12 Utvalgets konklusjoner og anbefalinger

12.1 Avgrensning av utvalgets vurderinger

Utvalget har forstått mandatet slik at vurderingene skal avgrenses til å omfatte enhetslastet gods. Med enhetslastet gods menes gods som hovedsakelig transporteres i containere eller i semitrailere med eller uten egen trekkvogn. Utvalget legger til grunn at endret havnestruktur skal vurderes i forhold til import og eksport av slikt gods. Dette kan betraktes som teoretisk flyttbart gods i den forstand at det vil være reelle valgmuligheter med hensyn til bruk av omlastningshavn i Oslofjordregionen.

Det ligger også klart i mandatet at det med endringer i havnestruktur siktes til muligheter for reduksjon av enhetslasthåndtering i Oslo havn og økt trafikk over de øvrige havnene i regionen. Utvalget har lagt til grunn at en eventuell begrensning av kapasitet i Oslo havn i forhold til dagens havneanlegg og/eller i forhold til de planer Oslo havnevesen har lagt fram, kun vil gjelde terminaler for lo/lo og ro/ro håndtering av containere, utenom den kapasitet utenlandsferjene representerer for enhetslaster. Ferjetrafikken forutsettes opprettholdt slik det er skissert både i Oslo havns strategiplan og i plan- og bygningsetaten i Oslo kommune sitt fjordby-alternativ.

Håndtering av bulkgods tas ikke opp i utvalgets vurderinger. Disse aktivitetene er ofte knyttet til sjøkantlokaliserte industrianlegg, for eksempel importanlegg for oljeprodukter, mottaksanlegg for råvarer i form av tørrbulk og eksportrettet produksjon av gjødning, stein- og mineralprodukter etc. Bulktrafikken er i mindre grad flyttbar, og utvalget legger til grunn at industrikaier og andre bulkanlegg utvikles videre i tråd med de funksjoner de fyller i dag. Når det gjelder Oslo havn er slike aktiviteter for øvrig heller ikke foreslått nedlagt i Oslo kommunes utredning "Fjordby eller havneby?".

12.2 Utfordringer og problemer

12.2.1 Problemstillinger og målkonflikter

På grunnlag av mandatet har utvalget prioritert tre hovedhensyn:

1. Tilretteleggelse av havnetilbudet i Oslofjordregionen for å ivareta sjøtransportens fortrinn som miljøvennlig transportform og for å ivareta dens konkurransedyktighet i forhold til andre transportformer.

2. Vurdere løsninger med hensyn til bruk av areal til havneformål i de aktuelle trafikkhavner i Oslofjordregionen i forhold til lokale arealkonflikter og miljøhensyn.

3. Vurdere havnetilbudet i Oslofjordregionen i lys av næringslivets internasjonale konkurranseevne.

Disse hensynene reflekterer målsetninger som trekker i ulik retning. Det er derfor en betydelig utfordring å legge opp til en havnestruktur som ivaretar de ulike overordnede hensyn på en best mulig måte sett under ett. Særlig tatt i betraktning av at havnene utvikler seg innenfor et aktivt konkurransemarked, hvor oppgavene både for lokale og sentrale myndigheter er begrenset til å være av tilretteleggende karakter.

12.2.2 Vurdering av framtidig etterspørsel og kapasitet

Utvalget har konstatert at det kan skje raske omskiftninger i markedets organisering av transport av enhetslastet gods. Blant annet av den grunn er det relativt stor usikkerhet med hensyn til hvilken framtidig etterspørsel som vil rette seg mot havnene i Oslofjorden, både totalt og for hver havn. Det forventes likevel en sterk økning i dette markedet, med blant annet en økende anvendelse av enhetslaster.

Utvalget har forholdt seg til to ulike prognoser. En prognose for hele regionen samlet som er utarbeidet av ECON for utredningen ”Fjordby eller havneby?”, denne tilsier at samlet containervolum i 2020 vil kunne ligge i overkant av 1 million TEU. Den andre prognosen, presentert av Oslo havnevesen, angir et containervolum over Oslo havn alene i 2020 på i overkant av 800,000 TEU. Disse prognosene er ikke direkte sammenliknbare. Utvalget har tatt utgangspunkt i ECONs prognose, men har i konsekvensberegningene også tatt hensyn til en mulig framtidig etterspørsel rettet mot Oslo havn som er i samsvar med Oslo havnevesens prognose. Dette er gjort ved å definere to mulige framtidsbilder. I framtidsbilde 1 forutsettes at om lag halvdelen av samlet etterspørsel i regionen vil rette seg mot Oslo havn i 2020, i framtidsbilde 2 forutsettes at 75 prosent vil rette seg mot Oslo og 25 prosent mot de øvrige havner.

Både ECONs prognose og Oslo havnevesens prognose forutsetter sterk vekst. Antall containere (TEU) over havnene i regionen var i 1997 om lag 335,000 (inkludert innenlandsk transport), herav 183,000 over Oslo havn.

12.2.3 Tilrettelegging for sjøtransport som konkurransedyktig og miljøvennlig transportform

Utvalgets beregninger viser at nedleggelse av all containerhåndtering i Oslo havn utenom ferjetrafikken vil føre til at transportarbeidet på veg til og fra havnene øker med 250 millioner tonnkilometer dersom man legger til grunn en etterspørsel på om lag 520,000 TEU i Oslo i 2020 (framtidsbilde 1), og 460 millioner tonnkilometer dersom man legger til grunn en etterspørsel på 775,000 TEU (framtidsbilde 2). Dette innebærer økninger i transportarbeidet på veg på henholdsvis 60 prosent og 90 prosent i de to framtidsbilder i forhold til om det hadde vært tilstrekkelig kapasitet i Oslo. Dette motsvares delvis av en reduksjon av transportarbeidet på sjø, men man får en netto økning i kostnader på grunn av økte utslipp, økt støy, større vegslitasje og flere ulykker som er beregnet til henholdsvis 67 og 106 millioner kroner per år i de to framtidsbildene.

Tilstrekkelig kapasitet i havnene er en hovedforutsetning for at sjøtransporten skal beholde sin posisjon som den sentrale transportformen for enhetslastet gods til og fra kontinentet. Kapasitet innebærer i denne sammenheng både teknisk utrustning i havnene, arealer til håndtering av enhetslaster og vegtilknytning (eventuelt bane) uten fordyrende flaskehalser. Utvalget vil i denne sammenheng påpeke betydningen av at det foreligger tilstrekkelig kapasitet også i havnene utenfor Oslo. Dette innebærer at havnene også på lang sikt må sikres tilstrekkelige utvidelsesmuligheter. Dette er nedfelt i St meld nr 46 (1996-97).

Et godt havnetilbud inkluderer også god tilgjengelighet til havnene. Det er derfor etter utvalgets mening nødvendig at tilknytningen mellom havnene og det øvrige samferdselsnettet legges til rette for å bidra til at man oppnår de miljømessige gevinster sjøtransporten kan gi.

Gode havnetilbud i alle deler av Oslofjordregionen er en nødvendig, men ikke tilstrekkelig forutsetning for at transportene avvikles mest mulig miljøvennlig. Næringslivets tilpasning gjøres på grunnlag av en rekke faktorer, som for eksempel anløpsfrekvens og effektiv godshåndtering i havnene. Det er derfor viktig at slike krav møtes i flere havner slik det faktisk vil være fordelaktig å velge nærmeste havn.

12.2.4 Næringslivets konkurransekraft og utviklingsmuligheter

Den framtidige utviklingen av havnetilbudet i Oslofjordregionen må ta hensyn til næringslivets internasjonale konkurransekraft. Likeledes at havnestrukturen spiller en viktig rolle for utviklingen av næringslivet i de enkelte regioner.

Kostnadene til logistikk og transport er betydelige i norske eksportnæringer, og det er av stor betydning for norsk industris konkurranseevne at sjøtransporttilbudet legges til rette slik at transportsystemet for norske eksportbedrifter og importører blir mest mulig effektivt. Nedleggelse av containerhåndtering i Oslo har utvalget beregnet til å gi merkostnader (eksklusive alle offentlige avgifter og subsidier) til transport alene på henholdsvis 300 og 387 millioner kroner per år i de to framtidsbilder man har lagt til grunn. Det er ikke beregnet hva endringer i totale logistikk-kostnader vil kunne beløpe seg til, og hvordan disse fordeler seg på import- og eksportrettede aktiviteter.

Målsetningen i moderne logistikk er å sikre en helhetlig vareflyt med lavest mulig totalkostnader og mest mulig pålitelig leveringsservice. Det betyr at hele transportkjeden fra avsender til mottaker ses i sammenheng.

Utvalget mener at nærhet til et godt havnetilbud bør tillegges stor vekt som konkurransefaktor. Dette innebærer både et spredt anløpsmønster og at havnene bør være lokalisert slik at man får færrest mulig omlastninger og minst mulig avvik i forhold til korteste transportdistanse. Det må her forutsettes at det er en akseptabel anløpshyppighet og tilstrekkelig effektiv håndtering i havnen.

Det er også av stor betydning at havnestruktur og anløpsmønster legges opp slik at man best mulig kan tilpasse seg varestrømmene i import og eksport for å oppnå retningsbalanse i transportene. Dette gir best inntjening for linjerederiene og lavest transportkostnader på sjø for vareeierne. Linjerederiene vil i sine ruteopplegg søke en slik retningsbalanse, samtidig fungerer markedet slik at rederiene vil betjene de havner de ulike vareeierne ønsker å benytte. Situasjonen i regionen i dag er at det er et importoverskudd i Oslo og eksportoverskudd i de øvrige større havnene, som rederiene tilpasser seg ved flere anløpshavner per tur mellom Norge og det europeiske kontinent.

Utvalget mener at det er viktig å utvikle og opprettholde en slik balanse. Et variert havnetilbud og god betjening av de enkelte havner vil være et viktig bidrag til en jevnere fordeling av næringsutviklingen i regionen.

12.2.5 Hensynet til areal, miljø og byutvikling

Sjøkantarealer sentralt i byområdene er attraktive arealer, som det er knapphet på. Bruk av areal til havneformål innebærer fortrengning av andre byfunksjoner, men også omvendt. Havnevirksomhet innebærer miljømessige ulemper i form av støy, trafikk til og fra havnene, lokal forurensing med mer, men det må også i nødvendig grad aksepteres at havnene krever arealer ved sjøen tilpasset de funksjoner havnene skal fylle.

Havnevirksomhet er tradisjonelt en vesentlig del av byenes næringslivspolitikk. Her vil utvalget påpeke behovet for å skille mellom den lokale ønskeligheten av en viss økning i havnevirksomheten med tanke på lokal næringsutvikling og det å måtte ta et ansvar for store trafikkmengder uten lokal tilknytning utover hva havnene i dag har innrettet seg på. Det er derfor sentralt at miljøbelastningen ved å ha havnevirksomhet i eller i nærheten av bolig- og tettstedsområder ikke ensidig pålegges enkelte områder.

Det er i dag særlig i Oslo slike konfliktsituasjoner er tydeliggjort, i diskusjonen om fjordby eller havneby. Utvalget har imidlertid gjennom sine kartlegginger registrert at det også i de øvrige havnene eksisterer reguleringskonflikter ved utvidelse av havnearealer i forhold til blant annet bomiljøer og natur- og friluftsinteresser. Det er også registrert problemer forbundet med den lokale trafikken til og fra enkelte havner. Dette gjelder blant annet Moss (spesielt knyttet til ferjetrafikken Moss-Horten) og Borg (trafikken mellom E18 og Øra havn). Disse problemene krever en løsning uansett grad av havneutbygging, men utbygging av vegnettet må forseres i forhold til gjeldende riksvegplaner dersom havnenes kapasitetspotensiale skal utnyttes.

Når det gjelder byutvikling i Oslofjordens havnebyer utenom Oslo, konstaterer utvalget at de respektive byer faktisk i stor grad ønsker å anvende sentrale områder ved sjøen til utvikling av næringsvirksomheter og havn.

Konsekvensene for havnenes nærområder kan være relativt store med en storstilet utbygging av kapasitet for å håndtere enhetslaster. Dersom andre Oslofjordhavner skal betjene den trafikk som ellers ville gått over Oslo, vil trafikkbelastningen øke radikalt i de havner som har størst potensiell kapasitet.

Dette vil si at hensynet til byutvikling, areal- og miljøpolitikk i Oslo må veies mot de samme hensyn i de øvrige havner og deres lokalområder. Hensynet til byutvikling, areal- og miljøpolitikk i Oslo må også veies mot både hensynet til nasjonale/globale forurensingsmål og mot ulempene ved økt trafikkbelastning på hovedvegnettet på begge sider av Oslofjorden generelt, og hovedvegnettet inn og ut av Oslo spesielt.

12.2.6 Løsninger bør gi handlingsrom framover

Utvalget har, innenfor de rammer man har hatt til rådighet, sett det som sin oppgave å framskaffe og vektlegge faglige argumenter for og i mot alternative løsninger for framtidig havnestruktur i Oslofjordregionen. Det vil si at det er fokusert på løsninger som både ivaretar nærings- og miljømessige hensyn på kort og lang sikt, og samtidig sikrer et handlingsrom for framtiden.

Usikkerheten i framtidig transportetterspørsel gjør at det likevel er vanskelig å få den oversikt over konsekvenser og muligheter innen ulike alternativer som er nødvendig for å kunne gjøre en best mulig faglig avveining av fordeler og ulemper. Utvalget legger til grunn at løsninger for framtidig havnestruktur må ses i lys av at veksten i transport av enhetslastet gods på sjø kan bli høy, og at det i denne sammenheng også bør tas hensyn til muligheten for en sterk etterspørselsvekst rettet mot Oslo havn slik Oslo havnevesen legger til grunn. Det er videre grunn til å anta at den tradisjonelle arbeidsdelingen mellom havnene i regionen, spesielt når det gjelder import/eksportfunksjonene, vil kunne endre seg framover.

Statlige positive virkemidler for å påvirke godsvolumene i enkelte havner er få eller ikkeeksisterende utenom tilretteleggelse av infrastruktur (veg, bane, farleder med mer). Myndighetene har for øvrig ingen direkte innflytelse på aktørenes beslutninger. Lovgivningen setter derimot viktige rammer for havnenes utbyggingsmuligheter.

Det er en viktig erkjennelse at transportmarkedet i liten grad lar seg styre på annen måte enn at aktørene tilpasser seg de rammevilkår den offentlige infrastruktur og prisingen av offentlige tjenester setter. Utvalget vil understreke at godstransport organiseres i et meget dynamisk marked hvor aktørene hele tiden tilstreber å forbedre sin egen situasjon. Dette gjelder både den enkelte havn, rederiene som betjener havnene, vareeierne og transportselskapene.

Spørsmålet om framtidig trafikk og hvordan de ulike aktører i markedet vil påvirke rolledelingen havnene imellom gjennom sin tilpasning til endrede rammebetingelser, tilsier at løsningene bør gi mulighet for å kunne møte ulike utviklingsforløp. Utvalget mener at gode løsninger kan utvikles innenfor det eksisterende handlingsrom og legger vekt på at dette handlingsrommet ikke reduseres. Det bør ikke treffes definitive beslutninger som binder opp utviklingen mer enn nødvendig.

Utvalget vil påpeke at en viktig forutsetning for at et slikt handlingsrom skal være tilstede er at havnene sikres gode landverts forbindelser, både av hensyn til effektiv transportavvikling og av hensyn til miljøet i havnenes nærområder.

12.3 Utvalgets anbefalinger

12.3.1 Hovedtrekk i anbefalingene

Utvalget har lagt vekt på å komme fram til en løsning som best mulig tilfredsstiller hensynene til miljøvennlig transport, næringslivets konkurransevilkår samt forhold knyttet til byutvikling, miljø- og arealspørsmål i de berørte områder totalt sett.

Innenfor det handlingsrom utvalget har definert, har utvalget trukket følgende hovedkonklusjoner:

1. Utvalget anbefaler at det legges til rette for at håndteringen av enhetslastet gods i Oslofjordregionen, bortsett fra rene lokale funksjoner, skal foregå innenfor en framtidig havnestruktur som omfatter tre hovedhavneområder. Dette innebærer organisering i tre interkommunale havner. En aktuell modell vil være (se for øvrig avsnitt 12.3.6):

   • Oslo og Drammen (og eventuelt Moss)

   • Larvik og Grenland

   • Østfoldhavnene; Borg, Halden og (eventuelt) Moss.

   Denne modellen tar utgangspunkt i at det bør være en naturlig geografisk organisering. Dels ut fra at havnene har sammenfallende lokale funksjoner innen sine respektive deler av Oslofjordregionen, og dels ut fra hensynet til en geografisk fordeling i regionen av kapasitet til å konkurrere om mer nasjonale transportoppgaver.

   Utvalget vil imidlertid understreke at det ikke har tatt konkret stilling til fordeling av trafikk mellom havnene. Dette må vurderes på grunnlag av utviklingen i markedet og videre planlegging etter plan- og bygningsloven og Nasjonal transportplan.

2. Utvalget anbefaler at håndteringen av lo/lo og ro/ro skipet containergods i Oslo havn opprettholdes (avsnitt 12.3.2).

3. Utvalget anbefaler ikke full utbygging i samsvar med Oslo havnevesens utviklingsplan mot 2020. Den arealmessige kapasitet i de østlige deler av havnen bør begrenses til de utfyllinger Oslo havnevesen har foreslått for perioden fram til 2008/2010 (avsnitt 12.3.4).

4. Utvalget anbefaler ikke at det etableres noen ny havn utenom de eksisterende (avsnitt 12.3.5).

Bakgrunnen for anbefalingene er en avveining av følgende forhold:

• Økninger i transportarbeid på veg, med de økte utslipp og økte transportkostnader dette medfører, bør i størst mulig grad unngås.

• Havneløsningene bør sikre næringslivet best mulige logistikkløsninger.

• Det bør tilstrebes en rimelig fordeling av lokale miljøbelastninger som oppstår ved håndtering av enhetslaster i Oslo og de øvrige aktuelle kommuner.

• Løsningene bør bidra til en geografisk sett jevn utvikling av næringsaktiviteter i regionen.

• Utbygging av havnekapasitet bør skje med sikte på en optimal utnyttelse av de arealmessige og finansielle ressurser i havnene i regionen.

• Det skal være mulig å gjennomføre deler av både Oslos og andre kommuners byutviklingsplaner.

• Det må tas hensyn til kapasitetsbehov i henhold til sivil og militær beredskap.

• Det må sikres et handlingsrom og fleksibilitet på lang sikt.

12.3.2 Framtidig havnestruktur bør fortsatt innebære containerhåndtering i Oslo

12.3.2.1 Anbefaling

Utvalget anbefaler at lo/lo og ro/ro aktivitetene i Oslo havn opprettholdes. Det tilbudet ferjene vil kunne representere i framtiden vil være svært begrenset i forhold til antatt etterspørsel etter sjøtransport for enhetslaster. Det anbefales derfor at det gis muligheter for en utvikling av kapasiteten i Oslo havn, som i hovedtrekk bør følge Oslo havns strategiplans forslag for perioden fram til 2009.

12.3.2.2 Begrunnelse

Utvalget vurderer situasjonen med hensyn til samlet kapasitet i regionen omkring 2020 slik at trafikken vil kunne nærme seg de antatte kapasitetsgrenser dersom containerhåndteringen i Oslo havn gradvis avvikles etter 2010. De kapasitetsreserver som finnes i dag i Borg, Moss, Larvik, Grenland og Drammen vil omtrent balansere antatt etterspørsel omkring 2020, gitt den teknologi man disponerer i dag. Når en eventuell kapasitetsmangel vil kunne oppstå er avhengig av i hvilken grad havnene kan utvikles til moderne containerhavner og hvilken trafikkvekst man vil få i regionen. Usikkerheten omkring hvor raskt den samlede etterspørsel vil øke, hvor sterkt veksten vil være knyttet til henholdsvis nasjonale og lokale funksjoner, og hvordan vareeiere, speditører, havneoperatører, linjerederier med mer vil tilpasse sine aktiviteter, er relativt stor.

Dette taler for at det bør legges opp til en utbygging som er fleksibel i forhold til utviklingen i etterspørsel. Utvalget anser situasjonen etter 2010 som ganske åpen, med stor sannsynlighet for at havnene utenom Oslo kan komme til å spille en viktigere rolle utover å betjene sitt lokale omland. Det kapasitetspotensiale som finnes i regionens havner, inkludert Oslo, bør derfor ikke i unødig grad begrenses. En anvendelse av havneområder til byutvikling vil ikke kunne være reversibel. Derimot vil anvendelse til havnedrift kunne være det (jf planlagt utbygging og senere avvikling av virksomheten på Filipstad).

Utvalget mener at alle havnene i Oslofjorden, inkludert Oslo, har en viktig rolle å spille for å gi sjøtransporten best mulig muligheter for å betjene næringslivet. Hensynet til næringslivets konkurranseevne og tilretteleggelse for mest mulig miljøvennlig godstransport innebærer altså at det bør opprettholdes et godt havnetilbud for enhetslastet gods i Oslo. En nedleggelse av slik virksomhet i Oslo havn vil innebære lengre transportdistanse på veg og økte kostnader for import- og eksportrettede virksomheter både i Oslo og i en rekke andre områder som i dag har Oslo havn som nærmeste og beste løsning. Nåværende arbeidsdeling mellom de enkelte havnene har en bakgrunn blant annet i hva aktørene selv ser som beste logistikkløsning. Utvalget mener derfor at det vil bli for dårlig kvalitet på havnetilbudet i Oslofjorden sett under ett med en nedleggelse av containeraktivitetene i Oslo.

Behovet for og ønskeligheten av en relativt stor kapasitet i Oslo havn må også ses i sammenheng med lokaliseringen av de store samlastterminalene i Groruddalen og distribusjonen av store mengder gods innen Oslo og Akershus. Det er lite som tyder på at en flytting av havneaktivitetene isolert sett vil trekke disse virksomhetene med seg, det er heller slik at det for store mengder gods er viktig at havnen ligger nær disse terminalene.

Utvalget mener at et havnetilbud i Oslo bidrar bedre til å ivareta hensynet til miljøvennlig transportavvikling enn en ensidig satsing på havner utenfor Oslo, noe som i verste fall kan innebære nær en fordobling av transportarbeidet på veg i forbindelse med frakt av gods til og fra havnene. Videre vil flytting av import med førstedestinasjon i Oslo og Akershus til andre havner bidra til at en del av trafikken flyttes til innfartsvegene sydfra, hvor belastningen allerede i dag er stor. På samme måte vil størstedelen av eksporten som ellers ville gått over Oslo havn belaste sydgående vegkorridorer ut av Oslo. Beregninger viser for eksempel at tilleggstrafikk av tunge kjøretøyer på E18 ved Høvik i 2020 tilsvarer mellom 17 og 23 prosent av dagens trafikk (1996). Ekstra belastning på vegene på østsiden av Oslofjorden blir en del mindre fordi det er forutsatt å være mest ledig kapasitet i havnene på vestsiden av fjorden.

Det anses per i dag som urealistisk at transporter til Oslo fra andre havner i regionen i omfattende grad ville kunne gå med jernbane. Dette henger sammen med at jernbanen har vanskeligheter med å være konkurransedyktig med hensyn til frekvens og priser på de korte distanser det her er tale om. Utvalget er imidlertid oppmerksom på at det for tiden arbeides for å etablere blokktogforbindelse mellom Grenland og Alnabru.

Utvalget har lagt til grunn at lokal miljøbelastning må fordeles på flere havneområder og at mulighetene for utvikling av gode by- og bomiljøer ikke må betraktes som et isolert Oslobehov. Oslo bør altså ikke ensidig kunne overlate ansvaret for de belastninger havnevirksomhet medfører til andre områder.

Utvalget ser det også som et vesentlig argument at klassifiseringen av Oslo som nasjonal havn (St meld 46 1996-97) innebærer en forpliktelse for Oslo kommune som havneeier til å sikre et nasjonalt havnetilbud med tilstrekkelig kapasitet og effektivitet.

12.3.3 Hensynet til sivil og militær beredskap

Utvalget har også vurdert hensynet til sivil og militær beredskap. Dette hensynet ivaretas best ved at det er tilstrekkelig kapasitet fordelt på flere større havner, inkludert Oslo. Uten containerhåndteringskapasitet i Oslo havn vil det være vanskelig å ivareta hensynet til både beredskapsmessig kapasitet og kapasitet til ordinær sivil varetransport.

12.3.4 Utvalgets vurdering av utbyggingsgrad i Oslo på lang sikt

12.3.4.1 Anbefaling

Utvalget anbefaler at man for perioden etter 2008/2010 bibeholder den arealmessige kapasitet som den utbyggingen som igangsettes i perioden fram til 2009 gir. Dette tilsvarer i hovedtrekk fase 1 i Oslo havnevesens plan (hovedrapporten, side 77). Utvalget forutsetter likevel at Filipstad frigis til byutviklingsformål innen 2020. Utvalget baserer dette på sine vurderinger av framtidig fordeling av vekst og muligheter for økt arealproduktivitet i havnevirksomheten.

Denne utbyggingen innebærer utfylling av områder ved Lohavn, som forutsatt i planen for perioden 1998-2008. Ved Kongshavn begrenses utfyllingene til det som er angitt i fase 1, samt mindre utfyllinger mot Grønlia i fase 2 (før 2013). I tilknytning til lo/lo-havnen i Ormsund/Bekkelaget begrenses utfyllinger til bassenget mellom Bekkelagskaia Nord og Sjursøya, og det forutsettes at 110 dekar i nåværende oljehavn omdisponeres til containerareal. Det vises her for øvrig til nærmere omtale i avsnitt 10.2.3.

En slik begrenset utbygging i Oslo havn anbefales imidlertid under bestemte forutsetninger (se punkt 12.3.4.3).

12.3.4.2 Begrunnelse

Det anbefalte forslag gir etter utvalgets vurdering en arealmessig kapasitet som gir Oslo havn mulighet til å håndtere et containeromslag som kan være to og en halv til tre ganger større enn volumet i 1997 (se avsnitt 9.2.3). Etter utvalgets oppfatning er de ulike elementer i Oslo havnevesens strategiplan tilstrekkelig fleksible til at akseptable løsninger for enhetslastet gods kan etableres med sikte på en hensiktsmessig godshåndtering også etter 2008 innenfor de arealmessige kapasitetsbegrensninger som utvalget tilrår.

Utvalget begrunner sitt forslag om en arealmessig begrensning på den framtidige kapasitet i Oslo havn for det første med hensynet til lokale miljøbelastninger og byutviklingsplaner i Oslo. For det andre vil en slik anbefalt begrensning bidra til å redusere usikkerheten i de øvrige havner med hensyn til framtidig utbygging av kapasitet for containerhåndtering.

Full utbygging i Oslo havn etter strategiplanen innebærer blant annet utfyllinger i havnebassenget ved Kongshavn og Ormsund/Bekkelaget på om lag 145 dekar hvert sted. Utvalget mener at det kan være betydelige miljø- og naturmessige ulemper forbundet med utfyllinger av den størrelsesorden det totalt sett er lagt opp til. Man bør derfor begrense utfyllinger i Oslo og fortrinnsvis utvikle eksisterende/tilgjengelige arealer i andre havner.

Utvalget mener videre at kostnadene ved arealutvidelser gjennom utfyllinger i Oslo havn vil kunne være høyere enn i andre havner, hvor opparbeiding av havnearealer i langt mindre grad innebærer utfylling og nye kaifronter.

Utvalget mener at en framtidig utvikling med tre hovedhavneområder i Østlandsregionen havner vil kunne gi en geografisk jevnere utvikling av næringsaktiviteter. Det vil ikke være heldig dersom Oslo utvikles til en dominerende havn i regionen i større grad enn den er i dag. Oslo havnevesens strategiplan representerer etter utvalgets mening et signal til transportørene om å satse på konsentrasjon av aktivitetene, og et signal til de øvrige havner og kommuner om tilbakeholdenhet med hensyn til framtidige investeringer. Utvalget mener at en reell ”trepunktsløsning” i Oslofjorden vil sikre konkurranse mellom havnene og gi sjøtransporten best muligheter for å betjene næringslivet.

Utvalget vurderer de løsninger som er foreslått slik at man delvis imøtekommer både Oslo havns ønsker og de visjoner som er innbakt i utredningen ”Fjordby eller havneby” med hensyn til å vitalisere fjordbyen. Dessuten imøtekommer løsningen også målsetningen om fordeling av vekst på havnene og begrensning av miljøproblemer i de øvrige havner som er aktuelle for håndtering av containertrafikk.

12.3.4.3 Forutsetninger for anbefaling om begrenset utbygging i Oslo

Utvalgets anbefaling om begrenset utbygging i Oslo utover et ti års perspektiv er gjort under følgende forutsetninger:

• Interkommunale havnedistrikter må etableres etter utvalgets anbefalinger, om nødvendig med bruk av statlig pålegg med hjemmel i havne- og farvannsloven.

• Det må forutsettes at de respektive kommuner gir reguleringsmessig aksept for å utvikle havnene innenfor de foreslåtte interkommunale samarbeidsorganer til moderne containerhavner med den kapasitet som er nedfelt i de respektive havners strategiplaner.

• Staten, fylkeskommunale og lokale myndigheter må prioritere de planlagte infrastrukturtiltak på vegsiden for å sikre god tilgjengelighet og en minst mulig miljøbelastende trafikkavvikling mellom havnearealene og stamvegnettet. Når det ikke er stilt krav om jernbanetiltak, er dette fordi utvalget har lagt til grunn at jernbanen vil spille en beskjeden rolle i transportene til og fra havnene på grunn av svak konkurransedyktighet på korte avstander.

• De framtidige trafikkvekstrater må ikke bli vesentlig større enn i de prognoser utvalget har lagt til grunn som plangrunnlag.

Dersom disse forutsetningene ikke viser seg å holde, vil det gi grunnlag for en revurdering av den begrensning utvalget har anbefalt for arealer til håndtering av enhetslaster i Oslo havn.

12.3.5 Utvalget anbefaler ikke ny havn for enhetslaster

12.3.5.1 Anbefaling

Utvalget anbefaler ikke etablering av ny havn for enhetslaster, verken som felleshavn for hele regionen eller som en avlastningshavn for Oslo havns lokale og nasjonale funksjoner. Utvalget har her lagt vekt på ivaretakelse av sjøtransportens miljømessige egenskaper i forhold til vegtransport og næringslivets behov for nærhet til transportkorridorene. Man ville i et slikt alternativ også stå overfor et vanskelig lokaliseringsspørsmål, med hensyn til framskaffelse av egnede arealer, lokale miljøbelastninger i de berørte områder, naturinngrep og det alminnelige hensyn til friluftslivet i Oslofjorden.

12.3.5.2 Begrunnelse

Det alternativet utvalget har vurdert er en havn som i første rekke ville fungere som avlastningshavn for Oslo, som et alternativ til løsningen med å spre trafikken på de øvrige havner i regionen. En slik havn anses ikke som noe realistisk eller godt alternativ. Det kan i stedet opparbeides tilstrekkelig kapasitet i de eksisterende havner innenfor de tidsperspektiv utvalget har lagt til grunn, dessuten vil sannsynligvis etablering av en ny havn være et vesentlig dyrere alternativ enn å satse på kapasitetsutvikling i de eksisterende havner.

En viktig forutsetning for attraktive havner for vareeiere og transportører er markedsnærhet. Det må forventes at veksten i enhetslastet gods i stor grad vil skje i eller via virksomheter lokalisert i havnenes nærområder. En ny havn vil ikke være forenlig med utvalgets vurdering av hvordan man skal få til en konkurransedyktig havnestruktur og en balansert næringsutvikling i regionen. Konkret betyr dette fare for konsentrasjon om en havn, noe som ikke ville være fordelaktig for de lokale brukerne av de øvrige havnene i regionen.

En ny havn ville medføre stort sett de samme transport- og miljømessige konsekvenser som dersom all aktivitet i Oslo ble flyttet til andre eksisterende havner. For eksempel ville belastningen på innfartsvegene til Oslo bli den samme (om enn med noe annen fordeling på østlige og vestlige korridorer). Samlet transportarbeid ville imidlertid bli noe redusert (avhengig av eventuell lokalisering), og ekstra miljøulemper i de eksisterende havner ville bli overført til området rundt en ny havn.

Et viktig forhold er at slike planer om etablering av ny havn vil kunne legge bånd på utbygging i øvrige havner, uten at de ville kunne bli særlig konkrete på kort og mellomlang sikt. En slik etablering har en planleggings- og etableringshorisont på 15-20 år, og vil skape en betydelig usikkerhet omkring investeringer i de eksisterende havner i en lang periode før en slik havn er operativ. En lang usikkerhetsperiode vil medføre fare for at nødvendige utbyggings- og moderniseringsprosjekter ville bli stilt i bero, og at havnetilbudet i regionen i mellomtiden dermed ville kunne forfalle.

Ut fra de arealressurser som foreligger, samt muligheter på sikt for å ta i bruk arealeffektiviserende teknologi, anser ikke utvalget kapasitet som et generelt problem. Det kan imidlertid oppstå kapasitetspress på enkelthavner.

12.3.6 Utvalget anbefaler opprettelse av tre interkommunale havner

Utvalgets mandat pålegger utvalget å se på alternative havnestrukturer innenfor gjeldende regelverk. Havne- og farvannsloven gir anledning til å opprette interkommunalt havnevesen. Et slikt samarbeid kan også, dersom tunge samfunnsmessige grunner gjør det rimelig, pålegges av Fiskeridepartementet med hjemmel i samme lov.

Betydningen og innretningen av et samarbeide mellom havnene er avhengig av hvilken havnestruktur man ønsker å utvikle. Spesielt vil utvalgets forslag om en begrenset utbygging i Oslo forutsette et regionalt samarbeid for å utvikle konkurransedyktige alternativer til Oslo.

Organisering i interkommunale havner må også ses i sammenheng med havne- og farvannsloven og reglene for anvendelse av havnekassens midler. Utvidelse av det geografiske mulighetsområdet for investeringer vil være en sterk begrunnelse for at det inngås et interkommunalt samarbeid.

I forhold til den foreslåtte tilretteleggelse for balansert havneutvikling i regionen mener utvalget at det er ønskelig at det på sikt utvikles tre hovedhavneområder for håndtering av enhetslastet gods. Hensikten er å skape tilstrekkelig store havneenheter for å kunne sikre effektiv drift og konkurranse mellom havnene, oppnå høy anløpsfrekvens, sikre finansielt grunnlag til investeringer og koordinere investeringer. Derved vil man bedre kunne oppnå et bedre havnetilbud og lave kostnader for brukerne. Samarbeidsformen må derfor være forpliktende, noe som innebærer organisering i interkommunale havner.

Foruten Oslo havn betyr dette et havnesamarbeid i Østfold og et i Vestfold/Grenland. Det utvidete havnedistrikt i Østfold bør omfatte Halden, Borg og eventuelt Moss. På vestsiden av fjorden bør man i første rekke følge opp initiativene som er i gang for å etablere et felles havnedistrikt for Grenland og Larvik.

Drammen havn er geografisk og trafikkmessig i en viss særstilling i forhold til de andre havnene. Havnen er relativt høyt spesialisert, blant annet når det gjelder import av biler og frukt og grønnsaker. Utvalget mener at havnen bør utvikle disse og eventuelt flere spesialområder gjennom et bredt samarbeid med de øvrige havner. Den tydelige arbeidsdeling havnen har i forhold til Oslo havn, samt den planlagte utvikling av containerarealer, gjør at Oslo bør vurderes som en aktuell hovedsamarbeidspartner. Når det gjelder Moss, bør man vurdere om det kan være hensiktsmessig alternativ at denne havnen inngår i et ”indre fjord” samarbeid med Oslo og Drammen i stedet for å knyttes til de øvrige Østfoldhavner.

Etablering av interkommunale, regionale samarbeidsløsninger bør settes som krav fra statens side for å kunne prioritere de nødvendige vegløsningene for sammenknytning av havnene med stamvegnettet. Derfor må man innenfor de antydede hovedhavneområder spesielt bli enige om hvordan oppgavene skal ivaretas, noe som vil være et viktig og nødvendig beslutningsgrunnlag for den statlige prioritering i Nasjonal transportplan.

Utvalgets anbefalinger forutsetter at de berørte kommunene inngår forhandlinger med sikte på interkommunale samarbeidsløsninger slik utvalget har anbefalt. Utvalget anbefaler at Fiskeridepartementet eventuelt bør medvirke med sikte på å få slike samarbeidsløsninger på plass. Dette er en helt nødvendig forutsetning for utvalgets anbefalinger, og staten må pålegge kommunene å inngå slikt samarbeid, med hjemmel i Havne- og farvannsloven, dersom man ikke frivillig kan få etablert slike løsninger.