2 Utvalgets mandat, sammensetning og arbeid
2.1 Mandat
Utvalget ble oppnevnt av Finansdepartementet den 14. februar 1996. Utvalget ble gitt følgende mandat:
«1
Private tjenestepensjonsordninger med skattefradrag er i dag regulert i forskrift av 28. juni 1968 nr 3 og forskrift av 27. oktober 1969 nr 9451 gitt i medhold av skatteloven.
Sommeren 1992 sendte Finansdepartementet utkast til ny forskrift om private tjenestepensjonsordninger etter skatteloven på høring. Utkastet var utarbeidet av en arbeidsgruppe. På bakgrunn av merknader og forslag i høringsuttalelsene ble det nedsatt en interdepartemental arbeidsgruppe som våren 1994 utarbeidet et nytt utkast til forskrift. Denne arbeidsgruppen fremla sitt utkast til ny forskrift – private tjenestepensjonsordninger etter skatteloven i juni 1994. Dette forskriftsutkastet vil være et viktig materiale i det forestående arbeidet.Utkastet ble forelagt representanter for interesseorganisasjonene sommeren 1994. På bakgrunn av deres uttalelser fant Finansdepartementet det hensiktsmessig å koordinere revideringen av forskriftene om private tjenestepensjonsordning med behandlingen av NOU 1994:6. Private pensjonsordninger og arbeidet med Velferdsmeldingen. I NOU 1994:6 ble det fremmet mange konkrete forslag som er fulgt opp av Regjeringen i Velferdsmeldingen. Likeledes har de viktigste forslagene i forskriftsutkastet av 1994 blitt grundig behandlet i Velferdsmeldingen.
For å sikre et tilfredsstillende hjemmelsgrunnlag også for reguleringer av forsikringsteknisk art, har Regjeringen i Velferdsmeldingen lagt opp til at private tjenestepensjonsordninger skal reguleres i lovs form. Departementet oppnevner derfor en arbeidsgruppe som skal legge fram et utkast til lov om private pensjonsordninger med rett til inntektsfradrag etter skatteloven.
2
Arbeidsgruppens arbeid kan hensiktsmessig deles i tre oppgaver.
Arbeidsgruppen skal foreta en generell gjennomgang av regelverket for den gjeldende TPES ordning. Arbeidsgruppen skal legge til grunn de konkrete løsninger, standpunkter, forutsetninger og vurderinger som Regjeringen har gitt uttrykk for i Velferdsmeldingen. Gruppens arbeid skal føre frem til et fullstendig forslag til lov om private tjenestepensjonsordninger med ferdig utkast til lov- og eventuelle forskriftstekster. Gruppen bør legge stor vekt på å få til en hensiktsmessig systematikk som gjør det greit å finne frem i loven og gjøre betemmelsene lett tilgjengelige i regelverket. Gruppen skal også legge frem utkast til de nødvendige lovendringer i skatteloven.
Det kan være hensiktsmessig at noen spørsmål reguleres nærmere i forskrift gitt i medhold av loven. I så fall skal gruppen også utarbeide utkast til forskriftstekst.
Gruppens arbeid vil pågå parallellt med Stortingets behandling av Velferdsmeldingen. Ved utarbeidelse av lovtekstene og den tilhørende redegjørelse for de løsninger som er valgt, må det derfor redegjøres for og tas hensyn til eventuelle merknader under Stortingets behandling som fraviker fra Regjeringens opplegg.
Gruppens forslag skal ivareta de forpliktelser som følger av EØS-avtalen.
Arbeidsgruppen skal i tilknytning til forslaget til lovutkast utarbeide en sammenhengende og systematisk oppbygget begrunnelse for lovutkastet (med forskrifter) som kan egne seg som grunnlag for proposisjonstekst når lovforslaget skal fremmes for Stortinget.
Ved utarbeidelse av denne begrunnelsen, skal det redegjøres for vurderinger og standpunkter slik de er kommet til uttrykk i Velferdsmeldingen, og eventuelle vurderinger og standpunkter fra Stortingets behandling av Velferdsmeldingen. Arbeidsgruppen skal også sørge for utdypning av standpunkter og vurderinger der det er behov for det. Det vil først og fremst være i de tilfellene der det i Velferdsmeldingen er uttalt at et konkret spørsmål trenger ytterligere utredning, og ved eventuelle anmodninger om utredning under Stortingets behandling av meldingen. Også i de tilfellene arbeidsgruppen selv finner at et standpunkt trenger ytterligere utdypning, må det gis en mer inngående beskrivelse av problemstillingen og dens løsning.
3
Ved utarbeidelse av lovforslaget skal arbeidsgruppen særlig legge vekt på at Regjeringen i Velferdsmeldingen (St. meld. nr 35 (1994-95) har fremmet følgende forslag vedrørende reguleringen av fremtidige TPES-ordninger:
Bare ytelsesbaserte ordninger kan godkjennes som skattefavoriserte pensjonsordninger.
Hensynet til et veldefinert og tydelig forsikringselement i pensjonsordningen tilsier at bare livslange alderspensjonsytelser kan falle inn under TPES-ordningen.
Det skal i overensstemmelse med folketrygden stilles krav om 40 års opptjening, for å få full pensjon. Bl.a. for å sikre at kvinners pensjonsmessige stilling i denne sammenheng ikke svekkes, men også for å styrke likebehandlingen mellom kvinner og menn innenfor TPES-ordningen, har Regjeringen lagt til grunn at det innføres pensjonsopptjening i TPES under omsorgsfravær som gir poengopptjening i folketrygden (f.o.m. 1992).
Den endelige utforming av regelverket vil på dette punkt måtte basere seg på videre kartlegging og analyse. Til bruk i arbeidsgruppen fremlegges et grunnlagsmateriale utarbeidet av en egen prosjektgruppe.
For å klare fremtidens forsørgelsesbyrde er det nødvendig at den alminnelige aldersgrensen på 67 år opprettholdes. Ved utarbeidelse av tekst som kan benyttes i arbeidet med en proposisjon, må en særlig legge vekt på arbeidslinja, også som begrunnelse for hvorfor det ikke åpnes for samme aldersgrense(r) i TPES som i AFP-ordningene
Obligatorisk innføring av lineær opptjening av pensjonsytelse.
Det skal fortsatt stilles krav om forholdsmessighet – samlet pensjon (TPES-ytelsen og folketrygden) skal ikke utgjøre en større prosentdel av lønnen for arbeidstakere med høy lønn enn for arbeidstakere med lav lønn.
Det skal likevel være adgang for arbeidsgiveren til å opprettholde uendret pensjonsplan for dem som er medlemmer i bedriftens TPES-ordning på tidspunkt for folketrygdendringer, men det skal stilles krav til nødvendig tilpasning (jf forholdsmessighet) for nye medlemmer i gamle ordninger og alle medlemmer i nye ordninger etter folketrygdendringer.
Det bør innføres maksimal kompensasjonsgrad – for folketrygden og TPES samlet med 90 pst. av lønnsgrunnlag mellom 6 og 9 G, og 60 pst. mellom 9 og 12 G som utgangspunkt. Regjeringen uttaler i Velferdsmeldingen at dette hovedalternativet bør representere et minstekrav. Arbeidsgruppen bør derfor vurdere om det skal settes strammere krav til maksimal kompensasjonsgrad. Ved utforming av ulike varianter vedrørende samlet maksimal kompensasjonsgrad må det foretas beregninger vedrørende utbredelse, kostnadsdynamikk og proveny.
Det skal fortsatt være valgfritt å ha bestemmelser i den enkelte bedriftsordning om medregning av ansattes pensjonsopptjening hos tidligere arbeidsgivere.
Adgangen til å holde eldre nyansatte utenfor bedriftens pensjonsordning bør opprettholdes slik at nyansatte på 57 år (mindre enn 10 år igjen til aldersgrensen) eller mer, kan holdes utenfor ordningen. Det vises til Velferdsmeldingen side 299.
Blant annet den foreslåtte utvidelse av minimumstiden for opptjening av full alderspensjon i bedriftsordningen tilsier at det strammes inn på den någjeldende adgang til å holde nyansatte, deltidsansatte og sesongarbeidere, samt lavtlønnede utenfor bedriftsordningen. Det vises her til Velferdsmeldingen s. 296 flg.
Reglene vedrørende den ansattes eiendomsrett til opptjent pensjon når den ansatte slutter i bedriften bør endres. Den ansatte bør ha krav på å beholde eiendomsretten til opptjent pensjon selv ved kortvarig ansettelsesforhold. I Velferdsmeldingen foreslår Regjeringen at denne grensen settes til maksimalt 6 måneder.
Det skal vurderes å åpne for tilbakeføring av tidligere ubeskattede premiefondsmidler når fondet overstiger et visst antall ganger årets premie. Ved vurderingen skal det bl. a. leggs vekt på behovet for kapital i pensjonsordningene og hensynet til å sikre arbeidstakernes pensjonsrettigheter, jf nedenfor.
Det skal vurderes begrensninger i dagens tak forsåvidt gjelder fradragsrett for tilskudd til premiefond. Arbeidsgruppen skal legge vekt på at det er ønskelig å gi adgang til avsetning til fremtidig dekning for sikring av de ansattes rettigheter, men fradragsretten bør begrenses til et nivå som er tilstrekkelig for å ivareta dette hensynet.
Det skal vurdere skatteplikt for løpende avkastning av premiefondet og at premiefondet bør inngå i grunnlaget for formuesskatten. Arbeidsgruppen må særskilt vurdere regulering av formuesskatteplikt på grunnlag av premiefondet i de tilfellene forsikringstaker er et aksjeselskap.
Endelig stillingstaken til de siste tre strekpunktene rett ovenfor må knyttes til kartlegginger og beregninger vedrørende både utbredelse, kostnadsdynamikk og proveny.
Hvem som har, eller bør ha eiendomsretten til pensjonsordningens premiefond, – arbeidsgiver (bedriften), eventuelt det samlede konsern som bedriften er en del av, eller arbeidstakerene – er en større prinsipiell problemstilling med stor praktisk betydning. Denne spesielle prinsipielle problemstillingen er ikke særskilt behandlet i Velferdsmeldingen. Dette skyldes at det da Velferdsmeldingen ble fremmet enda ikke forelå tilstrekkelig grunnlag for fremleggelse av konkrete forslag.
Problemstillingen oppstår blant annet i forbindelse med fusjoner, fisjoner, opphør av virksomhet og betydelige reduksjoner av antall ansatte. Det vises i denne sammenheng til den eksemplifisering som fremgår av 1994 – utkastet til forskrift om private tjeneste-pensjonsordninger. Ved utformingen av reglene bør arbeidsgruppen vektlegge at midlene er avsatt av bedriften under den forutsetning at disse skal benyttes til sikring av fremtidig premiebetaling uten at de pensjonsberettigede har ervervet rettigheter i fondet.
Dersom det anses å foreligge sterke hensyn som tilsier at de ansatte bør ha rettigheter i fondet utover det som følger av gjeldende rett, må det vurderes om det skal åpnes for dette.
Arbeidsgruppen vurderer om og eventuelt i hvilken utstrekning premiefondet skal kunne regnes som anvarlig kapital i pensjonskasser.
Det bør også spesielt vurderes om pensjonsordninger som omfatter flere foretak bør omfattes av loven og i så fall foreslå de nødvendige reguleringer av slike ordninger. Det gjelder både for foretak som inngår i samme konsern og andre foretak som har tilsvarende nær tilknytning til hverandre.
Arbeidsgruppen bør vurdere hvilke sanksjoner som bør gjelde ved brudd på regelverket.
Vedrørende overgangen til nye regler skal følgende legges til grunn:
Det skal legges opp til dispensasjonsadgang for Kredittilsynet vedrørende avviklingstakt for bestemmelser som forelå ved Velferdsmeldingens fremleggelse
krav til obligatorisk lineær opptjening skal være begrenset til fremtidig opptjening for den enkelte arbeidstaker
for nye ordninger som opprettes etter lovens ikrafttredelse gjøres maksimal dekningsgrad og knekkpunkt obligatorisk, og det samme gjøres gjeldende for nyansatte i eksisterende ordninger uten tidligere TPES-opptjening.
40-års regelen for full opptjening gjøres kun obligatorisk for alle som på innføringstidspunktet er 20 år eller yngre.
Ved innføring av plikt til fondsopplegg for å ivareta pensjonsoppbygging under omsorgsfravær (som gir pensjonsopptjening i folketrygden), skal det gis adgang til å lukke alle eksisterende TPES-ordninger og opprette ny TPES-ordning for nyansatte etter dette.
For øvrig skal arbeidsgruppen foreta en mer inngående utredning av de aktuelle problemstillinger som knytter seg til overgangsreglene, enn den som fremgår av Velferdsmeldingen. Gruppen skal fremme forslag til overgangsløsninger på de punkter hvor overgangsproblemene ikke er behandlet i Velferdsmeldingen. Der hvor utvalget ser behov for det skal utvalget fremme forslag til presiseringer av de overgangsløsninger som er foreslått i Velferdsmeldingen.
4
Arbeidsgruppen kan etablere kontakt med forsikringsbransjen og andre interessegrupper om spesielle spørsmål som utvalget finner det hensiktsmessig å drøfte eksternt.
5
Fristen for gruppens arbeid settes til 31. januar 1997.»
2.2 Sammensetning
Utvalget hadde ved avgivelse av utredningen følgende sammensetning:
Professor Erling Selvig (leder)
Aktuar Egil Horneland, Oslo Kommunale Pensjonskasse
Underdirektør Jan Kristensen, Arbeids- og administrasjonsdepartementet
Lovrådgiver Rune H. Kristoffersen, Finansdepartementet
Avdelingsdirektør Øystein Løining, Finansdepartementet
Rådgiver Jens-Oscar Nergård, Arbeids- og administrasjonsdepartementet
Rådgiver Årstein Risan, Finansdepartementet
Avdelingsdirektør Aase Rokvam, Sosial- og helsedepartementet
Førstekonsulent Vibeke Skou, Skattedirektoratet
Spesialkonsulent Jorid Sønju, Vestfold fylkeskommune
Rådgiver Turid Urke, Finansdepartementet
Rådgiver Aud Veierud, Kredittilsynet
Rådgiver Jo Aabakken, Kredittilsynet
Utvalgets medlem Annicken Sogn Ness gikk ut av gruppen 1. august 1996. I hennes sted ble oppnevnt lovrådgiver Rune H. Kristoffersen. Utvalget ble utvidet ved oppnevnelse av rådgiver Jorid Sønju som nytt medlem. Enkelte av utvalgets medlemmer har skiftet stilling underveis.
Videre hadde utvalget et sekretariat som ved avlevering besto av rådgiver Ole Todal Jenssen (hovedsekretær), Finansdepartementet, rådgiver Carl Edw. Gjersem, Finansdepartementet, advokatfullmektig Hanne Ombudstvedt, Lowzow & Co Advokatfirma D.A., førstekonsulent Leif Osland, Finansdepartementet, og rådgiver Ragnhild Wiborg, Kredittilsynet.
2.3 Utvalgets arbeid
Utvalget har avholdt i alt 37 møter. Representanter fra både Norges Forsikringsforbund og Norsk Hydros Pensjonskasse har tilkjennegitt sine synspunkter på enkeltspørsmål i utvalget ved anledninger underveis i prosessen. Konsulentfirmaet Loen Consulting AS har på oppdrag fra utvalget foretatt en empirisk undersøkelse med hensyn til utbredelse, omfang og kvalitet på eksisterende tjenestepensjonsordninger etter skatteloven.
Videre har en separat arbeidsgruppe (omsorgsgruppen) med deltakelse fra bl a . utvalget og livsforsikringsbransjen, utredet spørsmålene omkring forslaget om utvidelse av minstekravet for rett til full pensjon og opptjening av pensjonsrettigheter gjennom omsorgsarbeid. Omsorgsgruppen har avgitt en særskilt rapport, som er inntatt som eget vedlegg til utvalgets utredning.
I overenstemmelse med mandatet har utvalget knyttet til seg en referansegruppe hvor berørte parter har hatt mulighet til å komme med merknader underveis i utvalgets arbeid. Denne gruppen har hatt representanter fra Næringslivets Hovedorganisasjon, Landsorganisasjonen, Akademikernes Fellesorganisasjon, Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund, Norges Forsikringsforbund og Norske Pensjonskassers Forening.
Utvalget har kommet til at det er mest hensiktsmessig å avvente høringsuttalelser til utkastet før det utarbeides utkast til forskrifter med hjemmel i lovteksten. Dette er gjort i forståelse med departementet. Utvalgets arbeid har likevel tatt lenger tid enn den opprinnelige fristen. Det har også kommet til føringer for utvalgets arbeid etter oppnevnelsen. Forslag til endringer i andre lover, eller i forskrifter, som er konsekvenser av lovforslaget, er imidlertid lagt fram.