6 Økonomiske rammevilkår

6.1 Innledning

Dette kapitlet har to hoveddeler. Den første delen gir en sammenligning av den offentlige finansieringen av folkehøgskolene med den offentlige finansieringen av andre deler av norsk utdanningssektor. Utvalget har valgt å se på de økonomiske vilkårene for private skoler, private høgskoler og statlige høgskoler for å gi en bakgrunn for vurdering av de generelle økonomiske rammene folkehøgskolene har i dag. Satsene for tilskudd til private skoler og private høgskoler beregnes på grunnlag av hva det koster å drive tilsvarende utdanninger i offentlig sektor. Oversikten gir dermed også et grunnlag for å sammenligne folkehøgskolenes økonomiske rammevilkår med både offentlig og privat utdanning på ulike nivåer. Sammenligningsgrunnlaget tar utgangspunkt i kronesats per elev/student.

Den andre delen av kapitlet omhandler den tilskuddsordningen som i dag gjelder for folkehøgskolen, og gir utvalgets vurderinger og forslag til endringer i denne.

6.2 Offentlig finansiering av folkehøgskolen sammenlignet med offentlig finansiering av andre deler av norsk utdanningssektor

6.2.1 Folkehøgskoler

For 2001 er det samlede tilskuddet fra staten til folkehøgskolene kr 400 628 000. 1 Dette er 5/6 av tilskuddet til skolene. I tillegg dekker de respektive fylkeskommunene 1/6 av tilskuddet, som totalt utgjør kr 74 322 000. Totalt offentlig tilskudd til folkehøgskolene utgjør kr 474 950 000.

Det samlede offentlige driftstilskuddet til folkehøgskolene er i 2001 på kr 405 332 000. Dette er summen av det statlige og fylkeskommunale driftstilskuddet, minus kapitaltilskuddet. Antall årselever er 7 390. Per årselev utgjør driftstilskuddet kr 54 850.

Det samlede kapitaltilskuddet 2 i 2001 er på kr 40 601 000. Per årselev utgjør dette gjennomsnittlig kr 5 500. Kapitaltilskuddet varierer imidlertid betydelig mellom skolene, fra kr 480 til kr 13 300 per elev.

En gjennomgang av skolenes regnskaper i 1994 viste at driftstilskuddet med noen mindre variasjoner dekket i overkant av 50 pst. av de totale driftsutgiftene på skolene. Det resterende må skolene selv skaffe til veie, vesentlig gjennom internatdriften og supplerende bruk av skoleanlegget.

Folkehøgskolene finansierer også sin drift ved elevbetaling. Denne skal dekke utgifter til opphold, skolemateriell, ekskursjoner og lignende, men ikke skolens utgifter til undervisning. For skoleåret 2000-01 er minimumsprisen kr 35 000. De fleste skolene ligger rundt minimumsprisen.

6.2.2 Private skoler

Statstilskuddet til private skoler avhenger av hvilken tilskuddsregel skolen faller inn under (godkjenningsgrunnlaget). Tabellen nedenfor viser tilskuddssatser for de ulike tilskuddsreglene og hvor stor andel av satsen som utbetales i tilskudd i 2001.

Bruken av tilskuddsprosent, som andel av en tilskuddssats, avspeiler det faktum at det forutsettes egenbetaling, selv om det gjelder grunnskole og videregående opplæring. Når tilskuddsprosenten er lavere enn 85 for opplæringstilbud under tilskuddsregel 6, er det fordi disse skolene ikke har paralleller i det offentlige utdanningssystemet.

Det er bare skoler som er godkjent under tilskuddsregel 2 som mottar husleietilskudd. I privatskoleloven § 26 slås det fast at alle driftsutgifter for disse skolene skal dekkes ved statstilskudd. Dette gjelder for til sammen ti skoler. Felles for skolene er at de er skoler for funksjonshemmede. Husleien varierer med hensyn til skolens omfang og hva slags type elever de har. De andre private skolene får ikke husleietilskudd.

6.2.3 Private høgskoler

I 2001 er statstilskuddet til private høgskoler kr 395 794 000 og gjennomsnittlig antall studenter med statsstøtte 12 480. Dette gir et gjennomsnitt for støtten per student på kr 31 700. Mange institusjoner har et betydelig høyere studenttall enn det som ligger til grunn for statsstøtten.

Tilskuddssystemet til de private høgskolene består av følgende hovedkomponenter:

• Et studentbasert tilskudd, basert på såkalt «normalkostnad» som tar utgangspunkt i kostnadene ved tilsvarende utdanninger i statlig sektor. Satsene varierer i 2001 fra kr 24 000 til kr 165 000. Dersom statsstøtten fordeles på det totale antallet studieplasser, ville støtten per student bli betydelig lavere.

• En tilskuddssats som varierer fra 10 pst. til 100 pst. av ovennevnte satser.

• Et husleietilskudd, totalt ca. 26 mill. kroner i 2001.

Til sammen ni institusjoner, det vil si noe under halvparten av de private høgskolene, mottar husleietilskudd i 2001. Husleietilskuddet varierer fra kr 4 200 per student med statsstøtte til kr 23 600. De store forskjellene skyldes en kombinasjon av «historiske årsaker» og enkeltbeslutninger i Stortinget. Gjennomsnittlig husleie per student for de institusjonene som mottar husleietilskudd, er kr 7 650.

Andelen av institusjonenes totale driftsinntekter som statsstøtten utgjør, varierer fra 12 pst. til nærmere 90 pst. For omkring tre fjerdedeler av de 20 private høgskolene med statstilskudd utgjør statsstøtten mer enn halvparten av de totale driftsinntektene.

6.2.4 Statlige høgskoler

De statlige høgskolene er fullfinansiert av staten. I de siste årene har det blitt foretatt en omdisponering av ressurser mellom de statlige høgskolene for å jevne ut forskjeller som ikke har sitt grunnlag i faktiske økonomiske forskjeller. I forbindelse med denne omdisponeringen har departementet på grunnlag av rapporterte regnskapstall utarbeidet normtall for kostnader per student (fulltid per år) for ulike utdanninger. Normtallene er for år 2000 og inkluderer ikke utgifter til lokaler/husleie.

Høgskolene leier lokaler av og betaler husleie til Statsbygg. Kostnader til husleie varierer betydelig mellom høgskolene. Dette skyldes i første rekke at noen høgskoler har nybygg. Husleiekostnadene varierer fra kr 7 000 per studentmåltall til kr 38 000 per måltall. Gjennomsnittlig husleie per studentmåltall ved de statlige høgskolene er kr 14 000.

6.3 Tilskuddsordningen for folkehøgskolene

6.3.1 Beskrivelse av dagens tilskuddsordning

Tilskuddet til folkehøgskolene er et driftstilskudd, hjemlet i paragrafene 1 og 17 i loven og operasjonalisert i kapittel 5 i forskriftene. Tilskudd til folkehøgskolen er delt med 5/6 på stat og 1/6 på det fylket som skolen ligger i. Dersom et fylke under arbeidet med godkjenning av ny skole finner det vanskelig å tilrå godkjenning, kan departementet samtykke i at eier selv skaffer til veie den delen av driftstilskuddet som fylket skulle ha dekket. Fylket kan imidlertid ikke trekke tilbake sin del av tilskuddet til en skole som får ordinært driftstilskudd.

Eier må skaffe midler til å reise skolen, og er ansvarlig for å skaffe til veie de driftsmidlene som tilskuddet ikke dekker. Det har vært et prinsipp at tilskuddet skal ha et slikt omfang at undervisningen for elevene i praksis er gratis, mens de selv skal betale opphold, skolemateriell, ekskursjoner og eget utstyr. I Innst. S. nr. 91 (1995-96) er dette uttrykt slik:

«Fleirtalet vil understreke at det offentlege tilskottet skal vere av ein slik storleik at det dekkjer utgiftene til undervisninga, slik at elevane sin del av utgiftene blir avgrensa til opphald, skolemateriell, ekskursjonar og liknande.»

I 1992 gikk tilskuddet over fra å være refusjonstilskudd til å bli et driftstilskudd med forenklede beregningsmodeller. Tilskuddet består av tre elementer:

• Basistilskudd, ca. 20 pst. av det totale tilskuddet

• Kapitaltilskudd, ca. 10 pst. av det totale tilskuddet

• Tilskudd på grunnlag av elevtall, ca. 70 pst. av det totale tilskuddet

= s * r * n, der s er en kronesum som justeres hvert år, r et fastsatt relasjonstall (2,4 for elevtall opp til 75 og 1,4 for elevtall over 75) og n er gjennomsnittet av det godkjente tilskuddselevtallet for tre foregående år (for 2001 gjennomsnittstallet for 1997, 1998 og 1999). For å motvirke utilsiktede virkninger av det nedtrappede relasjonstallet for store skoler, blir elevtall over 75 ekstravektet med 20 pst.

Basistilskudd

Basistilskuddet er likt til alle skoler, ut fra den vurderingen at det er en del utgifter som er like enten skolen er stor eller liten. Inn i basistilskuddet går utgifter som grunnressurs til administrasjon og faste stillinger som rektor, undervisningsinspektør, internatleder, vaktmester og skolesekretær, grunnressurs til energiutgifter, innkjøp og vedlikehold av undervisningsutstyr og tekniske hjelpemidler og reise- og diettgodtgjørelse til statens representant i styret for skolen.

Kapitaltilskudd

Kapitaltilskuddet gjelder tilskudd til nødvendige anlegg for skoledriften, og regnes ut på grunnlag av en kostnadsramme og en prosentsats som fastsettes hvert år i forbindelse med behandlingen av statsbudsjettet.

Kostnadsrammen beregnes på grunnlag av godkjent totalareal som fastsettes ut fra et «prinsipielt romprogram» for folkehøgskolen, og en kvadratmeterpris som indeksreguleres. Per 1. januar 2001 var kvadratmeterprisen kr 10 416. Prosentsatsen skal tilnærmet reflektere det generelle lånerentenivået. Bygningsmessig tilpasning til funksjonshemmede får direkte innvirkning på kostnadsrammen.

Kostnadsrammene nedskrives over 25 år med 4 pst. per år av den opprinnelige kostnadsrammen. Ulikt byggeår og størrelse på skolene gjør at kostnadsrammene for skolene per 1. januar 2001 varierer mellom ca. 1 og ca. 18 mill. kroner. Inntil 1985 hadde kapitaltilskuddet betegnelsen husleie, og kostnadsrammen husleiekapital. Bak disse betegnelsene, og bak ordningen både den gang og nå, ligger den vurderingen at staten leier bygningene av skoleeier til skoledriften, som på sin side er ansvarlig for å etablere og vedlikeholde skoleanlegget.

I romprogrammet for folkehøgskolen utgjør internatet gjennomsnittlig 33 pst. av det samlede tilskuddsarealet, undervisning 50 og fellesrom 17.

Tilskudd på grunnlag av elevtall

Tilskudd på grunnlag av elevtall gjelder i første rekke tilskudd til lærerlønn, men omfatter også ordinært vedlikehold og rengjøring, forsikring, kommunale avgifter og skatter, energiutgifter, administrasjon (en grunnressurs til energiutgifter og administrasjon er lagt inn i basistilskuddet), tillitsmannsarbeid og flyttegodtgjørelse til pedagogisk personale.

Dette tilskuddselementet regnes ut ved hjelp av en indeksregulert kronesum som multipliseres med antall lærertimer. Lærertimetallet fremkommer ved at tilskuddselevtallet (n) multipliseres med relasjonstallet (r), se ovenfor. Tilskuddselevtallet er gjennomsnittet av godkjent elevtall for de tre årene forut for siste år (for 2001 gjennomsnittet for 1997, 1998 og 1999). Denne beregningen av tilskuddselevtallet er innført for å gi den enkelte skole stabile rammevilkår og mulighet for langsiktig budsjettering, ved å forhindre at brå endringer i elevtallet fører til plutselige og store endringer i tilskuddet.

Loven slår fast at satsene for driftstilskuddet skal justeres hvert år med utgangspunkt i lønns- og kostnadsutviklingen.

Folkehøgskolerådet hevder på grunnlag av en egen undersøkelse at tilskuddet i dag dekker ca. 75 pst. av utgiftene til pedagogisk personale, og mener derfor at premissen i Innst. S. nr. 91 (1995-96) om at det offentlige tilskuddet skal dekke de ordinære utgifter til undervisningen, ikke er etterkommet.

6.3.2 Internat

Regelverket forutsetter at folkehøgskolene skal ha internat. Fra 1965 har internatet vært en del av tilskuddsgrunnlaget. I tilskuddsordningen vurderes dette som at staten leier internatbygningene av skolene.

Internat og internatdrift er den faktoren som klarest skiller folkehøgskolen fra andre skoleslag. Det er en forutsetning for den helhetstenkningen av skole og boform som ligger til grunn for både sosialpedagogikk og undervisningsopplegg. Internatet er dessuten en viktig og nødvendig inntektskilde for skolene. Gjennom vanlig internatdrift i skoleåret, og ved utleievirksomhet og kurs i sommerhalvåret, gir dette skolene mulighet til å skaffe til veie midler som tilskuddet ikke dekker.

6.3.3 Behov for forenkling

Det er nødvendig å gjennomdrøfte både prinsippene for og den praktiske utformingen av tilskuddsordningen. Dette har både med forenkling å gjøre, og med nødvendigheten av å kunne sammenligne bevilgningsnivå med tilnærmet tilsvarende tilskuddsmottakere. Justeringer og endringer av tilskuddsordningen og praktiske tilpasninger har over tid svekket de prinsippene som lå til grunn da dagens tilskuddsordning ble utarbeidet. Det kan derfor også være grunn til å foreta en analyse og prinsipiell vurdering av hvilke driftskostnader det offentlige tilskuddet til folkehøgskolene skal dekke.

Dagens tilskuddsordning er komplisert, og den har også elementer i seg som, på tross av lovens bestemmelse om at satsene for driftstilskudd med utgangspunkt i lønns- og kostnadsutviklingen skal justeres hvert år, lett kan bli hengende etter i prisutviklingen. Dette gjelder ikke minst forhold som kvadratmeterpris og «prinsipielt romprogram» i forbindelse med kapitaltilskuddet. Disse gir rammene for tilskuddet gjennom normer for hvilke rom og arealer som kan godkjennes, og etter hvilken kvadratmeterpris.

At bevilgningen til folkehøgskolen i prinsippet er rammestyrt og ikke regelstyrt, gjør det generelle tilskuddsvolumet sårbart og lite robust for endringer ved vekslende politiske regimer. Rammestyringen er noe modifisert ved den lovfestede prisjusteringen, og en etablert praksis for konsekvensjustering på grunnlag av elevtall og ved godkjenning av nye skoler. Tilskuddsordningen har fleksibilitet til å møte eventuelle endringer i tilskuddsrammen, gi en riktig fordeling av de bevilgede midlene og følge opp bestemmelsene i økonomireglementet. Økonomi- og regnskapskontroll på de enkelte skoler er lagt til statens utdanningskontorer, selv om tilsynsfunksjonen fortsatt er i departementet. Ved regnskaps- eller økonomiforhold som trenger tilsynsoppfølging, varsler utdanningskontoret departementet.

Forvaltningsmessig er tilskuddsordningen komplisert, arbeidskrevende og vanskelig tilgjengelig for utenforstående. Ordningen er også lite sammenlignbar med andre og beslektede tilskuddsordninger. Den forutsetter omfattende rapportering og bearbeiding av data for utregning og tildeling, særlig i forhold til beregning av grunnlaget for kapitaltilskuddet med behandling av alle bygge- og restaureringsarbeider på skolene forut for fastsetting av kostnadsramme. Dette gjør også at skolene er avhengige av departementets vurderinger av restaureringer og nybygg, noe som er et paradoks siden dette gjelder private eiendomsmasser.

Dagens ordning med kapitaltilskuddet bygger på en slags solidaritetstenkning om at uttellingen mellom skolene blir rettferdig i et 25-årsperspektiv, som er den tiden det tar å nedskrive en kostnadsramme. Innenfor budsjettrammen disponerer departementet bare den årlige nedskrivingen av den samlede kostnadsrammen i folkehøgskolen til godkjenning av utbygging og restaurering. Dette forutsetter at den enkelte skole har råd til å benytte seg av «sin tur» i systemet, fordi skolen må være økonomisk rustet til å ta opp lån for store restaureringer og nybygg. Det er imidlertid sjelden at den samlede årlige nedskrivingen er blitt benyttet til nybygg og ombygging og opprettelse av nye kostnadsrammer. Ordningen omfatter bare større bygge- og vedlikeholdsprosjekter. Utgifter til ordinært vedlikehold dekkes over skolenes driftsbudsjett. Ordningen med kapitaltilskudd fører til store forskjeller mellom skolene og til dels store skjevheter i tilskuddet.

6.4 Alternative modeller for tilskuddsordningen

Med hensyn til forenkling av dagens tilskuddsordning kan flere alternative modeller tenkes. Utvalget presenterer her de overordnede prinsippene for de hovedmodellene som har vært diskutert, og viser hvilke prinsipielle økonomiske konsekvenser disse vil ha for skolene. Hovedpoenget i utvalgets drøftinger av alternative modeller har vært at kapitaltilskuddsdelen bør endres, se ovenfor.

6.4.1 Videreføring av dagens modell med forenklet kapitaltilskudd

Ordningen bygger på en tredeling av tilskuddet med et basistilskudd, tilskudd på grunnlag av elevtall og kapitaltilskudd.

En arbeidsgruppe med representanter for Folkehøgskolerådet og departementet la sommeren 1999 frem forslag til forenkling og oppdatering av romprogrammet og oppjustering av kvadratmeterprisen. Departementet valgte å legge punktet om tilskuddsordningen inn i mandatet til dette utvalget, og la temaet få en bredere behandling her.

Arbeidsgruppens alternativ vil innebære at departementet fastsetter et maksimalt areal for hver skole på grunnlag av godkjent elevtall (internatkapasitet), uten å behandle hver enkelt byggesak, slik det gjøres i dag.

Videre foreslo arbeidsgruppen å øke arealrammene for skolene og innføre en høyere maksimalpris per kvadratmeter. Skolene vil først få del i de økte rammene ved nybygging.

Ordningen kan gjennomføres med dagens nivå på kostnadsrammene, men dette kan medføre at skoler må vente på sin «tur» dersom den årlige nedskrivingen av kapitaltilskuddet totalt blir for liten til å imøtekomme behov for nybygg og restaureringer.

6.4.2 Modell med basistilskudd, tilskudd på grunnlag av elevtall og husleietilskudd

Denne modellen vil innebære at kapitaltilskuddet omgjøres til et husleietilskudd, det vil si at tilskuddsordningen fortsatt har tre komponenter, der den ene er knyttet direkte til bygningsmassen.

Hovedpoenget med denne modellen er at skolene får et fast tilskudd til husleie som de selv kan disponere, uten at departementet vurderer bygge- og vedlikeholdsprosjekter. Skolene kan selv avgjøre når det skal gjennomføres rehabilitering og nybygging. For å kunne gjennomføre større byggeprosjekter bør skolene ha anledning til å sette husleietilskuddet i fond. Skolene vil da stå friere til å avgjøre om midlene skal benyttes til løpende vedlikehold, eller om det skal spares opp midler over flere år til større prosjekter.

Det er flere mulige måter å fastsette husleietilskudd på. Modellen kan for eksempel ha et fast husleietilskudd per elev, eller det kan innføres satser med for eksempel en høyere sats for elevtall opp til 75 og en lavere sats over dette, slik det gjøres i dag for tilskudd som beregnes på grunnlag av elevtall.

Det bør imidlertid vurderes om det faktiske elevtallet ved skolene er for variabelt som grunnlag for beregning av husleietilskudd. Bygningsmassen er en fast størrelse som trenger vedlikehold uavhengig av elevtall. Dette hensynet kan ivaretas ved for eksempel å fastsette en internatkapasitet for den enkelte skole som grunnlag for husleietilskuddet. Internatkapasiteten reflekterer den totale bygningsmassen. Dette vil være gunstig for skoler som har nedgang i elevtallet, men ikke for de som har økning i elevtallet. Ordningen bør derfor innebære en form for justering av internatkapasiteten, for eksempel hvert femte år, eller ved at skolene kan søke om å få justert kapasiteten.

6.4.3 Modell med basistilskudd og tilskudd på grunnlag av elevtall

Denne modellen vil innebære at tilskuddet har to komponenter, og at tilskudd som er relatert direkte til bygningsmasse, legges inn i det tilskuddet som beregnes på grunnlag av elevtall. En slik modell vil i større grad enn i dag gi en tilskuddsordning som er basert på faktisk aktivitet.

Ordningen kan for eksempel tenkes gjennomført ved at det gis et basistilskudd som er likt for alle skolene uavhengig av størrelse, og et tilskudd på grunnlag av elevtall. Tilskuddet som gis på grunnlag av elevtall kan for eksempel utgjøre 80 pst. av det totale tilskuddet.

6.4.4 Modell med tilskudd utelukkende på grunnlag av elevtall

Denne modellen vil innebære at statstilskuddet i sin helhet gjøres aktivitetsbasert, og gis på grunnlag av elevtall. Dette innebærer at både dagens basistilskudd og kapitaltilskudd legges inn i tilskudd på grunnlag av elevtall. En slik ordning vil kunne medføre at små skoler taper mer til fordel for større skoler i forhold til dagens ordning. Dette kan motvirkes ved justering og differensiering av relasjonstallet.

6.5 Overgangsordninger

En endring i tilskuddsordningen der dagens kapitaltilskudd enten omgjøres til husleietilskudd eller legges inn i den delen av tilskuddet som beregnes på grunnlag av elevtall, jf. modellene under punktene 6.4.2, 6.4.3 og 6.4.4, vil på kort sikt medføre at de skolene som i dag har høye kostnadsrammer, vil få mindre tilskudd, og at de skolene som har lave kostnadsrammer, vil få et større tilskudd knyttet til bygningsmassen enn i dag. Dette er de prinsipielle virkningene av en slik omlegging.

Hvor store økonomiske konsekvenser en omlegging faktisk vil få for den enkelte skole, vil avhenge av om det innføres overgangsordninger, hvor lenge eventuelle overgangsordninger skal gjelde, og om det legges inn ekstra midler i tilskuddet for å gjøre overgangen mindre merkbar for den enkelte skole.

Overgangsordninger kan gjennomføres enten ved en omfordeling mellom skolene innenfor gjeldende budsjettramme, eller ved å tilføre ekstra midler til rammen.

Ved en omfordeling innenfor dagens budsjettramme vil de skolene som i utgangspunktet får størst reduksjon i tilskuddet, få en mindre reduksjon ved at de skolene som ligger an til å få størst økning i tilskuddet, får en mindre økning enn ved full omlegging av tilskuddsordningen.

Omfanget av en eventuell tilføring av midler til budsjettrammen vil avgjøre hvor store økonomiske konsekvenser omleggingen vil få for den enkelte skole. Ved å tilføre kapital til skolene, og «utkvittere» forskjellene i kostnadsrammene, ville en kunne gi skolene et tilnærmet likt utgangspunkt for overgang til en ny tilskuddsordning. For at ingen skoler skal få redusert sitt tilskudd i forhold til dagens ordning, må staten løse ut kostnadsrammene, det vil si kompensere de skolene som nylig har bygd ut, og som etter dagens ordning dermed har et høyt kapitaltilskudd. I følge beregninger fra arbeidsgruppen som i 1999 vurderte kapitaltilskuddet, se punkt 6.4.1, vil dette i dag utgjøre om lag 100 mill. kroner i ren merkostnad for staten.

6.6 Utvalgets vurderinger

6.6.1 Sammenligning av finansieringen for folkehøgskolene med andre deler av utdanningssektoren

Generelt

Sammenligningen som er foretatt mellom offentlig finansiering av folkehøgskolene og andre deler av utdanningssektoren under punkt 6.2, gir et grunnlag for å si noe om nivået på den offentlige finansieringen. Det er likevel vanskelig å foreta direkte sammenligninger, både fordi prinsippene som ligger til grunn for de ulike ordningene varierer, og fordi store forskjeller mellom tilskuddsmottakere innenfor samme ordning kan gjøre det vanskelig å benytte gjennomsnittstall.

Tallene gir likevel grunnlag for noen generelle vurderinger. Tilskuddet til private skoler og høgskoler tar utgangspunkt i en tilskuddssats som er beregnet ut fra driftskostnader for tilsvarende statlige institusjoner. Til private skoler og høgskoler gis en prosentsats av tilskuddssatsen, se oversikt i punkt 6.2. Folkehøgskolene er relativt små enheter med et betydelig omfang av fag som har relativt høye tilskuddssatser. Hvis vi sammenligner med tilskuddssatsene som gjelder innenfor tilsvarende fagområder, synes det som om gjennomsnittlig driftstilskudd per årselev i folkehøgskolen ligger på et rimelig nivå.

Når det gjelder tilskuddet som er relatert til skolebygninger, ligger gjennomsnittet for folkehøgskolene under gjennomsnittet for de private høgskolene som får slikt tilskudd. Dette skyldes delvis at den samlede kostnadsrammen har gått ned i løpet av de siste årene, fordi nedskrivningen av kostnadsrammen ikke har blitt utnyttet av skolene til nyinvesteringer. Tilskuddsrammen for folkehøgskolene skal i tillegg til skolebygninger også inkludere internatbygninger, som utgjør ca. 1/3 av tilskuddsberettiget areal. Utvalget mener derfor det er grunn til å vurdere størrelsen på den delen av tilskuddet som gjelder bygningsmassen.

6.6.2 Tilskuddsordningen for folkehøgskolene

Generelt

Det foretas nå gjennomganger og omlegginger av store deler av den offentlige tilskuddsforvaltningen, særlig med tanke på forenklinger. I denne sammenhengen mener utvalget at dagens tilskuddsordning for folkehøgskolene virker unødig komplisert, og at dette i første rekke skyldes kapitaltilskuddet. Det kan også synes som om kapitaltilskuddet ikke er en god løsning for den enkelte skole, særlig fordi beslutninger om større byggeprosjekter må behandles og godkjennes av departementet. Dette kan redusere skolenes handlefrihet og medføre at ønskede prosjekter ikke blir realisert. Utvalget mener på denne bakgrunnen at dagens tilskuddsordning for folkehøgskolene bør forenkles, og at den delen som gjelder kapitaltilskudd, bør endres.

Utvalget mener også at den delen av tilskuddet som beregnes på grunnlag av elevtall, er unødvendig komplisert, og at ordningen med relasjonstall og ekstravekting for store skoler må forenkles.

Delingen av det offentlige tilskuddet med 5/6 på stat og 1/6 på fylke virker i dag som en unødvendig byråkratisering som ikke har noen reell hensikt. Fylkeskommunene har ved flere anledninger pekt på at de ønsker endring på dette forholdet. En endring vil verken ha økonomiske eller praktiske konsekvenser for folkehøgskolene. Utvalget foreslår derfor at tilskuddsordningen på dette punktet endres, slik at hele det offentlige tilskuddet håndteres av staten.

Om tilskuddsordningen

Utvalget mener at følgende prinsipper bør ligge til grunn for tilskuddsordningen:

• tilskuddet bør i størst mulig grad reflektere skolenes faktiske aktivitet

• tilskuddsordningen må være enkel å forstå og bruke

• ordningen må gi skolene mulighet for langsiktig planlegging av virksomheten

• ordningen må stimulere til effektiv drift

• ordningen må gi grunnlag for sammenligning med andre tilsvarende tilskuddsordninger.

Ved en omlegging av tilskuddsordningen mener utvalget det er nødvendig å foreta en gjennomgang av folkehøgskolenes totale økonomi. Resultatet av denne bør danne grunnlaget for å fastsette komponentene i ordningen og omfanget av tilskuddet.

Ved en analyse av økonomien og overgang til ny tilskuddsordning mener utvalget det bør foretas en vurdering og ny fastsetting av internatkapasiteten ved hver skole, som grunnlag for beregning av tilskuddet som er knyttet til bygningsmassen.

Utvalgets flertall mener tilskuddet bør beregnes med en modell som består av basistilskudd, tilskudd på grunnlag av elevtall og husleietilskudd, se punkt 6.4.2. De tre elementene vil i hovedsak relatere seg til henholdsvis administrasjon, undervisning og bygningsmasse.

Utvalgets flertall mener videre at husleietilskuddet må knyttes til internatkapasitet og ikke til faktisk elevtall, da internatkapasiteten reflekterer den totale bygningsmassen. Det er viktig å gi skolene mest mulig forutsigbare rammer for driften, og husleietilskuddet skal sikre tilfredsstillende vedlikehold av bygningsmasse som er i aktiv bruk. Flertallet mener skolene skal ha anledning til å sette husleietilskuddet i fond for å bygge opp kapital til å gjennomføre større bygge- og vedlikeholdsarbeider.

Et mindretall av utvalgets medlemmer mener at tilskuddsordningen bør legges om til en modell som består av basistilskudd, tilskudd på grunnlag av elevtall og et kapitaltilskudd som i dag, men at kapitaltilskuddet endres i henhold til beskrivelsen under punkt 6.4.1. Utvalgets mindretall mener at ordningen med kapitaltilskudd gir skolene en viss sikkerhet ved igangsetting av større bygge- og vedlikeholdsarbeider ved at renteutgiftene på lån i prinsippet blir dekket.

Endringen av kapitaltilskuddet vil innebære at departementet fastsetter et maksimalt areal for hver skole på grunnlag av godkjent elevtall (internatkapasitet) uten å behandle hver byggesak, samt at arealrammene for skolene og maksimalpris per kvadratmeter økes. Utvalgets mindretall foreslår at betegnelsen kapitaltilskudd endres til husleietilskudd i modellen.

6.7 Utvalgets forslag

På bakgrunn av en helhetlig gjennomgang og vurdering av de forholdene som knytter seg til finansiering av folkehøgskolene og dagens tilskuddsordning, fremmer utvalget følgende forslag:

• Det foretas en analyse av folkehøgskolenes økonomi som grunnlag for vurdering av offentlig tilskudd.

• Det foretas en vurdering og ny fastsetting av internatkapasiteten ved hver skole, som grunnlag for beregning av den delen av tilskuddet som er knyttet til bygningsmassen.

• For å sikre skolene forutsigbarhet i planlegging av virksomheten, må det foretas årlig justering av komponentene i tilskuddsordningen med utgangspunkt i kostnadsutviklingen.

• Det offentlige tilskuddet bør i sin helhet håndteres av staten.

• Tilskuddsordningen skal ha en komponent som tilsvarer dagens basistilskudd, og som skal relateres til de kostnadene skolene har uavhengig av størrelse.

• Hoveddelen av tilskuddet bør være aktivitetsbasert og beregnes på grunnlag av elevtall som i dag. Denne delen av tilskuddet bør som i dag være basert på et gjennomsnittlig elevtall for tre foregående år, for å sikre stabilitet og forutsigbarhet i skolenes planlegging. Ordningen med relasjonstall forenkles.

Om kapitaltilskudd/husleietilskudd:

Utvalgets flertall bestående av Lindgaard Aresvik, Breivik, Jakola, Kvam, Ringstad, Raaum, Sohlberg og Vegge foreslår:

• Den delen av tilskuddet som relateres til bygningsmassen, gis som et husleietilskudd på grunnlag av godkjent internatkapasitet.

• Skolene skal ha anledning til å sette husleietilskuddet i fond for å ha mulighet til å bygge opp kapital for større byggeprosjekter.

Utvalgets mindretall bestående av Bakken, Haugsbø, Hostvedt og Mikkelsen foreslår:

• Dagens ordning med kapitaltilskudd videreføres i justert form. Dette innebærer at det fastsettes en arealramme for hver skole, og at romprogram og maksimalpris per kvadratmeter oppjusteres. Betegnelsen kapitaltilskudd endres til husleietilskudd.

Om overgangsordning ved omlegging til husleietilskudd som i flertallets forslag:

Utvalgets medlemmer Lindgaard Aresvik, Breivik, Jakola, Kvam, Ringstad, Sohlberg og Vegge foreslår:

• Omlegging av tilskuddsordningen bør gjennomføres ved at staten i en overgangsperiode legger inn ekstra midler for å motvirke virkningen for de skolene som får størst reduksjon i tilskuddet.

Utvalgets medlem Raaum foreslår:

• Dersom ordningen med kapitaltilskudd skal endres, må dette skje innenfor dagens økonomiske ramme. Omlegging til et husleietilskudd innenfor denne rammen vil ha konsekvenser for den enkelte skole. For noen skoler vil det være avgjørende at man får tid til å tilpasse seg en slik omlegging. Dette kan for eksempel gjøres ved en overgangsperiode der virkningen fordeles over et fastsatt antall år, eller at det settes grenser for hvor mye tilskuddet kan endres fra ett år til neste.