6 Beregning av faktiske merkostnader når reformen trer i kraft

6.1 Prinsipper og begreper

Vi har i tidligere avsnitt skissert et opplegg for beregning av merkostnader i forbindelse med innføring av reformen (kostnader ved re­form­alternativ 1 eller 2 fratrukket kostnadene ved referansealternativet). I de senere år har forholdene blitt lagt til rette for en gradvis tilpasning til reformen. Dette betyr at deler av de offentlige merkostnadene i forbindelse med reformen allerede er belastet offentlige budsjetter. Fokus i dette avsnittet er satt på driftskostnader, og vi vil i kapittel 7 komme tilbake til investeringer som følge av reformen.

Utvalget har som tidligere nevnt valgt å beregne kostnader ved to ulike reformalternativer. Størrelsen på faktiske merkostnader når reformen trer i kraft vil nødvendigvis avhenge av hvilket reformalternativ det er som legges til grunn. I reformalternativ 1 forutsettes konstant barnehagedekningsgrad. Dette innebærer at samtlige midler som ved iverksettelse av reformen benyttes til å gi seksåringer et tilbud (uavhengig av om tilbudet finner sted i skole eller barnehage), omdisponeres fra barnehagesektoren til skolesektoren. Merkostnader ved iverksettelse av reformen vil da være gitt som driftskostnader ved obligatorisk skolestart for seksåringer fratrukket kostnadene knyttet til det samlede tilbudet til seksåringer.

I reformalternativ 2 forutsettes det at de plassene som frigjøres i barnehagesektoren brukes til å øke dekningsgraden for de yngre aldersgruppene. Gitt denne forutsetningen vil faktiske merkostnader når reformen trer i kraft øke som følge av at de plassene seksåringene opptar i barnehagen omdisponeres til yngre aldersgrupper. Utvalget har i sine beregninger valgt å beregne kostnader ved omdisponeringen med utgangspunkt i det antall plasser seks­åringene opptar i barnehagen høsten 1994. Kostnadene som følge av omdisponeringen vil påløpe gradvis etter hvert som flere og flere seksåringer flyttes fra barnehagen til skolen.

For å komme fram til faktiske merkostnader ved iverksettelsestidpunktet, kan det være hensiktsmessig å ta utgangspunkt i sammenhengene skissert nedenfor:

Under reformalternativ 1(uendret barnehagedekningsgrad):

Under reformalternativ 2 (endret barnehagedekningsgrad):

Vi har i kapittel 5 gjort rede for beregning av driftskostnader knyttet til obligatorisk skolestart for seksåringer. I dette kapittelet vil vi skissere et opplegg for hvordan en kan beregne kostnader knyttet til det tilbudet seksåringer får i dag; det være seg i barnehagen eller i skolens lokaler under lov om barnehager. Parallellen til tidligere beregninger vil være beregninger av kostnader knyttet til referansealternativet, jf. beregningene i kapittel 4. I forbindelse med beregning av merkostnader ved reformalternativ 2 vil vi også regne ut økte driftskostnader som følge av at de plassene som frigjøres i barnehagen omdisponeres til yngre og mer ressurskrevende aldersgrupper. Denne beregningen vil være analog til beregningen under avsnitt 5.2. I dette kapitlet vil vi imidlertid ta utgangspunkt i de tilpasninger som enten har funnet sted eller er antatt å finne sted i årene fram mot reformstart. Vi vil i alle beregningene som det gjøres rede for i dette kapitlet basere oss på den tilpasningen som faktisk har funnet sted de siste årene. Vi vil som tidligere skille mellom kostnader ved reformalternativ 1 og reformalternativ 2, men i motsetning til tidligere i rapporten vil vi fordele kostnadene mellom kommune, stat og private.

6.2 Driftskostnader knyttet til det samlede tilbudet til seksåringer, reformalternativ 1

De samlede utgiftene til tilbudet til seksåringer er i kommuneregnskapet ført under kap.1.270 Kommunale barnehager. De offentlige utgiftene over dette kapitlet er de samlede offentlige utgiftene til barnehagedrift. På grunn av ulik kostnadsstruktur i skolen og barnehagen vil det være nødvendig å skille ut kostnader knyttet til seksåringer i skolen under lov om barnehager. Dette må gjøres indirekte via statistikk fra Barnehager og tilbud til seksåringer i skolen (SSB).

Driftskostnader i det samlede tilbudet til seksåringer vil avhenge av hvilke forutsetninger vi legger til grunn for dekningsgrad, oppholdstidsrate og forholdet mellom plasser i barnehagen og i skolens lokaler. Dekningsgraden for seksåringer var i 1994 90 pst., mens oppholdstidsraten for seksåringer i barnehage og skole i 1993 (senest tilgjengelige data) var på 0,74 (0,73 i barnehagen og 0,76 i skolen). Vi har tatt utgangspunkt i disse tallene, og forutsatt at de vil ligge fast i årene fram mot reformstart.

Det var høsten 1994 22 300 seksåringer som har et tilbud i skolens lokaler. Veksten i nye plasser har det siste året vært svakere enn hva KUF tidligere har lagt til grunn i sine prognoser. Den svake veksten kan bl.a. skyldes generell usikkerhet knyttet til reformen. Utvalget har i sine beregninger forutsatt at det året før reformen starter vil være 40 000 seksåringer som har et tilbud i skolens lokaler under lov om barnehager. Dette tilsvarer en årlig vekst på 8850 plasser fra høsten 1994 til reformstart.

Gitt de forutsetningene vi her har gjort rede for vil antall plasser i skole og barnehage fordele seg som skissert i tabellen nedenfor.

Vi vil nå gå nærmere inn på beregning av driftskostnader i forbindelse med tilbudet til seksåringer i skolens lokaler.

6.2.1 Lønn

A Lønnskostnader knyttet til seksåringer i skolens lokaler under lov om barnehager

Tilbudet til seksåringer i skolens lokaler under lov om barnehager består i utgangspunktet av et kjernetilbud. På mange av de skolene som har et tilbud til seksåringer i skolens lokaler tilbys også seksåringene en plass i skolefritidsordningen.

Antall årsverk i tilbudet til seksåringer i skolens lokaler avhenger av antall seksåringer som året før reformen er antatt å starte har tilsyn i skolens lokaler. I tillegg vil antall årsverk avhenge av hvor mange av disse seksåringene som har en plass i skolefritidsordningen, og hvor mange timer i uken de benytter seg av dette tilbudet. På grunn av ulike bemanning har vi i beregning av driftskostnader knyttet til tilbudet til seksåringer i skolens lokaler valgt å skille mellom lønnskostnader i det pedagogiske tilbudet og i skolefritidsordningen.

Lønnsutgifter i det pedagogiske tilbudet

Lønnsutgiftene i det pedagogiske tilbudet vil avhenge av hvor mange timer dette tilbudet strekker seg over og hvor mange oppholdstimer det går med pr. årsverk. Datagrunnlaget for årsverk i det pedagogiske tilbudet er mangelfullt. Utvalget har derfor gjennomført en utvalgsundersøkelse. I denne undersøkelsen ble det innhentet data fra i alt 90 kommuner. Utvalget har bestått av de kommunene hvor tilbudet til seksåringer i skolens lokaler er best utbygd, i tillegg til landets 10 største kommuner. På grunnlag av i alt 350 årsmeldinger har vi beregnet gjennomsnittlig antall oppholdstimer pr. årsverk og gjennomsnittlig antall timer i det pedagogiske tilbudet.

Gjennomsnittlig lønnskostnad pr. årsverk i det pedagogiske tilbudet er satt lik gjennomsnittlig lønnskostnad i barnehagen, jf. kapittel 4. Denne tilnærmingen innebærerer at vi forutsetter at det er det samme relative forholdet mellom pedagoger og assistenter i det pedagogiske tilbudet til seksåringer i skolens lokaler som i barnehagen. Lønnskostnader i det pedagogiske tilbudet kan etter dette oppsummeres i tabell 6.2.

Lønnskostnader i skolefritidsordningen

Ikke alle seksåringene som i dag har et tilbud i skolens lokaler under lov om barnehager har samtidig et tilbud om skolefritidsplass. Vi har i disse beregningene forutsatt at den andelen seksåringer som i 1996 vil komme til å oppta en plass i skolefritidsordningen, vil tilsvare den andelen av dagens seksåringer i skolens lokaler med et tilbud som strekker seg over mer enn 20 timer pr. uke. For å kunne fastslå denne andelen har vi benyttet SSBs barnehagestatistikk for 1993. Vi har i våre beregninger forutsatt at minimum oppholdstid i skolefritidsordningen er 4t. pr. uke. Gitt denne forutsetningen vil alle barn med en plass i skolefritidsordningen være registrert i en av statistikkens fire oppholdstidskategorier over 20 timer pr. uke.

Gjennomsnittlige lønnskostnader er som tidligere beregnet på grunnlag av PAI-registeret, jf. punkt 5.1.2, og ligger noe under gjennomsnittlige lønnskostnader i den pedagogiske delen av tilbudet.

Beregning av lønnskostnader i skolefritidsordningen er skissert i tabellen nedenfor.

Lønnsutgifter i tilbudet til seksåringene i skolens lokaler, gitt at det i 1996 er opprettet totalt 40 000 plasser for seksåringer i skolens lokaler, kan på grunnlag av beregningene ovenfor oppsummeres i følgende tabell.

Utvalget ønsker i denne sammenheng å presisere at beregningene det her redegjøres for tar utgangspunkt i prognoser, og derfor bør justeres så snart det foreligger sikrere tall.

B Lønnsutgifter knyttet til tilbudet til seksåringer i barnehagen

Dersom det før reformstart er opprettet 40 000 plasser for seksåringer i skolens lokaler og dekningsgraden opprettholdes på 1994-nivå, vil det i 1997 være igjen 15 794 seksåringer i barnehagen. Lønnsutgifter knyttet til disse plassene kan beregnes som produktet av antall timeverk og lønn pr. timeverk. Antall timeverk vil være gitt som produktet av standarden og antall barnehageekvivalenter, jf. beregningene i kapittel 4.

C Lønnskostnader knyttet til det samlede tilbudet til seksåringer

Lønnskostnader i det samlede tilbudet til seks­åringer vil være gitt som summen av lønnskostnadene i tilbudet i skolens lokaler og i barnehagen. Dette vil være de lønnskostnadene som gitt våre forutsetninger, vil påløpe i 1997 dersom en velger ikke å gjennomføre reformen. Følgelig er det disse lønnskostnadene som vil komme til fratrekk ved beregning av merkostnader.

6.2.2 Andre driftskostnader

Det forutsettes i utgangspunktet at forholdet mellom lønn og andre driftsutgifter er tilnærmet det samme for tilbudet i skolens lokaler som i offentlige barnehager generelt. På grunnlag av resultatene fra kapittel 4 er andre driftskostnader i barnehagen anslått å utgjøre om lag 12 pst. av lønnskostnadene. Andre drifts­kostnader beregnet på grunnlag av lønnskostnader i det samlede tilbudet til seksåringer er beregnet i tabellen nedenfor.

6.2.3 Driftskostnader knyttet til det samlede tilbudet til seksåringer.

Ved å legge sammen lønnskostnader og andre driftskostnader har vi beregnet driftskostnader knyttet til det samlede tilbudet til seksåringer. Som tidligere nevnt vil dette være de driftskostnadene som vil påløpe i 1997 dersom en velger ikke å gjennomføre reformen, gitt at forholdet mellom antall plasser for seksåringer i skolen og i barnehagen opprettholdes på det nivået vi har antatt for 1996.

6.2.4 Merkostnader reformalternativ 1, ved reformstart

Merkostnadene ved reformalternativ 1 vil være gitt som differensen mellom hva det i 1997 vil koste å innføre obligatorisk skolestart for seks­åringer og hva det ville kostet å videreføre tilbudet en hadde året før. Driftskostnader ved obligatorisk skolestart for seksåringer er be­regnet i avsnitt 5.1 og beløper seg til om lag 2 235 mill. kroner. Dersom vi sammenligner merkostnadene ved reformstart beregnet i tabell 6.9 med merkostnadene ved beslutningstidspunktet i tabell 5.19, finner vi at merkostnadene ved reformstart ligger noe lavere enn merkostnadene i forhold til et konstruert referanselaternativ. Denne forskjellen på om lag 200 mill. kroner kan forklares ved at effekten av økningen i dekningsgrad og oppholdstidsrate mer enn oppveier effekten av at tilbudet i skolens lokaler isolert sett er billigere enn tilbudet i barnehagen.

6.2.5 Beregning av økte offentlige og kommunale driftskostnader

A Økte offentlige driftskostnader

Den dagen seksåringene flyttes fra barnehagen over i skolen erstattes et delvis foreldrefinansiert tilbud av et fullt ut offentlig tilbud. Det offentliges inntekter vil derfor reduseres med et beløp tilsvarende samlet foreldrebetaling for seksåringer i barnehagene. Dersom en forutsetter at dagens finansieringsform for skolefritidsordningen opprettholdes, vil imidlertid deler av dette inntektstapet erstattes av foreldrebetalingen i skolefritidsordningen.

Utvalget har beregnet gjennomsnittlig foreldrebetaling i barnehagen på grunnlag av kommuneregnskapet kap. 127, post 60-67. Samlebeløpet under disse postene er fordelt på det totale antallet heldagsplasser i offentlige barnehager. Denne tilnærmingen innebærer at vi antar at seksåringene i gjennomsnitt betaler like mye for en heldagsplass som de andre aldersgruppene.

Driftskostnader pr. seksåring er på grunn av ulike bemanningsnormer lavere enn drifts­kostnader for de yngste aldersgruppene. Dette taler for at foreldrebetalingen for seksåringene burde være lavere enn for de andre aldersgruppene, men på grunn av kryssubsidiering mellom de ulike aldersgruppene er ikke forskjellen i foreldrebetaling like stor som forskjellen i driftskostnader skulle tilsi. Videre vil foreldrebetalingen for seksåringer som har tilsyn i skolens lokaler under lov om barnehager etter all sannsynlighet ligge noe under foreldrebetalingen i barnehagen. Disse to forholdene trekker i retning av at vi ved å velge en gjennomsnittsbetraktning tenderer til å overvurdere foreldrebetalingen knyttet til tilbudet for seksåringer.

Et forhold som trekker i motsatt retning er at vi i våre beregninger har behandlet foreldrebetalingen for to halvdagsplasser lik foreldrebetalingen for én fulldagsplass. Det er imidlertid grunn til å tro at prisforskjellen mellom heldagsplasser og halvdagsplasser ikke er så stor. På grunn av at seksåringene i gjennomsnitt har kortere oppholdstid i barnehagen enn hva tilfellet er for de andre aldersgruppene, bidrar dette isolert sett til at vi ved en gjennomsnittsbetraktning undervurderer foreldrebetalingen for seksåringer.

På grunnlag av de forutsetningene vi har gjort rede for ovenfor er gjennomsnittlig årlig foreldrebetaling for en fulldagsplass beregnet til om lag 17 300 kroner i året. På grunn av at dette tallet er beregnet som forholdet mellom kommunenes samlede inntekter fra barnehagene og antallet offentlige barnehageplasser, er også friplasser med i beregningsgrunnlaget. Dette bidrar til å redusere den gjennomsnittlige foreldrebetalingen. Det er imidlertid neppe noen grunn til å anta at antallet friplasser for seksåringer er signifikant forskjellig fra antallet friplasser for de andre aldersgruppene. Dersom gjennomsnittlig foreldrebetaling (for alle aldersgruppene) i virkeligheten ligger høyere enn utvalgets anslag, vil dette medføre at de offentlige kostnadene ved reformen øker.

Tidligere har vi behandlet private barnehager som om de var offentlige. Alle barnehager får i dag samme driftstilskudd fra staten, men bare en del av de private barnehagene får kommunal støtte. Om lag 9 pst. av seksåringene hadde i 1993 plass i en privat barnehage uten kommunal støtte. Gitt at det koster like mye å drive en offentlig som en privat barnehageplass, må de private barnehagene uten kommunal støtte dekke en større andel av driftskostnadene gjennom innbetalinger fra privat sektor. Når det innføres obligatorisk skolestart for seksåringer, vil staten måtte dekke alle de kostandene som tildligere ble belastet privat sektor. I forbindelse med fastsettelse av offentlige merkostnader må vi derfor legge til den andelen av driftskostnadene i private barnehager uten kommunal støtte som i dag enten dekkes gjennom høyere satser for foreldrebetaling, tilskudd fra private organisasjoner eller mer effektiv drift. Denne andelen inngår i det samlede anslaget for foreldrebetaling.

For de private barnehagene som i dag mottar kommunal støtte har vi forutsatt at kommunene dekker relativt like stor andel av driftskostnadene som de gjør i de offentlige barnehagene, dette innebærer en forutsetning om at foreldrebetalingene i private barnehager som mottar kommunal støtte er lik gjennomsnittet.

Når det gjelder foreldrebetaling i skolefritidsordningen etter reformen, har vi forutsatt at seksåringene i gjennomsnitt vil komme til å betale like mye som de elevene som i dag benytter seg av ordningen betaler. Gjennomsnittlig foreldrebetaling i skolefritidsordningen i dag er beregnet på grunnlag av data innhentet fra KUF, og er anslått til 450 kroner. pr. måned for tilbud under 15 timer pr. uke og 750 kroner for tilbud over 15 timer pr. uke. Dersom en betaler for 11 måneder pr. år vil årlig foreldrebetaling i de to ulike oppholdstidskategoriene være gitt som henholdsvis 4 950 kroner og 8 250 kroner.

Offentlige merkostnader kan på grunnlag av disse forutsetningene beregnes som skissert i tabell 6.10.

B Økte kommunale driftskostnader

Barne- og familiedepartementet (BFD) administrerer i dag driftstilskuddet til barnehager, herunder også til barnehageplasser for seksåringer i skolen. Statstilskuddet til barnehageplasser er uavhengig av både sammensetningen av tilbudet (pedagogisk opplegg vs. skolefritidsordning) og hvorvidt det finner sted i skole eller barnehage. Driftstilskuddet for seks­åringer avhenger dermed kun av daglig oppholdstid. Driftstilskuddet faller i sin helhet bort når plassene gjøres om til skoleplasser, men deler av dette vil bli erstattet av et statstilskudd knyttet til skolefritidsplassene. Beregning av økte kommunale driftskostnader er skissert i tabellen nedenfor. Vi har i disse beregningene benyttet oss av dagens satser for statstilskudd både når det gjelder barnehagen og skolefritidsordningen.Vi forutsetter dermed at dagens finansieringsordning for skolefritidsordningen opprettholdes.

Utvalget har som en beregningsteknisk forutsetning lagt til grunn at utgifter til det pedagogiske tilbudet til seksåringer etter reformstart ikke dekkes av øremerkede tilskudd. De økte kommunale driftskostnadene vil derfor være den andelen av kostnadene ved reformen som kommunene ikke automatisk vil få dekket ved øremerkede tilskudd.

6.3 Driftskostnader, reform­alternativ 2

Driftskostnader knyttet til reformalternativ 2 ved reformstart vil i tillegg til driftskostnadene ved obligatorisk skolestart for seksåringer, jf. avsnitt 5.1, bestå av driftskostnader som følge av at de plassene som frigjøres i barnehagen i forbindelse med reformen, omdisponeres til yngre aldersgrupper. Utvalget har som tidligere nevnt valgt å sette det antallet plasser som omdisponeres lik det antall plasser seksåringene i dag (1994) opptar i barnehagen.

Beregningene som skisseres i dette avsnittet vil være analoge til beregningene under avsnitt 5.2.

Driftskostnader knyttet til omdisponeringen består av lønnskostnader og andre drifts­kostnader, og kan beregnes med utgangspunkt i samme begrepsapparat som vi benyttet til kap. 4 og i avsnitt 5.2.

6.3.1 Lønn

A Lønnsutgifter som følge av omdisponeringen

Lønnsutgiftene som følge av omdisponeringen vil i tillegg til å avhenge av antall plasser som frigjøres, også avhenge av hvordan en velger å fordele disse plassene mellom de ulike aldersgruppene. Vi har i våre beregninger forutsatt at de frigjorte plassene fordeles i tråd med den relative fordelingen i dekningsgrad mellom de yngre aldersgruppene, og at gjennomsnittlig oppholdstid og standard i barnehagen opprettholdes på 1993-nivå. Fordelingen mellom de ulike aldersgruppene er illustrert i tabell 6.12 nedenfor.

Lønnskostnader som følge av omdisponeringen kan regnes ut på grunnlag av lønn pr. timeverk og standard beregnet på grunnlag av forholdet mellom totalt antall utførte timeverk og totalt antall barnehageekvivalenter, jf. kap. 4.

Dersom en ved omdisponeringen av de frigjorte plassene hadde prioritert aldersgruppen 3-5 år, ville dette ha bidratt til å redusere lønns­kostnadene i forbidelse med omdisponeringen på grunn av ulike bemanningsnormer og ulike oppholdstidsrater. Det motsatte hadde vært tilfellet om en hadde valgt å forfordele de yngste aldersgruppene.

6.3.2 Andre driftskostnader

Andre driftskostnader kan beregnes på grunnlag av forholdet mellom lønnskostnader og andre driftskostnader i barnehagen generelt. Dette forholdstallet er i tidligere beregnet til om lag 12 pst, jf. kap. 4. Andre driftkostnader som følge av omdisponeringen er beregnet i tabellen nedenfor.

6.3.3 Økte driftskostnader ved reformstart, reformalternativ 2

Merdriftskostnader ved reformstart under reformalternativ 2 vil være gitt som summen av driftskostnader knyttet til obligatorisk skole­start for seksåringer og driftskostnader knyttet til omdisponeringen av de plassene som frigjøres i barnehagen, fratrukket kostnadene ved det samlede tilbudet til seksåringer dersom en viderefører den antatte situasjonen i i 1996.

På grunnlag av beregningene i avsnitt 6.3.1 og 6.3.2 kan merdriftskostnader ved reformstart gitt reformalternativ 2 beregnes som skissert i tabellen nedenfor.

Vi ser av tabellen at merdriftskostnadene ved reformstart øker til om lag 2,1 mrd. kroner dersom en legger alternativ 2 til grunn for tolkning av reformen.

6.3.4 Beregning av økte offentlige og kommunale driftskostnader

På samme måte som under avsnitt 6.2 kan vi beregne offentlige og kommunale merdrifts­kostnader som følge av reformen.

A Økte offentlige driftskostnader

Når vi skal beregne offentlige merutgifter under reformalternativ 2, må vi ta hensyn til at foreldrebetalingen knyttet til det samlede tilbudet til seksåringer bortfaller i sin helhet. Store deler av dette inntektstapet erstattes imidlertid av foreldrebetalingen i skolefritidsordningen og foreldrebetaling i barnehagen som følge av omdisponeringen. I anslaget for foreldrebetaling som følge av omdisponeringen inngår også hele den andelen av kostnadene i private barnehager uten kommunal støtte som belastes offentlig sektor, jf. 6.2.5. Offentlige merutgifter under reformalternativ 2 er skissert i tabellen nedenfor.

B Økte kommunale driftskostnader

Når vi skal beregne kommunale merdriftskostnader, må vi i tillegg til bortfall av foreldrebetalingen ta hensyn til at statstilskuddet knyttet til de plassene seksåringene opptar i barnehagen faller bort. Som tidligere nevnt vil deler av dette statstilskuddet bli erstattet av statstilskudd knyttet til plasser i skolefritidsordningen og statstilskudd knyttet til de plassene som omdisponeres. Beregning av kommunale merdriftskostnader som følge av reformen er skissert i tabellen nedenfor.