11 Vurdering av styrt avvikling
Stortinget vedtok 11. desember 2014 å anmode regjeringen om «å vurdere forbud mot norsk pelsdyroppdrett i arbeidet med oppfølging av pelsdyrutvalget». Som svar på anmodningsvedtaket drøftes i dette kapittelet rettslige og økonomiske forhold ved et eventuelt vedtak om styrt avvikling av norsk pelsdyrnæring. Det gis også en drøfting av muligheten for å innføre et forbud mot innførsel og omsetning av pelsprodukter dersom pelsdyrhold blir forbudt i Norge.
Det er fullt mulig både juridisk og praktisk å gjennomføre en styrt avvikling av norsk pelsdyrnæring. Dette vil føre til et økonomisk tap for pelsdyroppdrettere og tilknyttede virksomheter, og sannsynligvis også til et samfunnsøkonomisk tap. Om, og i hvilken grad, staten må erstatte tap for oppdretterne avhenger blant annet av avviklingsperioden for eksisterende virksomheter.
Som det fremgår av tidligere kapitler, ønsker ikke regjeringen at det gjennomføres en styrt avvikling av pelsdyrnæringen. Regjeringen vil videreføre muligheten til å holde pelsdyr i Norge med innstramminger i regelverket.
11.1 Rettslige forhold
På oppdrag fra Landbruks- og matdepartementet har Lovavdelingen i Justis- og beredskapsdepartementet vurdert pelsdyroppdretternes rettsstilling ved en eventuell avvikling av pelsdyrnæringen gjennom et forbud mot pelsdyroppdrett. Vurderingen følger i sin helhet som trykt vedlegg til denne stortingsmeldingen. Nedenfor refereres hovedpunkter i Lovavdelingens vurdering.
11.1.1 Grunnlovsspørsmålene
Lovavdelingen vurderte først om Grunnloven gir pelsdyroppdretterne vern mot at det innføres forbud mot pelsdyroppdrett, og nærmere bestemt om slikt vern gis av Grunnloven § 97 eller § 105. Begge bestemmelsene kan etter omstendighetene beskytte mot inngrep i økonomiske rettsposisjoner.
Grunnloven § 97 (bokmålsversjonen) lyder:
«Ingen lov må gis tilbakevirkende kraft».
Lovavdelingen kom til at denne bestemmelsen ikke gir pelsdyroppdretterne vern mot at det innføres forbud mot pelsdyroppdrett, heller ikke med virkning for igangværende virksomhet. Spørsmålet om en eventuell overgangsperiode blir etter Lovavdelingens syn et spørsmål om rimelighet, og ikke om hva Grunnloven § 97 krever.
For drøftelsen av Grunnloven § 105 forutsatte Lovavdelingen at et eventuelt forbud mot pelsdyroppdrett innføres på nokså kort varsel, og betydningen av en overgangsperiode sto dermed ikke sentralt i drøftelsen. Grunnloven § 105 (bokmålsversjonen) lyder:
«Fordrer statens tarv at noen må avgi sin rørlige eller urørlige eiendom til offentlig bruk, så bør han eller hun ha full erstatning av statskassen».
Et forbud mot pelsdyroppdrett innebærer ikke at oppdretterne må «avgi sin … eiendom», men det er i rettspraksis åpnet for analogisk anvendelse av bestemmelsen der offentlige myndigheter vedtar rådighetsinnskrenkninger over eiendom. Lovavdelingen viste til rettspraksis om dette spørsmålet, og uttalte at på «bakgrunn av den restriktive holdningen i rettspraksis kan vi etter dette ikke se at det er grunnlag for analogisk anvendelse av Grunnloven § 105 i et tilfelle som dette». Heller ikke det at i alle fall en del av pelsdyroppdretterne utvilsomt vil kunne lide betydelig økonomisk tap som en konsekvens av forbud mot pelsdyroppdrett, ble vurdert som avgjørende. Lovavdelingen pekte blant annet på at hensynet til dyrevelferd, eventuelt til de etiske hensyn som kunne ligge bak et ønske om forbud mot pelsdyroppdrett, er anerkjente samfunnshensyn som lovgiver utvilsomt kan legge vekt på som grunnlag for et forbud. Videre ble det pekt på at «forbudet tar sikte på å ramme nettopp den aktiviteten som pelsdyroppdretterne driver», og at tapet for pelsdyroppdretterne ikke inntrer «som en sidevirkning av at andre økonomiske interesser skal ha forrangen, men fordi deres aktivitet anses skadelig eller uheldig. Deres tap blir i utgangspunktet en uunngåelig følge av at en anerkjenner lovgivers rett til å forby oppdrettsvirksomheten».
Lovavdelingen nevnte også at en overgangs- eller avviklingsperiode vil oppfattes som rimelig fra pelsdyroppdretternes ståsted, men argumentet hadde etter deres syn begrenset vekt, «særlig tatt i betrakting av at enhver overgangsperiode vil føre til umiddelbar skade på de interessene lovgiver ønsker å ivareta gjennom vedtakelsen av et forbud». Lovavdelingen nevnte også at det i praksis er blitt lagt vesentlig vekt på om den private parten måtte være forberedt på at restriksjoner kunne bli innført, og i denne sammenheng at det i lengre tid har vært «usikkerhet rundt vilkårene for pelsdyroppdrett i Norge».
Lovavdelingen konkluderte med at det ikke er grunnlag for erstatning for økonomisk tap pelsdyroppdretterne måtte lide som følge av forbud, ut fra en analogisk anvendelse av Grunnloven § 105, og uttalte deretter:
«Uavhengig av en slik konklusjon bør en i det videre arbeidet med saken påse at vesentlige konsekvenser av et eventuelt forbud som kan fremstå som problematiske ut fra de hensynene som Grunnloven § 105 skal ivareta, må være overskuet […] Det dreier seg her i første rekke om hvilke tyngende konsekvenser et eventuelt lovforbud har for oppdretterne. Disse konsekvensene må det tas hensyn til når behovet for forbudet og den nærmere innretningen av det, herunder spørsmålet om overgangsperiode eller andre tiltak som kan avdempe de negative virkningene for oppdretterne, overveies».
11.1.2 EMK tilleggsprotokoll 1 artikkel 1 – vern om eiendom
Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) tilleggsprotokoll 1 artikkel 1 (P1-1) lyder i norsk oversettelse:
«Art 1. Vern om eiendom
Enhver fysisk eller juridisk person har rett til å få nyte sin eiendom i fred. Ingen skal bli fratatt sin eiendom unntatt i det offentliges interesse og på de betingelser som er hjemlet ved lov og ved folkerettens alminnelige prinsipper.
Bestemmelsene ovenfor skal imidlertid ikke på noen måte svekke en stats rett til å håndheve slike lover som den anser nødvendige for å kontrollere at eiendom blir brukt i samsvar med allmennhetens interesse eller for å sikre betaling av skatter eller andre avgifter eller bøter».
Lovavdelingen har vurdert om EMK P1-1 krever at det ved innføring av et lovforbud mot pelsdyrhold i Norge ytes erstatning for lidte tap som følge av forbudet, eventuelt om det må gis en overgangsperiode før forbudet inntrer. Det ble tatt utgangspunkt i at et forbud vil redusere pelsdyroppdretternes muligheter til å utnytte formuesposisjoner som inngår i deres virksomhet.
Lovavdelingen mente at det inngrepet overfor pelsdyroppdretterne som ligger i et forbud mot pelsdyroppdrett, normalt skal vurderes etter den såkalte kontrollregelen som følger av P1-1 andre ledd. Etter kontrollregelen er det et vilkår at inngrepet er «i samsvar med allmennhetens interesse». Landbruks- og matdepartementet har lagt til grunn at et eventuelt forbud kan begrunnes i en etisk vurdering av at formålet med dyreholdet ikke er matproduksjon, men pels. Eventuelt kan forbudet begrunnes med dyrevelferd eller i at formålet med pelsdyroppdrettet ikke kan forsvare belastningen på dyrene. Lovavdelingen antar at dette hver for seg er legitime begrunnelser for et forbud.
Inngrep i eiendomsretten må videre oppfylle et krav til forholdsmessighet, og Lovavdelingen uttaler at det må «skje en avveining mellom den samfunnsinteressen som begrunner inngrepet og situasjonen til dem som rammes av inngrepet – her pelsdyroppdretterne. Det er tale om en helhetsvurdering hvor en lang rekke momenter kan spille inn. Dette gjør det vanskelig å finne sammenlignbare saker fra EMD eller andre domstoler». Lovavdelingen har gjort seg kjent med en dom av 10. november 2015 fra Gerechtshof i Haag (som kan sammenliknes med lagmannsretten i Norge) som konkluderte med at et lovfastsatt forbud mot pelsdyrhold ikke krenket EMK P1-1. Lovgivningen ga her pelsdyroppdretterne en lang avviklingsperiode. Saken er ikke avsluttet i det nederlandske rettssystemet.
Lovavdelingen antar «at det i utgangspunktet er tale om et vidt handlingsrom for lovgiver. Når det gjelder de mulige begrunnelser for tiltaket mener Lovavdelingen at dette er samfunnsmessige hensyn som vil veie relativt tungt i en rettslig vurdering av tiltakets proporsjonalitet. Det gjelder enten begrunnelsen primært gjelder dyrevelferd eller den primært gjelder dyreetikk».
Inngrepets art vil være et forbud mot å drive pelsdyroppdrett, og Lovavdelingen mener dette er det tiltaket som best kan ivareta de ønskede hensynene, enten det er dyrevelferd, andre etiske hensyn eller begge deler.
Hensynet til oppdretterne, som kan rammes av økonomiske konsekvenser ved et forbud, gjør det nødvendig å vurdere mellomløsninger mellom et umiddelbart forbud og at oppdrettsvirksomheten kan fortsette som i dag. Det pekes først på en mulig overgangsperiode for igangværende virksomhet, og at denne for å ha noen betydning, må være av ikke ubetydelig lengde. En overgangsperiode griper direkte inn i realiseringen av de formålene som forbudet skulle ivareta, og det foreligger derfor en konflikt mellom de samfunnsmessige hensyn og hensynet til pelsdyroppdretterne. Det pekes også på de mulige betenkeligheter knyttet til dyrevelferd og naturmangfold ved en lang utfasingsperiode. På den annen side mener Lovavdelingen at det ved vurderingen av om en overgangsperiode bør innrømmes, neppe kan være uten betydning at de forholdene som har ført til at næringen er omstridt, har eksistert i lengre tid uten at forbud er innført.
Det andre alternativet er å innføre en eller flere ordninger med økonomisk kompensasjon. Her kommer imidlertid generelle argumenter som taler mot å gi kompensasjon når en virksomhet begrenses eller forbys inn, blant annet at den altoverveiende hovedregelen må være at den som har investert i en type næringsvirksomhet selv må bære risikoen for at den kan drives lovlig også i fremtiden.
Lovavdelingen peker på at det er godt mulig at pelsdyroppdrettene i mindre grad enn andre næringsdrivende kan finne alternativ anvendelse for formuesposisjonene som er knyttet til virksomheten. I så måte kan de bli rammet hardere enn de fleste andre. Lovavdelingen sier at spørsmålet likevel er «hvem som – ved avveiningen mellom de samfunnsmessige hensyn og hensynet til oppdretterne – må bære risikoen for dette», og at «EMDs praksis viser at det har vesentlig betydning om den private parten har berettigede forventninger (‘legitimate expectations’) om å kunne fortsette sin virksomhet, eventuelt fortsette den uten vesentlige restriksjoner, i en viss periode fremover i tid. I så fall kan fravær av en overgangsperiode, eventuelt annen form for kompensasjon, føre til krenkelse av EMK P1-1».
Sammenfatningsvis er hovedspørsmålet etter EMK P1-1 om det kreves en overgangsperiode eller annen form for kompensasjon for å ivareta de som i dag driver pelsdyroppdrett, ved et eventuelt forbud. Vurderingen må skje med utgangspunkt i de generelle retningslinjene EMD har oppstilt, og det er avgjørende om nyordningen innebærer «a fair balance … between the demands of the general interest of the community and the requirements of the protection of the individual’s fundamental rights». En «fair balance» foreligger ikke hvis den private må bære «an individual and excessive burden».
Lovavdelingens syn var at det i saken foreligger «en rekke generelle argumenter til fordel for at Stortinget må kunne vedta et forbud mot pelsdyroppdrett også med virkning for igangværende virksomhet uten tapsbegrensende tiltak». Det ble vist til at «det i utgangspunktet er tale om inngrep som er omfattet av kontrollregelen i P1-1, at forbudet hviler på formål som generelt må anses å veie relativt tungt, at et forbud er egnet til å ivareta formålet eller formålene som her er aktuelle, og at forbudet er tenkt utformet generelt. Det har videre betydning at en eventuell overgangsperiode vil kunne gå ut over de hensynene lovgiver ønsker å ivareta».
Lovavdelingen uttalte likevel at disse «momentene som taler for at et forbud kan gis virkning også for igangværende virksomhet», like fullt må «veies opp mot behovet for å beskytte pelsdyroppdretternes vern om sin eiendom», og at en «overgangsordning (avviklingsperiode), økonomisk kompensasjon eller en kombinasjon av disse virkemidlene synes i tilfelle nærliggende for å dempe de negative virkningene av inngrepet».
Lovavdelingen kom til at «[d]ersom en vil være på den sikre siden, og for å unngå krenkelser i et større eller mindre antall enkelttilfeller, ligger det nær å vurdere en overgangsperiode (avviklingsperiode) av ikke uvesentlig lengde, med sikte på at oppdretterne gis rimelig mulighet til å omstille seg. Alternativt kan hensynet til oppdretterne ivaretas gjennom ordninger med økonomisk kompensasjon».
Lovavdelingen avsluttet drøftingen slik: «Vi har på den annen side ikke sikkert grunnlag for å si at det er rettslig nødvendig etter EMK P1-1 å innføre en overgangsperiode av vesentlig lengde, selv i fravær av særlige kompensasjonsordninger, for et betydelig antall oppdrettere. Etter vårt syn er det av betydning at en i et videre arbeid med innføringen av forbud ytterligere konkretiserer hvilke virkninger dette vil få for igangværende virksomheter. Det vil være en fordel om en ser alle former for tiltak som kan avdempe de uheldige virkningene for oppdretterne i sammenheng».
11.2 Tap for pelsdyroppdretterne
På oppdrag fra Landbruks- og matdepartementet leverte Menon Economics i mars 2016 en rapport om samfunnsøkonomiske konsekvenser og pelsdyroppdretternes tap ved et forbud mot pelsdyroppdrett.
Tapene for produsentene vil i betydelig grad påvirkes av hvor raskt et eventuelt forbud gjennomføres. Menon har gjennomført tapsanalysen ved en modellberegning av verdien av dagens drift og verdien ved en avvikling om henholdsvis tre og ti år (oppgitt i 2015-kroner).
Det foretaksøkonomiske tapet er beregnet ved å ta differansen mellom verdien av foretakene uten et forbud og verdien av foretakene med et forbud.
Menon understreker at dette er gjennomsnittsbetraktninger. Enkelte aktører vil tape vesentlig mer enn beregningene tilsier, mens andre vil tape vesentlig mindre.
Menon peker videre på at det er flere usikkerhetsmomenter knyttet til disse beregningene. De anfører at det er betydelige svakheter i inntektsstatistikken for pelsdyroppdretterne og at bakgrunnen for dette er at statistikken baserer seg på enkeltmannsforetak hvor tilgangen til data er betydelig svakere enn for øvrig næringsstatistikk.
Menons konklusjoner er videre trukket på basis av beregnede priser, verdsetting av arbeidskraft, beregnet levetid på anlegg, en rekke antakelser om gjennomføring av drift og røkt, samt gjennomsnittlige besetningsstørrelser.
Prisforutsetningen for skinnpris er at fremtidig pris vil tilsvare et gjennomsnitt av snittpriser de siste fem og de siste ti årene.
Når det gjelder fôrkostnader, er det i analysen lagt til grunn en 10 % høyere fôrpris enn i 2015 fordi det er forventet en slik økning i fôrprisene som følge av at tilskuddet til fraktutjevning for pelsdyrfôr ble opphevet med virkning fra 1. januar 2016.
Eiers arbeidskraft er verdsatt til 515 000 kroner pr. årsverk før skatt justert for omstillingskostnader.
Videre er det lagt til grunn at eksisterende anlegg i gjennomsnitt har 10 års gjenværende levetid. I denne perioden investerer ikke eieren for å kompensere for kapitalslit. Ved nyinvestering etter at eksisterende anlegg er nedslitt, er det lagt til grunn en levetid på 20 år.
Menon har gjennomført usikkerhetsanalyser (sensitivitetsanalyser) for å illustrere effekter av endringer i flere av de forutsetningene som er lagt til grunn i hovedanalysen.
11.2.1 Tap for minkoppdrettere
Menon har kommet til at tapet for et gjennomsnittlig minkbruk med 1 200 tisper vil være om lag 1,2 mill. kroner dersom et forbud kommer om tre år.
Med totalt 125 minkfarmer i Norge, vil dette gi et samlet tap på 149,9 mill. kroner for minkprodusentene.
Usikkerhetsanalysen viser bl.a. at
en gjennomsnittlig endring av skinnprisen med 10 % i treårsperioden vil øke/redusere tapene med om lag 110 mill. kroner
en gjennomsnittlig endring av fôrkostnadene med 10 % i treårsperioden vil øke/redusere tapene med om lag 62 mill. kroner
en lavere verdsetting av alternativ arbeidskraft der eiers arbeidskraft verdsettes til gjennomsnittet i saue- og melkeproduksjonen på landsbasis kan øke tapene med om lag 169 mill. kroner i treårsperioden
Menon har etter usikkerhetsanalysen konkludert med at tapene for minkprodusentene vil være mellom 38,1 og 318,5 mill. kroner ved et forbud om tre år.
Dersom forbudet først trer i kraft om ti år, har Menon, gitt de forutsetninger som er lagt til grunn i analysen, kommet til at det ikke vil oppstå noe tap for en produsent med gjennomsnittlig størrelse og alder på anlegget. En slik produsent ville etter ti år måttet reinvestere i nytt anlegg. Verdien av å reinvestere vil etter Menons kalkulasjoner ikke bli mer lønnsom enn å avvikle etter ti år og selge arbeidskapitalen. Selv om en slik gjennomsnittsprodusent ikke får et tap, vil enkeltprodusenter som nylig har gjort større investeringer, kunne få betydelig tap.
11.2.2 Tap for reveoppdrettere
I beregningene har Menon lagt til grunn bruk med 400 revetisper, henholdsvis av sølvrev og blårev. Dette er noe mer enn gjennomsnittlig størrelse som anslås til om lag 285 revetisper. Det er også svært vanlig at produsentene har en kombinasjon av sølvrev og blårev. Også her er det lagt til grunn et gjennomsnittsanlegg med ti års gjenværende levetid.
Reveoppdrett viser klart lavere lønnsomhet enn minkoppdrett.
Menon har kommet til at et gjennomsnittlig sølvrevforetak med 400 tisper vil få et tap på 40 000 kroner dersom forbud blir innført om tre år, mens det ved avvikling om ti år ikke vil oppstå tap for foretak med gjennomsnittlig størrelse og alder på anlegget. Begrunnelsen er her den samme som for minkoppdrett.
Totalt for landets 129 farmer med sølvrev vil tapene beregningsmessig utgjøre totalt 5,1 mill. kroner ved avvikling om tre år.
På tilsvarende måte som for minkoppdrett, er det gjennomført sensitivitetsanalyser. Disse viser at de samlede tapene for sølvrevoppdretterne ved en avvikling om tre år vil ligge mellom 0 og 134 mill. kroner.
Når det gjelder blårev, har Menon kommet til at et gjennomsnittlig blårevforetak med 400 tisper vil få et tap på 405 000 kroner dersom forbud blir innført om tre år, mens det ved avvikling om ti år ikke vil oppstå tap for foretak med gjennomsnittlig størrelse og alder på anlegget. Begrunnelsen er her den samme som for minkoppdrett.
Totalt for landets 72 farmer med blårev vil tapene kunne utgjøre om lag 29,1 mill. kroner. Sensitivitetsanalysen viser at tapene vil ligge mellom 0 og 89 mill. kroner.
11.2.3 Samlede tap for produsentene ved styrt avvikling av pelsdyrnæringen
Samlet har Menon anslått at minkprodusentene vil få et tap på om lag 150 mill. kroner og reveprodusentene et tap på om lag 34 mill. kroner dersom et forbud blir innført om tre år. Usikkerhetsanalysen viser tap mellom 38 og 318 mill. kroner for minkoppdretterne og mellom 0 og 223 mill. kroner for reveoppdretterne ved et forbud om tre år.
Ved et forbud som trer i kraft om ti år, vil produsenter med gjennomsnittlig størrelse og alder på anlegget ikke få økonomisk tap, selv om de som nylig har gjort større investeringer kan få betydelig tap.
11.2.4 Departementets vurdering
Som det fremgår ovenfor, er det betydelig usikkerhet knyttet til hvilke tap som vil oppstå for pelsdyroppdretterne ved et eventuelt vedtak om styrt avvikling av næringen. Departementet vil spesielt peke på at eiers arbeidskraft i Menons analyse er verdsatt vesentlig høyere enn gjennomsnittlig inntekt pr. årsverk i norsk landbruk. Det knytter seg også usikkerhet til forutsetningen om at gjennomsnittsprodusenten vil måtte foreta nyinvesteringer om ti år fordi eksisterende anlegg da vil være nedslitt. Disse forholdene tilsier at tapene trolig vil bli noe høyere enn Menon har beregnet i sin hovedanalyse.
Departementet vil videre gjøre oppmerksom på at tapene kan bli vesentlig større enn det som fremgår av Menons usikkerhetsanalyser dersom flere av faktorene som bidrar til økte tap inntrer samtidig. Tilsvarende vil tapene kunne bli lavere dersom skinnprisene skulle falle vesentlig mer, eller fôrkostnadene skulle øke vesentlig mer, enn det Menon har tatt høyde for i usikkerhetsanalysen.
En eventuell avvikling av pelsdyrnæringen vil også ha konsekvenser for leverandører av varer og tjenester og andre som jobber i tilknytning til næringen, herunder de som produserer og transporterer pelsdyrfôr. I 2015 sysselsatte fôrlagene 98 personer og hadde ifølge tall innhentet av departementet samlede driftsinntekter på 231,8 millioner kroner. Fôrlagene bidro ifølge Menons rapport med en verdiskaping på 52 millioner kroner.
11.3 Samfunnsøkonomiske konsekvenser
På samme måte som i analysen av tap for produsentene ved et forbud, er flere forutsetninger for den samfunnsøkonomiske analysen usikre, blant annet fremtidig pris på fôr og skinn og hvilken lønn oppdretterne kan få i annet arbeid. I tillegg er en stor del av pelsdyrholdene personlige foretak. Dette gjør det vanskelig å si sikkert hvor stor del av inntekten som er knyttet til kapitalinvesteringer og hvor stor del som er knyttet til verdien av eget arbeid.
Menons konklusjoner er trukket på basis av beregnede priser, verdsetting av arbeidskraft, beregnet levetid på anlegg, en rekke antakelser om gjennomføring av drift og røkt, samt gjennomsnittlige besetningsstørrelser.
I rapporten konkluderer Menon med at basert kun på prissatte virkninger, vil et forbud mot pelsdyrhold innebære et samfunnsøkonomisk tap på 227 millioner kroner hvis det innføres om ti år og et samfunnsøkonomisk tap på 465 millioner kroner hvis det innføres om tre år. Grunnen til at det samfunnsøkonomiske tapet reduseres jo lengre frem i tid forbudet settes, er at den kapital som allerede er investert i næringen er nær avskrevet innen ti år, samt at en stadig større del av arbeidskraften som benyttes, vil nærme seg pensjonsalder eller allerede ha passert den om ti år. Dette vil redusere omstillingskostnadene for arbeidskraft.
En stor andel av tapene og gevinstene ved et eventuelt forbud mot pelsdyrhold er mulig å tallfeste, selv om det også er vesentlige usikkerheter knyttet til disse.
Andre effekter er vanskelige å prissette. Menon peker i rapporten på flere ikke-prissatte effekter som kan påvirke konklusjonen med hensyn til samfunnsøkonomisk lønnsomhet.
Menon anfører bl.a. at dersom betalingsvilligheten i befolkningen for å få på plass et forbud mot pelsdyrhold overstiger kostnadene ved forbudet, vil det være samfunnsøkonomisk lønnsomt å legge ned næringen.
Effekter på miljø er en annen ikke-prissatt virkning i Menons analyse. Pelsdyroppdrett har noen negative virkninger på miljøet, men bidrar også til lønnsom utnytting av slakteavfall mv. Menon mener det er behov for mer kunnskap dersom man vil tallfeste i hvilken grad pelsdyroppdrett har en negativ miljøeffekt sammenlignet med alternative produksjonsveier.
En annen vesentlig usikkerhet er forutsetningene om fremtidige priser på pelsdyrfôr og på skinn. Endret fôrpris vil ha mye å si for konklusjonen om samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Skinn omsettes i et internasjonalt marked med betydelige fluktuasjoner i pris. På samme måte som i tapsanalysen er det lagt til grunn at fremtidige skinnpriser vil være et gjennomsnitt av snittpriser de siste fem og de siste ti årene.
Analysen er også følsom for forutsetninger om hvilken lønn pelsdyroppdrettere og innleid arbeidskraft vil få ved et eventuelt forbud. Menon la til grunn at de vil få en lønn som er fem prosent lavere enn gjennomsnittslønnen for personer med tilsvarende kompetansenivå i de regionene hvor pelsdyroppdrett i dag foregår. Denne lønnen tilsvarer i stor grad den inntekten de i dag får som pelsdyroppdrettere.
Menon har derfor også gjennomført flere analyser som viser hvordan ulike antakelser om usikre parametere påvirker beregningene. Dersom usikkerhetsanalysen blir tatt med i betraktningen, vil den samfunnsøkonomiske lønnsomheten av en avvikling av pelsdyrnæringen ligge et sted mellom -1 014 millioner og 920 millioner kroner ved avvikling over tre år, og mellom -559 millioner og 611 millioner kroner ved en avvikling over ti år.
Menon peker ellers i sin analyse på at de største fordelingsvirkningene av en avvikling av pelsdyrnæringen vil være en indirekte overføring fra pelsdyroppdretterne til de som er motstandere av pels og fra distrikter med pelsproduksjon til områder uten slik produksjon.
11.4 Gjennomføring av et eventuelt forbud mot pelsdyrhold
11.4.1 Rettslig gjennomføring
11.4.1.1 Pelsdyrutvalgets vurdering
I NOU 2014: 15 drøftet pelsdyrutvalget hvordan et eventuelt forbud mot pelsdyroppdrett burde hjemles, og reiste spørsmål ved om det kan innføres et forbud mot pelsdyrhold med hjemmel i dyrevelferdsloven § 22 andre ledd. Dyrevelferdsloven § 22 lyder:
§ 22 Generelle vilkår for hold av dyr
Dyr skal bare holdes hvis de kan tilpasse seg holdet på en dyrevelferdsmessig forsvarlig måte.
Kongen kan gi nærmere forskrifter som begrenser eller forbyr hold av visse dyrearter, raser eller avlslinjer.
Pelsdyrutvalget uttalte at det kan være ulike oppfatninger av om § 22 første eller andre ledd kan brukes som grunnlag for å avvikle pelsdyrhold. Når det gjaldt anvendelse av forskriftshjemmelen i § 22 andre ledd, uttalte pelsdyrutvalget at «[g]itt at dyrevelferdsmessig forsvarlig dyrehold allerede kan sies å foreligge dersom dagens forskriftskrav følges, eller kan etableres gjennom innskjerpede forskriftskrav, antar utvalget at det kan reises tvil om hvorvidt hjemmelen i § 22 annet ledd kan legges til grunn for et forbud mot avl, oppdrett og hold av rev og mink».
Utvalget mente videre at et eventuelt forbud mot pelsdyrhold burde forankres ved vedtakelse av en ny lovhjemmel, og ikke ut fra en tolkning av dyrevelferdsloven § 22 første ledd eller en forskrift med hjemmel i § 22 andre ledd. Man ville da unngå at det ble stilt spørsmål ved hjemmelsgrunnlaget.
Pelsdyrutvalget antok også at et eventuelt politisk ønske om styrt avvikling av pelsdyrnæringen ikke burde gjennomføres ved bevisst å stille så strenge krav at produsentene tvinges til å legge ned. Det ble lagt til at samfunnet heller må «ta den debatten et forbud innebærer, og derigjennom avklare premissene for nedlegging av næringen».
11.4.1.2 Høringsinstansenes syn
NOAH gir uttrykk for at det «naturligvis uten problemer er hjemmel i [dyrevelferdsloven] § 22 for forbud mot burdrift med rev og mink».
11.4.1.3 Departementets vurdering
Et eventuelt forbud mot pelsdyroppdrett må gjennomføres rettslig. Dette kan skje gjennom vedtakelse av en egen lov eller lovbestemmelse, eller gjennom vedtakelse av en forskrift med hjemmel i lov om dyrevelferd. Begrunnelsen for forbudet vil være av betydning for hvordan gjennomføringen bør skje.
Landbruks- og matdepartementet legger til grunn at begrunnelsen for et forbud kan være knyttet til at formålet med dyreholdet er å produsere pels og ikke for eksempel mat. Et dyrehold med dette formålet kan anses som uakseptabelt i seg selv, eller det kan legges vekt på at produksjonen medfører belastninger på dyrene som ikke kan forsvares ut fra formålet med produksjonen. Videre kan et forbud begrunnes med at dyrevelferden i dyreholdet ikke er, eller kan bli, god nok.
Reguleringer i andre land kan illustrere ulike begrunnelser og måter pelsdyroppdrett er blitt avviklet på. Forbudet mot pelsdyroppdrett i England og Wales (2000) og senere Skottland (2002) er eksempel på et forbud som er knyttet til en etisk vurdering av formålet med dyreholdet. Lovbestemmelsene som er vedtatt forbyr hold og oppdrett av dyr med hovedformål om å produsere pels. Fur Farming (Prohibition) Act 2000 section 1 lyder:
«A person is guilty of an offence if he keeps animals solely or primarily –
(a) for slaughter (whether by himself or another) for the value of their fur, or
(b) for breeding progeny for such slaughter.»
Forbudet mot pelsdyrhold som er vedtatt i Nederland har en tilsvarende begrunnelse. Forbudet trådte i kraft 15. januar 2013 med en avviklingsperiode for minkoppdrettere frem til 1. januar 2024. I henhold til artikkel 2 i «Wet verbod pelsdierhouderij» («Lov om forbud mot pelsdyrhold») er det forbudt å holde, avlive eller få avlivet pelsdyr som i loven defineres som et dyr som utelukkende eller i hovedsak holdes for å få tak i pelsen deres.
Et eksempel på en lov som forbyr hold av en pelsdyrart ut fra hensynet til dyrevelferden er den danske «lov nr. 466 af 12. juni 2009 om forbud mod hold af ræve». Denne loven forbyr hold av rev med visse unntak, og omfatter forbud både mot hold av rev for pelsproduksjon og for trening av jakthunder. Minkoppdrett er ikke forbudt i Danmark.
Det forekommer også at det er satt så strenge krav til dyreholdet at det i praksis har opphørt. Et eksempel på dette er fra Sverige, der rever ikke anvendes i pelsdyroppdrett etter at det i 1995 ble innført en bestemmelse i «djurskyddsförordningen» som gjaldt revehold. I § 9 a heter det at «[r]ävar får bara hållas på ett sådant sätt att deras behov av att vara tillsammans med andra rävar, röra sig, gräva och ägna sig åt annan sysselsättning kan tillgodoses». Det ble gitt en overgangstid til utgangen av år 2000, men etter dette har det ikke vært holdt rever i pelsdyroppdrett i Sverige.
Dersom forbudet mot pelsdyrhold helt eller delvis knyttes til formålet med dyreholdet, går begrunnelsen ut over de hensyn dyrevelferdsloven er ment å ivareta. Dette taler for at forbudet vedtas i en egen lov. Departementet vil påpeke at et forbud som er knyttet til formålet med dyreholdet, og ikke til dyrevelferden alene, bare «treffer» pelsdyr. Forbudet får da ikke implikasjoner for andre dyrehold som kan hevdes å ha en dyrevelferd på samme nivå. Et slikt forbud krever heller ikke den samme faglige begrunnelsen knyttet til nivået av dyrevelferd som et forbud som er begrunnet i dyrevelferden alene.
Dersom begrunnelsen for et forbud mot pelsdyroppdrett bare gjelder dyrevelferden, kan det spørres om forbudet kan vedtas gjennom en forskrift til dyrevelferdsloven § 22 andre ledd. Departementet deler pelsdyrutvalgets syn i NOU 2014: 15 om at et forbud mot pelsdyrhold ikke bør vedtas gjennom en slik forskrift. Det vises til den begrunnelse utvalget ga og at forskriftshjemmelen i tråd med bestemmelsens første ledd og med lovens formål om å «fremme god dyrevelferd», bare er ment til å forby dyrehold som ikke er dyrevelferdsmessig forsvarlig. Det vises også til vurderingen i denne stortingsmeldingen kapittel 10.3 om at § 22 ikke var ment å forby pelsdyroppdrett. Når det gjelder det forhold at forskrift om hold av pelsdyr § 3 inneholder en liste over tillatte pelsdyrarter, og i så måte forbyr hold av arter som ikke er nevnt (for eksempel ilder og chinchilla), var begrunnelsen for dette at det ikke forelå vitenskapelig kunnskapsbasis for å regulere hold av slike arter, men at listen over tillatte arter kunne endres i takt med ny kunnskap.
I forlengelsen av spørsmålet om å hjemle et forbud mot pelsdyroppdrett i dyrevelferdsloven § 22 andre ledd kan det spørres om det i det hele tatt bør gis et forbud mot pelsdyrhold utelukkende begrunnet i dyrevelferd, og som dermed bygger på at pelsdyrhold i seg selv er dyrevelferdsmessig uforsvarlig. Det kan innvendes at det kan stilles så strenge krav til dyreholdet at det ivaretar alle faglige innvendinger, og i hvert fall alle innvendinger som kan forankres i dyrevelferdsloven. Dette innebærer at det kan være mer i tråd med dyrevelferdsloven å ivareta innvendinger til dyrevelferden gjennom strengere regler for hold av pelsdyr, selv om dette medfører at produksjonen blir ulønnsom og derfor blir avviklet.
Et vedtak om forbud mot å drive en næring er inngripende, og krever klar hjemmel i lov. I tilknytning til et eventuelt forbud mot pelsdyrhold er det aktuelt å gi nærmere bestemmelser om avviklingsperiode for virksomhet som er i gang og eventuelle bestemmelser om erstatning eller kompensasjon. Dette tilsier at det uansett gis en ny lov som samler de nødvendige bestemmelser.
11.4.2 Overgangsperiode
Som redegjort for i kapittel 11.1 har Lovavdelingen vurdert om den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) tilleggsprotokoll 1 artikkel 1 (P1-1) krever at det ved innføring av et lovforbud mot pelsdyroppdrett må ytes erstatning for lidte tap som følge av forbudet, eventuelt at det stilles krav om en overgangsperiode. Lovavdelingen uttalte at «[d]ersom en vil være på den sikre siden, og for å unngå krenkelse i et større eller mindre antall enkelttilfeller, ligger det nær å vurdere en overgangsperiode (avviklingsperiode) av ikke uvesentlig lengde, med sikte på at oppdretterne gis rimelig mulighet til å omstille seg. Alternativt kan hensynet til oppdretterne ivaretas gjennom ordninger med økonomisk kompensasjon.»
Pelsdyrutvalget pekte i NOU 2014: 15 på betenkeligheter ved en for lang avviklingsperiode, og mente det ville være uheldig for dyrevelferden ved at «interessen for produksjonen går ned. I en slik situasjon vil det være vanskelig for næringen å opprettholde infrastruktur og andre fellesfunksjoner som produksjon av pelsdyrfôr, avl, pelsdyravlslag osv.». Pelsdyrutvalget pekte også på økt risiko for rømming i en nedbyggingsfase ved at det er mindre oppmerksomhet og interesse for produksjonen. Videre ble det pekt på at det kan oppleves som lite motiverende å drive en produksjon som uansett skal legges ned, og at fagmiljøet gradvis vil forsvinne.
11.4.2.1 Høringsinstansenes syn
Flere høringsinstanser har uttalt seg om avviklingsperiode og erstatning. Fylkesmannen i Sogn og Fjordane sier at dersom en mener at næringen skal avvikles, bør dette skje over ganske kort tid. Hå kommune har uttalt at dersom Stortinget vedtar å avvikle pelsdyrnæringen «bør dette skje over ein kort utfasingsperiode, og pelsdyrprodusentane må få full økonomisk kompensasjon for det økonomiske tapet dei vil bli påført på grunn av avviklinga.» Nissedal kommune uttaler at dersom næringen forbys «må næringsutøvarane få tilfredsstillande kompensasjon».
Veterinærer som ønsker en bærekraftig utvikling av pelsdyrholdet i Norge poengterer at en «avvikling over lang tid høyst sannsynlig vil gå på akkord med dyrevelferden» og derfor er en uakseptabel løsning. Dyrevernalliansen uttaler at avvikling ikke nødvendigvis betyr store utgifter og at en pelsdyroppdretter ikke uten videre har krav på kompensasjon for tapt arbeidsinntekt eller tap på grunn av forretningsmessig risiko. Norsk Ornitologisk Forening mener at ved et eventuelt forbud bør det gis kompensasjon.
11.4.2.2 Departementets vurdering
Et forbud mot pelsdyroppdrett kan ikke gjennomføres uten at pelsdyroppdretterne rammes. Hensynet til pelsdyroppdretterne tilsier derfor at en må vurdere mellomløsninger mellom et umiddelbart forbud og en løsning der oppdrettsvirksomheten tillates å fortsette som i dag. Dette har en rettslig begrunnelse, nemlig å unngå krenkelse av EMK P1-1 i et større eller mindre antall enkelttilfeller slik Lovavdelingens uttalte. Begrunnelsen kan også være knyttet til en vurdering om at dette anses som rimelig overfor oppdretterne. Som Lovavdelingen pekte på, er hovedalternativene for en slik mellomløsning å vedta en overgangsperiode for allerede igangværende virksomhet eller å vedta en eller flere ordninger med økonomisk kompensasjon.
Med en overgangsperiode får pelsdyroppdretterne anledning til å videreføre sin virksomhet i en viss tid. Hvis driften er lønnsom, vil de da kunne tjene inn en kompensasjon for det arbeid og den kapital som er investert i virksomheten. Dette vil begrense tapet ved forbudet. Overgangsperioden gir samtidig pelsdyroppdretterne anledning til å omstille seg, og også på denne måten begrense tapet ved at virksomheten må opphøre. Menon Economics fant at en overgangsperiode på ti år vil redusere tapene vesentlig sammenliknet med en overgangsperiode på tre år, og at det samfunnsøkonomiske tapet, basert på de konsekvensene Menon Economics har prissatt, reduseres med en lengre overgangsperiode, se kapittel 11.2 og 11.3.
Departementet antar at en overgangsperiode på ti år vil være tilstrekkelig for å unngå krenkelse av EMK P1-1. En slik overgangsperiode er noe kortere, men på nivå med den som er vedtatt for minkoppdrettere i Nederland. Overgangsperioden i Nederland er fra 15. januar 2013 til 1. januar 2024. Som nevnt i kapittel 11.1.2 pågår det en rettsprosess i Nederland som gjelder spørsmålet om det nederlandske forbudet, med sin overgangsperiode, er strid med EMK P1-1. Spørsmålet har vært behandlet i to rettsinstanser, senest i en dom av 10. november 2015 fra Gerechtshof i Haag (som kan sammenliknes med lagmannsretten i Norge) som konkluderte med at forbudet mot pelsdyrhold ikke krenket EMK P1-1. Avgjørelsen er anket inn for Nederlands høyesterett, og spørsmålet er dermed ikke ferdig behandlet i det nederlandske rettssystemet. I Danmark ble det vedtatt et forbud mot hold av rev i 2009 hvor overgangsperioden ble satt til åtte år, men med mulighet til å få en overgangstid på 15 år for personer som hadde revehold som hovederverv.
Alternativet til en lang overgangsperiode vil være å gi oppdretterne en økonomisk kompensasjon. Her bør det utformes ordninger for kompensasjon som tar høyde for at oppdretterne vil rammes ulikt av et forbud, og som tilpasser kompensasjonen til oppdretternes individuelle tap. Oppdretternes individuelle tap kan avhenge av en rekke forhold som oppdretters alder, alder på pelsdyranlegget, om pelsdyranlegget er eneste inntektskilde, gjeldsbyrde, mulighet for alternativ bruk av formuesposisjonene som er knyttet til virksomheten og juridisk organisering av virksomheten (enkeltpersonforetak eller aksjeselskap). Menon Economics beregninger av tap for minkoppdrettere og reveoppdrettere gir et utgangspunkt for hva størrelsen på en kompensasjon vil kunne utgjøre, men det må påpekes at EMK P1-1 ikke krever at oppdretternes økonomiske tap skal erstattes fullt ut.
I valget mellom en lang overgangsperiode og direkte økonomisk kompensasjon taler det mot en lang overgangsperiode at denne vil gripe inn i det eller de formålene som forbudet er ment å ivareta, og dermed komme i konflikt med de samfunnsmessige hensyn som skulle fremmes. I tillegg kan en lang overgangsperiode innebære betenkeligheter knyttet til dyrevelferden ved at interessen for produksjonen går ned, og infrastruktur, fellesfunksjoner og kanskje fagmiljø svekkes. Pelsdyrutvalget mente det også kunne være uheldige konsekvenser for naturmangfoldet ved en lang utfasingstid, gjennom en økt risiko for rømming i en nedbyggingsfase med mindre oppmerksomhet og interesse for produksjonen. Departementet mener disse forholdene taler mot en lang overgangsperiode, men peker samtidig på at regelverk og tilsynsfunksjoner vil bestå i en overgangsperiode, og at regelverket skal følges og håndheves også da.
Som Lovavdelingen trakk frem, kan det heller neppe være uten betydning at de forholdene som har ført til at pelsdyroppdrett i dag er omstridt har eksistert over lengre tid, uten at forbud er innført. Som nevnt vil også en lengre overgangsperiode bidra til å redusere det samfunnsøkonomiske tapet ved en avvikling.
En ordning med økonomisk kompensasjon har ikke de betenkelighetene som er nevnt ovenfor knyttet til en lang avviklingsperiode, men innebærer på den annen side en direkte utgift for staten.
11.5 Eventuelt forbud mot import og omsetning av pelsprodukter
Pelsdyrutvalget anførte i NOU 2014: 15 at dersom man mener det er uakseptabelt å produsere reve- og minkpels, ville det være konsekvent å forby annen økonomisk aktivitet som er basert på den samme type produksjon utenfor landets grenser.
Pelsdyrutvalget uttalte at et forbud mot import og omsetning av pelsprodukter vil kunne være i strid med EØS-avtalen. Dersom et slikt forbud skulle bli aktuelt, burde forholdet til EØS-avtalen og til GATT (General Agreement on Tariffs and Trade) vurderes nærmere.
Et eventuelt forbud har både en rettslig og en politisk side. Departementet har innhentet en vurdering av de rettslige spørsmålene fra Utenriksdepartementets rettsavdeling. Nedenfor gjengis en kort oppsummering av hovedpunktene i denne vurderingen.
11.5.1 Forholdet til EØS-avtalen
UDs rettsavdeling konkluderer med at det er usikkert om et eventuelt forbud mot innførsel og omsetning av pelsprodukter vil være i strid med EØS-avtalen.
Pelsprodukter er omfattet av EØS-avtalen, og bestemmelsene om fri bevegelse av varer kommer i utgangpunktet til anvendelse. Et eventuelt forbud mot innførsel og omsetning av pelsprodukter vil i utgangspunktet anses som en restriksjon i henhold til EØS-avtalens artikkel 11.
Spørsmålet er dermed om et eventuelt forbud kan omfattes av noen av de unntaksmulighetene EØS-avtalen gir i artikkel 13 eller i den såkalte læren om allmenne hensyn. Hvorvidt forbudet kan komme inn under unntaksbestemmelsene vurderes primært ut fra tiltakets begrunnelse, egnethet og forholdsmessighet.
Når det gjelder begrunnelse for et eventuelt forbud, drøfter UD bruken av de ulike hensynene; hensynet til offentlig moral og vernet om dyrs liv og helse samt dyrevelferd som et ulovfestet allment hensyn som begrunnelse for et importforbud.
UD påpeker at EU-domstolen har slått fast at nasjonale myndigheter har bevisbyrden for at tiltaket er begrunnet. Domstolen har flere ganger kommet til at dette beviskravet ikke er oppfylt, også i saker knyttet til hensynet til offentlig moral. Hvordan tiltaket utformes er derfor svært viktig.
Videre følger det av EØS-retten at tiltaket må være egnet til å ivareta det aktuelle hensynet som påberopes. Dette er en vurdering av forholdet mellom tiltakets formål (dyrs liv og helse/offentlig moral) og det virkemiddelet (forbud mot innførsel og omsetning) som velges for å nå dette formålet. Tiltaket må reelt sett bidra til at det aktuelle hensynet oppfylles.
UD legger til grunn at et eventuelt forbud mot innførsel og omsetning av pelsprodukter trolig vil kunne anses som egnet til å ivareta hensynet til dyrs liv og helse og offentlig moral. Et forbud mot import og omsetning av pelsprodukter vil trolig kunne bidra til at det økonomiske grunnlaget for pelsdyrhold i utlandet reduseres, og således at færre pelsdyr holdes og avlives. Muligheten for å oppnå formålene knyttet til både dyrevelferd og etiske overbevisninger knyttet til hold og avliving av pelsdyr må således sies å øke.
I tillegg til kravet om egnethet, må tiltaket stå i et rimelig forhold til hensynet; det må være forholdsmessighet mellom mål og midler. Dette omtales gjerne som proporsjonalitetsprinsippet. I henhold til EØS-retten består denne vurderingen hovedsakelig av to elementer – hvilket beskyttelsesnivå statene kan fastsette, og om det er mulig å oppnå tilsvarende beskyttelse ved hjelp av mindre inngripende midler. Igjen er det nasjonale myndigheter som må godtgjøre at tiltaket er i tråd med dette.
UD drøfter hvorvidt Norge står fritt til å fastsette et nasjonalt beskyttelsesnivå for pelsprodukter.
Hva gjelder beskyttelsesnivået, har EU-domstolen i flere saker fastslått at statene, i mangel av harmonisering på fellesskapsnivå, står fritt til å fastsette sitt beskyttelsesnivå. EU- og EFTA-domstolen har vært særlig tilbakeholdne med å overprøve statenes skjønn når det gjelder sensitive interesser som hensynet til folkehelsen, offentlig moral og offentlig orden og sikkerhet (i motsetning til f.eks. forbrukerhensyn).
UD drøfter deretter om direktiv 98/58/EF «Produksjonsdyrdirektivet» som er et minimumsharmoniseringsdirektiv, dvs. at det fastsetter minstekrav for dyrevelferd ved hold av produksjonsdyr, er til hinder for å fastsette et nasjonalt beskyttelsesnivå for pelsprodukter. Et spørsmål vil være om EØS-statene med begrunnelse i dyrevelferd kan forby innførsel og omsetning av produkter som er lovlig produsert i en annen EØS-stat innenfor et harmonisert dyrevelferdsregelverk.
Dersom et eventuelt forbud er begrunnet i hensynet til offentlig moral, mener UD at det muligens vil kunne argumenteres for at det i denne saken er tale om et minimumsharmoniseringsdirektiv, og at dette ikke medfører at adgangen til å påberope seg unntakene faller.
I tillegg til fastsettelsen av beskyttelsesnivået, må det også godtgjøres at det påberopte hensynet ikke kan ivaretas med mindre inngripende midler. EU- og EFTA-domstolen går ofte langt i å prøve hvorvidt dette kravet er oppfylt, og det er ofte dette spørsmålet som er avgjørende for lovligheten av et nasjonalt tiltak. I en rekke saker har domstolen f.eks. konstatert at omsetningsforbud grunnet i forbrukerhensyn ikke har vært nødvendig, fordi man i stedet for å forby produktet kunne ivaretatt det samme hensynet ved merking eller forbrukerinformasjon på produktets emballasje. Generelt kan det sies at jo mer inngripende tiltaket er, jo mer snevert er handlingsrommet. Et totalforbud, som i dette tilfellet, gir således mindre handlingsrom enn et krav til merking eller registrering.
11.5.2 Forholdet til WTO-regelverket
Forbud mot innførsel
I henhold til Norges forpliktelser etter WTO-regelverket er det i utgangspunktet ikke tillatt med importforbud eller øvrige kvantitative importrestriksjoner (annet enn toll, skatter eller andre avgifter), jf. Generalavtalen med varer 1994 (GATT 1994) artikkel XI:1. Det gjelder imidlertid visse unntak fra dette utgangspunktet, herunder kan det innføres importrestriksjoner for å oppnå nærmere bestemte legitime formål forutsatt at tiltaket ikke er diskriminerende utformet, jf. GATT 1994 artikkel XX.
Videre forbyr også WTOs landbruksavtale artikkel 4.2 kvantitative importrestriksjoner. Akkurat på hvilken måte unntak kan komme til anvendelse for denne bestemmelsen er foreløpig ikke avklart i WTO-tvistepraksis. Det synes imidlertid rimelig klart at vurderingskriteriene vil være de samme som etter GATT 1994 artikkel XX.
Forbud mot omsetning
Ikke-diskriminering er et grunnleggende prinsipp i WTO-regelverket. Når det gjelder handel med varer, målbæres dette prinsippet gjennom et krav om at like varer fra ulike handelspartnere skal behandles likt (såkalt bestevilkårsbehandling eller «MFN»), jf. GATT 1994 artikkel I:1. Det er i tillegg et krav om likebehandling mellom nasjonale og utenlandske varer (såkalt nasjonal behandling), jf. GATT 1994 artikkel III:4.
Varer må ikke være identiske for at de skal anses for å være «like» etter WTO-regelverket. Rettspraksis har kommet opp med fire kriterier for vurdering av likhet mellom produkter:
Produktenes fysiske egenskaper
Kan produktene benyttes på samme (eller lignende) måte?
Oppfatter forbrukerne at produktene dekker like/sammenlignbare behov?
Produktenes klassifisering i tolltariffen
Dersom de produktene som er til vurdering anses som «like» i henhold til disse kriteriene, vil neste spørsmål være om produkter fra ett land behandles dårligere («less favourable») enn produkter fra et annet land. Om dette er tilfellet, må det vurderes om formålet med forskjellsbehandlingen tilsier at det likevel er akseptabelt å forskjellsbehandle i henhold til unntaksbestemmelsen i GATT 1994 artikkel XX.
Det vil være aktuelt å foreta en vurdering av likhet mellom produkter dersom man fra norske myndigheter kommer frem til at man kun ønsker å forby omsetning av pelsprodukter av visse dyrearter. En vurdering av hvorvidt pelsprodukter av ulike dyrearter vil være «like» etter WTO-regelverket forutsetter imidlertid kunnskaper om produktene som UD ikke besitter. Videre anser UD det ut fra bestillingen samt at det p.t. ikke synes klart hvordan et eventuelt omsetningsforbud vil bli utformet, for å være prematurt å foreta en slik vurdering på nåværende tidspunkt.
Forutsatt at pelsprodukter av ulike dyrearter anses for å være «like», vil dette måtte tas med i en vurdering dersom kun pelsprodukter av visse dyrearter omfattes av et eventuelt omsetningsforbud, hvilket vil kunne medføre at pelsprodukter av enkelte dyrearter får bedre behandling (bedre konkurransemessige vilkår) enn de øvrige pelsproduktene. Et brudd på forpliktelsene forutsetter at tiltaket forskjellsbehandler mellom land, dvs. at land som hovedsakelig eksporterer produkter som omfattes av omsetningsforbudet får dårligere («less favourable») behandling enn land som hovedsakelig eksporterer de tillatte produktene til Norge.
Det vil potensielt kunne oppstå en utfordring dersom vi forbyr pelsprodukter fra dyrearter vi har forbud mot å oppdrette i Norge, men ikke forbyr andre pelsprodukter. Utforming av et eventuelt importforbud vil derfor være av betydning for vurderingen av om det er i samsvar med våre WTO-forpliktelser.
Unntaksbestemmelse
GATT 1994 artikkel XX er en generell unntaksbestemmelse, som angir konkrete formål som kan rettferdiggjøre brudd på avtalens øvrige bestemmelser, forutsatt at vilkårene er oppfylt. Det er WTO-medlemmet som påberoper seg unntaksbestemmelsen, som har bevisbyrden for at vilkårene for å anvende denne er oppfylt. En vurdering av hvorvidt artikkel XX kommer til anvendelse krever at formålet for tiltaket faller inn under en av formålsbeskrivelsene i bestemmelsens bokstav (a)–(j).
Oppsummering
UD konkluderer med at det fra et rettslig ståsted i utgangpunktet kan argumenteres for at det er et visst handlingsrom i våre WTO-forpliktelser for å innføre restriksjoner på innførsel og omsetning av pelsprodukter. Handlingsrommet vil avhenge av flere faktorer, herunder hvilken type tiltak det dreier seg om, hva som er formålet med reguleringen og hvor strenge restriksjoner som innføres. Ved valg av konkrete tiltak må forholdet til WTO-forpliktelser vurderes nøye.
11.5.3 Departementets vurdering
I tillegg til de vurderinger som er gjort når det gjelder begrensninger som følge av EØS-avtalen og GATT-regelverket, må det også vurderes hvorvidt et eventuelt forbud vil være hensiktsmessig ut fra andre hensyn.
Selv om UD i sin rettslige gjennomgang har ment at et forbud mot innførsel og omsetning av pelsprodukter trolig vil anses for å kunne være egnet til å oppnå formålet om å ivareta hensynet til dyrs liv og helse og offentlig moral ved at det økonomiske grunnlaget for pelsdyrhold i utlandet reduseres, og således at færre pelsdyr holdes og avlives, må det likevel vurderes opp mot det faktiske omfanget av importerte pelsprodukter.
I NOU 14: 15 er det oppgitt tall for slik import. Kilden for tallene er Pelsinform som har anslått omsetningen i Norge til 350 millioner kroner i form av pels og besetningsplagg og 50 millioner kroner i form av interiørartikler. De har uttalt at de fleste produktene er laget av pels fra kanin, sau, mårhund, rev og mink. Departementet mener tallene er usikre og gir ikke konkret informasjon om type skinn. Flere av skinntypene vil falle utenfor et eventuelt norsk importforbud. Selv om et importforbud for pelsprodukter prinsipielt vil påvirke grunnlaget for pelsdyrhold i utlandet, antar departementet at den praktiske effekten vil være marginal.
I tillegg må man ta i betraktning vilkårene for unntakene i WTO, om at like varer skal behandles likt. Et norsk forbud vil muligens bare omfatte reve- og minkskinn siden dette er de artene som i dag er tillatt og dermed ville bli gjenstand for en styrt avvikling.
Norge har tradisjonelt vært forsvarer av et åpent, forutsigbart og regelstyrt handelsregime. Det må derfor også gjøres en vurdering av hvorvidt et forbud vil få negative konsekvenser for norske eksportinteresser.
Dyrevelferdsloven § 17 gir hjemmel for å forby innførsel av produkter begrunnet i hensyn til dyrevelferd. Forbudet må gjennomføres med de begrensninger som følger av internasjonale avtaler Norge har inngått.
Bestemmelsen er ny i loven fra 2009 og den har hittil ikke vært benyttet.
Departementet mener oppsummeringsvis at det er flere forhold som tilsier at det ikke bør innføres et forbud mot innførsel av pelsprodukter selv om Stortinget skulle fatte vedtak om styrt avvikling av næringen i Norge, spesielt:
Det er usikkert om et slikt forbud vil være i tråd med våre forpliktelser etter internasjonale handelsavtaler
Det kan gi utfordringer for norske eksportinteresser som er avhengige av et åpent, forutsigbart og regelstyrt handelsregime
Den saklige avgrensningen av hvilke produkter som vil rammes av forbudet, vil være krevende
Håndhevingen av forbudet vil være krevende