1 Innledning

FNs verdenserklæring om menneskerettigheter fra 1948 er blitt etterfulgt av en rekke juridisk bindende konvensjoner som legger rammene for det internasjonale menneskerettighetsvernet. Konvensjonene utdyper i stor grad rettighetene som er nedfelt i Verdenserklæringen.

Norge er part i de aller fleste av FNs kjernekonvensjoner om menneskerettigheter, herunder konvensjonene om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter, om barnets rettigheter og om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne. Norge er også part i den europeiske menneskerettskonvensjon og flere andre menneskerettskonvensjoner.

Regjeringen arbeider aktivt for å styrke gjennomføringen av menneskerettighetene både nasjonalt og internasjonalt.

Når det gjelder det internasjonale arbeidet, vises det til Meld. St. 10 (2014–2015) Muligheter for alle – menneskerettighetene som mål og middel i utenriks- og utviklingspolitikken. Blant annet er Norge en sentral støttespiller for menneskerettighetsarbeidet i FN, både politisk og økonomisk.

Menneskerettighetene er meget godt beskyttet i Norge. Norge har en velfungerende rettsstat, demokratiske institusjoner, en høy levestandard og et godt utbygd sosialt sikkerhetsnett. Fem sentrale menneskerettskonvensjoner er gjort til norsk lov gjennom menneskerettsloven. Dette gjelder den europeiske menneskerettskonvensjon og FN-konvensjonene om sivile og politiske rettigheter, om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter, om barnets rettigheter (heretter kalt «barnekonvensjonen») og om avskaffelse av alle former for diskriminering av kvinner. Bestemmelsene i disse konvensjonene skal ved motstrid gå foran bestemmelser i annen lovgivning. Norge har altså, i motsetning til en rekke andre land, gjort sentrale menneskerettskonvensjoner til intern rett med forrang fremfor annen lovgivning. Det innebærer at norske domstoler på selvstendig grunnlag kan anvende disse menneskerettskonvensjonene på konkrete saksforhold. Det at sentrale menneskerettskonvensjoner kan anvendes som rettskilder i domstolene på denne måten, er en del av det sterke menneskerettighetsvernet i Norge.

I mai 2014 ble flere sentrale menneskerettigheter tatt inn i et nytt kapittel E i Grunnloven. Formålet med revisjonen var å styrke menneskerettighetenes stilling i norsk rett ved å gi sentrale menneskerettigheter grunnlovs rang. I tillegg til paragrafene som inneholder bestemte rettigheter, fremgår det av § 92 at «Statens myndigheter skal respektere og sikre menneskerettighetene slik de er nedfelt i denne grunnlov og i for Norge bindende traktater om menneskerettigheter».

For samtlige av FNs kjernekonvensjoner er det etablert et konvensjonsorgan som skal overvåke at statene oppfyller forpliktelsene de har påtatt seg ved å bli part i konvensjonen. Norge inngir periodiske rapporter til konvensjonsorganene til fastsatt tid om tiltak som er truffet for å oppfylle konvensjonsforpliktelsene. Norge deltar på dialogmøtene med konvensjonsorganene om rapportene og tar deres avsluttende merknader på alvor. Statenes periodiske rapporter og konvensjonsorganenes behandling av disse er den viktigste overvåkningsmekanismen til FNs menneskerettskonvensjoner. Dette er den eneste mekanismen som i prinsippet gjelder for samtlige parter, omfatter alle konvensjonsforpliktelsene og er åpen og inkluderende.

I tillegg til systemet med periodiske rapporter er det etablert såkalte «individklageordninger» til alle FNs kjernekonvensjoner, enten i konvensjonene eller i valgfrie protokoller til disse. Det innebærer at konvensjonsorganene kan vurdere klager fra enkeltpersoner som hevder at de har vært utsatt for krenkelse av rettigheter som er fastsatt i den aktuelle konvensjonen, forutsatt at staten har sluttet seg til individklageordningen. Konvensjonsorganet kan i utgangspunktet ikke behandle klagen dersom saken ikke først har vært behandlet i det nasjonale rettssystemet.

Norge er tilsluttet individklageordningene til den europeiske menneskerettskonvensjon og FN-konvensjonene om sivile og politiske rettigheter, om tortur og annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff, og om avskaffelse av henholdsvis rasediskriminering og kvinnediskriminering.

Det er flere hensyn som inngår i vurderingen av om Norge også bør slutte seg til de valgfrie protokollene om individklageordninger til FNs konvensjoner om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter, barnets rettigheter og rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne.

Hensyn som kan tale for å slutte seg til de nye individklageordningene, er at det vil kunne styrke individenes rettsstilling og gjennomføringen av konvensjonene i Norge ytterligere. Norsk tilslutning vil også bekrefte at norske myndigheter er villige til å undergi seg internasjonal kontroll og støtter opp om det internasjonale overvåkningssystemet. Når regjeringen ikke fremmer forslag om norsk tilslutning til disse tre individklageordningene nå, er det fordi det knytter seg betydelig usikkerhet til konsekvensene av norsk tilslutning.

Sentrale hensyn som regjeringen har lagt vekt på, er om de aktuelle konvensjonsorganenes sammensetning, arbeidsmetoder, ressurser og tolkningsmetode er egnet til å sikre en forsvarlig behandling av klagene, om konvensjonenes bestemmelser egner seg for internasjonal individklagebehandling og om tilslutning til individklageordningene vil medføre økt rettsliggjøring av politiske spørsmål og begrense norske myndigheters handlingsrom – blant annet muligheten til å bestemme økonomiske og sosiale prioriteringer.

Mange av bestemmelsene om økonomiske og sosiale rettigheter i konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter og barnekonvensjonen egner seg i utgangspunktet dårlig for internasjonal individklagebehandling. Det er fordi de medfører vidtrekkende positive forpliktelser for statene, blant annet plikt til å tilby tjenester og ytelser, samtidig som bestemmelsene er vage og målsettingspregede og derfor gir statene et betydelig rom for skjønn. Eksempler på slike rettigheter er retten til den høyeste oppnåelige helsestandard og retten til en tilstrekkelig levestandard. Hvordan slike rettigheter tolkes, kan få stor samfunnsmessig betydning, og styrking av rettighetene til én gruppe kan potensielt føre til svekkede rettigheter for andre grupper. Beslutninger om hva slags type tiltak som anses egnet for å realisere disse rettighetene og hvilket omfang de bør ha beror i stor grad på politiske valg og økonomiske vurderinger og prioriteringer som folkevalgte organer er nærmest til å ta stilling til.

Det er per i dag uklart hvor langt konvensjonsorganene vil gå i å overprøve nasjonale myndigheters vurderinger av slike spørsmål ved behandlingen av individklager, og hvilken vekt norske domstoler vil legge på konvensjonsorganenes synspunkter i klagesaker mot Norge.

Hittil har det vært få saker under individklageordningen til konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter, og ingen under barnekonvensjonen. Derfor er det for tidlig å trekke klare konklusjoner om hvordan konvensjonsorganene vil tolke konvensjonsforpliktelsene i enkeltsaker. De to sakene som har vært behandlet under protokollen til konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter, trekker i ulike retninger. I den ene saken oppstilte konvensjonsorganet prosessuelle forpliktelser som ikke har klar forankring i konvensjonens ordlyd, mens konvensjonsorganet i den andre saken la vekt på at statene må kunne utøve et visst skjønn med hensyn til hvordan skatteinntekter skal anvendes.

Konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne er en ikke-diskrimineringskonvensjon, i motsetning til konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter og barnekonvensjonen. Konvensjonsbestemmelsene er derfor i utgangspunktet bedre egnet for internasjonal individklagebehandling, selv om også denne konvensjonen medfører en god del positive forpliktelser for statene som gir rom for skjønn. Norsk tilslutning forutsetter imidlertid at man har tillit til at konvensjonsorganets sammensetning, arbeidsmetoder, ressurser og tolkningsmetode er egnet til å sikre en forsvarlig behandling av individklager. Det som særlig taler imot norsk tilslutning til individklageordningen til denne konvensjonen på det nåværende tidspunkt, er at konvensjonsorganet på enkelte områder tolker konvensjonen på en vidtrekkende måte som ikke er i samsvar med statspartenes forståelse. Dersom konvensjonsorganets forståelse legges til grunn, vil det innebære at sentrale bestemmelser i norsk lovgivning er i strid med konvensjonen. Det gjelder blant annet bestemmelsene om fratakelse av rettslig handleevne i vergemålsloven, og bestemmelsene om tvang i lov om psykisk helsevern og helse- og omsorgstjenesteloven.

Felles for de tre nye individklageordningene er at selv om konvensjonsorganenes generelle kommentarer og anbefalinger i forbindelse med statenes periodiske rapporter gir en viss pekepinn om hvordan de tolker konvensjonene, har man ikke kunnet danne seg et klart bilde av hvordan de vil tolke konvensjonene i individklagesaker. Det skyldes at Barnekomiteen foreløpig ikke har realitetsbehandlet en eneste individklagesak, og de to andre konvensjonsorganene bare har behandlet noen få saker. Det er blant annet uklart i hvilken grad statene vil tilkjennes en skjønnsmargin når det gjelder realiseringen av økonomiske og sosiale rettigheter.

På det nåværende tidspunkt kan man ikke forutse konsekvensene av en tilslutning til de valgfrie protokollene om individklageordninger til konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter, barnekonvensjonen og konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne. Regjeringen vil derfor ikke fremme forslag om dette nå.

1.1 Bakgrunn og sammendrag

I anmodningsvedtak nr. 8, 11. november 2014 ba Stortinget regjeringen om å «legge fram sak om barnekonvensjonens tredje tilleggsprotokoll om individklagerett i løpet av 2015». I Prop. 1 S (2015–2016) og Meld. St. 15 (2015–2016) om anmodnings- og utredningsvedtak varslet regjeringen at den ville legge fram en melding til Stortinget om denne saken i løpet av vårsesjonen 2016.

I anmodningsvedtak nr. 109, 4. desember 2015 ba Stortinget regjeringen om å «komme tilbake til Stortinget på egnet måte med en sak om ratifisering av tilleggsprotokollen til FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter, som gir individuell klagerett ved brudd på disse rettighetene, så snart den pågående utredningen om dette er ferdigstilt og konsekvensene klarlagt».

Denne meldingen følger opp disse anmodningsvedtakene.

Norge har siden 1991 vært part i FNs konvensjon om barnets rettigheter (barnekonvensjonen). Norge er også part i de to valgfrie protokollene til barnekonvensjonen om barn i væpnet konflikt og om salg av barn, barneprostitusjon og barnepornografi. FNs generalforsamling vedtok i 2011 en tredje valgfri protokoll til barnekonvensjonen om en individklageordning, som trådte i kraft i 2014. På oppdrag fra Utenriksdepartementet foretok advokat Frode Elgesem i 2013 en vurdering av fordeler og ulemper ved eventuell norsk tilslutning til denne protokollen. Utredningen ble sendt på alminnelig høring samme år.

Denne meldingen omfatter også de valgfrie protokollene om individklageordninger til FN- konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter og FN-konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne. Advokat Henning Harborg leverte i 2011 en utredning om mulige virkninger av tilslutning til individklageordningen til konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter, som ble sendt på alminnelig høring i 2012. Professor Kjetil Mujezinović Larsen leverte i 2015 en utredning om konsekvenser ved eventuell norsk tilslutning til individklageordningen til konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne, som ble sendt på alminnelig høring høsten 2015. Det inngikk ikke i noen av utredernes mandater å vurdere om Norge burde slutte seg til disse individklageordningene.

Formålet med denne meldingen er å redegjøre for antatte konsekvenser ved norsk tilslutning til de valgfrie protokollene om individklageordninger til konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter, barnekonvensjonen og konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne, og for hvorfor regjeringen ikke nå vil fremme forslag om norsk tilslutning.

I kapittel 2 redegjøres det for FNs kjernekonvensjoner om menneskerettigheter og konvensjonsorganene som er opprettet for å overvåke partenes etterlevelse av konvensjonsforpliktelsene. Konvensjonsorganenes formål og sammensetning samt overvåkningsmekanismene de har til rådighet blir omtalt i dette kapittelet. I tillegg omtales den folkerettslige betydningen av konvensjonsorganenes uttalelser og den pågående prosessen for å styrke konvensjonsorganene.

I kapittel 3 redegjøres det for de internasjonale menneskerettighetenes stilling i norsk rett og nasjonale kontrollinstanser. Det gis også en oversikt over inkorporering av menneskerettskonvensjonene i de andre nordiske landene.

Kapittel 4 inneholder en redegjørelse for individklageordningene til FNs menneskerettskonvensjoner og betydningen av konvensjonsorganenes uttalelser etter norsk rett.

I kapittel 5 omtales hensyn som inngår i vurderingen av om Norge bør slutte seg til nye individklageordninger. Hvorvidt tilslutning til individklageordningene vil styrke individenes rettsstilling og gjennomføringen av de aktuelle konvensjonene, er blant hensynene som vurderes. Andre hensyn er om konvensjonsorganenes sammensetning, arbeidsmetoder, ressurser og tolkningsmetode er egnet til å sikre en forsvarlig behandling av klagene, om konvensjonenes bestemmelser egner seg for internasjonal individklagebehandling, og om tilslutning til individklageordningene vil bidra til økt rettsliggjøring og begrense norske myndigheters handlingsrom.

I kapitlene 6-8 redegjøres det for henholdsvis konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter, barnekonvensjonen og konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne samt individklageordningene til disse. Kapitlene omfatter også utdrag fra de tre eksterne utredningene til henholdsvis Henning Harborg, Frode Elgesem og Kjetil Mujezinović Larsen om konsekvenser ved eventuell norsk tilslutning til individklageordningene, og sammendrag av høringsuttalelsene til disse utredningene. Situasjonen i de andre nordiske landene er også omtalt. Hvert kapittel avsluttes med en vurdering av antatte konsekvenser ved norsk tilslutning til individklageordningene og en begrunnelse for hvorfor regjeringen ikke nå vil fremme forslag om norsk tilslutning.

Kapittel 9 inneholder avsluttende vurderinger samt regjeringens konklusjon om at det ikke nå fremmes forslag om tilslutning til de valgfrie protokollene om individklageordninger til konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter, barnekonvensjonen eller konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne.