9 Økonomiske og administrative konsekvenser
9.1 Generelt
Forslaget om opprettelsen av et lotteritilsyn innebærer endringer av administrativ og økonomisk art. Lotteriloven § 4 siste ledd fastslår at Justisdepartementet ved forskrift kan bestemme at kontrollmyndighetens utgifter ved behandling av søknader, trekning, godkjennelse og kontroll av spilleinnretninger, samt regnskapskontroll skal dekkes av lotteriarrangør eller annen rekvirent. Som det fremgår av kapittel 6.1 er denne muligheten delvis benyttet.
Fordi det i dag ikke finnes noe organ som på en effektiv måte vil kunne innkreve disse gebyrer, har Justisdepartementet foreløpig ikke funnet å kunne gebyrbelegge annet enn lotteriautomatene. Ved opprettelse av et lotteritilsyn vil slike gebyrer kunne innkreves på en effektiv måte for alle automater. Utvalget har derfor funnet at opprettelsen av et lotteritilsyn også i denne relasjonen vil få økonomiske konsekvenser.
9.2 Administrative konsekvenser
Arbeidsgruppens forslag medfører at det opprettes et nytt direktorat, Statens lotteritilsyn. I utgangspunktet anslås det at lottertilsynet vil bestå av inntil 25 personer og med en direktør som leder av virksomheten. Den øvrige stab bør besitte kompetanse innen jus, økonomi, revisjon, data/informasjonsteknologi og sikkerhetssystemer.
Flertallets forslag er at statskontrollen inngår i det nye lotteritilsynet men opprettholdes som en avdeling. Virksomheten forutsettes videreført i dagens lokaler i Norsk Tipping AS hovedkvarter på Hamar. De tilsatte som velger å gå over til lotteritilsynet, vil bli statstjenestemenn. Ved en slik endring mener arbeidsgruppens flertall at Statskontrollen vil få en mer uavhengig stilling i forhold til Norsk Tipping AS, noe som vil kunne medføre at tilliten til sikkerheten til Norsk Tipping AS spill utad blir enda større.
Det nye lotteritilsynet vil utøve myndighet på lotteriområdet som i dag ligger til Justisdepartementet og politiet, og kontroll og tilsynsmyndighet som i dag tilligger Justisdepartementet, politiet, Kulturdepartementet, Finansdepartementet og Landbruksdepartementet. Direktoratet vil også utføre nye oppgaver samt oppgaver som ikke er tilfredsstillende utført i dag.
Alle de berørte departementene vil beholde det overordnede forvaltningsansvar og være ansvarlig for utformingen av regelverket på de enkelt felt, dog slik at lotteritilsynet kan gis forskriftskompetanse på særskilte områder. Dette selv om ansvaret for klagesaker, regnskapskontroll, typegodkjenning og øvrig kontrollvirksomhet blir overført til lotteritilsynet. Politiet vil imidlertid også etter opprettelsen av et lotteritilsyn ha ansvaret for forberedende klagebehandling. Videre vil registreringsarbeidet bli mer omfattende enn tidligere.
Som et ledd i kontrollarbeidet vil det være aktuelt å bruke kontrollører som driver oppsøkende virksomhet. Det kan være aktuelt å kjøpe tjenester eller å knytte til seg faste kontrollører i lotteritilsynet.
Det er aktuelt å kjøpe kompetanse når det gjelder utvikling og drift av datatjenester til kontroll og oppfølging av spille- og lotterimarkedet. Norsk Tipping AS budsjetterer i dag med utgifter på ca 1 million kroner til Statens Datasentral til kontroll og prosjektbasert virksomhet for å kunne operere med sikre spill. Arbeidsgruppen anslår at tilsynet vil måtte bruke betydelig mer enn dette på datatjenester for å oppnå en tilfredstillende kontroll av lotterifeltet.
Det påregnes å påløpe kostnader ved opprettelse og drift av de aktuelle registre. Registerene foreslås lagt til Registerenheten i Brønnøysund, og det anslås at man der vil måtte knytte til seg ca. 5 nye årsverk. Også Statens Innkrevingssentral vil måtte bli styrket noe i forbindelse med innkreving av avgiftene knyttet til lotteri- og spillevirksomhet.
9.3 Kostnader
Arbeidsgruppen har i kapittel 6.1 forsiktig antatt at det i dag benyttes 168 årsverk til forvaltnings- og kontrollarbeid på landsbasis.
Arbeidsgruppen har i sin utredning lagt til grunn at lotteritilsynet skal få overført arbeidsoppgaver både fra departementene og fra politiet. Dette vil medføre noe reduksjon av arbeidsmengden ved disse forvaltningsorganene, men særlig for politiet er det ønskelig med en sterkere oppfølging på kontrollsiden. Mye av det arbeidet som lotteritilsynet vil få ansvaret for å utføre, vil være arbeidsoppgaver som i dag faktisk ikke blir utført. Dette enten fordi forvaltningsorganene som i dag har ansvaret for arbeidsoppgaven ikke har tilstrekkelig kompetanse, eller fordi det ikke har tilstrekkelige ressurser. Arbeidsgruppen legger derfor til grunn at opprettelse av et lotteritilsyn vil medføre merutgifter.
De økonomiske og administrative konsekvenser avhenger av hvilken organisasjonsform som velges og hvor omfattende arbeid som legges ut til tilsynet. Ved beregning av økonomiske og administrative konsekvenser, er det tatt utgangspunkt i at tilsynet skal være en liten, effektiv organisasjon. Organisasjonen bør bestå av høyt kvalifisert personell. Spesialkompetanse må kunne kjøpes inn i den grad det er nødvendig.
Arbeidsgruppen legger til grunn at det vil være av største betydning at lotteritilsynet får arbeidsvilkår som gjør den til en effektiv organisasjon som kjøper ledende ekspertise innen de ulike fagområder. Arbeidsgruppen mener lotteritilsynet bør ha et budsjett på 25 millioner kroner til ordinær drift. Driftsutgiftene må reflektere at det skal føre tilsyn med en virksomhet som er spredt over hele landet, og hvor det vil være behov for utstrakt bruk av kostbare datasystemer.
Lotteritilsynet vil i tillegg ha behov for innkjøp av tjenester fra ulike spisskompetansemiljøer. Arbeidsgruppen finner det ikke riktig å legge for sterke føringer på hvilke tjenester som bør bygges opp innenfor egen organisasjon kontra hva som bør kjøpes fra andre. Det nevnes at det kan være aktuelt å kjøpe typegodkjennings- og etterkontrolltjenester. Videre kan det være aktuelt å videreføre samarbeidet med KRIPOS i forhold til godkjenning av skrapelodd, men da rimeligvis slik at KRIPOS får betalt for tjenestene og derigjennom gis mulighet til opprettholdelse og eventuelt videreutvikle den spisskompetansen som er bygd opp der.
Arbeidsgruppen er kommet til at lotteritilsynet bør ha 10 millioner kroner til kjøp av tjenester i tillegg til sitt ordinære budsjett, samt til dekning av merutgifter i Brønnøysundregistrene og Statens Innkrevingssentral. Videre må det ligge inne et beløp til forskning og forebyggende arbeid i forhold til «spillegalskap».
Det antas at kostnadene tilsammen vil utgjøre anslagsvis 35 millioner kroner årlig. Sett i lys av at det er en betydelig næring i norsk målestokk, med en omsetning på anslagsvis 17 000 millioner kroner, så fortoner utgiftene seg for arbeidsgruppen som relativt beskjedne. Arbeidsgruppen forutsetter at alle utgiftene skal dekkes inn i form av gebyrer som pålegges driftsleddet i spill- og lotterimarkedet. De lotteriverdige organisasjoner forutsettes således å beholde like mye midler som tidligere. Den forsterkede kontrollen vil føre til en vesentlig økning av inntektene til organisasjonene. Kontrollen er nødvendig for på en tilfredstillende måte å kunne implementere gjeldende regler om overskuddsdeling. Arbeidsgruppen mener en realistisk tallfesting av økningen vil være minimum 500 millioner kroner.
Arbeidsgruppen vil peke på at Statskontrollens ansatte er engasjert både av Statskontrollen og Norsk Tipping AS og at utgiftene til Statskontrollen i sin helhet dekkes over Norsk Tipping AS sitt budsjett. Dette bør endres slik at utgiftene bevilges over statsbudsjettet og således inngår i lotteritilsynets totale budsjett. Det foreslås at Norsk Tipping AS betaler gebyrer for de tjenester Statskontrollen utfører, omtrent tilsvarende de utgifter som pådras.
Dette er allerede en ordning som er gjennomført i forhold til Stiftelsen Norsk Rikstoto og spillet Extra. Det er satt opp egne avtaler om å utføre kontrollen med disse spillene. Det betales gebyr for den utførte kontrollen.
Arbeidsgruppen har fått opplyst at Statskontrollens utgifter til notarene i 1996 utgjorde ca. 3,1 millioner kroner. Dette beløpet omfatter både kontroll og løpende utredningsoppdrag. I tillegg har Statskontrollen en avtale med Statens Datasentral, oppad begrenset til 1 million kroner. Denne avtalen omfatter en årlig serviceavtale samt løpende problemløsninger og mindre korrigeringer. I tillegg til dette har Landbrukdepartementet opplyst at beregnet kostnad for kontrollen på totalisatorbanene og ved Stiftelsen Norsk Rikstoto for 1996 vil beløpe seg til ca. kroner 800 000.
Utgiftene til Statskontrollen er følgelig nesten 5 millioner kroner per år. Det må utarbeides en gebyrpolitikk i forhold til Norsk Tipping AS og Stiftelsen Norsk Rikstoto som bringer inn et tilsvarende beløp.
9.4 Inntekter
I forbindelse med lotteriloven av 24 februar 1995 nr 11 ble betegnelsen gevinstautomater innført. Inkludert i begrepet gevinstautomater ligger varegevinstautomater, kontantutbetalingsautomater og lotteriautomater.
Antallet automater anslås å være følgende:
Gevinstautomater: ca 33-35 000
Underholdningsautomater: ca 1 000
Arbeidsgruppen finner det naturlig å foreslå at lotteritilsynet gis ansvar for iverksetting av en gebyrinnkreving som beskrevet under kap. 7.2.4.
I tillegg til gebyret per døgn per automat så finner arbeidsgruppen det naturlig at aktørene belastes med et gebyr ved innregistrering i lotteriregisteret, i praksis ved behandling av søknad om registrering av automater eller annet. Ved f.eks. et gebyr på kroner 250 per automat ved innregistrering i lotteriregisteret, og med et anslag på tilsammen 30 000 automater vil et innregistreringsgebyr gi inntekter i størrelsesorden 7,5 millioner kroner det første året. Deretter kan det årlig forventes registrert minst 7 500 nye automater, idet hver automat har relativt kort levetid og normalt ikke lenger enn 4 år i gjennomsnitt. De årlige inntekter vil da beløpe seg til 1,9 millioner kroner.
I tillegg til registrering av automatene, er det nødvendig med registrering av alle de lotteriverdige organisasjoner, alle entreprenører og andre aktører i lotterimarkedet samt alle lotterier med tillatelse. Også ved alle disse registreringer synes det naturlig med et gebyr på kroner 250 per organisasjon, entreprenør, lotteri m.v. Antallet som registreres hvert år vil være beskjedent og krever ingen tallfesting på det nåværende stadium.
Det bør også ilegges et gebyr for typegodkjenning av automater. Her er det naturlig å legge seg på gebyrstørrelse henimot faktisk kostnad for lotteritilsynet. Antallet automater som søkes godkjent hvert år vil være relativt beskjedent og krever ingen egen tallfesting på det nåværende stadium.
For bingovirksomhet forutsettes det ilagt gebyr som gir adgang til en vesentlig styrking av dagens oppfølging og kontroll. I 1995 ble det innkrevet gebyrer på 6,1 millioner kroner. Dette bør etter arbeidsgruppens mening økes opp til henimot 10 millioner kroner uten at man her går nærmere inn på enkelthetene i en slik gebyrordning.
Det er også aktuelt å innføre gebyrer i de tilfeller hvor en foretar en sentral trekning av lotterier. Med et gebyr på kroner 10 000 per trekning og anslagsvis 100 landslotterier genereres inntekter på 1 million kroner. Som landslotteri regnes de lotterier som omfatter mer enn 3 politidistrikter. Alle trekninger forutsettes registerført med enkel adgang for publikum til å hente ut trekningsinformasjonen. Kunngjøringsplikten kan da som for all firmainformasjon, legges til Brønnøysundregistrene. Inntektene fra slike lotterier var i 1995 på ca. 4,8 millioner kroner. Arbeidsgruppen finner det naturlig å foreta en reduksjon av gebyrene på dette området til fordel for en sterkere gebyrbelegging av automater.
Norsk Tipping AS og Stiftelsen Norsk Rikstoto bør ilegges gebyrer i den størrelsesorden de pådrar utgifter. Dette er tidligere beregnet til 5 millioner kroner.
Arbeidsgruppen mener all form for innkreving av gebyrer og avgifter vil kunne forestås av Statens Innkrevingssentral.
Arbeidsgruppen legger følgelig til grunn at alle utgifter forbundet med lotteritilsynet og den øvrige lotteriforvaltning, enkelt vil kunne bli dekket ved gebyrer og avgifter.
Etter arbeidsgruppens mening vil det være naturlig at gebyr og avgifter i minst mulig grad belastes de lotteriverdige organisasjoner. Arbeidsgruppen legger til grunn at gebyrer må likestilles med andre driftsutgifter som følger med drift av spill og lotterier.
De anslåtte inntekter må i første omgang settes opp mot de anslåtte utgifter på 35 millioner kroner til lotteritilsynet. Deretter må det tillegges politiets utgifter på 69 millioner kroner og departementenes utgifter på 8,3 millioner kroner. Samlede utgifter vil etter arbeidsgruppens forslag utgjøre minst 112,3 millioner kroner. Med en styrket innsats fra politiets side, vil utgiftene raskt kunne øke utover dette nivå. Arbeidsgruppen finner det ikke urimelig om gebyr- og avgiftsnivået legges noe høyere enn de anslåtte utgifter. Det gir rom for mer arbeid innen forskning og forebyggende arbeid, dersom det viser seg at denne faktoren er undervurdert. Det er allikevel mulig å forestille seg at særlig døgnavgiften reduseres noe i forhold til dagens nivå, uten at arbeidsgruppen finner å ville gå nærmere inn på dette nå.