvende overfor handelspartnere ulike vilkår for likeverdige ytelser og derved stille dem ugunstigere i konkurransen».

Forbodet i § 10 rettar seg mot avtalar mellom føretak der det blir avtalt vilkår som har til formål eller verknad å avgrense konkurransen i marknaden. Det er tenkjeleg at føresegna kan bli nytta i tilfelle der ein leverandør gjev ulike vilkår til kundane sine basert på nasjonalitet eller salsplattform, til dømes fysisk butikk kontra nettbutikk. Det er også tenkeleg at ein avtale som går ut på å gje ein tredjepart ulike vilkår for likeverdige ytingar, kan bli ramma av føresegna. Det er svært lite omtale av diskrimineringsforbodet i samband med § 10 og dei tilsvarande føresegnene i EU/EØS-retten.

Forbodet i § 11 rettar seg mot åtferda til dominerande føretak overfor kundane sine, og oppmodingsvedtaket til Stortinget omhandla slik diskriminering frå dominerande leverandørar til kundane sine,92 såkalla andrelinjediskriminering.93 Om, eller i kva grad, konkurranselova § 11 bokstav c omfattar andrelinjediskriminering, er omstridt. Dels fordi skadeverknadene for konkurransen og forbrukarane ikkje er eintydige, dels fordi vurderinga i praksis fokuserer meir på «like vilkår» og rettferd enn konkurranse og effektivitet. Andrelinjediskriminering kan heller ikkje nødvendigvis bli forklart som ei rasjonell åtferd frå eit dominerande føretak (i fråvær av verknader på fyrstelinje).94

Det er ikkje mykje rettspraksis knytt til andrelinjediskriminering i føresegna, særleg ikkje som eit sjølvstendig grunnlag for ei sak. Dei har vore mest nytta saman med andre påstandar, til dømes at rabattar eller forbod mot parallellimport har ført til diskriminering. Det er likevel ikkje tvil om at også andrelinjediskriminering er ei sjølvstendig misbruksform.95

I ei av dei nyaste sakene som omhandlar temaet, MEO-dommen frå EU-domstolen,96 følgjer det:

Ifølge Domstolens faste praksis skal det særlige forbud mod forskelsbehandling, som er fastsat i artikel 102, stk. 2, litra c), TEUF, sikre, at konkurrencen inden for det indre marked ikke fordrejes. En dominerende virksomheds forretningsadfærd må ikke fordreje konkurrencen på et marked i et tidligere eller efterfølgende led, dvs. konkurrencen mellem denne virksomheds leverandører eller kunder. Den nævnte virksomheds medkontrahenter må ikke favoriseres eller stilles ringere i den konkurrence, som de fører indbyrdes. Det er således ikke et krav, at den ulovlige adfærd påvirker den dominerende virksomheds egen konkurrencemæssige stilling på det marked, hvor denne virker, og i forhold til dens eventuelle konkurrenter.97

Det sentrale i diskrimineringsforbodet er altså å hindre at handelspartnarar til dominerande føretak blir påførte ulemper i konkurransen med andre.

Forbodet mot forskjellsbehandling i konkurranselova § 11 inneber ikkje eit absolutt krav om likebehandling, og det er ikkje all forskjellsbehandling som kvalifiserer som diskriminering etter føresegna. Skilnader som kan bli grunna sakleg og objektivt, vil som regel ikkje bli omfatta, til dømes kostnadsinnsparingar.98 Sjølv om konseptet diskriminering kan verke enkelt, kan det i praksis vere utfordrande å nytte, særleg fordi det kan vere tvil om kva som er likeverdige transaksjonar og kva som er ulike vilkår.

Det er også eit krav om at kunden til det dominerande føretaket må bli stilt ugunstigare i konkurransen. Det er ikkje tilstrekkeleg at kunden blir påført ei ulempe, diskrimineringa må ha ført til ei ulempe som har verknader på kundens konkurransesituasjon. I MEO-saka går det fram at uttrykket «blir stilt ugunstigare i konkurransen» skal tolkast i den utstrekning at i tilfelle der eit dominerande føretak nyttar diskriminerande prisar overfor kundane på marknaden nedstraums, dekkjer føresegna situasjonen der slik åtferd kan medføre ei konkurransevriding mellom kundane til det dominerande føretaket. At ein kunde blir stilt ugunstigare i konkurransen, krev ikkje at det blir ført bevis for ei faktisk og kvantifiserbar ugunstiggjering for konkurransesituasjonen til kunden. Det må gjerast ein analyse av alle dei relevante omstenda i det aktuelle tilfellet, som kan føre til ein konklusjon om at åtferda har ei verknad på kostnader, forteneste eller ein kvar anna interesse til kunden.99

Når det gjeld storleiken på prisskilnaden, la EU-domstolen vekt på at den i MEO-saka var liten, og at den hadde avgrensa verknad på fortenesta til MEO. Dersom ei prisdifferensiering ikkje har vesentleg innverknad på kostnadene til eit føretak, meinte EU-domstolen at den ikkje ville ha nokon verknad på den konkurransemessige stillinga til eit føretak.100

5.2.6 Oppsummering

Konkurransetilsynet sine funn viser at det er store skilnader i innkjøpsprisar mellom aktørane i daglegvarebransjen. Regjeringa vurderer at desse skilnadene kan utgjere ei stor konkurranseutfordring, både for nye aktørar og for allereie etablerte aktørar.

Regjeringa ynskjer å fremje effektiv konkurranse i daglegvaremarknaden. På bakgrunn av Konkurransetilsynet sine funn, finn regjeringa det nødvendig å setje i verk tiltak.

Ei sektorspesifikk regulering er eit inngripande tiltak, og dersom dette skal vere hensiktsmessig, må tiltaket vere treffsikkert. På bakgrunn av usikkerheita knytt til årsaka til kvifor slike skilnader oppstår, og få empiriske studiar som ligg føre om verknadene av eit forbod, meiner regjeringa at eit forbod mot prisdiskriminering ikkje er eit hensiktsmessig tiltak. Eit forbod på skilnader i innkjøpsprisar vil kunne ha utilsikta verknader, gjennom redusert investerings- og forhandlingsinsentiv og høgare sluttbrukarprisar. Det er også usikkerheit knytt til korleis eit slikt forbod eventuelt skal handhevast, som truleg ville bydd på store administrative kostnader.

Sjølv om regjeringa meiner at årsakene og verknadene av eit forbod er for usikre for å innføre ei særskilt regulering på skilnader i innkjøpsprisar, meiner regjeringa at andre tiltak bør setjast i verk.

Regjeringa meiner at kontrollen med skilnader i innkjøpsprisar må styrkjast. Styrkt og vedvarande kontroll gjennom årlege kartleggingar frå Konkurransetilsynet vil gjere det enklare for tilsynet å avdekkje konkurranseskadelege skilnader. I tillegg vil kontrollen kunne verke preventivt ved at marknadsaktørane i større grad vil avstå frå å avtale eventuelle konkurranseskadelege innkjøpsvilkår. Konkurransetilsynet er allereie i gang med å kartleggje innkjøpsprisane i daglegvaremarknaden for 2018 og 2019. I tillegg meiner regjeringa at det er behov for meir kunnskap om årsaka til skilnader i innkjøpsprisar. Konkurransetilsynet må difor i kontrollen av innkjøpsprisar ha merksemd om kvifor det er store skilnader. Regjeringa tek difor sikte på å innføre eit krav om grunngjeving til Konkurransetilsynet for leverandørar som opererer med store skilnader i innkjøpsprisar.

Opplysningar frå marknadsaktørane kan gje Konkurransetilsynet eit betre grunnlag for å vurdere om skilnadene er konkurranseavgrensande eller ikkje, og vil dermed kunne hjelpe til å styrkje handhevinga til tilsynet av forbodsføresegnene i konkurranselova.

Det er ikkje sannsynleg at styrkt kontroll vil ha negative verknader på konkurransen, men arbeidet vil krevje mykje ressursbruk frå Konkurransetilsynet.

Regjeringa vil:

• be Konkurransetilsynet styrkje kontrollen av skilnader i innkjøpsprisar i verdikjeda for daglegvarer gjennom årlege kartleggingar

• ta sikte på å innføre krav til grunngjeving frå leverandørar som opererer med store skilnader i innkjøpsprisar

5.3 Tilgang til grossist- og distribusjonstenester

5.3.1 Innleiing

Grossistverksemd i daglegvaremarknaden inneber, som nemnt i delkapittel 3.3, normalt at éin og same aktør står for innkjøp, lagerhald og distribusjon frå mange leverandørar til éin eller fleire detaljistar. I det følgjande blir difor omgrepet grossistverksemd nytta som samlenamn for innkjøp, lagerhald og distribusjon.

Det er truleg utfordrande for ein liten aktør å oppnå like låge distribusjonskostnader som dei større etablerte aktørane, særleg om dei skal vere ein nasjonal aktør på marknaden. Det er sannsynleg meir kostbart med eiga grossistverksemd for til dømes Bunnpris, som har ein låg nasjonal marknadsdel og er ei landsdekkjande daglegvaregruppering med butikkar i nesten alle fylke. Dette kan vere ei årsak til at Bunnpris har valt å inngå samarbeid om distribusjonstenester. Nettaktøren Kolonial.no leverer foreløpig til forbrukarar på delar av Austlandet, og er eit døme på ein mindre norsk detaljist som står for delar av distribusjonen sjølv, men i eit avgrensa geografisk område med høg folketettleik.

Det er særeigne forhold i den norske marknaden, til dømes knytt til geografi, topografi, busetnad, butikktettleik eller kostnadsforhold (lønnsnivå, tollvern mv.), som gjer at etablering av eiga distribusjonsverksemd kan vere meir utfordrande eller kostbart enn i andre nordiske land. Alle daglegvaregrupperingane i Danmark og Sverige har integrert grossist- og detaljistverksemd, eventuelt eit samarbeid med transportføretak til ein tredjepart som driv med distribusjon.101 Det gjeld òg dei mindre daglegvaregrupperingane. Plasseringa til butikkane til dei små kjedene i Sverige og Danmark kan òg vere forhold som gjev lågare kostnader i distribusjonen, til dømes at butikkane ligg i byar.

Fleire aktørar har peikt på manglande eller ulik tilgang på grossisttenester, og på stordriftsfordelar i distribusjon, som konkurranseavgrensingar og viktige etableringshindringar.102 Aktørane som ynskjer regulering av distribusjon, peiker på hindringar for å velje den mest effektive distribusjonsløysinga og på faren for utestenging av nye aktørar, som moglege problem som gjer ei eiga regulering av tilgang på distribusjon nødvendig. Desse innspela blir difor omtala og vurderte i dei følgjande delkapitla.

Foto: Colorbox.

5.3.2 Stordriftsfordelar i grossistverksemd

Noreg er eit langt land med låg befolkningstettleik og høg butikktettleik, som omtala i delkapittel 2.6. Det bidreg til høge distribusjonskostnader i den norske daglegvaremarknaden. Varene skal leverast til mange butikkar over lange avstandar. Det er stordriftsfordelar i distribusjon ved at store volum reduserer gjennomsnittlege distribusjonskostnader. Grossistar med store leveransar vil kunne køyre varer med høgare fyllingsgrad samanlikna med aktørar med liten leveranse. I tillegg vil automatiserte lager bidra til stordriftfordelar i lagerhald. For utanlandske aktørar kan det vere kostnadskrevjande å tilpasse sine etablerte løysingar for distribusjon til Noreg som har ein særeigen geografi og busetjingsmønster.

Daglegvarehandelen blir kjenneteikna ved låge netto- og bruttomarginar, og varekostnaden utgjer dei vesentlegaste av kostnadene til butikkane. Sjølv mindre ulikskapar i vilkår kan difor ha noko å seie for evna eit føretak har til å konkurrere. Oslo Economics og Oeconimica kom til at sjølv om det er betydelege stordriftsfordelar i distribusjon, utgjer distribusjon ein relativt liten del av dei variable kostnadene til daglegvaregrupperingane.103 Varekostnadene utgjer omtrent 80 prosent av dei totale variable kostnadene.

Bunnpris har gjennom mange år valt å nytte seg av grossistsamarbeid med konkurrentane Norgesgruppen og Rema. Kolonial.no har inngått innkjøpssamarbeid med Rema. Marked.no avvikla verksemda si, og opplyste i den samanhengen at dette mellom anna kjem av at det var vanskeleg å oppnå konkurransedyktige innkjøpsvilkår.104 Ica Norge inngjekk også ein avtale om innkjøpssamarbeid før dei gjekk ut av den norske marknaden, men denne avtalen blei aldri sett i verk. Desse observasjonane indikerer at det er stordriftsfordelar ved innkjøpssamarbeid som gjer at dei mindre aktørane i daglegvarebransjen ser seg tente med å inngå samarbeid med konkurrentar.

Dei etablerte daglegvaregrossistane har òg insentiv til å inngå samarbeid med mindre konkurrentar, då det er sannsynleg at det er stordriftsfordelar innan både innkjøp og distribusjon på grunn av auka kjøparmakt, og effektivitetsgevinstar ved aukande volum. Når grossisten gjer innkjøp, forhandlar denne basert på det samla volumet frå dei detaljistane denne har avtale med.105 Utsiktene til betre vilkår ved å vere tilknytt eit større volum kan vere ei viktig årsak til at ein detaljist vel å nytte ein grossist framfor å stå for innkjøpa sjølv. Det er sannsynlegvis også effektivitetsgevinstar ved at det er éin aktør som står for innkjøp, gjennomfører forhandlingane på vegner av fleire og utfører distribusjonen i stor skala. Desse gevinstane gjev daglegvaregrupperingane insentiv til å integrere grossistverksemda og detaljistverksemda. I tillegg vil mindre detaljistar ha insentiv til å inngå samarbeid for å dra nytte av desse stordriftsfordelane.

Fleire aktørar har påpeikt at det kan vere vesentlege stordriftsfordelar i innkjøpsleddet i verdikjeda som kan utgjere ei etableringshindring for nye daglegvaregrupperingar i den norske marknaden. Stordriftfordelar i distribusjon skaper etableringshindringar på to måtar. For det fyrste, fordi ein liten aktør truleg vil ha høgare distribusjonskostnader enn dei store aktørane. På kort sikt er det sannsynleg at ein ny aktør vil ha høgare distribusjonskostnader enn dei etablerte aktørane. Den norske marknaden har særeigne forhold knytt til geografi, topografi, busetnad, butikktettleik og kostnadsforhold (lønnsnivå, tollvern mv.), som gjer at etablering av eiga distribusjonsverksemd kan vere meir kostbart enn i andre nordiske land.

For det andre vil det vere vanskeleg for ein ny aktør å utnytte stordriftfordelar utan å etablere butikkar spreidd over eit stort geografisk område. Det vil vere mogleg å dra nytte av stordriftfordelar i distribusjon ved å etablere seg i folketette område. Til dømes var det slik at Ica ynskte å behalde distribusjonen på det sentrale Austlandet sjølv, og samstundes ha eit distribusjonssamarbeid med Norgesgruppen i resten av landet.106 Likevel vil ikkje nærvær i eit avgrensa område gje tilstrekkeleg høgt nok volum for å realisere stordriftsfordelar knytt til innkjøpsvilkår. Dette inneber at ein nykommar truleg må etablere seg i fleire geografiske område der det på kort sikt vil vere ein relativt ineffektiv distribusjon i mindre folketette område.107

5.3.3 Effektivitet i distribusjon

Daglegvarelovutvalet var klar over problemstillingane knytte til distribusjon som var reist av matkjedeutvalet. Daglegvarelovutvalet vurderte effektivitet i distribusjon, og peikte på at i dei fleste tilfelle er det stor- og samdriftsfordelar knytte til sentralisering av distribusjon. Utvalet meinte at kostnadsfordelane knytte til dette, inneber at det truleg berre er dei største leverandørane som kan oppnå like låge kostnader i distribusjon som kjedene sine grossistar.108

Med tanke på å kunne velje den mest effektive distribusjonsløysinga har det kome innspel som meiner at det vil vere ein fordel om det blir innført regulering som pålegg partane å dele opp forhandlingane, slik at vilkåra for kjøp av varer og distribusjonstenester blir forhandla separat, på ikkje-diskriminerande vilkår, og kjøp av varer kan ikkje vere knytt til val av distribusjonsløysing.109 Det blir argumentert for at det då ikkje vil bli skapt bindingar som hindrar val av den mest effektive distribusjonsløysinga.

For dei fleste større leverandørar er det avtalt kjededistribusjon, og i dag er det berre Tine og Ringnes som sjølv står for distribusjonen til butikkane.110 Ringnes og Tine har ein stor direktedistribusjon til andre omsetnadskanalar enn daglegvarebutikkar, slik at det kan vere stordriftsfordelar ved direktedistribusjon som gjer dette meir kostnadseffektivt enn kjededistribusjon. Desse avtalane kan tyde på at partane i forhandlingar tek omsyn til kostnadseffektar både hos kjede og leverandør. Det er også ei rekkje mindre leverandørar som framleis har direktedistribusjon, mellom anna av produkt som fersk ferdigmat og ferske bakevarer.111

Enten det blir avtalt kjededistribusjon eller direktedistribusjon, vil den som har ansvaret for distribusjonen ha insentiv til å halde kostnadene nede. For daglegvaregrupperingane er desse insentiva knytte til konkurransen på detaljleddet, for leverandørar med direkte distribusjon vil konkurransen med andre leverandørar gje insentiv til kostnadseffektivitet.

Lov om god handelsskikk set rammer for forhandlingane og avtalane i daglegvaresektoren, sjå delkapittel 5.1.5. Eit berande prinsipp for lova er at ho skal regulere forhandlingsprosessen, men ikkje innhaldet i avtalane. Eit krav om ikkje-diskriminerande vilkår kan bryte med prinsippet i lova om ikkje å regulere utfallet av forhandlingane. Det vil også krevje ei utgreiing av kva som skal liggje i dette prinsippet. Ei handheving av ei slik føresegn vil truleg krevje detaljerte berekningar av kostnader knytte til heile distribusjonen av produkt, frå leverandør til butikkhylle, og dermed vere svært krevjande.

Det er ikkje klart kvifor ei separat forhandling om vilkåra for distribusjon vil føre til meir effektive løysingar. I forhandlingane mellom kjede og leverandør må det bli forventa at gjennom forhandlingane om overgang til kjededistribusjon vil det vere klart kva slags vilkår som skal gjelde ved dei to ulike distribusjonsmåtane, og at dette gjev kvar av partane tilstrekkeleg informasjon til å velje den mest effektive løysinga. I lov om god handelsskikk er det føresegner som skal sikre at partane har relevant informasjon, og at avtalane ikkje blir endra einsidig. Dette kan bidra til effektive forhandlingar og effektive avtalar.

Regjeringa meiner difor at ei innføring av lovbestemt krav om å separere forhandlingane går lenger enn det som er ynskjeleg når det kjem til å gripe inn i forhandlingane og avtaleforholda mellom private næringsdrivande.

5.3.4 Moglege utestengjande verknader av at kjedene integrerer grossist- og distribusjonstenester

Daglegvarelovutvalet peiker på heil eller delvis eksklusjon som eit potensielt problem knytt til integrasjon av grossist- og distribusjonstenester. Slik eksklusjon kan skje både oppstraums (leverandørar eller produkt blir stengde ute) og nedstraums (detaljistar blir stengde ute). Utvalet drøfter slike moglege problem, utan å konkludere med at kjedene faktisk har insentiv og moglegheiter til å stengje ute leverandørar eller konkurrentar.112

Det har kome innspel om at ein eigen marknad for distribusjon av daglegvarer vil kunne lette etablering i Noreg for nye daglegvaregrupperingar, og vil kunne styrkje konkurransekrafta til daglegvarer selde gjennom internettbutikkar ved å redusere kostnaden ved å få vara ut til kunden, uavhengig av val av distribusjonsløysing.113 I samband med dette har fleire aktørar peikt på behovet for ei eiga lovføresegn om tilgang til eksisterande distribusjons- og lagerløysingar på ikkje-diskriminerande og konkurransedyktige vilkår, sjå også omtale i delkapittel 5.3.3. Det er òg kome forslag om at grossist- og distribusjonsledda i daglegvaregrupperingane må betene konkurrentar til ikkje-diskriminerande vilkår, noko som kan føre til auka konkurranse og reduserte etableringshindringar. Det blir difor tilrådd at slike tiltak blir utgreidde nærmare.114

I dagens situasjon, der det ikkje lenger eksisterer uavhengige fullsortimentsgrossistar, vil faren for utestenging vere knytt til både om konkurrerande detaljistkjeder får inngå avtalar med kjedegrossistane, og kva slags vilkår dei kan oppnå. Det er ikkje påvist at kjededistribusjon i seg sjølv verkar utestengjande for leverandørar som ynskjer å levere til daglegvaregrupperingane. Tilgang til distribusjon til butikkane i ei daglegvaregruppering er berre relevant dersom ein leverandør har avtale med grupperinga om å selje varer, og då vil grupperinga alltid tilby grossistdistribusjon.

Grossistane har insentiv til å tilby grossisttenester til konkurrentar fordi det gjev både auka innkjøpsvolum og potensielt betre innkjøpsvilkår. I tillegg vil det kunne gje potensielle stordriftsfordelar i distribusjon og ein potensiell profitt på tenestene som blir leverte til konkurrenten. I tillegg forhindrar ein at konkurrerande grossistar får tilgang til desse kundane, og styrkjer såleis den relative konkurransekrafta si.

Erfaringane for norske detaljistkjeder er at det er mogleg å inngå avtalar om distribusjon med konkurrentane sine grossistar, og at dette er noko dei etablerte daglegvaregrossistane ser seg tente med å tilby konkurrentane. Både Rema og Asko har vist seg villig til å inngå avtalar med andre detaljistar.115 Konkurransetilsynet har på oppdrag frå Nærings- og fiskeridepartementet gjennomført ei undersøking av vilkåra i samarbeidsavtalen mellom Norgesgruppen og Bunnpris.116 Analysane til tilsynet gjev ikkje grunnlag for å hevde at butikkane til Norgesgruppen får betre vilkår enn Bunnpris. Marknadsføringsmidlar er ikkje ein del av avtalen, då desse blir forhandla individuelt av kjedene, og dei var difor ikkje med i vurderingsgrunnlaget.117

Om ein ny aktør vil finne det lønnsamt å bruke dei etablerte grossistane, vil avhenge av vilkåra denne får. Både Bunnpris og Kolonial.no er aktive på detaljistleddet etter fleire år med innkjøpsavtalar med konkurrerande kjeder, og det er sannsynleg at innkjøpsvilkåra dei har forhandla fram med grossistane, er relativt konkurransedyktige.118 At Bunnpris og Kolonial.no har hatt fleire konkurrerande grossistar å inngå avtalar med, har medført ein volumkonkurranse mellom daglegvaregrupperingane. Det trekkjer såleis i retning av at desse oppnår like, eller tilnærma like vilkår, som butikkane til grossistane. Dersom det er verksam volumkonkurranse mellom grossistane, kan det indikere at også nye detaljistar vil kunne klare å forhandle fram konkurransedyktige vilkår.

Ifølgje rapporten til Menon Economics verkar det openbert at dei store investeringane som ligg til grunn for kjedene si fullsortimentsgrossist- og distribusjonsverksemd, skaper etableringshindringar for eventuelle nye uavhengige grossist- og distribusjonsaktørar. Menon Economics finn vidare at trass i at daglegvaregrupperingane si grossistverksemd er marknadsaktørar med stor grad av marknadsmakt, vitnar mange uavhengige grossistar om at det framleis er verksam konkurranse i marknaden.

I rapporten blir det drøfta eventuelle reguleringstiltak retta mot grossistverksemd, og konkludert med at eventuelle reguleringstiltak må byggje på ein klart definert marknadssvikt. Av rapporten går det fram: «Regulering bør kun vurderes der hvor en tydelig definert markedssvikt er identifisert. Det finnes så langt ikke en slik påvist markedssvikt i det norske dagligvaremarkedet.»

I rapporten om etableringshindringar i daglegvaresektoren,119 vurderer dei fyrst om det er naudsynt å pålegge dei etablerte grossistane å betene tredjepartar. Dei kjem til at det ikkje er opplagt at det er behov for eit slikt tiltak, og viser til at Bunnpris har bytt på å bruke Asko og Rema 1000 som grossist, og at Kolonial.no fyrst brukte Asko før dei inngjekk innkjøpssamarbeid med Rema 1000. Døma viser at nye aktørar ikkje nødvendigvis vil ha problem med å få kjøpt varer frå dei konkurrerande daglegvaregrupperingane. For det andre vurderer dei å påleggje grossistane å tilby varer til same vilkår som til eigne kjeder. Dei kjem til at dette ikkje vil løyse problemet fullt ut, då grossistane kan auke grossistprisen og hente ut profitten på grossistleddet i staden.

I rapporten blir det òg vurdert å påleggje grossistane å betene konkurrentar til rimelege og ikkje-diskriminerande prisar. At prisen er rimeleg, inneber at grossisten berre dekkjer eigne kostnader og får ei rimeleg avkastning på kapitalen. Ei tilsvarande regulering gjeld i telemarknaden, der Telenor er forplikta til å gje tilgang til deira mobilnett, og tilby prisar som sikrar ein like effektiv konkurrent lønsemd. I rapporten går det fram at eit slikt tiltak vil vere svært inngripande, og dei trekkjer fram ei rekkje utfordringar knytte til ei slik form for regulering, som trekkjer i retning av at ei slik regulering vil vere lite formålstenleg. Det vil mellom anna vere svært utfordrande å føre tilsyn med at grossistane etterlever forpliktingane, reguleringa vil setje viktige konkurransemekanismar ut av spel, og insentivet til å etablere eller vidareføre eiga grossistverksemd vil bli svekt.

5.3.5 Konkurranselova og innkjøps- og distribusjonssamarbeid

Konkurranselovgjevinga set skrankar for åtferda til marknadsaktørane. Konkurranseavgrensande avtalar eller misbruk av dominerande stilling kan vere ulovleg når åtferda er eigna til å avgrense konkurransen til skade for forbrukarane.

Som eit overordna utgangspunkt er det lovleg å inngå samarbeid om grossisttenester, men konkurranselova § 10 set likevel nokre grenser. I dei tilfella der samarbeidet innskrenkar konkurransen, eller er eigna til å innskrenke konkurransen, kan samarbeidet vere i strid med § 10, med mindre det mellom anna ligg føre effektivitetsgevinstar som kjem forbrukarane til gode. Det er opp til avtalepartane å vere sikre på at dei opererer innanfor grensene til konkurranselova.

Konkurranselova § 11 vil vidare kunne hindre at ein vertikalt integrert aktør i daglegvaremarknaden nektar å gje ein mindre aktør tilgang til grossisttenester, dersom denne aktøren er dominerande og kjøparen til dømes står i fare for å måtte tre ut av marknaden, eller ikkje har andre alternativ for å kunne etablere seg som ein effektiv konkurrent.

Dersom eit føretak inngår konkurranseavgrensande samarbeid, eller ein aktør misbruker den dominerande stillinga si i marknaden, gjev konkurranselova såleis eit rammeverk for å gripe inn. Formålet med konkurranselova er å sikre samfunnsøkonomisk effektivitet, og konkurransereglane er utvikla over mange år gjennom eit omfattande internasjonalt samarbeid der det er utvikla ein omfattande rettspraksis. Det tilseier at det skal tungtvegande marknadsspesifikke grunnar til for å innføre reguleringar i ein enkeltmarknad som går lenger enn føresegna i konkurranselova.

Då Ica og Norgesgruppen inngjekk innkjøps- og distribusjonssamarbeid i 2013, gjorde Konkurransetilsynet vedtak om mellombels påbod om opphøyr av samarbeidet, og varsla om at tilsynet si førebelse vurdering var at avtalen var i strid med konkurranselova § 10.120 Dette var basert på ei konkret vurdering av verknadene av avtalen, der både marknadsposisjonen til partane og innhaldet i avtalen var relevant. Avtalen blei ikkje implementert av partane, og det enda med at Coop kjøpte Ica. Saka er meir omtala i delkapittel 4.10.1.

5.3.6 Behovet for ei regulering av tilgang på grossistverksemd

Vurderinga til regjeringa er at det er viktig for dagens mindre aktørar, og potensielt nye aktørar på detaljistleddet, å få tilgang til grossisttenester frå alt etablerte aktørar. Regjeringa meiner at stordriftsfordelar på grossistleddet representerer ei etableringshindring.

Regjeringa observerer vidare at dei etablerte daglegvaregrossistane har vore villige til å tilby grossisttenester til konkurrentar på detaljistleddet, og det eksisterer fleire grossistsamarbeid i daglegvaremarknaden i dag. Det er regjeringa si vurdering at det kan vere fordelaktig for dei etablerte grossistane å levere til konkurrerande kjeder, grunna stordriftsfordelar i distribusjonen og stordriftsfordelar i innkjøp gjennom auka forhandlingsmakt. Dette kan danne grunnlag for konkurranse mellom grossistane å få levere til tredjepartar, og såleis føre til at aktørane klarer å forhandle fram konkurransedyktige vilkår utan regulering.

Det er likevel viktig å presisere at sjølv om det finst døme på at det blir gjeve tilgang til grossisttenester i den norske daglegvaremarknaden i dag, er det ikkje nok informasjon om dette til å kunne konkludere med at det alltid vil gjelde, for alle potensielle aktørar. Det vil også framleis kunne vere problem knytt til om tilgangen skjer på like vilkår som grupperingane som grossisten sjølv eig. Dei etablerte grupperingane oppnår stordriftsfordelar i distribusjon og innkjøp, noko kjeder som ynskjer å etablere seg, ikkje kan oppnå før etter ei tid på marknaden. Dette utgjer ei etableringshindring, som vil kunne gjere det vanskeleg for nye kjeder å etablere seg. Det vil òg kunne gjere det mindre attraktivt for utanlandske kjeder som vurderer å etablere seg i den norske marknaden. Ei eventuell regulering av grossisttilgang vil difor etter regjeringa si vurdering kunne lette etableringa av nye aktørar på marknaden, og i tillegg lette etableringa av utanlandske aktørar på den norske marknaden.

Etter regjeringa si vurdering bør ei eventuell regulering bli bygd på ein klart påvist marknadssvikt i verdikjeda for daglegvarer, og det er vidare regjeringa si vurdering at det ikkje ligg føre nok informasjon om ein slik marknadssvikt eksisterer i marknaden i dag til å kunne konkludere med å regulere tilgangen til grossisttenester. Ei eventuell regulering som gjev rett til tilgang på grossisttenester til konkurrentane, kan tenkjast å ha ei rekkje negative verknader som til dømes auka konsentrasjon på grossistleddet, som eit resultat av reduserte insentiv til å utvikle eigne grossistnettverk. I tillegg kjem administrative kostnader ved å handheve eit slikt regelverk. Det er difor etter regjeringa si vurdering viktig at det blir greidd ut nærmare korleis ei eventuell regulering kan bli gjennomført best mogleg i praksis, utan at det medfører redusert nytte gjennom auka transaksjonskostnader og negative eksterne verknader.

5.3.7 Oppsummering

I Noreg er grossistmarknaden prega av dei tre daglegvaregrupperingane Norgesgruppen, Coop og Rema, og det finst få uavhengige grossistar i den norske verdikjeda for daglegvarer. Dette medfører at mindre detaljistar som allereie opererer i marknaden, til dømes Bunnpris, er avhengige av grossisttenester frå ei av dei tre største kjedene. Dette inneber også at eventuelle nyetablerte kjeder, eller utanlandske kjeder som vil etablere seg i Noreg vil vere avhengige av å enten etablere eit eige grossistnettverk, eller å kjøpe tilgang frå eitt av dei eksisterande.

Det er regjeringa si vurdering at å etablere eit nytt grossistnettverk i heile Noreg er ei såpass omfattande investering at dette representerer ei etableringshindring. I tillegg er det sannsynleg at det finst omfattande stordriftsfordelar i grossist- og distribusjonsverksemd, som også vil kunne representere ei etableringshindring. Tilgang til allereie eksisterande grossistverksemd er difor etter regjeringa si vurdering avgjerande for eksisterande og potensielle mindre aktørar i verdikjeda for daglegvarer.

Alt i dag eksisterer det fleire grossistsamarbeid i den norske verdikjeda for daglegvarer. For eksisterande grossistar vil vidaresal av grossisttenester kunne gje utslag i stordriftsfordelar og auka forhandlingsmakt i innkjøp, noko som i beste fall vil kunne realisere konkurranse mellom grossistane om å vidareselje grossisttenester. På den andre sida vil det etter regjeringa si vurdering kunne vere problematisk at dei etablerte grupperingane sitt på så stor makt på ein viktig del av verdikjeda for mat. I verste fall vil dette etter regjeringa si vurdering kunne bidra til å hindre nyetablering i den norske verdikjeda for daglegvarer, i tillegg til etablering frå utanlandske kjeder i Noreg, sjå delkapittel 4.2.

Ei mogleg løysing som har blitt foreslått av fleire, er ei lovregulering av tilgang til grossisttenester. Ei slik eventuell regulering vil etter regjeringa si vurdering kunne realisere lettare nyetablering i den norske marknaden på den eine sida, mens det samstundes vil kunne vere byrdefullt for bransjen, og medføre utilsikta negative verknader. I tillegg vil ei slik eventuell regulering kunne vere vanskeleg å gjennomføre i praksis. Det er difor behov for nærmare vurderingar.

Regjeringa vil:

• undersøkje om det er reell tilgang på grossisttenester for nye aktørar

• vurdere behovet for regulering av tilgang på grossisttenester, og korleis ei slik regulering kan bli utforma

Foto: Colorbox .

5.4 Konkurranse frå tilgrensande marknader

5.4.1 Innleiing

Daglegvaregrupperingane møter konkurranse frå aktørar i tilgrensande marknader, til dømes servicehandel og serveringsbransjen. I tillegg sel mange daglegvarebutikkar produkt som også blir selde av aktørar med breitt vareutval, og såleis møter konkurranse frå desse. Døme på dette kan vere aktørar som Nille, Europris, Sparkjøp og Normal, i tillegg til aktørar som spesialiserer seg på produkt som klede, hygieneprodukt, kjøkkenreiskapar, bøker m.m.

Storhushaldsmarknaden har vidare ein innverknad på den samla konkurransen i verdikjeda for daglegvarer, då leveranse til storhushaldsmarknaden kan gje utslag både i stordriftsfordelar på distribusjonsleddet og auka forhandlingsmakt i innkjøp. Tilgrensande marknader mot daglegvaremarknaden er tidlegare blitt omtala nærmare i delkapittel 3.6.

5.4.2 Servicehandel, servering og andre tilgrensande marknader

5.4.2.1 Servicehandel og serveringsmarknaden

Kioskar og bensinstasjonar (heretter referert til som servicehandel) konkurrerer med daglegvarebutikkane på ein del viktige område. Som omtala i delkapittel 3.6.2, har servicehandel dei siste åra sett ein nedgang i både butikkomsetnad og tal på utsalsstader.

Ein viktig grunn til dette kan vere at eit av fortrinna til aktørane i servicehandelen var at dei kunne ha lengre opningstider enn daglegvarebutikkane. Dette fortrinnet fall bort då opningstidene til daglegvarebutikkane blei utvida i 2003. I tillegg har det vore ein tendens til at daglegvarebutikkane utvidar sortimentet til også å inkludere fleire «tradisjonelle» kioskvarer, som ferdigretter og «mat i farta», men også varer som spylevæske og eingongsgrillar. Auke i talet elbilar har òg resultert i ein nedgang i drivstoffsal, og auka kortbetaling direkte på pumpene kan ha bidrege til redusert besøk i butikkdelen, slik at bensinstasjonane får mindre meirsal. Flesland markedsinformasjoner AS sin rapport om servicehandelsmarknaden finn mellom anna at det var ein nedgang i sal av driftstoff i 2018 på 3,2 prosent, samanlikna med 2017.

Fleire aktørar innanfor servicehandel meiner at ein viktig konkurransereduserande faktor er at kioskar og bensinstasjonar i dag ikkje har lov til å selje alkohol på same vilkår som daglegvarebutikkar.121 Desse aktørane argumenterer for at servicehandelen sitt manglande høve til å selje alkoholhaldige drikkevarer kan føre til at kundar som ynskjer å handle alkohol i tillegg til andre varer, ikkje nyttar seg av desse utsalsstadene. Kioskar og bensinstasjonar vil såleis ikkje konkurrere på like vilkår mot daglegvaregrupperingane. Dersom dette endrar seg, vil det kunne føre til at desse aktørane kan yte auka konkurransepress mot daglegvaregrupperingane. I tillegg representerer sal av alkoholhaldige drikkevarer ei inntektskjelde som servicehandelen går glipp av på grunn av dagens regulering.

Norgesgruppen er involvert i det såkalla kiosk- og «mat i farta»-segmentet, gjennom sitt eigarskap til Jafs, MIX og Deli De Luca. Norgesgruppen har vist til at forbrukarane i større grad legg matbudsjettet på denne varegruppa, framfor å ta med seg maten heim.122 I tillegg er Norgesgruppen også grossistleverandørar for Best og Esso. Rema 1000 er òg involvert i servicehandelsmarknaden, både gjennom eigarskap og gjennom distribusjon av varer til utsalsstadene. Rema 1000 eig Narvesen og 7-eleven og er i tillegg grossistleverandør til bensinstasjonane Circle K, St1, Uno-X og Shell 7-eleven.123 Norgesgruppen og Reitangruppen si verksemd innan servicehandel og storhushald er omtalt nærmare i delkapittel 3.6.2 og 3.6.3.

Den norske serveringsmarknaden har i fleire tiår hatt internasjonale fast food-konsept, som McDonald's, Burger King og i nyare tid Domino's pizza. I byar er det særleg mange små og mellomstore verksemder innanfor fast food- og take away-bransjen, som tilbyr til dømes pizza, sushi, kinamat, taco, salatar, påsmurt mat og andre ferdigrettar. Fleire av desse verksemdene tilbyr også heimlevering. Etableringa av aktørar som Foodora gjer det enklare å erstatte middagsinnkjøp med bestilling av mat frå serveringsstader. Vidare fører tidsklemma til ein aukande etterspørsel etter måltid ein ikkje treng å bruke tid for å lage.

Det aukande tilbodet av ferdigrettar og «mat-i-farta» i daglegvarebutikkane er eit døme på aukande bransjegliding mellom take-away, kioskhandel og daglegvare.124 Dette gjer at det i mindre grad er klare skilje mellom desse bransjane enn før.

Servicehandel og Merkur-programmet

Merkur-programmet er omtala i delkapittel 2.5.1. Det er strenge kriterium for kva for daglegvarebutikkar som kan vere med i Merkur-programmet, og det er ei ytterlegare innsnevring av kva for Merkur-butikkar som kan få støtte innanfor dei ulike økonomiske tilskotsordningane Merkur-programmet rår over.

Virke Servicehandel har kome med framlegg om at Merkur-programmet blir utvida til å omfatte kioskar og bensinstasjonar. Virke meiner det har skjedd ei bransjegliding som gjer at mange servicehandelsverksemder er med på å oppretthalde eit godt servicetilbod i distrikta, i tråd med føremålet for Merkur-programmet.

Framlegget reiser fleire spørsmål som må utgreiast og vurderast nærmare. Det gjeld mellom anna definisjonen av kva som er grunnleggande tenester og kva bransjar det bør omfatte, i kor stor grad servicehandelsverksemdene kan seiast å yte tenester i ein lokalmarknad med tanke på tilgang og utval, og kva verknad ei eventuell utviding kan få.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet planlegg å starte ein ekstern gjennomgang av Merkur-programmet, både når det gjeld avgrensingar av og innhald i programmet med tanke på føremål, og verknader av tilskotsordningane. Departementet vil kome attende med meir informasjon om dette når framdrift for gjennomgangen er meir avklart.

5.4.2.2 Andre tilgrensande marknader

Som omtala i delkapittel 3.6.4 blir det omsett ei rekkje såkalla «non-food»-produkt i daglegvarehandelen. Dette tilseier at daglegvarebutikkane kan møte konkurransepress frå andre aktørar for delar av sortimentet sitt, utover konkurransepresset dei utøver på kvarandre.

Ei auke i etterspørselen etter eit breitt sortiment øl har bidrege til ein vekst i tal på mikrobryggeri rundt om i landet, og såleis gjeve daglegvarebutikkane nye konkurrentar i sal av øl, som Gulating.125 Dette har hjelpt til auka konkurranse i denne varegruppa, noko som kan ha ført til auka utval på dette området hos daglegvarebutikkane.

Innanfor marknaden for sal av non-food produkt møter daglegvareaktørane konkurranse frå ei rekkje aktørar, avhengig av produkttype. Til dømes finst hygiene- og reinhaldsprodukt i fleire salskanalar utanfor daglegvaremarknaden. Sjølv om daglegvaremarknaden møter aukande konkurranse frå aktørar i andre marknadar, skaper også daglegvaremarknaden auka konkurransepress i dei andre marknadene, då daglegvarebutikkane stadig utvidar sortimentet og tek inn nye produkt som tradisjonelt blir selt i andre marknader. Auka konkurranse på tvers av marknader kjem forbrukarane til gode, i form av lågare prisar og større utval.

Som omtala i delkapittel 3.6.4, har kjeder som Europris, Normal, Rusta og Nille auka omsetnaden dei seinare åra, mens daglegvaremarknaden har hatt ein meir moderat årleg vekst. Eit døme på dette er butikkjeda Normal, som har hatt ein vekst i omsetnad frå 294 millionar i 2018 til 944 millionar i 2019.126 Dette indikerer at konkurransepresset frå tilgrensande marknader mot daglegvaremarknaden har auka dei seinare åra, og vil kunne medføre at daglegvaregrupperingane må konkurrere hardare mot desse aktørane for å halde på marknadsposisjonane sine.

Dette medfører at daglegvareaktørane stadig må ta omsyn til eventuelle nye butikkar med breitt vareutval som kan dukke opp og tilby kundane betre utval eller betre kvalitet. På den andre sida møter spesialaktørar, som blomsterbutikkar, elektronikkhandel, bokhandlarar osv. konkurranse frå daglegvareaktørane, som kan føre til betre konkurranse innanfor desse kategoriane og såleis gje eit betre tilbod til kundane her.

5.4.3 Konkurranse og sal av alkohol

Alkohollovgjevinga har som mål å avgrense i størst mogleg utstrekning dei samfunnsmessige og individuelle skadane som alkoholbruk kan medføre. Ei viktig grunngjeving for forbodet mot sal av alkoholhaldig drikk frå bensinstasjonar og kioskar er å redusere tilgangen til alkohol. Innskrenka tilgang er eit effektivt verkemiddel for å redusere alkoholbruk og dermed skadeverknadene av slik bruk. Alkohollovgjevinga har ei potensiell innverknad på konkurranseforholda i daglegvaremarknaden. Alkoholhaldige varer er ein attraktiv varegruppe for detaljistar å selje, fordi dei medfører meirsal, god forteneste og heilskap i sortimentet.

Alkohollova med forskrifter gjev føringar for sal av alkoholhaldige varer.127 Sal av alkoholhaldig drikk frå 4,7 til og med 60 volumprosent alkohol skjer gjennom AS Vinmonopolet på grunnlag av kommunalt løyve, jf. alkohollova § 3-1 fyrste ledd og § 1-3 andre ledd. Butikkar kan selje alkoholhaldige drikkar på mellom 2,5 og 4,7 volumprosent alkohol på grunnlag av kommunalt løyve, jf. alkohollova § 3-1 andre ledd. Aktørar som sel daglegvarer på internett, må søke om bevilling av kommunane dei skal levere i for sal av alkoholhaldige drikkar. Sal av alkoholhaldig drikke i butikkar er også underlagt tidsinnskrenkingar.

Det følgjer av alkohollova § 3-8 og alkoholforskrifta § 3-4 at det ikkje kan gjevast løyve for sal av alkoholhaldig drikk til bensinstasjon eller kiosk.128 Med «bensinstasjon» meinar ein utsalsstad som i det vesentlegaste sel bensin, olje og andre varer som er nødvendig for drift av eller vedlikehald av motorkøyretøy og motorbåtar. Med «kiosk» meiner ein utsal som i det vesentlegaste sel kioskvarer.

Det har skjedd ei til dels stor bransjegliding mellom servicehandel og daglegvaremarknaden, noko som har bidrege til at det tradisjonelle skiljet mellom kiosk, bensinstasjon og daglegvarebutikkar er blitt meir utviska. I tillegg har små butikkar, ofte i distrikta, etablert drivstoffsal, noko som ytterlegare har bidrege til bransjegliding. Varer som tidlegare var mest tilgjengelege i kiosk og på bensinstasjonar, til dømes ferdigmat, eingongsgrillar og spylevæske, er no i større grad tilgjengelege i daglegvarebutikkane. Bensinstasjonar og storkioskar sel også ei rekkje daglegvarer, og daglegvarekjeda Iceland har inngått nasjonalt samarbeid med Circle K om å selje daglegvarer i bensinstasjonskjeda.

Daglegvarebutikkar har høve til å tilby drivstoff, utan at dette påverkar deira høve til å selje alkoholhaldig drikke. Daglegvarebutikkar som er med i Merkur-programmet, kan søkje om midlar for å etablere drivstoffpumper eller ladestasjonar i tilknyting til sine butikkar. Dette er eit statleg verkemiddel for å styrkje servicetilbodet i spreiddbygde strøk, både gjennom at folk i omlandet får tilgang på fleire tenester, og ved at daglegvarebutikken får fleire bein å stå på. Dette inneber ei ynskt bransjegliding.

Bensinstasjonar opplever ei tid med fallande omsetnad på grunn av mindre bilkøyring og overgang til elektriske bilar, og ein ser at dei satsar meir på butikkdelen av verksemda. Dei tilbyr i større grad varer og tenester i kiosk- og servicesegmentet, til dømes servering av mat. Vurderinga til regjeringa er at servicehandelen difor har potensial til å utøve eit visst konkurransepress mot dagens daglegvareaktørar, ved at dei allereie er til stades på den norske marknaden, har gode lokalitetar og behov for ei omstilling.

I Prop 33 L (2019–2020) Lov om god handelsskikk i dagligvarekjeden, merka Nærings- og fiskeridepartementet at «… å endre alkoholforskriften … ikke er aktuell politikk på det nåværende tidspunkt ...». Denne vurderinga står framleis ved lag. Dei alkoholpolitiske fordelane ved forbodet er vurdert å vege tyngre enn dei konkurransemessige konsekvensane av eit slikt forbod. Vidare meiner regjeringa at forbod mot sal av alkoholhaldige drikker på bensinstasjonar har vore ein del av arbeidet med alkoholfri trafikk. Regjeringa går difor ikkje inn for ei endring i alkoholforskrifta som opnar for at kioskar og bensinstasjonar kan søkje om å få selje alkoholhaldige drikke på lik linje med dagligvarenæringa.

5.4.4 Regulering av opningstider

Før var opningstidene til daglegvarebutikkar underlagt strenge restriksjonar i lov om åpningstider for utsalgssteder (åpningstidsloven).129 Lova blei oppheva i 2003, og føresegna om opningstider på søn- og heilagdagar vart overført til lov om helligdager og helligdagsfred («heilagdagsfredlova»).130

Heilagdagsfredlova innskrenkar opningstidene til butikkar på søndagar og andre heilagdagar. Heilagdagsfredlova § 5 har ulike avgrensingar på storleikane til butikkane for om dei skal ha lov til å halde søndagsopent eller ikkje. Reguleringa kan difor ha påverknad for konkurransen internt i daglegvaremarknaden, og til tilgrensande marknader.

Lova kan påverke utforming av butikklokale, då det kan vere insentiv til at daglegvaregrupperingar etablerer eit mindre tilgrensande butikklokale som kan halde ope på søndagar, i tillegg til ein hovudbutikk som kjem over grensa for å kunne halde søndagsopent. Dette kan medføre ei mindre optimal utnytting av det totale butikkarealet, då ei rekkje varer vil oppta hylleplass to stader. I tillegg kan slike tilleggslokale føre til høgare kostnader for daglegvaregrupperingane, som kan leie til høgare prisar for forbrukarar. Lova kan òg medføre at det blir etablert mange butikkar under 100 m², og at desse fortrengjer etablering av større butikkar. Lova vil kunne medføre at lokale som overstig grensa for å kunne halde søndagsopent vil vere mindre attraktive, då dei ikkje vil nyte fordelen av å kunne halde søndagsopent. Desse butikkane vil samstundes ikkje kunne ha eit breitt varesortiment, på grunn av storleiken. Butikk-konsept, både norske og utanlandske, som elles ville vore eigna for ein slik størrelse vil difor kunne tenkjast å ikkje materialisere seg. Dagens regulering kan òg redusere insentiva til bensinstasjonar til å utvide areala sine, grunna at dei då ikkje får halde ope på søndagar. Dette kan ha verknad på insentiva til å satse på daglegvareverksemd, og såleis medføre at bensinstasjonar prioriterer avgrensa areal til servering.

Regjeringa sende i 2015 eit forslag om å tillate butikkar å halde opne på vanlege søndagar på offentleg høyring.131 Regjeringa sette i 2016 ned eit utval, der mellom anna partane i arbeidslivet var representerte for å vurdere gjeldande regulering av opningstider på heilag- og høgtidsdagar, og eventuelt foreslå endringar. Rapporten frå utvalet, NOU 2017: 17 På ein søndag?, blei overlevert til kulturministeren i desember 2017.132

Under behandlinga av regjeringserklæringa 30. januar 2018 fatta Stortinget oppmodingsvedtaket, vedtak 439: «Stortinget ber regjeringa om ikkje å liberalisere reglene for søndagshandel. Dette for at ikkje fleire må arbeide på heilagdagar.»

Prop. 1 S (2019–2020) for Barne- og familiedepartementet gjer greie for regjeringa si oppfølging av oppmodingsvedtaket: «Regjeringa tek ikkje sikte på å liberalisere reglane for søndagshandel. Departementet reknar vedtaket som følgt opp.»133

5.4.5 Storhushald og offentlege anskaffingar

Storhushald, som er nærmare omtala i delkapittel 3.6.3, har også ein verknad på konkurransen i daglegvaremarknaden. Gjennom grossistverksemd til storhushald får Norgesgruppen større innkjøpsvolum frå leverandørane sine, noko som kan medføre auka forhandlingsmakt og betre innkjøpsvilkår. Asko leverar omlag 70 prosent av det som blir levert til storhushald frå grossistar i Noreg. I tillegg vil moglegheita til å levere eigne merkevarer til storhushald kunne gje stordriftsfordelar i produksjonen av desse, noko som igjen kan medverke til å vri konkurranse mellom daglegvaregrupperingane i favør av Norgesgruppen. Såleis må ein sjå på konkurransen mellom aktørar som leverer til storhushald når ein analyserer konkurransen i daglegvaremarknaden.

5.4.5.1 Oppdeling av store offentlege innkjøp

Eit døme som blir trekt fram som ei utfordring, særleg for mindre leverandørar, er at dei offentlege kontraktane er for store. Dette gjeld til dømes store byggje- og anleggskjøp, eller innkjøp der det blir søkt etter landsdekkjande tenester. Eit kjent døme på det sistnemnde er innkjøp av hotell- og konferansetenester. Dersom slike innkjøp ikkje opnar for å gje tilbod på delar av konkurransen, vil dei favorisere større leverandørar som har høve til å levere i heile landet. Risikoen er at frittståande leverandørar med evne til konkurransedyktige enkeltleveransar, blir pressa ut av marknaden.134

Det å dele opp innkjøp kan hjelpe til å styrkje konkurransen både på kort og lang sikt, ved at kontraktane lettare blir tilpassa dei mindre bedriftene sin kapasitet, fagområde og geografiske plassering. Oppdeling av kontraktar kan til dømes lette høvet for nyetablerte verksemder og redusere sannsynet for at oppdragsgjevarane blir låste til ein leverandør. Dette vil særleg vere viktig i situasjonar der det er få tilbydarar som har kapasitet til å gjennomføre prosjektet i sin heilskap.

Departementet har bestilt ei utgreiing om verknadene av store offentlege kontraktar.135 Utgreiinga tek utgangpunkt i tre utvalde marknader: anlegg, hotell og storhushald.Som omtala i kapittel 3.6.3, blir det i utgreiinga, estimert at offentleg etterspørsel utgjer 10–14 prosent av storhushaldsmarknaden og ca. ein til to prosent av den samla matmarknaden. Basert på dette, går det fram i utgreiinga at «offentlige oppdragsgiveres valg av kontraktsstørrelse kan ha en viss, om enn begrenset, påvirkning på konkurransen i storhusholdningsmarkedet, men ingen/svært liten påvirkning på konkurransen i matmarkedet som helhet.»

I rapporten kjem det fram at det til ein viss grad er vanleg å dele opp offentlege kontraktar i delkontraktar. Dette er mest vanleg på varegruppene som kjøtt, fisk, mjølk- og mjølkeprodukta, frukt og grønt og bakevarer, i tillegg til grossist/kolonialvarer.

Utgreiinga konkluderer med at ei oppdeling av kontraktar kan føre til høgare kostnader for ei gjeven behovsdekning. Dette er hovudsakleg grunna i «at det kan føre til høyere distribusjonskostnader (en eller flere biler enn det som ellers ville kjørt) og høyere transaksjonskostnader (flere bestillinger/mottak/faktura).» Samstundes blir det konkludert med at ei oppdeling på varegrupper kan føre til at fleire aktørar vil kunne konkurrere om kontraktar, noko som kan bidra til sterkare konkurranse på sikt.

Om konsekvensane på marknaden som heilskap, blir det uttala i utgreiinga:

«Bidraget til sterkere konkurranse i storhusholdningsmarkedet begrenses imidlertid av det faktum offentlige oppdragsgivere «kun» står for mellom 10 og 14 prosent av etterspørselen. Virkningen av offentlige kontraktsstørrelser på matmarkedet som helhet vil sannsynligvis være marginal, ettersom offentlig kontrakter ikke utgjør mer enn 1–2 prosent av etterspørselen.»

Vidare blir det konkludert med at sidan relativt små offentlege innkjøp har avgrensa verknad på konkurransen på sikt, talar dette for at offentlege oppdragsgjevarar i hovudsak vel kontraktstorleikar utifrå det som gjev best behovsdekning delt på kostnaden i den enkelte anskaffinga.

I rapporten blir det likevel presisert at når det offentlege vel størrelse på kontraktar for kjøp av mat og drikke til storhushald, må dei gjere ei avveging mellom omsynet til effektivitet og dei langsiktige verknadene på konkurransen. Omsynet til effektivitet talar normalt for store kontraktar. Omsynet til den langsiktige konkurransen, talar for mindre kontraktar. Basert på dette blir det peikt på at det kan være særleg relevant å utarbeide ein rettleiar for korleis anskaffingar av mat og drikke kan gjerast på ein måte som opnar for små aktørar.

Utgangspunktet er at det offentlege skal vurdere å dele opp store offentlege kontraktar. I anskaffingsregelverket er det gjeve reglar om at oppdragsgjevarane skal gje ei grunngjeving dersom dei ikkje deler opp innkjøpet i delkontraktar, gjerne kalla «del opp eller begrunn-prinsippet». Dette inneber at oppdragsgjevarane skal vurdere oppdeling. Det å gjere gode og riktige vurderingar av om ein kontrakt skal delast opp eller ikkje, innanfor regelverket, krev kompetente og profesjonelle innkjøparar. Det krev òg ei auka medvitsgjering hos oppdragsgjevarane. Storleiken på oppdraget, marknadsforhold og eventuelle konsekvensar for konkurransen på kort og lang sikt, må difor vurderast i kvart enkelt tilfelle.

Regjeringa vil jobbe vidare med kunnskapen og konklusjonane frå rapporten om verknader av store offentlege kontraktar. I denne vurderinga vil regjeringa både vurdere om det er behov for konkrete tiltak i dei ulike marknadene, og om det kan vere behov for tiltak i samband med oppdeling av konktraktar generelt på anskaffingsområdet.

5.4.6 Oppsummering

Daglegvaregrupperingane konkurrerer kvar dag med verksemd i tilgrensande marknader som servicehandel, serveringsmarknaden og butikkar som spesialiserer seg på enkelte varegrupper som daglegvarebutikkane også sel. I samband med Stortinget si behandling av Meld. St. 9 (2018–2019) påpeikte fleirtalet av medlemmane i næringskomiteen «at bransjeglidning også kan være positivt for konkurransen. Flertallet ber regjeringen følge situasjonen med bransjeglidning i det samlede dagligvaremarkedet.», jf. Innst. 239 S (2018–2019).

Fleire aktørar har påpeikt at aktørar i tilgrensande marknader ikkje konkurrerer på like vilkår, då det er offentlege reguleringar som hindrar desse å yte eit fullverdig konkurransepress på daglegvarebutikkane, til dømes særleg forbod mot sal av alkohol i servicehandelen. Desse reguleringane skal fyrst og fremst vareta andre omsyn enn konkurranse.

Tilgrensande marknader som servicehandelen, serveringsmarknaden og butikkar med breitt vareutval har potensial til å utøve eit visst konkurransepress mot dagens daglegvareaktørar. Det er difor viktig å sjå på korleis det i større grad kan leggjast til rette for slik konkurranse.

Ein annan arena for sal av daglegvarer er storhushald. I utgreiinga om verknadene av offentlege kontraktar blir det presisert det at sjølv om offentlege kontraktar utgjer ein liten del av den totale matmarknaden, må det foretas ei avveging mellom omsynet til effektivitet og verknadene på konkurransen når storleiken på den offentlege kontrakten blir vurdert. Eit mogleg tiltak som blir foreslått er utarbeiding av ein rettleiar for korleis anskaffingar av mat og drikke kan gjerast på ein måte som opnar for små aktørar.

Regjeringa vil jobbe vidare med å vurdere oppdeling av offentlege kontraktar.

Regjeringa vil:

• sjå på korleis det i større grad kan leggjast til rette for konkurranse frå tilgrensande marknader i verdikjeda for daglegvarer

• jobbe vidare med kunnskapen og anbefalingane frå rapporten til Oslo Economics om marknadsmessige verknader av oppdeling av store offentlige kontraktar

5.5 Konkurranse om butikklokale

5.5.1 Innleiing

Som nemnt i delkapittel 2.6 er butikktettleiken i Noreg høg samanlikna med andre land, noko som mellom anna kan skrive seg frå spreidd busetjing i landet og forbrukspreferansar. I Noreg handlar ein ofte og lite samanlikna med andre land,136 og dette gjer at butikklokale nær bu- og arbeidsplassar har eit mykje større salspotensial enn meir avsidesliggande lokale. Gode butikklokale speler difor ei viktig rolle for konkurransen.

Høg butikktettleik gjev forbrukarane auka valmoglegheiter, noko som er positivt. På den andre sida vil dette gjere det vanskeleg for nye aktørar å etablere seg, sidan dei treng gode lokale til butikkane sine, og høg butikktettleik gjer det vanskeleg å få eigna lokale. I tillegg vil ein høg butikktettleik kunne medføre overetablering av butikkar. Som omtala i delkapittel 2.6, er det ein tendens til overetablering av butikkar i Oslo.137 Overetablering av butikkar kan indikere at konkurransen om marknadsdelar blir henta gjennom butikketablering framfor konkurranse om pris og vareutval.138 Dette kan auke kostnadane til kjedene, som til slutt kan resultere i auka prisar til forbrukarane. Overetablering av butikkar utgjer difor ei konkurranseutfordring i verdikjeda for daglegvarer.

Foto: Colorbox.

5.5.2 Kva tilgang på gode lokale har å seie for konkurransen

Plasseringa til butikklokalet er viktig i konkurransen om kundane. I rapporten til Oslo Economics og Oeconimica blei tilgang på lokale trekt fram som ei vesentleg etableringshindring i daglegvaremarknaden. Fleire av aktørane i bransjen har også uttrykt dette i form av høyringsfråsegn og innspel til storingsmeldinga. Det kan vere utfordrande for ei nyetablert kjede å vekse raskt, mellom anna fordi tilgangen på attraktive lokale er innskrenka mange stader. I rapporten blir det vist til intervju med daglegvareaktørane, kor dei fann at det særleg er mangel på gode lokale i dei store byane.139 Dersom ein ny aktør i marknaden berre får tilgang til mindre attraktive lokale, vil det vere vanskeleg å konkurrere på like vilkår som dei etablerte aktørane. Dette kan bli forsterka av at dei sannsynlegvis også har høgare varekostnader enn dei etablerte butikkjedene. Dermed er det også vanskeleg å prøve å lokke til seg kundar ved å setje lågare utsalsprisar.

Utforminga av butikklokalet, plassering og parkeringsalternativ, kan ha mykje å seie for kundane sitt val av butikk, og dermed kva salspotensial ein butikk vil ha. Kommunale reguleringar legg også innskrenkingar på utbygging og bruk av eigedomar til daglegvarehandelen.140 I tillegg er det eit høgt tal butikkar per innbyggjar i Noreg, noko som reduserer lønnsemda av ytterlegare butikketableringar.

Krava som blir stilte til lokale vil avhenge av konseptet til den aktuelle butikken. Til dømes krev kjøpesenter og hypermarknader langt større lokale enn nærbutikkar. Vidare vil ein nærbutikk eller lågprisbutikk krevje ei meir sentral plassering, samanlikna med ein hypermarknad. Dette kjem av at hypermarknader ofte blir forbunde med storhandel, og at det difor blir stilt høgare krav til mellom anna gode parkeringsalternativ.

Tilgang på attraktive lokale utgjer difor ei konkurranseutfordring. Ein nyetablert aktør i daglegvaremarknaden vil møte på store utfordringar dersom det berre er tilgang på mindre attraktive butikklokale, og han samstundes må operere med høgare varekostnader enn dei store etablerte kjedene, som omtala i delkapittel 5.2. Det blir utfordrande å opparbeide seg stordriftsfordelar i innkjøp, og å sikre at dei store faste kostnadene knytte til etablering blir dekte.

5.5.3 Konkurranse om butikklokale mellom daglegvaregrupperingane

Alle daglegvaregrupperingane har etablert eigne eigedomsselskap, som har til formål å sikre gode butikklokale.141 Betalingsviljen for å kjøpe eller leige eit lokale heng tett saman med innteningspotensialet i lokalet. Som følgje av stordriftsfordelar vil dei største og mest effektive aktørane kunne ha høgare inntening, og dermed er det tenkjeleg at dei kan tilby betre vilkår for seljarar og utleigarar.

Vidare kan ein etablert aktør vere tent med å etablere fleire butikkar i tilgrensande lokale, sjølv om det ikkje aukar fortenesta. Dette fordi alternativet kan vere at ein konkurrent tek lokalet, noko som betyr tapt omsetnad til den nye butikken som tilkjem konkurrenten. I rapporten om etableringshindringar kjem det fram at daglegvaregrupperingane er villige til å kjøpe eigedom trass i at det ikkje er attraktivt for dei å etablere ein butikk på staden. Formålet med kjøpet kan i så fall vere å hindre at ein konkurrent etablerer ein butikk i lokalet. Eit alternativ til å etablere eigen butikk kan vere å leige ut lokalet til tredjepartar som ikkje driv daglegvareverksemd.

I kampen om å sikre gode butikklokale har det vore tilfelle der daglegvaregrupperingar sikrar seg eksklusive rettar, såkalla opptrinnsrett, til butikklokale. Dette inneber at daglegvaregrupperinga med opptrinnsrett kan overta butikklokale til ein konkurrent når den noverande leigeavtalen går ut.142

Vidare kan gardseigar av eigedom nytte klausular eller servituttar for å hindre at konkurrentar etablerer seg i den aktuelle marknaden. Slike klausular kan setje forbod mot å drive detaljhandel innan daglegvare på eigedomen, også når eigedomen blir seld vidare.143 Dette betyr at daglegvaregrupperingar kan kjøpe opp eigedomar, setje klausular eller servituttar som hindrar at eigedomen kan nyttast til daglegvarehandel, og selje vidare eller leige ut eigedomen. Ein annan måte å forhindre at konkurrentar etablerer seg på, er å kjøpe opp eigedom for å leige ut til heilt andre føremål enn daglegvareverksemd, eller berre la eigedomen stå tom. Det er òg mogleg å inngå langvarige kontraktar om lokale som kunne vore attraktive for daglegvareverksemd, og leige vidare til andre aktørar. På den måten kan aktøren sikre kontroll over eigedom som elles kunne vore leigd av ein konkurrent.

Det kan òg vere at aktørane som allereie er etablert i marknaden, nyttar direkte eller indirekte påverknadsarbeid opp mot kommunane for å forhindre eller trenere etableringa frå konkurrentar. Dette kan vere i form av høyringar, undersøkingar og utgreiingar og møte for lokal befolkning og næringsdrivande og politikarar.

Dette kan hindre konkurransen i lokale marknader. I daglegvaremarknaden, som i mange andre marknader, er den lokale konkurransen viktig. Ikkje berre fører styrkt konkurranse lokalt til lågare prisar og betre tilbod gjennom service, kvalitet, utval og opningstider i det aktuelle området, det er også med på å bidra til lågare prisar og betre tilbod nasjonalt. Som diskutert i delkapittel 4.3 vil konkurransepresset for den enkelte butikken auke til fleire konkurrerande daglegvarekjedar ein kunde har å velje mellom.

Talet på butikkar i dei lokale marknadene påverkar difor konkurranseintensiteten mellom butikkane. Det er likevel krevjande å regulere avtalar og klausular i kontraktar mellom gardseigar/utleigar og daglegvaregrupperingane, og servituttar som er tinglyste på eigendomen. Det er difor hensiktsmessig å fyrst starte med å kartleggje omfanget av slike klausular og servituttar, og vurdere om dette utgjer ei konkurranseutfordring eller konkurranseavgrensande åtferd. Ein gjennomgang kan avdekkje problematiske forhold som det kan vere behov for tiltak for å adressere, og gje indikasjonar på korleis arbeidet bør utformast vidare.

5.5.4 Regulering av tilgang til eigedom

5.5.4.1 Konkurranseomsyn i plan- og bygningslova

Ei utfordring med tilgang til eigna lokale knyter seg til plan- og byggjesakhandsaminga til kommunane. Det har difor blitt reist spørsmål om plan- og bygningslova kan nyttast som verkemiddel til enkelte av dei utfordringane som er knytte til lokale i daglegvaremarknaden.144 Detaljistane i daglegvaremarknaden kan vere avhengig av omregulering, bruksendring eller dispensasjon frå føresegn i lov eller i reguleringsplan for å etablere nye butikkar. Det er opp til kommunane å avgjere kva slags løyve som skal gjevast. Dermed har kommunane høve til å både direkte og indirekte påverke konkurransen i lokale daglegvaremarknader.

At kommunane si praktisering av plan- og bygningslova kan utgjere ei etableringshindring i daglegvaremarknaden, har blitt peikt på av fleire aktørar, og Konkurransetilsynet har ved fleire høve uttala at det kan vere positivt at det blir lagt til rette for at kommunane tek konkurranseomsyn i forvaltninga av plan- og bygningslova.145

Konsentrasjonen i den norske daglegvaremarknaden er høgare enn i mange land, og i mange lokale daglegvaremarknader er konsentrasjonen høgare i lokale marknader enn kva konsentrasjonen er i den nasjonale marknaden. I enkelte lokalmarknader er det berre ein aktør til stades, som til dømes på Fornebulandet, der alle daglegvarebutikkar tilhøyre same daglegvaregruppering.146

Gjennom praktisering av plan- og bygningslova, kan kommunane bidra til lågare konsentrasjon i daglegvaremarknaden. Etter regjeringa si oppfatning opnar plan- og bygningslova § 3-1 fyrste ledd bokstav d opp for at kommunane kan fremje konkurranse i arealplanlegginga og vidare vektlegge konkurransesituasjonen i behandlinga av enkeltsaker, til dømes omregulering som opnar opp for daglegvarebutikk. Planreglane legg opp til samfunnsøkonomisk verdiskaping i vid forstand, jf. lova § 3-1 fyrste ledd bokstav d. Kjernen i dette omsynet er at ressursar i samfunnet skal bli forvalta på den måten som gjev størst samfunnsmessig nytte, alle omsyn tekne i betraktning. Til dømes kan det vere i interessa til lokalsamfunnet å få fleire aktørar inn i konkurransen i eit sentrum, og såleis eventuelt forbetre handels- og tenestetilbodet. Regjeringa meiner at det bør utgreiast tiltak som skal sikre at kommunane i større grad tek konkurranseomsyn slik plan- og bygningslova opnar for. Dette vil kunne gjere etableringa for nye aktørar enklare.

Kommuneplanen er kommunen sitt overordna strategiske styringsdokument, og i arealdelen skal det bli gjeve rammer for bruk og vern av areal i kommunen. Kommunen skal i tillegg utarbeide reguleringsplanar der det er bestemt i arealdelen av kommuneplanen og elles når det er behov for å sikre forsvarleg planavklaring og gjennomføring av tiltak. Reguleringsplan kan bli utarbeid som ei områderegulering for fleire eigedommar eller for eit større område, eller som ein detaljert reguleringsplan for enkelttiltak og enkelteigedommar. Eit område kan berre bli brukt til det formålet arealplanen opnar opp for. Når det gjeld sal av daglegvarer, må området vere sett av til arealformålet bebygging og anlegg, og eventuelt med underformål som forretningar, kjøpesenter eller sentrumsformål. I føresegn kan det eventuelt bli fastsett uttrykkeleg at det skal vere daglegvareforretning i lokala.

Statlege planretningslinjer blir òg nytta, for å konkretisere dei nasjonale forventningane til planlegginga og markere nasjonal politikk på viktige område i planlegginga. Med tanke på daglegvare, er det særleg planretningslinjer om samordna bustad-, areal- og transportplanlegging som er særleg relevant, der lokalisering av handelsverksemd er nærmare regulert.

Lokalisering, utforming og tilpassing vil ofte vere dei viktigaste omsyna lokalt. Regjeringa meiner at det bør vere auka fokus på samla samfunnsøkonomisk verdiskaping i planutforminga, slik plan- og bygningslova legg opp til i forbindelse med planarbeidet, jf. § 3-1 fyrste ledd bokstav d («legge til rette for verdiskaping og næringsutvikling»). Dersom det i ein kommune ikkje er ledige område sette av til eit formål som opnar opp for sal av daglegvarer, eller desse områda ikkje er akta som aktuelle for daglegvareaktøren, kan grunneigaren eller til dømes ein næringsaktør utarbeide eit privat planforslag og forsøke å få området omregulert. Det er særleg ved slike private planforslag at det er mogleg for kommunane å leggje vekt på at etablering av ein konkurrent vil bidra til auka konkurranse.

Regjeringa vil vurdere om plan- og bygningslova, ved utarbeiding av planar, kan bli endra slik at konkurranseomsyn blir ein tydelegare del av lovgrunnlaget enn det er etter gjeldande rett. Slike presiseringar i lova er gjort, i mellom anna Sverige, Danmark og Finland. Sverige reviderte sin plan- och bygglag i 2010, som innebar forandringar som har til formål å forbetre kommunane sine avgjerdsprosessar.147 I lova er effektiv konkurranse teke inn som ei allmenn interesse som det skal bli tatt omsyn til ved nytte av lova. I juni 2017 blei også den danske planlova revidert, og det må i kommuneplanen bli gjort greie for korleis forslaget fremmer konkurranse. Eit av formåla med lova er å skape gode rammer for velfungerande marknader med ein effektiv butikkstruktur.148 Kommunane må no vurdere og vektleggje konkurransemessige gevinstar ved etablering av nye handelsområde.149 Den finske markanvändings- och bygglagen har blitt revidert ved at fungerande konkurranse eksplisitt er teke inn som eit mål for arealplanlegginga.150

Konkurranseomsyn blir oppfatta som meir perifere i planlegginga til kommunane, samanlikna med det grunnleggande politiske ynsket om å skape aktivitet, verdiskaping og næringsutvikling i kommunen. Vekst og utvikling av lokalsamfunn er ofte primæromsynet for lokalpolitikarar. Ut frå ein slik motivasjon kan nasjonale konkurranseomsyn bli oppfatta som sekundære. Det har òg vore tilfelle av at kommunar gjev konkurranseavgrensande føresegner i reguleringsplanar. Når kommunane ikkje vektlegg konkurranse positivt, kan kommunen gå glipp av den viktige verdiskapinga konkurranse kan medføre.

Når kommunen utarbeider reguleringsplan og set av område til sal av daglegvare har dei ikkje kontroll over kven som vil drive butikken. Kommunen kan likevel sikre at det blir lagt til rette for konkurranse ved at det blir sett av meir enn eitt område eller lokale til daglegvarer. Slik blir konkurranse mogeleg sjølv om kommunen ikkje kan styre kven som driv dei ulike butikkane. Vidare kan kommunane leggje til rette for auka konkurranse ved å inkludere konkurranse som eit av fleire overordna mål for planlegginga. Dersom konkurranse blir fremmja i planen, vil konkurranseomsyn stå fram som meir relevante for kommunane å vektlegge i enkeltsaker.

Det er ved behandling av private planforslag at potensialet og verknader av å vektleggje konkurranseomsyn er størst. Kommunen er då nokre gonger kjent med kven som kjem til å drive i lokalet som det blir søkt om å omregulere til forretning- eller daglegvareformål.

Dersom den som ynskjer å drive verksemd i lokalet, er ein aktør med liten eller ingen lokal nærvære frå før, bør aktørens bidrag til auka lokal konkurranse bli vektlagt som eit positivt moment. Det bør samstundes ikkje telje negativt dersom den som ynskjer å omregulere, allereie har høg marknadsdel lokalt. Dette må komme klart fram i ein eventuell rettleiar og retningslinjer som blir utarbeidde. I tillegg bør kommunane bli rettleia i korleis dei skal behandle konkurranseomsyn i praksis.

Ei presisering av konkurranseomsyn i den norske plan- og bygningslova vil etter regjeringa si vurdering medføre få negative konsekvensar. Om ei slik presisering vil ha positive verknader, avheng særleg av to faktorar. For det fyrste vil konkurranseomsyn vere eit av mange omsyn kommunane vil måtte vektleggje i ei konkret sak. Konkurranseomsyn vil ikkje vere avgjerande, men kan vere eit moment på vektskåla. For det andre er verknaden usikker fordi kommunane ved behandling av planforslag ikkje alltid veit kva slags aktørar som kjem til å etablere seg, dersom det blir regulert til daglegvarehandel. Utan denne informasjonen kan det vere vanskeleg å vektleggje konkurranseomsyn.

Ved å ta konkurranseomsyn som beskrive over, kan etableringa for aktørar med liten eller ingen lokal nærvære, bli lettare. Det vil gjelde aktørar som allereie er etablert i den norske marknaden nasjonalt, men også heilt nye utfordrarar. I tillegg er det tenkjeleg at vektlegging av konkurranseomsyn kan gje utbyggjar insentiv til å inngå avtalar med daglegvareaktørar som vil ha positiv verknad i lokalmarknaden, fordi etablering av denne aktøren vil auke sannsynet for at planforslaget blir vedteke.

5.5.4.2 Regulering av etablering av butikkar

Departementet har fått høyringsinnspel frå fleire aktørar til rapporten til Oslo Economics og Oeconimica om etableringshindringar i daglegvaresektoren. Nokre av innspela omhandlar regulering av moglegheita for aktørar til å etablere nye butikkar i område der dei allereie har ein sterk posisjon. Innspela inneber mellom anna at vidare vekst ved nyetablering av butikkar berre kan skje etter søknad grunna i den lokale konkurransesituasjonen. Dersom moglegheita til å etablere butikkar blir redusert, vil dei faste kostnadene knytte til drift av butikkane òg bli redusert, noko som vidare kan redusere prisane til forbrukarane.151 Samtidig kan ein slik inngripen kunne påverke den lokale konkurransen negativt, ved at effektive butikkar ikkje etablerer seg. Dette blir omtala som «både-og-problem» av Steen og Pettersen (2020). Ei regulering av moglegheita til å etablere seg vil kunne redusere insentivet til å vekse organisk i marknaden, noko som kan vere uheldig. Dersom aktørar med sterk marknadsposisjon får redusert moglegheit til å etablere butikkar, vil dette indirekte verke som eit tak for kor stor marknadsdel ein aktør kan ha. Dette kan gje dei største aktørane insentiv til å «ligge å kvile» under marknadsdelsgrensa, noko som kan redusere konkurransen.152

Dei britiske konkurransemyndigheitene gjennomførte i 2008 ei utgreiing om moglege tiltak for å styrkje konkurransen i den britiske daglegvaremarknaden.153 Mellom anna foreslo dei å innføre ein konkurransetest ved etablering av nye butikkar. Til dømes skulle aktørar som allereie hadde butikkar innanfor 10 minuttars kjøretid ikkje bli tillate å etablere seg dersom det berre var tre eller færre kjeder til stede, og heller ikkje dersom aktøren som etablerte butikk ville få over 60 prosent del av salsarealet i området. Testen skulle basere seg på korleis etablering av ein butikk ville påverke marknadskonsentrasjonen mellom kjeder i det aktuelle geografiske området. Forslaget la opp til at konkurransemyndigheitene berre skulle tillate etablering for kjeder som oppfyller eitt av tre kriterium. Etablering kunne bli tillatt dersom (1) aktøren som ynskjer å drive den nye butikken er ein nykommar i marknaden, (2) talet konsept som allereie er etablert i marknaden er fire eller meir, sjølv om søkaren ikkje er ein nykommar i marknaden, eller (3) salsarealet til søkaren, inkludert den nye butikken, utgjer mindre enn 60 prosent av salsarealet i marknaden, sjølv om søkaren ikkje er nykommar og talet konsept som er etablert i marknaden er tre eller færre. Denne testen blei aldri behandla politisk i Storbritannia, og har ikkje blitt sett i verk.

Ein slik konkurransetest kan etter regjeringa si vurdering fremje lokal konkurranse ved at ein gjer plass til konkurrerande aktørar. Ein slik test må bli tilpassa norske marknadsforhold, og sikre at ordninga ikkje fører til reduserte insentiv til å konkurrere hardt, eller at berre mindre effektive aktørar får lov å etablere seg. Testen kan leggje til rette for at kommunane tek konkurranseomsyn i saksbehandlinga, samstundes som det blir sett føreseielege rammer for aktørane. Dette kan vere kostnadssparande for aktørane og kommunane. På den andre sida vil ein slik konkurransetest påleggje kommunane å utføre vurderingar dei ikkje nødvendigvis har føresetnader til å gjennomføre. Regjeringa meiner likevel at det er mogleg å utarbeide eit verktøy eigna til dette formålet, som kan hjelpe kommunane. Verknader av ein konkurransetest må utgreiast nærmare, før tiltaket eventuelt blir sett i verk.

5.5.5 Oppsummering

Attraktive lokale er ein knapp ressurs, og lågt tilbod kombinert med høg etterspørsel, gjer at det blir høge prisar for desse lokala. Det kan difor vere kostbart for både små og nyetablerte aktørar å konkurrere med daglegvaregrupperingane om attraktive lokale. Dette kan gjere ei etablering eller ein ekspansjon ulønnsam, og utgjer ei konkurranseutfordring og etableringshindring i daglegvaremarknaden. På bakgrunn av dette meiner regjeringa det er behov for fleire tiltak knytte til eigedom og butikklokale. Regjeringa ynskjer å bruke tilgjengeleg informasjon til å vurdere ytterlegere analysar av korleis eigedomsverksemd i daglegvarebransjen påverkar konkurransesituasjonen. Dette vil auke kunnskapsgrunnlaget, slik at tiltak blir meir treffsikre.

Vektlegging av konkurranseomsyn i plan- og bygningslova kan gjere etableringa for aktørar med liten eller ingen lokal nærvære lettare. Det kan òg tenkjast at vektlegging av konkurranseomsyn gjev utbyggar insentiv til å inngå avtalar med daglegvareaktørar som vil ha positiv verknad på konkurransen i lokalmarknaden, fordi dette aukar sannsynet for at planforslaget blir vedteke.

Ein konkurransetest basert på korleis etablering av ein butikk vil påverke marknadskonsentrasjonen mellom aktørar i eit geografisk område, kan fremje lokal konkurranse. Det må sikrast at ei slik ordning ikkje fører til reduserte insentiv til å konkurrere hardt, eller at berre mindre effektive aktørar får lov å etablere seg. Det er difor behov for å utgreie dette vidare.

Ved ei eventuell utarbeiding av lovføresegn eller konkurransetest som nemnt i delkapittelet her, er det viktig at det blir sikra at føresegna ikkje er i strid med direktiv eller avgjerder i EU/EØS-retten.

Regjeringa vil:

• vurdere om konkurranseomsyn kan takast inn som eksplisitte omsyn i plan- og bygningslova

• kartleggje omfanget av konkurranseavgrensande åtferd som avgrensar tilgang til butikklokale

• greie ut verknader av å innføre ein standardisert konkurransetest ved etablering av nye butikkar